（行政管理专业论文）治理维度下的政策网络理论探究.pdf

山东大学硕：t 学位论文 摘要 2 0 世纪7 0 年代以来，随着政策科学的不断发展和社会公共治理环境的不断 变革，传统的政策理论已不能满足理论和现实两种层面进步的要求。因此，一 种新型的政策网络理论应运而生。它的出现不仅弥补了传统的政策理论进行政 策分析时的不足，而且提供了一种新兴的治理模式。一定程度上说，政策网络 理论为现实社会的治理开阔了新的视野。本文的研究对象便是政策网络理论，其 重点是基于治理维度下的政策网络探讨。其写作目的是其一是通过对新兴的政 策网络做出清晰的理论梳理，使人们清楚地认识这一理论，实现正本清源的目 标；其二是研究政策网络作为新的治理模式，探索政策网络在治理中的运行及 维护，为改善我国的公共政策和公共管理提供有益的启示。 政策网络作为一种新兴的治理模式应用于社会治理中具有很强的实践意 义。它弥补了传统的科层体系治理模式和市场机制治理模式的不足，较好的协 调了国家与社会、政府与市场、政府与公民之间的利益冲突。因此，本文除阐 述政策网络理论的基本内容外，还对政策网络外部的治理运行和自身内部的维 护做了大胆的探索，重点分析治理维度下的政策网络。 论文共分为六章。关于政策网络理论的探讨和研究从浅入深，依次推进。 第一章为导论，本章主要介绍了论文的基本框架，为了解论文做好了充分的铺 垫。第二章阐述了政策网络理论的兴起背景和发展过程，详细探讨了支持政策 网络发展的理论渊源和学者研究该理论所形成的流派。这些为后章中对于治理 维度下政策网络分析打下了基本的理论基础。第三章是对政策网络理论基本内 容的认识，着重分析了政策网络的含义和类型，并提出了本文对于政策网络的 理解。第四章首先论述了治理理论对于政策网络的启示和三种治理模式，然后 阐述了政策网络治理方式的分析，最后提出了政策网络的治理策略。而第五章 是上一章的发展和深化，着重分析了政策网络的治理外部运行和内在维护。第 六章是对政策网络的评价，主要是从其优越性和局限性两个方面展开论述。然 后结合中国实际讨论了它对我国政府改善公共管理的有益启示。 关键词：政策网络基本理论治理分析社会治理 a b s t r a c t s i n c e19 7 0 s ，w i t ht h eu n c e a s i n gd e v e l o p m e n to fp o l i c ys c i e n c ea n dt h e t r a n s f o r m a t i o no fe n v i r o n m e n ti n s o c i a lp u b l i cg o v e r n a n c e ，t h et r a d i t i o n a lp o l i c y t h e o r i e sh a v e n tm e tt h ed e m a n do ft h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a la d v a n c e t h e r e f o r e ，a n e wk i n do ft h e o r y - - p o l i c yn e t w o r kt h e o r yh a sc o m eo u tf o rt h i ss i t u a t i o n i tn o t o n l ym a d eu pt h ed e f e c t so ft h et r a d i t i o n a lp o l i c yt h e o r i e sw h e na n a l y z i n gp o l i c i e s ， b u ta l s op r o v i d e dan e wa n dd e v e l o p i n gg o v e r n a n c ep a t t e r n t os o m ee x t e n t ，p o l i c y n e t w o r kt h e o r yw i d e n st h en e wv i e wf o rs o c i e t yg o v e r n a n c e t h er e s e a r c ho b j e c t i sp o l i c yn e t w o r kt h e o r y , a n dt h ef o c a lp o i n ti si n q u i r i n gi n t op o l i c yn e t w o r ko n t h eb a s eo fg o v e r n a n c ed i m e n s i o ni nt h i st h e s i s s ot h i st h e s i sh a st w op u r p o s e st h a t o n ei sm a k i n gt h ep e o p l eu n d e r s t a n dt h i sn e wt h e o r yc l e a r l yt h r o u g hp u t t i n gi t i n g o o do r d e r , a n o t h e ro n ei sr e s e a r c h i n gp o l i c yn e t w o r ka s ak i n do fg o v e r n a n c e p a t t e r na n de x p l o r i n gt h ep o l i c yn e t w o r k sm o v i n ga n du p h o l d i n gi nt h es o c i e t y g o v e r n a n c e i ta l s op r o v i d e ss o m e b e n e f i c i a le n l i g h t e n m e n tf o rc h i n a sp u b l i cp o l i c y o rp u b l i cm a n a g e m e n t a sak i n do fn e wg o v e r n a n c em o d e l ，p o l i c yn e t w o r kh a st h es t r o n gp r a c t i c a l s i g n i f i c a n c ef o rs o c i a lg o v e r n a n c e i tc a nm a k eu pt h et w ot r a d i t i o n a lg o v e r n a n c e m o d e l s s h o r t c o m i n g s ，i n c l u d i n gb u r e a u c r a c ys y s t e ma n dm a r k e t i n gs y s t e m a n di t c o o r d i n a t et h eb e n e f i tc o n f l i c tw e l lb e t w e e ns t a t ea n ds o c i e t y , g o v e r n m e n ta n d m a r k e t i n ga sw e l la sg o v e r n m e n ta n dc i t i z e n t h e r e f o r e ，t h i st h e s i sh a sd a r i n g e x p l o r a t i o nf o rp o l i c yn e t w o r k se x t e r i o rm o v i n gs y s t e ma n di n t e r i o rs a f e g u a r d i n g b yi t s e l fe x c e p tf o re l a b o r a t i n gp o l i c yn e t w o r kt h e o r y t h et h e s i sh a ss i xc h a p t e r st h a te x p l o r i n ga n dr e s e a r c h i n gp o l i c yn e t w o r k t h e o r yf r o ms u p e r f i c i a l i t yt od e e p ，m o v i n gf o r w a r ds u c c e s s i v e l y c h a p t e ro n e i s p r e f a c e ，t h ea u t h o ri n t r o d u c e dt h et h e s i s b a s i cf r a m e w o r k ，a n di t sp u r p o s e i sm a k i n g p e o p l eu n d e r s t a n dt h et h e o r yi n i t i a l l y c h a p t e rt w oe x p l a i n st h eb a c k g r o u n da n d d e v e l o p m e n tp r o c e s so fp o l i c yn e t w o r kt h e o r y , a n de x p l o r e st h ep r e t h e o d e st h a t s u p p o r t e dt h ed e v e l o p m e n t o fp o l i c yn e t w o r k i na d d i t i o n ，t h i sc h a p t e ra l s o 2 山东大学硕士学位论文 i n t r o d u c e st h es c h o o lo fp o l i c yn e t w o r kt h e o r yt h a tt h es c h o l a r sm a d e t h e s e s t a t e m e n t sb u i l dt h eb a s i ct h e o r e t i c a lf u n d a m e n t a lf o ra n a l y z i n gt h ep o l i c yn e t w o r k i nt h ed i m e n s i o no fg o v e r n a n c e c h a p t e rt h r e e sc o n t e x ti st h eo r g a n i z a t i o no ft h e b a s i ck n o w l e d g ei np o l i c yn e t w o r kt h e o r y , e m p h a s i z i n gt h ea n a l y s i so ft h ec o n c e p t a n dt y p e c h a p t e rf o u ra r g u e sw i t ht h er e f l e c t i o no ft h er u l i n gt h e o r ya n dt h r e ek i n d s o fr u l i n gm o d e s t h e ni ta n a l y z e st h em o d e so ft h en e t w o r ka n da tl a s tp u t sf o r w a r d t h er u l i n gs t r a t e g y c h a p t e rf i v ei st h ed e v e l o p m e n ta n di m p r o v e m e n to ft h el a t t e r c h a p t e r i nt h i sc h a p t e r , t h ea u t h o rf o c u so na n a l y z i n gt h ee x t r a - f u n c t i o no ft h e s y s t e mi st h er u l i n gi ns o c i e t yw h i l ei t si n t r o f u n c t i o ni st om a i n t a i nt h em a i nb l o c k o ft h en e t w o r ki no r d e rt oe x i s ta n dd e v e l o p m e n t c h a p t e rs i xe v a l u a t e st h en e t w o r k g r e a t l yo nt h ea s p e c t so fi t sa d v a n t a g ea n dl i m i t a t i o n t h ec o n t a c t i n gw i t ho u r c o u n t r y sp r a c t i c e ，i tr e v e a l si t si n s p i r a t i o nb r i n g i n g t ou si ni m p r o v i n gt h ep u b l i c m a n a g e m e n tf o ro u rg o v e r n m e n t k e yw o r d s ：p o l i c y n e t w o r kb a s i c t h e o r yg o v e r n a n c ea n a l y s i s s o c i a lg o v e r n a n c e 3 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：遮盏 e t 期：兰! 望笙兰宣! 囹 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：追盗导师签名：迎1 日期：匕：墨篁篁图仝p 山东大学硕士学位论文 第一章导论 本章主要介绍论文的选题背景以及原因，阐述了政策网络理论的国内外研究现 状和研究这一理论的意义，并且提出了本文的研究思路和方法，介绍了论文的结构框 架，其目的在于把论文的基本概况清晰地展示出来。本文的研究对象是政策网络理论， 其关注视角是在治理维度下的政策网络探究。 1 1 选题背景及原因 在政策科学领域里，对于公共政策的制定及其过程的研究，各个国家的学者提出 了各式的理论，力求探究出公共政策的内在实质，如公共政策到底是如何产出的，如 何才能使公共政策的执行更加有效率，对于公共政策的评估如何更能科学化等等。但 是，由于现代社会不断向前进步，公共政策的制定的外部环境不断发生变化，使得现 代公共政策的政策制定趋向于分割性和专业性。加之政府责任范围的扩张和公共政策 的日益复杂，上述因素造成了政策制定过程中逐渐多元化，各个环节都有不同的团体 参与并在政府机关形成不同的互动关系。 所以近年来，一种新兴的理论随之出现并且越来越得到学者们的重视。因为它能 够充分反映和解释多元社会里的政策现象，尤其是在观察政策的制定和形成时所进行 的对其过程的分析和研究。因此，现阶段政策研究的实质意义在于研究的最终落脚点 是政策形成的进行过程。在这一过程中，政策主体无需建构一个政策权力或主导中心， 也因此不需要由阶层的权威来协调进行，协调工作是在组织系统内部透过垂直或平行 的不同力量来协商而完成，这种构架的涵义使得若干政策议题的讨论在各个方面中进 行，以建构政策的民主化与多元化的机制。这便是政策网络理论。政策网络理论是一 种探讨政策议题相关团体与政府部门互动关系的方法，它可以说明政策议程与决策制 定过程中参与者的正式或是非正式接触的关系型态。可以这样说，政策网络已成为解 释政策过程中复杂关系的范式。 本文之所以选择政策网络理论作为研究主题，主要的思考在于以下几个方面： 首先，政策网络理论在政策科学领域属于一种新兴理论，虽然各个国家的学者从 不同的角度对其进行了研究，提出了不同的主张。如美国学者麦克法兰德 ( a m c f a r l a n d ) 认为在政策领域中，政策利益相关人或团体持续沟通而形成议题网 山东大学硕士学位论文 络，参与者包括行政官僚、国会议员、游说团体、学者专家与大众传播者。他认为议 题网络不同于铁三角关系，因为议题网络是开放的，而且有多元参与者。英国学者 理查德森和乔丹( j j r i c h a r d s o na n da g j o r d a n ) 则提出政策社群是有特定利益 团体与国家机关相对应部门形成的持续互动关系，他们指出政策的制定都是在次级政 府中通过政府机构与利益团体之间的协商而形成，而并非是理性预测的产物。同时强 调，英国政策制定的特征是由多个不同组织结构的组织化团体构成的次级系统集合。 欧洲大陆学者肯尼斯与施耐德( k e n i sa n ds c h n e i d e r ) 认为现代社会功能高度分化 的结果，私人部门控制许多重要的资源，在政策形成与执行时扮演了不可缺少的角色。 同时他们还认为政策制定很大程度上依赖参与者之间非层级执行时的互动关系。政 策网络即由一群具有自主性，且彼此之间有共同利益的相互依赖的行动者所组成的关 系。虽然对于政策网络理论的研究已经出现了“百家争鸣 的局面，形成了不同的 理论学派。但是政策网络理论仍然具有巨大研究潜力，因为该理论不仅可以跳出原来 只用于分析政策制定过程中的各行为者的关系的范围，而且更可以发展成为一种新型 治理模式。政策网络理论广泛地应用于具体的社会治理过程中去，通过政策网络来达 到分析各社会主体参与管理过程中的行为逻辑和相互关系。因此，政策网络理论可以 视为是一种实用型理论。研究政策网络理论，不仅可以提高政策具体的产出过程，以 及过程中各参与者的互相关系对于政策结果的影响的分析质量，更可以与当今治理理 论相契合，发展成一种新型的治理型态一协作网络治理，或是更为复杂的系统网络管 理，把具体领域中的各个参与者纳入网络系统中，理顺其复杂的利益关系，构建和谐 的系统关系，使得整体绩效大于部分之和。 其次，研究政策网络理论，对于我国政府在现代社会中的政策制定以及社会治理 来说，可以提供一种新的、更好的分析框架和治理工具，同时对于我国政府社会治理 实践具有很强的借鉴意义。当今，全球化趋势日益白热化，国内外组织如雨后春笋般 不断涌现，与政府部门形成了各种复杂的互动关系，犹如一张错综交杂的“网络”。 此外，随着改革的深入和社会结构的转变，使得“多中心”格局的公民社会逐渐形成， 这些都对未来我国政府治理方式提出了新的要求。而政策网络理论正是从中观层次上 研究个体行动与国家机构部门的个人、组织和制度之间的互动关系。在分析方法上， 。m c f m l a n d a i n t e r e s tg r o u p sa n dt h e o r i e so f p o w e ri na m e r i c a b r i t i s hj o u r n a lo fp o l i t i c a ls c i e n c e 1 9 8 7 i7 ( 1 ) ： 1 2 9 - 1 4 7 m a t i n b m a y n t z r p o l i c yn e t w o r k s ：e m p i r i c a le v i d e n c ea n dt h e o r e t i c a lc o n s i d e r a t i o n s b o u l d e r c o l o r a d o ： w e s t v i e wp r e s s 1 n c 1 9 9 l 2 山东大学硕士学位论文 政策网络试图连接宏观结构与微观的个体行动；在研究策略上，试图更加具体地阐释 政府机构与不同利益团体，经济组织和个人之间的复杂联系。因此，政策网络是潜在 的治理系统，它的运作不仅依靠正规的权利系统，在政策网络的运行中，地方文化、 共识、信任、信息等都成为重要的网络运行资源。现代政府怎样运用这些资源为国家 所用，成为现代国家成功治理社会的关键条件。所以，政策网络有利于将我国政府的 政策制定过程中或是在公共治理过程中的各个活动主体纳入研究视野。在实际的治理 过程中，不仅关注政府行政组织及其人员的影响和作用，而且要注意其他组织如企业、 社会团体以及公民个人的意愿和利益诉求。更重要的是，政策网络理论能够帮助研究 者分析行政部门与其他的网络成员之间的合作机制，即它们是如何结合起来，政府行 政组织采用什么样的策略，达成成员之间的合作关系。这些都能够帮助政府提高治理 能力，同时，也会促进社会各成员的政策执行力。总之，政策网络理论的研究对于我 国政府原有社会治理体系的改革、治理方式的创新以及治理能力的提升都具有实际的 指导意义，并且有可能在未来的体制创新和理论创新方面发挥更大的作用。 1 2 国内外研究情况及本文研究目标 虽然政策网络理论在政治领域和政策领域属于新兴理论，但是还是有着几十年的 研究历史。政策网络的概念起源于美国学者对于亚政府( s u b - g o v e r n m e n t ) 的研究， 发展于英国，其理论成熟在欧洲大陆，尤其是德国学者和荷兰学者对其所作的贡献。 从国外学者对于政策网络理论的研究文献中可以看出，政策网络理论具有复杂性和多 样性。各国学者从各自的逻辑和理解出发，研究并形成了各具特色的政策网络理论知 识。 详细而言，在2 0 世纪六七十年代，就有学者开始从事了对于“政策网络的研 究。较早的研究是1 9 6 9 年( j o h nw a l k e r ) 在美国州际间创新的扩散这一文章中， 利用“网络一概念来描述美国公共政策创新在各州之间扩散的过程。，把政策网络 的研究的落脚点归于政府的次级部门或是次级系统。芮普雷( r i p l e y ) 和弗兰克林 ( f r a n k l i n ) 也认为政策网络概念的最初发展来自于次级政府观念。在特殊的政策领 域里，政策制定过程具有封闭性。它是由拥有权力的个人在次级政府内部作例行决策 完成的。其主要是由政策领域里的国会议员、少数官僚、以及私人团体和他们的组织 dw a l k e r j t h ed i 湎u s i o no f i n n o v a t i o n s a m o n gt h ea m e r i c a ns t a t e , a m c 痢c a np o l i t i c a ls c i e n c er c v i c w , 1 9 6 9 ，6 3 ( 3 ) ： 稿m 8 9 0 3 山东大学硕士学位论文 利益所构成，正如“铁三角 般具有稳定性。美国学者本森( j k b e n s o n ) 也赞同 先前学者的观点，即政策网络是在次级政府范畴内政策过程的研究。并且在罗杰斯等 人的著作中组织间的相互协调：理论研究与执行中提出了政策分析的一种途径， 即用政策网络来解释次级政府和部门中参与者的关系，他认为因为资源的相互依赖而 使行政与利益结构形成一体，以确保共同的政策偏好被满足，并排除其它异议团体。 圆1 9 7 8 年，贺可( h u g eh e c l o ) 通过对美国联邦政府政策议程设定的观察发现，政策 制定过程中并不是封闭的，而是具有一定的开放性。其中的参与者不断的转变，因此 提出了“议题网络 术语。它能够更加真实而清楚的描述出各参与者的竞争行为，更 加接近政策议程设定的现实情境。 可以说，“议题网络刀的提出是政策网络研究的进 一步发展。 进入2 0 世纪8 0 年代，对于政策网络的研究开始增多，逐渐成为一种新兴的分析 方法和研究视角。英国学者主要以乔丹( a g j o r d a n ) 、理查德森( j j r i c h a r d s o n ) 以及罗茨( r a w r h o d e s ) 为代表。乔丹和理查得森的研究深受贺可的影响，认 为政策议程的设定在特殊利益团体与各政府部门间构成的紧密关系的政策网络中产 生。他们采用“政策社群”的概念来解释政策制定过程中开放程度的提高和参与者数 量的增加。回而罗茨的主要研究成果在于从治理的角度来分析政策网络。他在他的著 作理解治理：政策网络、回应性与责任和新的治理中将政策网络理解为一种 新的治理结构。他强调政治制度之间的结构关系，而不是人际关系是政策网络的重要 要素。他认为政策网络是政策网络定义为各个组织( 包括国家机关相关行政部门) 基于 权威、资金、正当性、信息、人员、技术、设备等资源依赖基础，结合成一种联盟或 利益共同体。 欧洲大陆学者在研究政策网络做出了创新的突破，把政策网络架构在 更为宏观的治理层次，其重心是运用政策网络来分析国家与社会的关系。例如，德国 普兰克福学派( m a xp l a n c ks c h 0 0 1 ) 梅内特兹认为政策网络、官僚组织与市场都是国 家治理的一种模式，三者并存。官僚组织失灵和市场失灵使得具有平等、协商与自我 or i p l e y , r a n df r a n k l i n , gc o n g r e s s , t h eb u r e a u c r a c ya n d p u b l i cp o l i c y i l l i n o i s ：d o r s e yp r e s s 1 9 8 0 转引自林玉华： 政策网络理论之研究，台北：瑞兴图书出版公司，2 0 0 2 年版，第6 8 页。 国b e n s o n , j k af r a m e w o r kf o rp o l i c ya 加l y s i smd l r o g e r sa n dd w h e t t e n , i n t e r o r g a n i z a t i o n a lc o o r d i n a t i o n t h e o r y , r e s e a r c ha n d i m p l e m e n t a t i o n a m e s ：i o w as t a t eu n i v e r s i t yp r e s s 。1 9 8 2 h e c l o h i s s u en e t w o r k sa n dt h ee x e c u t i v ee s t a b l g s h m e n t i n k i n g 八舭n e wa m e r i c a np o l i t i c a ls y s t e m w 笛h i n g o md c ：a m e r i c a ne n t e r p r i s ei n s t i m 蛾1 9 7 8 oj o r d a n a gs u b - g o v e r n m e n t , p o l i c yc o m m u n i t i e s , a n dn e t w o r l 口：r e f i l l i n gt h eo l db o o t s j o u r n a lo ft h e o r e t i c a l p o l i t i c s , l9 0 , 2 ：3 1 9 - 3 8 or h o d e s , i t a w t h en e wg o v e r n a n c e ：g o v e r n i n gw i t h o u tg o v e r n m e n t , p o l i t i c a l 勘础缸l 9 6 , 4 4 ：6 5 2 - 6 6 7 4 山东大学硕士学位论文 糅合的政策网络成为治理的另一种选择。 总体来说，美国学者认为政策网络是在次级政府或部门领域里各个行为者之间构 成的个人关系。英国学者把政策网络看作是一个政策领域内的国家与社会关系模式， 而欧洲大陆学者则跳出传统研究带来的局限视野，认为政策网络是摆脱传统官僚与市 场机制的治理形态。美国学者的政策网络研究途径多属于利益中介学派，它是假设不 同的网络结构影响网络参与者的互动的逻辑关系，从而影响政策过程与结果。而欧洲 大陆学者的研究途径则在治理模式的范畴内。 就我国学者对于政策网络研究的情况来看，尽管比西方学者的研究起步晚，但也 对政策网络理论提出了自己的见解。尤其是台湾学者研究的更为积极。例如：台湾学 者张世贤认为，要运用政策网络来加强中央和地方政府的合作关系，以弥补中央和地 方之间的传统权力关系的缺失。圆林钟沂认为现代国家面临的政策问题，相当复杂与 专业化，需以专业知识来解决专门性问题，故与此种政策问题相关利害关系者形成的 政策网络便应运而生，并透过三种途径使政策顺利运作：( 1 ) 整合不同的利益，( 2 ) 设定政策优先级，( 3 ) 结合专业知识与技术 ；丁仁方结合统合主义与政策网络概念， 应用分析我国在威权转型过程的残障福利政策之形成与发展，以残障福利网络概念说 明国家行政部门与残疾人团体之间的互动关系与行为，及对于残障福利政策推动的影 响：李允杰、丘昌泰将政策网络界定为在一群相互依赖的行动者之间建立某种稳定 程度的社会关系型态，以促成政策问题或方案的形成或发展 ；林玉华认为政策网络 是跳脱传统官僚层级结构及自由市场机制两种治理结构的另类“政治制度 。 我国大陆对于政策网络理论的研究则是在最近几年才开始的，以彭勃、任勇等为 代表的大陆学者在2 0 0 4 年第1 期中共浙江省委党校学报举办了政策网络的主题探讨， 并各自发表关于政策网络理论的研究成果。其关注及研究的焦点主要还是以政策网络 理论的梳理和应用探讨为主。例如，鄞益奋在政策网络的研究边界探析一文中对 政策网络的基本概念、兴起和发展背景、特性极其政策网络的管理进行了论述。任勇 在他的文章 ，台北：第一届公共行政与政策学术研讨会，1 9 9 4 年版，第4 5 页 参见林钟沂：政策分析的理论与实践) ，台北：瑞兴图书公司，1 9 9 4 年版，第5 8 页 9 参见丁仁方：威权统合主义一理论、发展与转型，台北：时英出版社，1 9 9 9 年版，第1 2 2 页。 o 参见丘昌泰：政策科学之理论与实际：美国与台湾经验： ，台北：，五南图书出版有限公司1 9 9 8 年版，第1 3 5 页 参见林玉华；政策网络：政策执行的新典范 ，行政暨政策学报，1 9 9 9 年第l 期，第1 3 5 1 “页 山东大学硕士学位论文 分析政策过程的一种理论框架。此外，有些学者对于政策网络理论的应用性进行了研 究。如彭勃的“政策网络 理论与中国基层政治研究、唐皇风的政策网络与政策 后果：中国的运用一对农村税费改革中利益分配关系变化的分析，朱亚鹏的从政 策网络视角看中国房地产与住房政策等等，这些学者都是通过实证分析来探讨政策 网络理论的应用性问题。 综合国内外学者对于政策网络理论的研究情况来看，政策网络理论确实具有复杂 性，其分析的层次和途径多样化，概念模糊不清。因此政策网络理论有待于进一步的 探究。 而本文研究政策网络理论的目标主要是基于欧洲大陆学者的主张，从治理的维 度对政策网络理论进行系统的梳理，即政策网络是一种治理结构，政策网络不仅是一 种分析国家与公民社会组织之间制度化的相互关系的工具，而是一种对于结构或是次 级结构的差异、公共部f - q 私人部门角色的扮演、以及正式和非正式关系的深入探究 的工具。进而本文认为，在公共治理模式的变革中，政策网络是脱出传统官僚科层自 由市场两种治理结构的另一种治理途径。因此，本文力图通过对政策网络理论内容的 深入分析，较为全面论述作为一种治理新模式的政策网络的运作和构成网络的各行动 者的行为策略。 1 3 论文的研究方法、思路及论文框架 基于本篇论文是关于一种新兴理论作基础性研究，是在先前政策网络理论研究成 果的基础上汲取理论精髓，针对政策网络理论的实践性做更深层次的探索。因此，本 文采用的研究方法主要有整体研究法、规范研究法。具体来说：( 1 ) 采用整体研究法 就是在政策网络先前的理论体系的基础上，归纳和演绎相关经典文献的内容，发挥自 我认识，依次推进，使本文的研究达到理论和实践相结合。( 2 ) 规范研究法即对现有 的相关概念进行提炼、归纳，建立新的概念体系，综合运用得到的新命题对政策网络 的治理机理进行系统的分析，并提出相应的结论。 本文的研究对象是政策网络，重点是研究作为一种的新型的治理模式的政策网络 理论，目的是通过对政策网络的分析来说明政策网络的确是一种治理模式，能够在社 会治理中发挥功效，引导行动者选择恰当的行为策略，进行有效的治理。 政策网络理论是一个实践性很强的运用性理论，理论研究和实践研究的界限相对 6 山东大学硕士学位论文 模糊，掌握和运用的难度较高。比如，政策网络的概念、类型以及分析层次等基本概 念在各国学者研究的相关文献中就体现出差异性。而政策网络的应用性也分为两大派 别：一是政策网络作为政策过程分析的新范式，二是政策网络是一种治理的新形式。 对于上述两种区分，各国学者的研究也是见仁见智。有鉴于此，本文基于政策网络是 一种新型的治理模式的假设，展开并深化政策网络作为治理模式的研究和分析。文章 主要分为三部分，第一部分是第一、二、三章，主要阐述政策网络的基本理论( 包括 发展背景、理论支持、基本类型等) ，通过理论的梳理和介绍来达成对政策网络基本 面貌的认知。第二部分是第四、五章，重点讨论了政策网络在治理维度下的应用，并 试图探究政策网络系统中行动者的行为逻辑。例如，如何使政策网络发挥治理功能， 达到治理目标；如何管理和构建政策网络等等。这是本文的主旨所在。第三部分为第 六章，本章根据对政策网络基本作用的理解讨论了政策网络的优越性和局限性，并提 出了解决政策网络存在的问题的几点设想，然后针对政策网络理论自身的应用性探讨 了政策网络对社会治理的些许启示。 根据上面的分析逻辑，将文章结构具体展示如下 i 导论 l 1 4 本章小结 本章根据选题的背景和国内外研究现状确定了全文的研究对象、研究重点，研究 目标以及预期目标。本文的研究对象是政策网络，其重点是对政策网络作为一种治理 7 山东大学硕士学位论文 新模式的探究。其基本任务和研究思路：一是根据现有材料，特别是国外的研究文献， 整理出政策网络的知识谱系，弄清政策网络理论的基本内容，以达到正本清源的目的， 二是基于政策网络是一种新的治理模式，依据网络分析的方法，在治理维度下分析政 策网络的治理功能。三是基于对政策网络基本功能和适用范围的认识，讨论它的优越 性和局限性，并研究其对社会治理的启示。 8 山东大学硕士学位论文 第二章政策网络理论发展与脉络 政策网络是2 0 世纪7 0 年代以来在西方政治学科研究中的新兴术语，并引起了不 同学者的关注。既然是新兴理论，那么本文必然要对该理论内容进行全面的介绍，使 人们对其有清晰的认识和了解。本章将根据各国学者相关研究文献，介绍政策网络理 论的基本内容，深化对政策网络的认识。 2 1 政策网络理论的兴起和发展背景 政策网络理论不是凭空出现的，也不是各国学者任意杜撰出来的。它的出现乃至 发展有着深厚的传统政策理论的底蕴。它的兴起是现代政策科学研究持续发展的必然 要求。随着现代国家与社会的关系日益复杂，再不能纯粹的“国家中心主义 或是“社 会中心主义刀来分析。与此同时，现实社会也出现了新情况，也造成了传统政策理论 的变化，政策网络理论应运而出。 ( 一) 从政策网络理论与政策科学进展上来看，政策网络理论是政策科学持续发 展需要的结果。 自1 9 5 1 年，拉斯韦尔( h a r o l dd l a s s w e l l ) 和拉纳( d a n i e ll e r n e r ) 出版了 l ：政策科学：范围和方法的最近发展，标志着现代政策科学的诞生，至今已有近六 十年的发展历史。在此期间，政策科学秉承拉斯韦尔学派所倡导的理念，随着社会的 变化而不断地向前发展。拉斯韦尔( h a r o l dd l a s s w e l l ) 提出政策科学具有跨学科 的特征，它需要借助其他的学科如政治学、社会学、经济学以及心理学等其他学科的 知识来确立和完善自己的理论体系；同时它必须具有“发展建构 的概念，它以社会 的变化为研究对象，所以必须建立起动态模型。之后的学者们也一直寻求用新的途 径来推动政策科学的持续发展。 从2 0 世纪五六年代直到7 0 年代的政策科学运动中，以量化分析为主导的政策分 析迅速的成长起来，并且引入了其他学科如经济学、社会学的研究途径来分析公共政 策的内在实质。其中，把经济学领域中的理性决策引入了政策分析领域。并由此衍生 出了理性决策模型来对政策过程加以分析，认为政策过程中参与者获得的信息是充分 od a n i e ll e m e rm d h a r o l dd l a s s w e l l 1 h ep o l i c ys c i e n c e ：r e c e n td e v e l o p m e m 胁s c o p ea n dm e 珐o ds t a n f o r d , c 允 s t a n f o r du n i v e r s i vp r e s s , 1 9 5 1 ：3 一1 5 转引自陈振明：政策科学一公共政策分析导论) ，北京：中国人民大学出版社， 2 0 0 3 年版，第7 页 9 山东大学硕士学位论文 的，对于政策的过程是可以预知的。政策决策者必须经过系统得研究所有可能的备选 方案后，加之分析问题及方案，做出理性选择。随着研究的深入，这种理性选择的分 析途径被西蒙的“有限理性决策理论 和林德布洛姆的“渐进决策理论 的分析途径 所批评。二位学者认为，由于各个行动者所得到的信息不对称以及行动偏好的不统一， 政策过程是难以预测的。完全理性所作的决策往往是一种理想状态。到了2 0 世纪7 0 年代，政策科学有了重大的理论突破。马奇和奥尔森的垃圾箱理论成为了焦点。该理 论是用来解释组织中决策制定过程的理论模型。它的主要特点是将决策的机会形容成 一个垃圾箱，各个参与者向其中投入各种各样的问题和方案，因此一个选择的结果就 是在一个垃圾箱里，由各种问题、解决方法、参与者以及其资源所混合而成，其决策 过程就是各种资源的混合过程。而不同的决策结果取决于垃圾如何产生、和收集、处 理的方式。所以说，最后产生什么样的决策是不可预测的。但是，无论是纯粹的理性 决策理论，还是西蒙的“有限理性决策理论 和林德布洛姆的“渐进决策理论 ，都 没有考虑到参与者在政策制定过程中的行为和影响。三种理论都是从宏观结构研究方 法。 到了2 0 世纪8 0 年代，政策科学领域中出现新的分析政策制定以及过程的理论模 式一自上而下的模式，或是自下而上的模式。随后，这两种模式应用到了治理过程中， 并最终发展为我们现在所熟知的传统科层治理模式和多元治理模式。尽管这两种模式 在各自的时代里发挥了积极的作用，但是由于两者都具有不可克服的缺陷，如在自上 而下的传统科层模式中，政策制定和治理的过程注重的是决策者目标的达成，而忽视 了执行主体和目标群体的价值和利益，无视他们的行动策略。同时，决策者对政策目 标缺乏充足的信息和有效的控制，所以，中央的协调和控制的提升让公共部分的进一 步官僚化以及由此而进一步官僚化以及由此而进一步无效率与无效益已开辟了一条 路。而自下而上的多元模式在政策制定和治理过程中，由于地方缺乏自决权，地方 行动者被排除在政策制定之外、他们缺乏行动资源。因此，该模式同样存在着使政策 制定和治理低效化。也缺乏连贯性和存在片面性，它倡导的激进做法与要求政府撤退 一样，时常犯一种将洗澡水连同婴儿一起倒掉的毛病。而政策网络的出现弥补了二 者模式的缺陷。 。a a n f , kla n dt o m e mt h a ( e d s ) p o l i c yi m p l e m e n t a t i o ni n f e d e r a la n du n i t a r ys y s t e m s , n g h o f f , d o r d r e c h t , 1 9 8 5 转引 自李瑞昌：关系、结构与利益表达一政策制定与治理过程中的嘲络范式 ，复旦学报( 社会科学版) ，2 0 0 4 年第6 期 。李瑞昌：关系、结构与利益表达政策制定与治理过程中的网络范式 ，复旦学报( 社会科学版) ，2 0 0 4 年第6 期 l o 山东大学硕士学位论文 总之，在政策科学中，由于公共政策的规划、形成与制定与相关的政策资源配置 运用有着密切的关联，同时不同领域的政策彼此之间具有相互依赖性。所以如何使各 种政策资源相互紧密连结起来，使之成为一个相互支援与运用的网络，就成为政策科 学的研究者普遍关切的课题，政策网络就是在这种要求下出现的。 而政策网络理论的出现也体现了拉斯韦尔学派的精神，即借助了其他学科的知识来丰 富了自己的内容。它是基于以前的理论成果，融合了多元主义理论、网络分析法以及 新公共管理理念，集中地表明了公共政策是相互依赖的行动者互动的结果，各个行动 者都试图使公共政策朝着有利于自己的方向发展。 ( 二) 从政策网络理论与社会治理环境的变革上来看，政策网络理论是应对现代 公共事务管理复杂情境的实践对策的必然结果。 二战后，发达国家的福利国家模式的建立曾经使人民对于政府的治理社会公共事 务抱有极高的期望和信任，但是随着2 0 世纪七八十年代全球化趋势的热潮，新的社 会问题的出现，以及社会公民参与意识的提高，种种因素造成了政府治理效率的下降 和公民对政府的信任度的丧失，政府已不能再认为其拥有二战后福利国家的一元中心 治理的权威。由于存在着不同