（公共管理专业论文）民办学校发展受阻分析——对临沂市几所民办中小学的调查.pdf

论文摘要 二十世纪八十年代末，随着改革开放的不断深入民办教育迅速发展起来，为 了鼓励和规范民办教育的发展，2 0 0 2 年1 2 月2 8 日第九界全国人民代表大会常 务委员会第3 1 次会议通过了中华人民共和国民办教育促进法，并于2 0 0 3 年 9 月1 日实施。但是随着民办教育促进法的颁布实施，民办教育的发展却 出现了停滞，这样分析原因总结经验就成为政府、民办教育工作者和研究者现阶 段的重大课题。 本文以民办教育发展较为典型的山东省临沂市的1 0 所民办中小学为研究样 本( 其中包括民办教育依然红火的苍山县、平邑县的4 所学校和民办教育发展停 滞的费县、沂水等县区的6 所学校) ，在通过大量的问卷调查、访谈和文献查阅 的基础上对民办中小学的现状进行了深入研究分析，总结了民办中小学发展停滞 的主要原因，并向政府提出了新时期发展民办教育的政策建议。 文章共分为五个部分。第一部分主要是问题的提出与研究设计，同时对相关 研究进行了总述。第二部分介绍了民办教育兴办的缘由，归纳了临沂市民办教育 发展停滞现状中存在的主要问题。第三部分主要从经济、政策和自身因素等方面 对临沂市民办教育的停滞现状进行了论证分析。经济层面主要分析了投资办学和 不完全竞争的教育市场对民办教育发展的影响；政策层面主要分析了学龄人口的 减少、招生政策、师资政策、资金募集政策、政府资助政策等对民办教育发展的 影响；自身层面主要分析了学校管理、教学质量、办学目的等对民办教育发展的 影响。第四部分主要从合理性和必要性两个方面重新审视了民办教育的意义与作 用，对民办教育的存在进行了必然性论证。第五部分从政府角度提出了发展民办 教育的政策建议。 关键词：民办教育不完全竞争教育市场 a b s t r a c t i nt h ee n do ft h e1 9 8 0 s , p r i v m ee d u c a t i o nb e g a nt or e v i v er a p i d l ya l o n gw i t ht h e r e f o r m i n ga n do p e n i n gp o l i c y i n c h i n a “p e o p l e sr e p u b l i co fc h i n a sp r i v a t e e d u c a t i o np r o m o t i o nl a w ”w a sp a s s e di nt h e3 1 s tm e e t i n go ft h en p cs t a n d i n g c o m m i t t e ei nd e c 2 8 ，2 0 0 2 ，a n dw a st a k e ni n t 0a c t i o no ns e p1 ，2 0 0 3 ，w h i c h e n c o u r a g e sa n dr e g u l a t e st h ed e v e l o p m e n to fp r i v a t ee d u c a t i o n h o w e v e r ，a st h e i m p l e m e n t a t i o no f “p r i r a t ee d u c a t i o np r o m o t i o nl a w ”t h ed e v e l o p m e n to fp r i v a t e e d u c a t i o ns e 地m st ob es t a g n a t e d , a n dt h ed e v e l o p m e n to f “p r i v a t ee d u c a t i o n ” b e c o m e sam a j o ri s s u eo fg o v e m m e n lp r i v a t ee d u c a t o r sa n dr e s e a r c h e r sn o w t a k i n gt e np r i v a t ep r i m a r ya n ds e c o n d a r ys c h o o l sa sr e s e a r c hs a m p l ei nl i n y i c i t y ，s h a n d o n gp r o v i n c e ，w h e r ep r i v a t ee d u c a t i o nw a sd e v e l o p e dt y p i c a l l y ，t h e a r t i c l ea n a l y z e st h ep r e s e n ts i 眦i o no ft h ep r i v a t ee d u c a t i o n 1 1 i ea r t i c l e s u m m a r i z e st h em a i nr e a s o u sf o rs t a g n a t i o no fp r i v a t ep r i m a r ya n ds e c o n d a r ys c h o o l s a n do f f e r e ds o m ea d v i c ea b o u tt h ed e v e l o p m e n to fp r i v a t ee d u c a t i o nf o rt h e g o v e r n m e n t t h ea r t i c l ei n c l u d e sf i v ep a r t s t h ef i r s tp a r tr a i s e sq u e s t i o n sa n ds u m m a r i z e s t h er e l e v a n tr e s e a r c h t h es e c o n dp a r ti n t r o d u c e st h ep r o c e s so fp r i r a t ee d u c a t i o n s d e v e l o p m e n ta n ds u m m a r i z e st h em a i np r o b l e m sa tt h ep r e s e n ts i t u a t i o n t h et h i r d p a r t , s u m m a r i z e st h ep r e s e n ts t a g n a n ts t a t u so fl i n y ip f i v a l ee d u c a t i o na n dg i v e s s o m ee x p l a n a t i o ni nt h ew a yo fe c o n o m y 、p o l i t i c s ，l a wa n de d u c a t i o ni t s e l lt h e f o u r t hp a r tp r o v e st h en e c e s s a r yo fp r i v a t ee d u c a t i o na n de m p h a s i z e st h ei m p o r t a n c e a n di n f l u e n c eo fp r i v a t ee d u c a t i o na g a i n 1 n h cf i f t hp a r tg i v e ss o m ep o l i c ya d v i c eb o m g o v e r n m e n t sp o i n ta b o u tt h ed e v e l o p m e n to f p r i v a t ee d u c a t i o n k e yw o r d s ：p r i v a t ee d u c a t i o n , i n c o m p l e t ec o m p e t i t i o n ，e d u c a t i o nm a r k e t 学位论文独创性声明 本人所呈交的学位论文是我在导师的指导下进行的研究工作 及取得的研究成果据我所知，除文中已经注明引用的内容外， 本论文不包含其他个人已经发表或撰写过的研究成果。对本文的 研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中傲了明确说明并表 示谢意。 作者签名：7 髟粥日期：砌乡胪夕白 学位论文使用授权声明 本人完全了解华东师范大学有关保留、使用学位论文的规定， 学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文 的电子版和纸质版。有权将学位论文用于非盈利目的的少量复制 并允许论文进入学校图书馆被查阅。有权将学位论文的内容编入 有关数据库迸行检索。有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。 保密的学位论文在解密后适用本规定。 学位论文作者签名：粥孑碡 日期：妒7 辜尹月刃詹 导师签名：茳! l e l 期：2 7 c 7 第一章绪言：问题的提出与研究设计 一、问题的提出 2 0 0 2 年1 2 月2 8 日中华人民共和国民办教育促进法颁布，2 0 0 4 年3 月 5 日温家宝总理签署了民办教育促进法实施条例，2 0 0 6 年底山东省教育厅下 发了山东省教育厅关于加强民办教育管理若干规定，2 0 0 7 年1 月山东省人民 政府下发了引导民办教育健康发展的意见。由此看来，民办教育法律法规体 系正在日趋完善，民办教育发展做到了有法可依，但民办教育发展在有些地区却 出现了与中华人民共和国民办教育促进法初衷相左的局面。2 0 0 6 年8 月2 日新京报刊登了临沂双月园学校倒闭的消息，这则不起眼的报道打破了临沂 市民办教育者的美好愿望，在临沂民办教育界引起了巨大震动。双月园学校，位 于山东省临沂市罗庄区，是1 9 9 7 年投资创办的一所寄宿制民办学校，学校占地 5 6 0 亩，建筑面积1 7 万多平方米，投资逾3 1 亿元人民币，鼎盛时期在校生达 4 5 0 0 人，教职工近8 0 0 人，是全国规模最大的民办学校之一。双月园的倒闭在 临沂产生了一系列连锁反应，民办学校招生更加困难、办学经费吃紧、教师流动 加剧，临沂市民办教育发展呈现停滞状态。 从全国范围内看，民办中小学的发展也不容乐观，2 0 0 5 和2 0 0 6 年的全国教 育事业发展统计公报的数据表明，民办中小学学校的数量在减少。2 0 0 5 年民办 普通小学6 2 4 2 所，民办普通初中4 6 0 8 所，2 0 0 6 年民办普通小学6 1 6 1 所，民办 普通初中4 5 5 0 所1 ，一年间民办中小学共减少1 3 9 所。同时，中央财政对义务教 育转移支付的增加和义务教育阶段减免学杂费的推广实施，严重抑制了民办中小 学快速发展的势头。以上分析表明民办中小学正面临着各方面严峻考验，走到了 一个关键的十字路口 民办中小学将何去何从成为人们关注的焦点，有人提出民办教育只能在学前 教育和高等教育范围内开展，基础教育属于纯净的公共产品只能由国家提供；也 有人提出，中国基础教育的发展必须依靠公办和民办“两条腿走路”相互矛盾 的观点造成了人们的思想混乱，不利于民办中小学的发展，这样，政府教育主管 部门根据民办中小学的现状对民办中小学进行研究分析，出台相应的政策措施就 显的尤为迫切。笔者作为基础教育工作者时刻关注着民办中小学发展，认识到民 办中小学的成败关系着整个教育事业的前途，在此情况下对临沂市九县三区的部 分民办中小学进行了实地考察和深入调研，并利用定性和定量相结合的方法对临 沂市民办中小学的现状作了深入分析，以求取得制定临沂市民办教育政策的理论 2 0 0 5 ，2 0 0 6 全国教育事业发展统计公报，教育部 依据。 二、概念界定 1 、民办教育：民办教育属于教育分类学的范畴，我国学者在民办教育研究 中提出了不同称谓，如私立教育、社会力量办学等等，这些称谓反映了民办教育 的发展历程根据民办教育促进法民办教育是指国家机构以外的社会组织或 者个人，利用非国家财政性经费，面向社会依法举办的学校或其他教育机构。2 民 办学校是民办教育的表现形式，是在中国特殊的国情下，集社会资金办学的一种 特殊形式。民办教育从培养人才的层次上，可分为民办小学、民办中学、民办高 校等。民办教育有三个明显特征：a 举办人不是国家机构；b 资金来源于非国家 财政性经费；c 面向社会举办学校，即面向社会招收学生和学员，服务于不特定 的群体和公民个人，而不是只招收某个团体、企业、行业、系统和特定群体的人 为学生或学员。凡是符合上述三个标准的学校，都属于民办学校。从现实情况来 看，民办学校的举办者主要有：公民个人、私营企业和个体工商户、集体经济组 织、国有企业、事业单位和社会团体等。从资金来源渠道看，有个人自筹资金、 个人和企业的投资、集资或入股以及捐资等。对于一个特定的民办学校来说，资 金来源并不完全是单一的，可以是个人、集体、企业资金的混合。同时，非财政 性经费并不排除国有资产的注入。 2 、不完全竞争：在西方经济学中，不完全竞争是相对于完全竞争而言的， 除完全竞争以外的所有的或多或少带有一定垄断因素的竞争都被称为不完全竞 争。它分为三个类型：垄断竞争、寡头垄断、完全垄断。其中，完全垄断的垄断 程度最高，寡头垄断居中，垄断竞争最低。从义务教育产品供给方面看，公办中 小学能够明显地影响义务教育产品的市场价格，具有控制义务教育产品价格的能 力，因此义务教育市场具有不完全竞争性，属于不完全竞争的市场，公办中小学 属于不完全竞争者。不完全竞争的教育市场在一定程度上抑制了民办中小学的发 展，造成了民办中小学的劣势地位，致使民办中小学相应的优势和作用无法发挥， 因而降低了教育供给产品的质量，减少了教育产品供给效率，不利于教育产品和 制度创新。 3 、教育市场：所谓市场是指某种物品或劳务的一群买者和卖者3 ，供给和需 求是市场的主要表现，这样看来教育产品的提供者和消费者就构成了教育市场。 教育市场是购买教育服务的合约，交易的是教育服务和教育产品。但是在教育的 不同阶段，消费对象有所不同，而且服务对象也不一定是教育的消费者。高等教 2 中华人民共和周民办教育促进法 【美 曼昆著粱小民译一经济学基础，第二版生活读书新知三联书店出版2 0 0 3 年1 月第6 5 页 2 育和成人教育阶段，消费对象主要是受教育者，同时受教育者也是最大的受益者 和教育服务对象：义务教育阶段，直接消费对象是受教育者及其家长，但由于义 务教育的。正外部性”政府却是最大的受益者。根据舒尔茨的“人力资本论”分 析，九年义务教育大大提高了劳动者素质，使人口资源转变成人力资源，推动了 生产力的发展，从而政府成为最大的受益者和教育服务对象。同时，义务教育 法规定政府对公民实行免费的义务教育，政府又成为义务教育的最大提供者。 由于义务教育的买者和卖者相同，教育形成垄断成为不可避免的现实。由此看来， 在义务教育阶段如果家长不考虑教育产品差异的话，理论上都可以上学，但是受 教育者对教育产品的需求是有差异的，政府又难以提供不同的义务教育产品和教 育服务，只有通过市场才能解决这个矛盾，这样民办中小学应运而生，教育市场 也随之形成。因此，教育市场的形成取决于消费者的需求，义务教育市场的形成 取决于义务教育消费者对教育产品的差异需求和过度需求。 三、相关研究的文献述评 民办教育的研究是随着民办教育的兴起而产生的，研究的内容涉及到民办学 校的各个方面，包括民办学校的地位、作用、管理、产权的归属、文化等。研究 人员也十分广博，有政府官员、教育主管机关的工作人员、学者、民办学校的创 办人、管理者。研究的视角也各不相同，有的是从法律政策层面进行研究的，有 的是从经济管理层面进行研究的，有的是从政治层面进行研究的等等。研究文献 也分为专著、散落在报刊杂志中间的学术论文和网络文献等。这些文献在各自的 领域和不同的问题上作出可贵的尝试和突破，如关于教育产品的性质讨论、关于 民办教育的立法建议、关于民办教育的合理回报问题、关于民办教育性质的认识 问题、关于民办教育公益性的认识问题等等。综括看来有以下成果较具影响，陈 桂生著的中国民办教育问题、我国发展民办教育事业的策略问题，胡东方、 蒋莼焦著的民办，咋办? ，胡卫主编的民办教育的发展和规范、聚焦民 办教育法，朱永新主编的民办教育路在何方，房剑森主编的中国民办教育 发展报告，曾向东主编的民办教育论等等，这些著作分别从民办教育发展 历史和民办教育现存问题的角度对中国民办教育发展道路、民办教育的基本概 念、民办教育的价值取向、立法、董事会、产权、招生、收费、办学自主权、不 以盈利为目的等方面作了深入的研究和探讨 ( 一) 民办教育政策、法律层面的研究 民办教育研究真正开始是在社会力量办学条例颁布前后，随着民办教育 的发展，人们对民办教育的认识逐渐加深，研究者逐渐增加，出现了大量的专著 和学术论文。研究涉及到的主要方面有： 1 、民办学校的地位 关于民办教育地位的认识是不断变化的，虽然国家以法律的形式表明了民办 教育的地位，但研究者的认识却十分不同。综合起来看主要是从定量和定性两个 方面来分析的。从定性的角度研究者提出了“补充说”、“并生说”，潘懋元认为 1 9 9 9 年3 月1 5 日人大通过的宪法修正案将第十七条。个体经济是社会主义 公有制经济的补充”改为“个体经济私营经济等非公有制经济是社会主义市场经 济的重要组成部分”，这样，建立在非公有制经济基础之上的民办教育也应是社 会主义教育的重要组成部分而不是补充。1 现在一般认为是组成部分而不是“重 要组成部分”。从定量的角度，根据民办学校在校生人数占整个区域的学生总人 数的比重，学者们提出了均衡型、补充型和主导型。a 、主导型。在一区域内中 小学教育系统中民办学校占主导地位，招生人数占到7 0 以上，公立中小学几乎 没有或只占很少的一部分；b 、均衡型，民办中小学和公立中小学规模相当各占 5 0 左右；c 、补充型，民办中小学学生只占整个中小学阶段学生数的1 0 9 6 到3 0 9 6 。 呲外还有。多余论”，认为公办学校已经满足学生的入学需要，社会力量办学是 多余的；“冲击论”，认为民办学校的发展冲击了公办学校的发展；“营利论”认 为民办学校为某些人打开了营利之门；“产业论”，认为义务教育阶段的教育也要 用产业方式来运作，民办中小学应作为筹集教育经费、减轻政府财政负担的手段。 2 、民办学校的功能和作用 关于民办学校的功能和作用主要观点有：拓宽教育投资渠道，弥补国家财政 支出不足；提高教育资源使用效益；增加教育供给方式，满足人民对教育的多样 化选择要求；拉动内需、刺激经济发展：促进教育进行政治体制、学校内部管理 体制、教育方法的改革。同时在培养和造就适应经济社会发展需求和高层次学习 需要的各级各类人才方面已经和正在显示出不可替代和不可多得的积极作用。7 在肯定民办教育积极作用的同时也有学者指出了民办教育的负面作用：强化了应 试教育，助长了一些公办学校举办“校中校”，利用国家资源收取高额学费，造 成国家资产流失也有学者将民办学校从不同层次进行功能定位，如民办学校可 以作为公办学校的补充；为学生提供选择的机会；作为教育管理体制改革的突破 口；民办学校实际上是在为政府从社会上筹措资金，做了政府一时还未能做到或 做不好的事情。 ( 二) 经济层面的研究 朱永新主编：民办教育路在何方 许明等：私立中小学教育地位、作用和功能的比较) 。外围教育研究1 9 9 6 年第2 期 尹后庆等：上海摹础教育体制改革的现状和未来，民办教育动态 2 0 0 0 年第9 期 1 朱永新主编：民办教育路在何方，金辉政府主导与民办教育事业发展 。朱永新主编，民办教育路在何方，对话专题之 4 民办教育研究从经济方面看主要集中在产业化和市场化为核心的一系列问 题研究之中，包括成本和收益、收费与筹资、投入和回报、公益和营利、资产归 属、学校经营、产品性质、资源配置机制等等。 1 、教育资源的配置机制 不少研究者把民办教育看作一种产业，但也有不少研究者认为“产业”和。产 业化”之间应有所区别。较多的观点认为民办教育是“具有全局性、先导性的基 础性产业”，应当用发展产业的方式来发展教育。民办教育产业化就应具有产业 化的运行机制，9 从系统内部来看包括建立政校分离的决策和管理机制、灵活的 自负盈亏的经营机制、公平的竞争机制、社会各界广泛参与的民主监督机制和效 益至上的质量评估机制，同时要有成本效率和市场意识等；从外部系统来看包括 健全以问接管理为主的政府宏观调控机制、建立全面适应市场经济的运行机制、 建立以民间组织为主要沟通渠道的协调机制、建立有利于民办教育产业化发展的 社会保障机制，实行自由竞争的办学体系，倡导教育资源的市场重组”，强调市 场在教育资源配置中的基础地位。当然政府主管部门对教育产业化的说法是有异 议的，提出了教育产业化和教育产品的公共性、公益性以及教育内容、形式是不 相容的观点。 2 、合理回报问题 社会力量办学条例规定，不得以营利为目的举办教育机构。在民办教 育促进法中规定，“允许合理回报”这就产生了理解的错位。一种观点认为在 中国社会捐资办学的情况很少，这与世界上一些国家和地区传统的靠社会捐资办 私立学校的情况不一样，仅靠捐资办学中国就不会有现阶段民办教育的发展。在 我国民间资本尚不雄厚，缺乏各种公益性的社会基金，相关政策也不配套，政府 又无力给民办教育很大资本支持的情况下，吸引民间资金投资办学就成为现阶段 发展民办教育的一种选择。这样，既然允许投资办学，举办者从中取得一定合理 回报也是自然的。“允许举办者从盈利余额中取得一定的合理回报，有利于调动 教育者的办学积极性，有利于吸引更多的社会资金来举办民办学校发展教育事 业。”一种观点认为学校是教育机构，是培养社会主义建设者和接班人的育人场 所，其本质特征是公益性，因此作为公益事业之一的民办学校就不能盈利，要量 入为出，否则只顾盈利或以盈利为目的就会背离教育事业发展的根本方向，背离 党的教育方针。也有观点对立法中的表述进行质疑，指出法律只能规范人们的行 为不能规范人们的目的，。不得以营利为目的”在法律中很难操作，应当规定办 武毅英：民办高教的产业化及其运行机制) 民办教育) 1 9 9 9 年第2 期 袁强国主编：中国教育政策评论2 0 0 5 年4 9 页 ”朱永新土编：民办教育路在何方l ，汪家缪民办教育立法的几个问题 ”朱永新土编：民办教育路在何方，汪家缪民办教育立法的几个问题 学标准和办学行为。回报方式也有几种不同观点：规定年限，分期返还或回报投 资者；投资办学相当于购买教育券，回报率可以相当于国债或金融债券的利率， 在收益基础上再给予办学者一定比例的奖励，比例一定不超过长期债券收益率为 限等。 3 、成本、效益问题 教育成本是教育经济学的研究范畴，从2 0 世纪六七十年代以来，西方研究 教育产业是以舒尔茨的“人力资本论”为根基的。“人力资本论”清楚地提出教 育是一种投资行为”，通过成本与收益分析比较在宏观上得出了教育投资有利于 经济增长，对个人、对社会都有益。教育成本研究分为宏观和微观两个方面，就 民办学校成本测算来说，一种观点还是沿用了直接成本与间接成本，包括社会与 个人两个方面，资本成本与经常成本的分类；一种观点则从完全市场成本和非完 全市场成本进行分类，将完全市场成本分为教学成本、额外管理成本、潜在机会 成本：非完全市场成本包括规模成本、组织成本、周期成本、条件成本、交易成 本、风险成本。“就效益来说一般将民办教育的收益分为社会效益和个人效益， 认为义务教育阶段社会收益较高，政府应当给予拨款资助；非义务教育阶段，个 人收益较高，个人分担较大成本，支出较高费用进行教育消费。从办学实践来看 由于学校是自负盈亏，用自己的钱办自己的事，因此。精打细算”是民办学校的 特点。 4 、校产所有权问题 关于民办学校的财产所有权问题观点较多，有研究者认为民办学校的财产应 归国家所有，社会力量办学只是政府办学行为中的一个支流，学校的国有性质不 变；一种观点认为民办学校是办学者筹建的，经过多年的积累学校的全部资产应 归办学者所有；一种观点认为学校是社会公益事业，民办学校校产具有公益性， 校产的所有权归应属于学校而不是国家或出资人；一种观点认为政府投入的产权 归政府，社会投入属于公益性捐赠性质的产权归学校，但学校解散时这部分校产 由教育行政部门用于发展社会公益事业举办者投入形成的校产产权归属举办 者，举办者收回的方式依据双方合同而定，增值部分扣除举办者的合理回报其余 部分所形成的校产归学校所有。” 5 、收费问题 第一种观点是完全市场定价机制，国家不必对此做出硬性规定，学费标准根 据市场浮动。第二种观点是强调在收费上的政府干预，但如何定价应根据不同区 “马萍：民办教育与资本市场，。 张铁明：论民办教育运作的成本民办教育动态 1 9 9 9 年第四期 ”朱永新主编：民办教育路在何方) 汪家络民办教育立法的几个问题) 6 域的特点具体问题具体分析，”其中比较有代表性的观点认为应当确定“按成本 收费”、“谁得利益谁负担”、“以支定收”的基本收费原则。“按成本收费”就是 依据成本构成按某一阶段的教育成本实施成本补偿；“谁得利益谁负担”就是收 益各方都应负担教育成本；“以支定收”就是根据日常经费支出和投资回报支出 来确定收费数额。 ( 三) 、我国学者对国外私立教育研究 我国学者对国外私立学校的研究主要涉及国外私立学校的发展史、现状、法 规政策、管理体制、经费来源、教育券、特许学校等，主要的文献有 当代日本 私立学校、私立学校比较研究等。对国外私立教育的研究为我国民办教育研 究提供了参照，为我国的民办教育实践提供了借鉴。对国外私立学校的研究主要 集中在欧美和日本，多是一些政策层面上的研究，比较集中的问题主要是公平和 效率、政府的职能、家长和学生的选择权、社会分化等。 ( 四) 对已有研究的认识 在民办教育发展初期( 上个世纪八、九十年代) 民办教育研究对民办的教育 发展起着一定的促进作用，对解决民办教育问题具有一定的引导作用。此时，研 究者的视线大都集中在合理回报、民办学校的产权等办学者的利益上，目的是实 现办学者的利益最大化以提高办学积极性，有些研究者也看到了民办教育发展中 的阻力，提出了一些政策性建议，但由于民办教育规模的不断扩大冲淡了这些看 似无足轻重的论调，随着民办教育发展的现实停滞，民办教育发展受阻研究再次 被重视。实际上，对教育资源的配置机制、民办教育的合理回报问题、成本收益 问题、校产所有权问题的进一步综合分析就能到民办教育发展受阻的真正原因， 对民办教育地位和作用的综合研究也能找到民办教育发展一般规律，看到民办教 育发展的必然性。但有些研究者的研究仅仅停留在某个具体问题或某些具体政策 上，未能着眼民办教育全局发现民办教育发展受阻的真正原因。笔者对已有研究 进行系统分析的同时又对所在地区的民办教育进行了全面考察从而论证了民办 教育发展受阻的真正原因。 四、本文的研究目标及研究内容 本文的研究目标是：通过对临沂市民办中小学受阻现状的调查和剖析，找出 阻碍民办中小学发展的真正原因，提出支持民办教育发展的政策建议。研究的主 要内容有：分析民办中小学的现状了解学生、家长对民办学校的看法，寻找阻 碍临沂市民办中小学发展的因素，开展相关主题或相近主题的国别比较，提出有 针对性的对策性建议。 胡卫：规范收费的建议) 。教育动志 1 9 9 9 年第4 期 7 五、研究设计 1 、研究样本 本课题选择山东省临沂市民办中小学为研究对象。临沂地处山东省东南部。 历史悠久，人杰地灵，是一代名相诸葛亮、书圣王羲之、书法家颜真卿、算圣刘 洪、二十四孝之一王祥、孔门七十二贤之一曾子、思想家苟子、孔子之师郯子、 民族英雄左宝贵等历史名人的故乡，i 临沂浓厚的文化积淀让人们养成了尊师重教 的优良习惯。为民办教育发展提供了良好的文化基础。临沂市现辖9 县3 区2 个开发区，总面积1 7 2 万平方公里，总人口1 0 1 5 0 4 万。2 0 0 6 年全市实现生产 总值1 4 0 4 9 亿元，城镇居民人均可支配收入1 0 7 7 2 元，农民人均纯收入4 0 8 3 元。临沂商贸发达，是中国著名的商贸城，临沂批发城年交易额位居全国同类 市场前三位，2 0 0 6 年实现交易额4 5 0 亿元，临沂市良好的经济状况为民办教育 发展提供了雄厚的物质基础。临沂对外交流不断扩大，2 0 0 6 年有2 1 万人次走 出国门，转移农村劳动力3 0 万人次，其中有组织输出2 0 万人次，临沂市大量的 流动入口为民办教育的发展提供了广阔的生源基础。同时，临沂长住人口较多， 教育规模自然十分庞大，政府办学力不从心。这样给民办教育发展提供了广阔的 空间，致使临沂产生了多所在全国颇具影响的大型民办学校( 如：双月园学校、 美澳国际学校、临沂现代实验学校) 。2 0 0 6 全市现有各级各类学校3 6 4 8 所，在 校学生1 6 1 8 8 万人。小学1 8 5 8 所，在校学生7 3 4 0 万人，其中民办小学4 2 所， 在校生2 4 9 8 3 人；初中3 1 7 所，在校学生4 0 1 2 万人普通高中8 5 所，在校学生 2 2 2 3 万人，其中民办普通中学7 l 所，在校生6 2 8 4 1 人。全市共有教职工1 1 1 l 万人，其中，小学专任教师3 8 7 万人；初中专任教师2 7 0 万人；普通高中专任 教师l2 7 万人( 临沂市政府网站对外宣传数据和i 临沂市教育局职威科提供数据 构成) 。这些数据和情况表明，临沂市教育事业繁荣，民办中小学较为普遍，具有 一定的典型性和代表性。 调查样本：本研究确定以临沂市下辖的三区九县民办中小学为研究对象，先 确定2 个民办教育发展依然较好的县区，然后再在剩下的1 0 个县区中随机确定5 个县区，最后在抽取的这7 个县区中随机抽取1 0 所民办中小学作为最后调查样本 ( 见表卜1 ) ，这样选取的样本既突出了重点又具有普遍意义。同时，又根据被试 个体在民办中小学发展过程中所处角度不同将调查样本中的被试个体分为：教师 群体、学生群体、家长群体三个人群，使调查针对性更强更具体。 衰卜1 苴样本构成情况( h - - 6 9 4 ) 、 8 费县( f )o x2 83 72 8 沂水县( y )q l 1 93 42 9 片南县( j ) k y2 33 63 0 平邑县( p ) z cc x3 84 83 2 苍山县( c ) s bz z3 55 53 5 总计1 0i 9 6勰02 i 8 调查对象：临沂市教育局分管民办教育的科长、县区教育局的局长、副局长 共4 人，他代表着教育政策的制定者也代表着教育政策的执行者，是民办教育管 理活动的当事人；随机抽选的民办中小学投资者5 人，管理者( 校长) 5 人，教 师1 9 6 人、学生2 8 0 人、家长2 1 8 人，共7 0 4 人，他们代表着民办教育活动的当 事人，他们对民办教育问题最具有说话权。 袁1 - z 柱试对霉基本构成情况 具体被试对象方式被试人员职务 教育主管部门临沂市教育局及务县区访谈z 科长，l 副局长、局长、k 教育局民办教育负责人 老师 民办中小学投资者被试民办中小学投资者访渎、考查j 、z 、u 、x 、c 校k ( 董事长) 民办中小学管理青被试民办中小学校长访淡、案例s 、f 、l 、z 、g 校长 民办中小学教师 被试民办中小学教师问卷、舰察 民办中小学学生家长被试民办中小学家长问卷 民办中小学学生板试民办中小学学生问卷 2 、研究方法 由于民办教育系统庞大，涉及的领域广泛，因此在研究方法的选择上就不能 拘于一格，视角不同研究方法就会有所不同。整体来看来，首先，本文以实证研 究为主，采取了问卷、访谈、政策文献收集、学术研究成果收集、平时亲身体验 总结等方法，尽可能从不同层面、不同层次、不同角度获取信息。其次，适当结 合“思辩”性分析，由于影响民办教育发展的因素是多方面的，是繁杂的，仅从 收集到的表面资料和信息中很难抓住问题本质，因此对收集到的资料、信息进行 整理和“思辩性”分析才是真正所在 需要说明的一点是样本选择问题，原计划以临沂市的一个县作为研究对象， 但是经过对该县的调查发现，作为民办学校发展受阻分析研究，用一个县作为样 本不具有足够的代表性，这样把样本扩大到整个临沂市，使研究具有了较大的普 遍性。 具体的研究方法主要有： ( 1 ) 问卷调查法：实施较大样本的研究，问卷调查是最有效的首选方法， 能够获得不同群体从不同角度对民办教育的认识看法，既能保证研究面的宽度又 简便易行，同时便于归类，还能做量的统计处理，使调查结果具有一定的代表性。 根据调查对象的不同共编制了三套调查问卷：民办中小学学生调查问卷适用 于民办中小学的在校学生；民办中小学学生家长调查问卷适用于民办中小学 9 在校学生的家长；民办中小学教师调查问卷适用于民办中小学任教教师。 ( 2 ) 访谈调查法：访谈是研究性交谈，在一定程度上比问卷调查更能反映 事物的内在逻辑关系和现象背后的深层原因。根据研究问题涉及的对象和观察问 题的角度，共设计了三套访谈提纲：面向教育行政官员的访谈提纲；面向民办学 校管理者的访谈提纲；面向民办学校经营者的访谈提纲。这样，访谈和问卷调查 得到了互补及互证。 ( 3 ) 文献调查法：本研究课题是具体的实际问题，要上升到理论就需要查 阅大量的文献资料，同时这个课题的研究者太多，这样可以查阅的文献就比较多。 主要包括国家出台的有关民办教育的法律、法规、政策：地方出台的民办教育的 具体法规、政策；不同研究者对各地民办教育的研究文献；著名学者对民办教育 的论述；各种形式的民办教育研究学术会议记录：关于民办教育的各种统计数据 和相关数据等。这些文献是研究临沂市民办教育的理论基础也是对问卷和访谈的 呼应，能够反映问题和说明问题。文献调查设计分为两部分：一是政策法规文献 调查，主要搜集与本课题有关的国家和地方制定印发的政策、法律、法规、统计 数据、文献资料；二是学术文献调查，主要利用华东师范大学的图书馆、各种电 子资源搜集有关民办教育方面的研究成果。 3 、研究框架： 本研究共分四部分：第一部分( 第二章) ，主要是介绍了临沂市民办教育兴 办的缘由和受阻现状。第二部分( 第三章) ，透过临沂市民办教育发展停滞现状， 分析民办教育发展中存在的问题和制约民办教育发展的因素，着重揭示政府政藏 和管理对民办教育发展的重要性。第三部分( 第四章) ，从民办教育的宏观发展 背景出发，重新审视民办教育的意义与作用，在理论和实际两个方面充分肯定了 中国发展民办教育的必然性和必要性。第四部分( 第五章) ，从政府和民办学校 自身两个方面探讨发展民办教育的策略其中，就政府而言，良好的政策环境是 民办教育健康有序发展的保障。从民办学校自身而言，提高教学水平和加强内部 管理是自身生存和发展的关键。 通过以上四个部分的研究，笔者期望在以下几个方面能有所突破：第一，通 过对临沂市民办中小学调查的定量和定性分析，客观地反映民办教育发展的现 状。第二通过对民办教育存在问题和有关政策的分析揭示民办教育发展中的 制度性矛盾。第三，能够给政府和民办中小学提出切实可行的建议。促进民办教 育制度建设。 1 0 第二章临沂市民办中小学兴办的缘由与现状调查 本章在研究文献述评的基础上，介绍了i 晦沂市民办中小学兴办的缘由；在实 证调查的基础上，揭示了临沂市民办中小学的发展现状。本章的结构安排是：先 简要介绍民办中小学兴办的缘由，让大家对i 临沂市的民办中小学有个比较完整的 认识：接着通过问卷调查和访谈所获资料，详细揭示临沂市民办中小学的发展现 状 一、临沂市民办中小学兴办的缘由 任何事物的产生和发展都需要一个过程。民办教育也是一样。1 9 8 2 年彭真 在关于中华人民共和国宪法修改草案的报告中首次使用了“社会力量办学” 一词，1 9 9 7 年中华人民共和国社会力量办学条例颁布，2 0 0 2 年中华人民 共和国民办教育促进法颁布，这些政策、法规反映了民办教育在新时期的发展 步伐。笔者根据临沂市民办中小学的兴办状况和政府政策法规制定的状况将临沂 市民办中小学的发展过程划分为民办中小学的兴起( 1 9 8 4 一一1 9 9 7 ) 、民办中小学 的繁荣( 1 9 9 7 - - - 2 0 0 4 ) 、民办中小学的停滞( 2 0 0 4 一一今) 三个阶段。 ( 一) 临沂市民办中小学的兴起及缘由( 1 9 8 4 1 9 9 7 ) 从1 9 8 4 年第一所民办中学诞生到1 9 9 7 年中华人民共和国社会力量办学条 例颁布前的1 0 多年是民办教育的兴起时期( 也可以认为是民办教育的发展初 期或民办教育的尝试时期) 。之所以说是民办教育的兴起时期是因为在这个时期 国家没有针对民办教育制定相应的专门法律，同时民办教育在全国的发展也不十 分均衡，处于无序的快速发展状态。民办中小学在产生之初。由于“姓资姓社”、 “姓公姓私”的干扰发展十分缓慢，九十年代后期随着市场经济的确立民办中小 学开始迅速发展。从全国范围看( 见表2 - 1 ) 。1 9 9 1 年到1 9 9 2 年民办小学学校数 增加了3 1 9 ，在校生增加了1 0 8 3 ：民办中学学校数增加了2 3 7 ，在校生增 加了4 9 3 。到1 9 9 7 年全国民办小学为1 8 0 6 所，中学为2 3 9 1 所，”五年问翻了 近两翻 袭2 - 1 1 9 9 1 年 1 9 9 2 矩 学校级别、 学牧数( 所)学生致( 万人)学校教( 所)学生数( 万人) 民办幼儿园1 2 0 9 i 3 8 5 01 3 8 0 85 3 6 2 民办小学6 5 5 2 6 58 6 45 5 2 民办中学( 含高中) 5 4 48 9 66 7 31 3 3 8 数据来潭- 中国教育统计年鉴( 1 鹎l l 4 ) 1 7 中国教育事业统计年鉴) 1 9 9 7 年周家教育委员会 1 1 临沂是革命老区经济起步较晚，决定了民办教育的发展落后于全国发达地 区。但随着改革开放的深入，临沂经济进入了高速增长时期，民办教育也高速发 展起来。在上个世纪八十年代末临沂各地零星出现了一些收费很低甚至不收费的 武术、音乐等业余培训( 有些培训没有场地因此也不能称为培训班) ，而现代意 义上的民办学校是1 9 9 3 年以后才出现的。但发展速度惊人，短短几年间就建起 了临沂童星实验学校、临沂协和国际学校、山东双月园学校、平邑兴蒙学校等多 所全国知名度较高、规模较大的民办中小学，这主要得益于临沂高速发展的经济 和文明进步的政治文化。临沂市民办中小学的产生原因具体分析起来主要有以下 几个方面： 1 、政府对教育的重视与力不从心给民办教育的发展提供了空间 政府对教育的重视和财政投入不足成为民办教育产生的直接政治因素。1 9 9 0 年1 2 月3 日中共中央关于普及小学教育若干问题的决定中指出：“在我们这 样一个人口众多，经济不发达的大国普及小学教育，不可能完全由国家包下来， 必须坚持“两条腿走路”的方针，以国家为办学主体，充分调动社会集体、工矿 企业等各方面办学的积极性。还要鼓励群众自筹经费办学。” 1 9 8 6 年4 月1 2 日第六届全国人民代表大会第四次会议通过中华人民共和 国义务教育法( 2 0 0 6 年6 月2 9 日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十 二次会议修订) ，同年7 月1 日实施。同时中国政府把到2 0 纪末全国基本普及九 年义务教育和基本扫除青壮年文盲作为教育事业“重中之重”的任务，但是由于 各地情况不同，不少地方要实现“重中之重”的任务还面临着相当大的困难。一 方面，在上个世纪末很多地方正进入小学、初中学龄人口高速增长的时期入学、 升学难的状况比较突出，即使城市小学、初中入学高峰逐渐有所回落，农村小学 升初中的困难仍将持续相当长的时间；另一方面，义务教育总体规模的急剧扩大 使办学条件紧张的局面逐年加重，改善办学条件的任务与投入不足的矛盾十分突 出。学龄人口高速增长与严峻的办学条件形成反差，使得公办学校的承受力面临 挑战，继续单纯依靠公办学校增加班容量解决入学困难，势必给义务教育质量造 成不良影响。一批义务教育阶段的民办学校，正是顺应了当地义务教育的需求， 通过筹集民间闲散资金，租借民间可利用教育教学场所和设施设备而迅速创办起 来的，从而使一部分因这样或那样的困难无法就读的学龄儿童有了上学读书的机 会，因而受到社会的欢迎。民办教育的产生适应了普九的教育方针政策缓解了 地方政府的普九政治压力，普九成为民办教育发展的政治因素因此朱永新教授 说，民办教育为中国的普九。为留守儿童的教育。做出了重要的贡献。” 临沂市作为山东省的人口大市，普九工作面临的困难更大。从1 9 8 6 年到1 9 9 0 。朱永新教育随笔) ，h t t p ：b l o g n e w e d u 0 1 c n u s e r l z y x a r c h i v e s 1 2 年，沂蒙人打响了“普九”校舍改造的第一仗，实现了普及初等义务教育，但全 区小学毕业生升学率只有8 3 9 9 6 。作为一个近千万人口的大市，1 6 1 的小学生 升不了初中，这就意味着全市还有1 6 9 万名小学生尚未升入初中，整整3 3 8 9 个教学班。自1 9 9 0 年以来，市地方财政教育拨款每年增长2 4 8 ，由1 5 7 亿元 增加到1 9 9 5 年的3 9 1 亿元，用于义务教育的比例也由1 9 9 0 年的6 0 8 5 提高到 1 9 9 5 年的7 3 2 。即使这样，全市要达到普及九年义务教育验收的标准，满足适 龄儿童接受义务教育的需要尚需9 亿多元。”临沂的民办教育就是在这个时候起 步的，例如临沂童星实验学校、临沂协和国际学校。可以说临沂市民办中小学缓 解了政府的普及九年义务教育的压力，顺应了时代的要求。 2 、改革使临沂人对教育产生了差异需求 教育属于上层建筑的范畴，当然受经济基础的制约，教育的发展是随着经济 的发展而发展的，有什么样的经济就会产生什么样的教育，这是教育自身发展的 规律。同样，临沂市经济的发展必然引起临沂市教育的发展和变化 改革开放后，邓小平提出“允许一部分地区，一部分企业，一部分工人农 民