（公共管理专业论文）泰安市农村居民点土地整理问题研究.pdf

、 f 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：拉蕴 日期：埋z 里：= = 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：恤导师签名： 日期：z ! z ! ：! 山东大学硕士学位论文 目录 摘要”“”1 a b s t r a c t - ”q oo 一i o q 一2 第一章绪论1 1 1 选题的背景和研究意义1 1 2 国内外研究现状2 1 3 研究思路和研究方法5 第二章农村居民点土地整理的理论和意义7 2 1 农村居民点土地整理的有关概念7 2 2 农村居民点土地整理的理论基础8 2 3 农村居民点土地整理的重要性9 第三章泰安市农村居民点土地利用现状及潜力分析1 2 3 1 泰安市农村居民点土地利用现状和存在问题1 2 3 2 泰安市农村居民点土地整理情况1 6 3 3 泰安市农村居民点土地整理潜力分析1 7 第四章泰安市农村居民点土地整理中存在的问题及其成因分析2 0 4 1 泰安市农村居民点土地整理中存在的问题2 0 4 2 农村居民点土地整理中存在问题的原因分析2 2 第五章泰安市农村居民点土地整理的对策思考2 7 5 1 科学对待农村居民点土地整理，注重保护农民权益2 7 5 2 推进农村居民点土地整理的政策措施3 0 5 3 探索居民点整理模式，引导规模经营3 3 5 4 政府主导，引入专家和公众参与机制o o obo oooo 3 4 5 5 建立居民点整理资金保障体系3 5 结束语3 9 参考文献4 0 致谢”一4 3 山东大学硕士学位论文 c o n t e n t s a b s t r a c t 1 a b s t r a c t ：! c h a p t e rii n t r o d u c t i o n 1 1 1b a c k g r o u n da n ds i g n i f i c a n c eo ft h er e s e a r c h l 1 2r e s e a r c hs t a t u sa th o m ea n da b r o a r d ：1 1 3r e s e a r c hi d e a sa n dm e t h o d s ! ； c h a p t e ri it h ei m p o r t a n tt h e o r i e so fr u r a ls e t t l e m e n t sc o n s o l i d a t i o n 7 2 11 1 1 er e l a t e dc o n c e p t so fr u r a ls e t t l e m e n t sc o n s o l i d a t i o n 7 2 21 1 1 et h e o r e t i c a lf o u n d a t i o no fr u r a ls e t t l e m e n t sc o n s o l i d a t i o n 8 2 3t h ei m p o r t a n c eo fr u r a ls e t t l e m e n t sc o n s o l i d a t i o n 9 c h a p t e ri i ic u r r e n tl a n du s i n gs t a t u sa n dp o t e n t i a l i t ya n a l y s i so fr u r a ls e t t l e m e n t si n t a i a n 1 2 3 1c u r r e n tl a n du s i n gs t a t u so f r u r a ls e t t l e m e n t si nt a i a l l ：1 2 3 2l a n dc o n s o l i d a t i o ns t a t u so f r u r a ls e t t l e m e n t si nt a i a n 1 6 3 3l a n dc o n s o l i d a t i o np o t e n t i a l i t ya n a l y s i so f r u r a ls e t t l e m e n t si nt 2 i i a n 1 7 c h a p t e ri vt h ee x i s t e dp r o b l e m sa n dc a u s e sa n a l y s i so fr u r a l s e t t l e m e n t sl a n d c o n s o l i d a t i o ni nt a i a n 2 0 4 1n ee x i s t e dp r o b l e m so fr u r a ls e t t l e m e n t sl a n dc o n s o l i d a t i o ni nt a i l a n 2 0 4 2t 1 1 ec a u s e sa n a l y s i so fr u r a ls e a l e m e m sl a n dc o n s o l i d a t i o ni nt 缸a l l 2 2 c h a p t e rv c o u n t e r m e a s u r e so fi m p r o v i n gr u r a ls e t t l e m e n t sc o n s o l i d a t i o ni nt a i a n 2 7 5 1t r e a tr u r a ls e t t l e m e n tl a n dc o n s o l i d a t i o ns c i e n t i f i c a l l ya n dp a ya t t e n t i o nt op r o t e c t f a r m e r sr i g h t sa n di n t e r e s t s 2 7 5 2d r a wu pp o f i c i e sa n dn k a s 吣f o rr u r a ls e t t l e m e n t s 黜o r d i n gt ot h el o c a lc o n d i t i o n s 3 0 5 3e x p l o r es e t t l e m e n t sc o n s o l i d a t i o np a t t e r n sa n dg u i d es c a l em a n a g e m e n t 3 3 5 4i n t r o d u c ee x p e r t sa n dt h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o nm e c h a n i s mb yg o v e r n m e n t 3 4 5 5s e tu pf i n a n c i a ls e c u r i t ys y s t e mf o rs e t t l e m e n t sc o n s o l i d a t i o n 3 5 c o n c l u s i o n 3 9 b i b l i o g r a p h y z i ( ) t h a n k sn o t e l ：； 山东大学硕士学位论文 摘要 当前，土地整理已经成为我国土地管理中的热门话题，农村居民点用地整理则 是农村土地整理的重要内容。农村居民点内部布局混乱，土地浪费、闲置、抛荒现 象严重，挖掘其潜力空间并对其进行有效的整理利用，对新农村建设及城市发展有 重要意义。文章以泰安市岱岳区为例，以公共管理理论和土地管理理论为理论工具， 从定性、定量两方面分析农村居民点土地整理的必要性和可行性，对居民点用地存 在的问题加以分析并对解决方法进行的探讨。 首先，阐述与农村居民点整理有关的土地及其管理的理论，分析了在居民点土 地集体产权下的农民、村集体和国家之间的利益关系，以及农村土地整理与集约利 用的意义。 其次，概述泰安市岱岳区土地利用和农村居民点土地整理的基本情况，并以乡 镇为单位，测算分析泰安市岱岳区土地整理潜力。 再次，分析泰安市农村居民点整理中存在问题及其原因。主要问题有：农居点 内部部局混乱，土地利用结构不合理；农宅私下交易严重；处罚空悬，执法无力； 安置补偿标准不规范，随意性较大；政府部门间缺乏沟通等。从制度层面、法律层 面、政府工作层面对问题成因分析。 最后，提出农村居民点土地整理的政策建议。主要建议是：要尊重居民点所有 者的权益；政府应协调好各部门之间衔接；土地部门完善对农宅的权属管理；建立 居民点整理的资金保障体系等等。 笔者利用多年在基层国土资源部门积累的工作经验，结合工作实际。采用阅读 文献法和实地调查法对提出的问题进行分析研究，提出用人性化的整理模式，在政 策制定上应疏导而非强堵。在积极的政策指引下使农民自愿、自主搬迁促使居民点 的整理顺利开展。 关键词：居民点；整理；土地 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t a tp r e s e n t , l a n dc o n s o l i d a t i o nh a sb e c o m eah o tt o p i co fc h i n a sl a n dm a n a g e m e n t ， w h i c ho ft h e mt h er u r a ls e t t l e m e n tl a n dc o n s o l i d a t i o ni sa ni m p o r t a n tp a r to fr u r a ll a n d c o n s o l i d a t i o n t h ei n s i d el a y o u to fr u r a ls e t t l e m e n ta r e a si so r d e r l e s s ，l a n dw a s t i n ga n di d l e i t sas e r i o u sp h e n o m e n o nt h a tm a n yl a n d sa r ea b a n d o n e d s oi tw i l lp l a ya ni m p o r t a n tm l e i nt h es o c i a l i s tn e ws t y l ec o u n t r y s i d ec o n s t r u c t i o na n du r b a nd e v e l o p m e n ti fw ef r e d p o t e n t i a l i t ys p a c ea n dm a k eu s eo fi te f f e c t i v e l y t a k ed a i y u ed i s t r i c to ft a i a nf o re x a m p l e ， a n a l y z e st h en e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t yo fl a n dc o n s o l i d a t i o ni nr u r a ls e t t l e m e n t s 、析t l lp u b l i c a d m i n i s t r a t i o nt h e o r ya n dl a n dm a n a g e m e n tt h e o r y 硒t h et h e o r e t i c a lt o o l ，a sw e l la sf r o m b o t ho ft h eq u a l i t a t i v ea n dq u a n t i t a t i v es i d e s a n a l y z et h ep r o b l e m so fr u r a ls e t t l e m e n t sa n d d i s c u s st h ep o s s i b l es o l u t i o nm e t h o d s f i r s to fa l l ，d e s c r i b et h el a n da n dm a n a g e m e n tt h e o r i e sr e l a t e dt or u r a ls e t t l e m e n t s ， a n a l y z et h es e t t l e m e n t si n t e r e s tr e l a t i o n s h i p sa m o n gf a r m e r s ，v i l l a g ec o l l e c t i v ea n dc o u n t r y u n d e rt h ec o l l e c t i v ep r o p e r t yr i g h ts y s t e m ，a n dt h es i g n i f i c a n c eo fr u r a ll a n dc o n s o l i d a t i o n a n di n t e n s i v eu s e s e c o n d l y , s m n m a r i z e t h eb a s i cs i t u a t i o no fl a n du s ea n dr u r a ls e t t l e m e n t s c o n s o l i d a t i o ni nd a i y u ed i s t r i c t ，t a i a 1 1 m e a s u r ea n d a n a l y z el a n dc o n s o l i d a t i o n p o t e n t i a l i t y i t yw i t i lt o w n s h i pa sa u n i t t h i r d l y , a n a l y z et h ee x i s t e dp r o b l e m sa n dr e a s o n sa b o u tr u r a ls e t t l e m e n t si nt a i a n t h e r ea r em a n ym a i np r o b l e m s ，w h i c ha r er u r a ls e t t l e m e n t si n t e r i o ro r d e r l e s sa n dl a n d u s i n gs t r u c t u r ei si r r a t i o n a l ，f a r mr e s i d e n c e sp r i v a t em e r c h a n d i s i n gs e r i o u s l y , v a c a n t p u n i s h m e n ta n dp o w e r l e s se n f o r c e m e n t , r e s e t t l e m e n tc o m p e n s a t i o ns t a n d a r d s a r en o t s t a n d a r d i z e d ，a n dw i t h o u te f f e c t i v ec o m m u n i c a t i o na m o n gd i f f e r e n td e p a r t m e n t si n g o v e r n m e n t a n a l y z et h er e a s o n sf r o mt h ei n s t i t u t i o n a l ，l e g a la n dg o v e r n m e n tl e v e l s f i n a l l y , c a r r yo u tt h ep o l i c ys u g g e s t i o n so fr u r a ls e t t l e m e n t sc o n s o l i d a t i o n t h em a i n s u g g e s t i o n s a r er e s p e c t i n gt h er i g h t so fs e t t l e m e n t s o w n e r s ，c o o r d i n a t i n gd i f f e r e n t d e p a r t m e n t se f f e c t i v e l yb yt h eg o v e r n m e n t , i m p r o v i n go w n e r s h i pm a n a g e m e n to fr u r a l 2 一! 堕奎兰堡主堂竺堡茎 s e t t l e 账鹏b yt h el a n da d m i n i s t r a t i o n a ld e p a r t m e n t s ，a n ds e t t i n gu pf i n a n c i a ls e c 诚t 、r s ”t e mf o rs e t t l e m e n t sc o n s o l i 捌o n ，e t c ia n a l y z et h ea b o v ep r o b l e m sw i t hm a n yy e a r sw o r k i n ge x p e r i e n c ei n b 嬲i cl e v e l d e p a r t m e n to ft h el a n da n dr e s o u r c e sb u r e a ua n dp r a c t i c a lw o r ks i t u 嘶o n s 。a sw e l la s r e a d i n gl i t e r a t u r e sa n dm a k i n go n - t h e - s p o t i n v e s t i g a t i o n s ，a n dc a r r yo u th u m a i l i z e d c o n s o l i d a t i o np a t t e m i ts h o u l dd r e d g er a t h e rt h a nb l o c k i n g s e r i o u s l y e n a b l ef a n n e r s r e m o v ev o l u n t a r i l ya n d a u t o n o m o u s l yw i t hp o s i t i v ep o l i c i e s ，s op r o m o t es e m e m e n t s c o n s o l i d a t i o nw o r kd e v e l o p i n g s m o o t h l y k e y w o r d s ：s e t t l e m e n t , c o n s o l i d a t i o n , c o u n t e r m e a s u r e s 3 山东大学硕士学位论文 第一章绪论 1 1 选题的背景和研究意义 “十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地一是我国的一项基本国策。温家宝总 理在2 0 0 7 年十届全国人大五次会议上作政府工作报告时提出“一定要守住全国耕地 不少于1 8 亿亩这条红线。 能否守住红线一时间成了众说纷纭的热点话题。2 0 0 8 年 当世界金融危机来袭之际，中国经济难以独善其中，中国政府选择的应对之策是扩内 需、保民生、促增长。继2 0 0 8 年第四季度中央投资1 0 0 0 亿元之后，在今明两年还将 有4 万亿新增固定资产投资。所有投资项目及其带动的相关产业，都离不开土地供给 的支撑。眼下，种种信息对1 8 亿亩耕地来说都是“利空 。对土地内涵挖掘潜力， 是当前专家学者们提出的一个可行、有效的方案，其重点是对杂乱无序的居民点用地 进行整理。中央为扩大内需、促进经济增长，实施了积极的财政政策和宽松的货币政 策，为启动农房建设提供了便利。现代农业生产实行专业分工，小工业、禽、畜养殖 从农村居民点中迁出，进入各自产业园区，为农业新村建设扫除了居住、工业生产、 畜禽养殖混杂，难以实施居民点整治这一障碍，为农村居民点整理顺利实施创造了条 件。城镇化的快速发展与农业人口的迅速转移相伴随，成为城镇反哺农村的一个切入 点。城镇化发展为农村转移出的人口提供就业机会，农村居民点整理置换出的土地指 标为城镇化发展提供有利的建设用地保障。因此，农村居民点整理与小城镇发展是土 地利用空间结构集约化调整的动态变化过程。目前泰安市正处于城镇化较快发展的阶 段，农村人口向城市大量涌入，农村务农人口数量大大减少，农村住宅出现较多剩余， 经分析论证可整理出较多高质量的耕地，正成为泰安市农村居民点土地整理的有利时 机。 从目前政策来看，国家将土地作为重要的宏观调控手段之一，实施“紧缩地根 的调控政策。面对呈现井喷式大幅上升的土地需求这样一个背景下，挖掘土地可利用 潜力是实现耕地总量动态平衡，保障国家粮食安全的重要途径。当前，唯有挖掘土地 利用潜力才能打破各项发展中土地供给短缺的瓶颈。退宅还地是土地整理进程中的重 要措施和主要途径。对农村居民点进行有效整理是土地节约集约利用的可靠保障。本 山东大学硕士学位论文 课题研究意义主要有： 一是国内外不少专家学者对于土地的开发整理的理论方面都作了积极有益的探 索。文章以土地集约利用理论和土地供给学中耕地占补平衡理论为支撑，试对提高泰 安市农村居民点用地效率和集约化程度进行探讨，对土地内涵挖潜，盘活存量进行探 讨，以丰富土地开发整理方面的理论研究。 二是文章以2 0 0 8 年变更调查数据及全国第二次土地调查数据为基数，对泰安市 农村土地现状进行潜力分析，具有很强的时效性。运用经济学的分析方法，对农村居 民点的整理进行量化分析，对今后当地政府开展土地整理评价的研究决策提供数据支 持。 三是通过居民点现状分析存在问题和成因，有针对性的提出土地整理思路，重 点关注农民权益的保障问题，为加快社会主义新农村建设，解决“三农”问题具有现 实意义。 四是缓解土地监管工作中建设用地指标不足的矛盾，最终实现项目区项目布局 集中、用地集约、产业集聚。达到建设用地总量不增加、耕地面积不减少、质量不降 低、用地布局更合理的目的。提供分析方案，得出分析数据，对其它地域分析土地开 发整理工作具有借签意义。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国内研究现状 农村居民点整理是指从宏观上对农村居民点的数量、布局进行调整以及从微观上 对农村居民点用地规模和内部结构、布局进行综合调整。根据收集到的资料，我国较 早提出农村居民点整理的文章是1 9 9 8 年叶艳妹和吴次芳发表于农业经济问题第 1 0 期的我国农村居民点整理的潜力、运作模式与政策选择一文。随着经济和社 会的发展以及对土地需求的不断增加，农村居民点整理逐渐成为提高农村居民点用地 效率和集约化程度、促进土地有序合理与科学化利用的重要手段。2 0 0 1 年以来，专 家学者对农村居民点整理问题的研究也越来越深入，这方面的文章迅速增加。文章研 究的视角涵盖地理学、经济学、社会学和管理学，形式也从最初的调查报告发展到理 论研究著作。 不同文献中，农村居民点整理有不同的称谓，如农村居民点用地整理、农村宅基 2 山东大学硕士学位论文 地整理( 整治) 、村庄( 用地) 整理等；从已有文献看，陈百明嘴农村居民点整理的 概念的界定争议较少。即农村居民点整理主要是运用工程技术调整土地产权，通过村 庄改造、归并和再利用，使农村建设逐步集中、集约，提高农村居民点土地利用强度， 促进土地利用有序化、合理化、科学化，并改善农民生产生活条件和农村生态环境。 农村居民点土地整理受多种因素的制约，因而有关其驱动力的研究受到了广泛关注。 谷晓坤等 以浙江省嵊州市为例，研究了发达地区的农村居民点土地整理驱动力与模 式，指出政策驱动力主要为耕地占补平衡政策和土地整理折抵建设用地指标异地调剂 政策，而经济社会驱动力包括市( 县) 域经济发展、城市化与农村经济社会发展。进 入2 1 世纪，卫星遥感技术和航拍技术的普遍应用，使土地管理工作的技术性和准确 性得到了很大提高。田光进等 首次利用遥感数据研究全国农村居民点变化，发现其 受自然和区域条件影响较大，我国农村居民点9 0 年代后期扩展速度显著减慢，在空 间上由东部沿海地区向西部转移。各地区在经济高速发展时期对土地需求愈加旺盛， 在保护耕地的前提下，选择对土地内涵的挖潜加强对农村居民点的整理，是缓解建设 用地指标紧缺的重要途径。当前，在居民点应该如何整理的探讨越来越专业化、技术 化。王跃进回提出，利用s p o t 影像研究苏州城郊村镇的空间分布特征，提出村庄合并 方案。对居民点整理提出了具体的对策和实施方法。张正峰 提出农村居民点整理潜 力可分为自然潜力和现实潜力，具体包括( 1 ) 通过超标用地和旧宅还田降低现状人 均宅基地用地量；( 2 ) 适当提高容积率；( 3 ) 整治闲置用地( 4 ) 中心村合并。具体 指出了存在的问题和成因，进而分析居民点的潜力来源。孙钰霞 认为整理潜力还包 括生产条件改善潜力及土地增值潜力在内的综合潜力。这些有益的探讨一直推动着各 地农村居民点整理的有序开展，并在有些地方取得了良好的效果。王成新等在山东的 调研发现，村落向心力与离心力失衡、经济发展迅速和观念意识落后、新房建设加速 和规划管理薄弱是村落空心化的内在机制。o 近年来，学术界对农村居民点整理关注 较多，课题研究硕果累累。其成果已经从理论研究发展到实务报告阶段，并且有些研 究成果已经被应用到了实际整理工作当中，取得了较好的成效并总结经验向更多地区 。陈百明：土地资源学概论，中国环境科学出版社，1 9 9 9 年 口谷晓坤等：发达地区农村居民点整理驱动力与模式一以浙江省嵊州市为例，自然资源学报，2 0 0 7 年第2 2 期， 第7 0 l 一7 0 8 页 。田光进，刘纪远等：基于遥感与g i s 的中国农村居民点规模分布特征，遥感学报，2 0 0 2 年第6 期，第3 0 7 - 3 1 2 页。 国王跃陈哑莉：苏州城郊村镇分布特征，地理学报，2 0 0 5 年，第6 0 期，第2 2 9 2 3 6 页。 西张正峰，赵伟：农村居民点整理潜力内涵与评价指标体系。经济地理。2 0 0 7 年第2 7 期。第1 3 7 1 4 0 页 西孙玉霞：农村居民点整理分析以重庆合川市为例重庆：两南师范大学硕士学位论文，2 0 0 0 年 。王成新，姚七谋。陈彩虹：中国农村聚落空心化问题实证研究，地理科学，第2 0 0 5 年第2 5 期，第2 5 7 - 2 6 2 页 山东大学硕士学位论文 推广。研究领域主要集中在农村居民点整理面临的问题及对策、驱动力分析、潜力估 算、适宜性评价的指标构建、整理模式以及测算方法等方面。这些探索无疑会对实践 指导起到一定推动作用。但是，由于诸多因素的影响，我国农村居民点整理工作起步 较晚，且没有在全国范围内得到广泛开展。当前居民点整理中仍然有许多问题亟待 深思，如整理过程中政府、集体、农民三者关系协调问题，特别是农民权益保障是农 村居民点整理成败的关键。 1 2 2 国外研究现状 土地集约利用的概念最早来源于对农业利用的研究，由大卫李嘉图( d a v i d r i c a r d o ，1 7 7 2 - 1 8 2 3 ) 等古典政治经济学家在地租理论中首次提出。在二十世纪五十 年代之前，为节约集约利用建设用地，许多国家大多采用规定建筑容积率和建筑密度 指标的方法加以限制，此后逐渐由专注城市建设转向兼顾城乡统筹协调发展。现在， 则着重充分利用空闲地和地下空间，从严限制占用农田，强调景观生态和环境保护的 建设。德国是土地整理最早的国家，其注重各项用地比例和不同功能分区的配置。前 苏联农村居民点土地整理着眼于居民点体系布局要利于未来远景发展，生产生活上的 土地配置要利于环境保护。2 0 世纪5 0 年代，以色列创造了一个等级服务中心的村落 布局，适应当时的农业生产力形式，保持农宅与耕地的关系，保证乡村服务系统的效 率，同时兼顾移民群体的独立居住。2 0 世纪5 0 年代初到7 0 年代，英国开展了大规 模的“发展规划 ，其政策核心是加强乡村地区的人口的集中，建设中心村。2 0 世 纪7 0 年代，韩国建设立了以“勤劳、自助、合作 为精神主旨的“新村促进运动。 另外，一些发达国家也开展了对“生态村 的研究和实践活动，其目的是在进行居民 点整理中追求一种人类的活动不损坏自然环境并融入自然环境，建立一个生态型人居 环境和食物生产系统的理想生活模式。如丹麦学者g i l m a n 提出的生态村，澳大利亚 生态学家m o l l i s o n 提出“永恒文化村( p e r m a n e n t ) ，根据日本农村地区受到城市 影响的不同，t a k e u c h i 等人设计了3 种生态村模式。对我国的农村居民点整理都提 供了有益的借鉴。 从当前国外有代表性土地整理研究状况看，在德国，研究重点已经由早期的通过 土地整理来改善农业生产和劳动条件、促进农村和人口密集地区的发展和自然平衡的 保护逐步过渡到2 0 世纪9 0 年代的改善农村产条件、协调农业利益与自然保护和景 观保护的要求上。俄罗斯2 0 世纪9 0 年代开始重视发展现代土地整理规划、景观生 。罗嘉明：我国农村居民点整理研究综述，安徽农业科学，2 0 0 7 年第3 5 期，第2 1 5 6 - 2 1 5 7 页 4 山东大学硕卜学位论文 态的设计等理论、方法和土地整理标准研究。澳大利亚的土地整理研究特别重视多学 科联合攻关，实现科学研究与工程技术的结合，同时重视土地生态系统重建理论研究。 当前的研究可以认为是较综合的土地整理。笔者对国内外已有的农村居民点整理的 理论研究和实践工作予以梳理和总结，以期为促进“建设社会主义新农村 目标的实 现，在土地积极参与宏观调控和“统筹城乡发展 的背景下，有效推进农村居民点整 理工作顺利开展起到积极的作用。 1 3 本文的研究思路和研究方法 文章将从保护耕地，挖掘农村居民点用地潜力入手，研究居民点整理中存在的问 题、分析问题、提出解决问题的对策。认为对农村建设用地( 主要是农村居民点) 进 行有效整理，是未来缓解土地供需压力的主要途径。认为在整理中涉及到农民利益的 问题要因地制宜、因势利导。 当前，学术界测算农村居民点整理潜力，主要有人均建设用地法、户均建设用地 法、宅基地闲置法等。人( 户) 均用地法计算农村居民点潜力，方法简便易行，但此 方法只是衡量理论潜力的“标尺 ，不能表达出研究区内部、自然和社会经济因素的 差异，及由理论潜力转换为现实潜力的可行性，使得最终潜力值一般偏大 。宅基地 闲置抽样法，可反映宅基地内部空置宅基地面积，也易得到转化为现实潜力的面积， 但其缺陷是只考虑了空置宅基地一方面因素，忽略了村庄内部非空置的宅基地，潜力 偏小 。本文运用土地调查数据，测算出全区1 8 个乡镇的潜力系数，对理论潜力进行修 正，得出整理的现实潜力。从分析农村建设用地整理潜力出发，对泰安市岱岳区农村 建设用地整理的可行性和效益性进行综合评价。笔者在国土资源部门6 年的工作中， 多次参加过全国性土地调查工作，通过田野调查的形式，采用实证分析和定量分析相 结合的方法，对于农村建设用地的潜力来源进行分析。运用公共经济学、公共管理学、 公共政策分析等相关学科原理进行分析研究，提出潜力评价方案。进一步提出保障实 施的措施。 本文研究的数据来源于泰安市国土资源局提供的2 0 0 8 年土地利用变更调查资 料、2 0 0 7 年的泰安市统计年鉴、农村居民点利用状况调查数据( 2 0 0 8 年) 。作为一名 。赵华璞：土地整理及土地整理项目的相关研究综述，中国科技信息，2 0 0 5 年第2 2 期。工程论坛： 。刘筱菲，杨庆媛，廖和平等：西南丘陵山区农村居民点整理潜力测算方法探讨西南农业大学学了报( 社会科 学版) ，2 0 0 4 年第2 期，第l l - 1 4 页。 。刘筱菲，杨庆嫒，廖和平等：西南丘陵t h e 农村居民点整理潜力测算方法探讨，西南农业大学学厂报( 社会科学 版) ，2 0 0 4 年第2 期，第1 1 1 4 页 5 山东人学硕i j 学位论文 基层土管工作人员，结合工作实际，在对本课题的研究中有两方面的创新：以区域 发展优势激励农民规模化连片经营。试图解决在居民点整理中各方权益的协调问 题。强调居民点整理中农民作为土地所有权主体地位。在政策上对居民点超占土地实 行有偿使用。主张在管理上采用疏导而非强堵。 6 山东大学硕士学位论文 第二章农村居民点土地整理的理论和意义 在解析农村居民点土地整理问题之前，有必要先阐述居民点整理的相关概念和重 要理论。在对农村居民点整理过程中，涉及农民与政府，农民与集体、政府与集体的 相关利益之争。这三层关系有着内在的本质联系，处理好各种关系是事关土地整理的 关键所在。 2 1 农村居民点土地整理的有关概念 目前，农村居民点的概念引用较广泛的是陈百明在其著作中所下的定义：农村居 民点是农村人口聚集的场所，一般可分为农村集镇、中心村和基层村，即建制镇以下 居民点。农村宅基地是农村集体经济组织为保障农民生活需要而拨给农民建造房屋及 小庭院使用的土地，用于建造住房、辅助用房( 厨房、仓库、厕所) 、庭院、沼气池、 禽畜舍、柴草堆放等。大多数研究中，农村居民点整理包括宅基地、公共设施和道 路、绿地、取土坑等，一般不包括集镇。宅基地与农村住房具有不可分割性，一般情 况下不作严格区分。 农村居民点整理是指运用工程技术及调整土地产权，通过村庄改造、归并和再利 用，配合公共基础设施的改造和完善，使农村建设逐步集中、集约，提高农村居民点 土地利用强度，促进土地利用有序化、合理化、科学化，改善农民生产、生活条件和 农村生态环境的过程。圆 城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩( 以下简称挂钩) 是指，依据土地 利用总体规划，采取行政、法律、经济、工程技术等手段，将若干拟复垦为耕地的农 村建设用地地块( 即拆旧地块) 和拟用于城镇建设的地块( 即建新地块) 共同组成建 新拆旧项目区( 以下简称项目区) 通过建新拆旧和土地复垦，最终现项目区内建设用 地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低、用地布局更合理的土地整理工作。 土地集约利用的内涵可界定为：在当前和可预见的未来，在满足适度规模、获得 最大规模效益和集聚效益的基础上，以合理布局、优化用地结构和可持续发展的思想 。c i p a r i s s e g ：多语种地词汇手册，中国财政经济出版社，2 0 0 5 年，第2 4 2 页 o 陈百明：十地资源学概论中国环境科学出版社，1 9 9 9 年，第2 9 4 2 9 7 页。 。国土资源部关于印发关于印发城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见的通知( 国 土资发 2 0 0 5 1 2 0 7 号) ，2 0 0 5 1 0 7 山东大学硕士学位论文 为依据，通过增加存量土地投入、改善经营管理等途径，不断提高土地的使用效率和 经济效益。圆 2 2 农村居民点土地整理的理论基础 土地整理是一项综合自然、经济和社会各个方面的因素，由多学科理论与方法来 支撑和指导的人类社会活动。因此，土地整理的理论是由相关的学科理论为基础和依 据的。其理论基础主要有以下几个方面： 2 2 1 可持续发展理论 可持续发展是一种新的思想和发展战略，是对传统发展的反思与创新。所谓“可 持继发展 是指环境质量与经济增长和社会进步之间，有着一种内在的积极的联系， 各类发展既要满足现代人不断增长的需要，又要不损害未来世代人们的需要。实现可 持续发展就是要推进城乡协调发展、地区协调发展，保持人与自然的和谐发展。可持 续发展理论引入到农村居民点土地整理中来，其核心内容就是生态可持续性、经济可 持续性和社会可持续性。回 长期以来，我国对村镇的规划相对滞后，农民建房的随意性很大，农村居民点无 序、零星、散乱、缺乏合理性，没有统一科学的发展观作指导。许多农舍分布凌乱无 规则，总体占地面积相对较高，实际利用率低下，而且多为占用最好的耕地而建，造 成农村耕地保有量流失。影响土地资源的自然生产潜力，土地生态利用的可持续性遭 到破坏。就其经济观而言，就是要实现发展的持续性。实现经济可持续性主要关系到 房屋使用者和土地所有者的长期利益。一个重要问题，就是农民利益和国家利益的可 持续发展。经济可持续性的另一个重要方面是居民点整理后土地利用的经济表现和可 获利性。社会可持续性概念一般是指当代的发展不得损害后代人的发展，给世世代代 以公平的土地资源利用权。农村居民点内部土地未得到充分利用的同时，村庄却在不 断地外延蚕食着周围的良田，占用耕地现象日益严重。如果把对农村居民点的整治纳 入到集约节约用地的新方向中，充分挖掘出农村土地的隐形空间，方可造福子孙后代。 总体来讲，土地整理就是通过对土地利用生产环境的改善及景观生态建设，消除 土地利用中对社会经济发展起制约或限制作用的因素，促进土地利用的有序化和集约 化，从而提高土地利用率；通过对土地利用环境的建设，不断提高土地质量，满足社 回陶志红：城市土地集约利用几个基本问题的探讨，中国士地科学，2 0 0 0 年第1 4 期，第：1 5 页 。陈勇：关于可持续发展理论产生的背景，国土经济，2 0 0 0 年第2 期 8 一 山东大学硕：l ：学位论文 会经济可持续发展对土地资源的要求，保证土地开发和利用在生态安全的限度内进 行。 2 2 2 土地集约节约利用理论 土地集约利用的研究，最早来源于对农业用地的利用效率研究，由古典政治经济 学家在关于农业的地租理论中提出，所谓农业土地集约经营，是指在一定面积的土地 上，集中的投入较多的生产资料和劳动，以求获得更高额的产量和收入。广义的土地 集约内涵可以概括为，在经济发展过程中，通过增加对单位面积土地的其它要素投入、 优化存量土地利用结构，改善土地管理制度等手段，提高土地的利用率、产出率和经 济效益。从经济学的角度，土地集约利用是以增加其它要素的投入来替代土地要素 的投入，按照投入要素的构成，土地集约利用可分为投资集约型、劳动集约型和技术 集约型。