（公共管理专业论文）广州市海珠区政府安全生产监管问题研究.pdf

论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容 外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品 成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以 明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：玛胡 日期：矽d ? 年石, = - - j 石日 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论 文的电子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复 制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学位 论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其 他方法保存学位论文。 学位论文作者签名：马胡 甚羝：砂dc | 年6 只6b 撇名：，零形毒 日期：2 d p 产争月日 论文题目：广州市海珠区政府安全生产监管问题研究 专业：公共管理 硕士生：马明 指导教师：陈瑞莲 中文摘要 安全生产是保护劳动者安全健康，保证国民经济持续发展的基本条件。伴随 着海珠区国民经济和工业生产的发展，生产中频繁发生的安全事故和职业危害严 重威胁着劳动者的生命和健康，影响了城市和社会的稳定、城市的声誉和企业的 信誉，同时给国家和企业财产造成了巨大的经济损失。如何搞好安全生产监督管 理工作，是海珠区安全生产监督管理工作者和社会各届普遍关注和努力探索的重 要研究课题。 本文采取实证研究的方法，在建立“政府统一领导，部门依法监管，企业自 主负责，社会监督支持”的安全生产格局构架的基础上，应用现代安全管理理论 和安全原理，借鉴了我国安全管理的历史经验和发达国家的成功模式。首先研究 海珠区安全生产监管的现状，选取海珠区发生的典型生产安全事故案例，结合海 珠区的经济环境及生产安全管理工作的具体情况，分析海珠区安全生产监管存在 的问题和不足之处。通过研究给出改善海珠区安全生产监管的对策和建议，主要 对策和建议有：建设安全生产综合治理系统；加强区、街两级安全监管力量建设； 加大执法力度，提高企业的违法成本；建立安全培训基地，为企业从业人员提 供安全技能培训；落实企业安全主体责任，推行本质安全化。 随着海珠区安全生产监管新格局的建立、完善和发展，通过这些对策的实施 可以把事故发生的频率和死亡人数被控制在允许的范围内，进一步改善海珠区生 产安全形势，更好地应对海珠区经济发展中不断出现的生产安全新问题和新情 况，从根本上实现安全生产领域的长治久安。 关键词：安全安全生产生产安全事故安全生产监管 i i t i t l e ：t h er e s e a r c ho ft h e s y s t e mo fs a f e p r o d u c t i o na d m i n i s t r a t i o ni nh a i z h u g u a n g z h o u m a j o r ：p u b li cm a n a g e m e n t n a m e ：m a m i n g s u p e r v i s o r ：c h e nr u i1i a n 英文摘要 s a f e t yi sb a s i cr e q u i r e m e n to fl i v i n ga n dd e v e l o p m e n to fm a n k i n da n d a l s ot h eb a s i cg u a r a n t e eo fl i v ea n dh e a l t h s a f e t yp r o d u c t i o ni st h eb a s i c c o n d i t i o nf o rg u a r a n t e et h es a f e t ya n d h e a l t ho fw o r k i n gp e o p l ea n d s u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t o f n a t i o n a l e c o n o m y a l o n g w i t h r a p i d l y d e v e l o p m e n to fn a t i o n a le c o n o m ya n di n d u s t r i a lp r o d u c t i o n ，f r e q u e n t a c c i d e n t sa n do c c u p a t i o n a lh a z a r ds e r i o u s l yt h r e a t e nt h el i v e sa n dh e a l t h o fw o r k i n gp e o p l e ，a f f e c tt h es t a b i l i t yo fs t a t ea n ds o c i e t y ，t h en a t i o n s h o n o u ra n dr e p u t a t i o no fe n t e r p r i s e s ，a n dt h e ya l s oc a u s eah u g ee c o n o m i c l o s s t h em a j o r s t u d y t h e t o p i c ，w i t c hi sm u c hc o n c e r n e db ys a f e t y p r o d u c t i o ns u p e r v i s o r sa n ds a f e t yp r o d u c t i o n ，h o wt ob r i n ga b o u ta f u n d a m e n t a lt u r nf o rt h eb e t t e ro fs a f e t yi nh a i z h u ，a n dh o wt oe s t a b l i s h a n d i m p r o v e t h en e wp a t t e r no f s a f e t y p r o d u c t i o nm a n a g e m e n ta n d s u p e r v i s i o nw h i c hf i ti nw i t ht h ed e v e l o p m e n to fm a r k e te c o n o m yi nh a l z h u t h i st e x ts e t o u tf r o mp h y s i c a l l y ，p r o d u c et h ef o u n d a t i o n o ft h e s t r u c t u r ea n df o r mf r a m ea tt h es a f e t yo ft h ee s t a b l i i i g o v e r n m e n tu n i f i e st h el e a d e r s h i p ，t h es e c t i o nt a k e sc h a r g eo fb yl a w ，t h e b u s i n e s s e n t e r p r i s ei n d e p e n d e n c eb er e s p o n s i b l ef o r ，s o c i a ld i r e c t s u p p o r t t h a tt h en a t i o n a ls e c u r i t yp r o d u c e st h ed i r e c tm a n a g e m e n t s e c t i o nt op u tf o r w a r du p ，t h ea p p l i c a t i o nm o d e r ns a f e t y m a n a g e m e n t t h e o r i e sa n ds a f ep r i n c i p l e ，d r a wl e s s o n sf r o mt h eo u rc o u n t r ys u c c e s s f u l m o d eo ft h eh i s t o r ye x p e r i e n c ea n dm a r k e te c o n o m yf l o u r i s h i n gn a t i o no f t h es a f em a n a g e m e n t u n d e rt h i s p r e m i s e ，t h ep r e s e n tc o n d i t i o nt h a tt h e s a f e t yo ft h ed e t a i l e di n t r o d u c t i o nt h eh a i z h up r o d u c e st ot a k ec h a r g e o f ，t h es a f e t yo ft h ea n a l y s i sp r o d u c e st ot a k ec h a r g eo fv a r i o u se x i s t e n t p r o b l e m ，a n a l y s i sc u r r e n t l yt h eh a i z h uc i t yi nt h er e s u l tt h a tt h es a f e t y p r o d u c e st h ed i r e c tm a n a g e m e n ta s p e c tt oa d o p tt h em e a s u r ea n do b t a i n ， a n dp u tf o r w a r dt h eh o m o l o g o u sc o u n t e r p l a na n ds u g g e s t i o n st oe x i s t e n t s u p e r v i s i o ni nh a i z h u ，t h ef r e q u r no fa c c i d e n t sa n dn u m b e ro ff a t a l i t i e s w i l lc e r t a i n l yb ec o n t r o l l e dw i t h i na l l o w a b l es c o p e k e yw o r d s ：s a f e t y p r o d u c t i o ns a f e t yp r o d u c t i o ns a f e t ya c c i d e n t s a d m i n i s t r a t i o no fp r o d u c t i o ns a f e t y v 目录 中文摘要( i ) 英文摘要( i i i ) 第一章导论( 1 ) 第一节研究的问题及意义( 1 ) 第二节基本概念界定( 3 ) 第三节文献综述( 6 ) 第四节研究方法和研究思路( 9 ) 第二章海珠区政府安全生产的监管现状( 1 0 ) 第一节海珠区的安全生产状况( 1 0 ) 第二节海珠区政府安全生产监管的现状( 1 5 ) 第三章海珠区政府安全生产监管存在问题分析( 2 5 ) 第一节典型案例：海珠区近年来的生产安全事故( 2 5 ) 第二节海珠区政府安全生产监管存在问题的分析( 3 9 ) 第四章加强海珠区政府安全生产监管的对策探讨( 4 6 ) 第一节国外安全生产管理的经验借鉴( 4 6 ) 第二节加强海珠区政府安全生产监管的对策思考( 5 5 ) 结语( 6 4 ) 参考文献( 6 5 ) 第一章导论 第一节研究的问题及意义 一、研究的问题 本文研究的问题是海珠区政府如何在经济高速发展的形势下，控制和减少生 产安全事故的发生，保持海珠区安全生产形势的稳定和好转。 在2 0 0 3 年，我国人均国内生产总值突破1 0 0 0 美元，标志着经济社会发展进 入一个新的发展阶段，这一阶段也是我国体制转轨、加快开放和经济结构调整的 关键时期。根据各国的发展经验，人均g d p 在1 0 0 0 美元到3 0 0 0 美元这一时期， 往往是机遇和挑战并存、希望与压力同在的“黄金发展期”和“矛盾凸现期 。 从2 0 0 3 年开始，在经济高速发展的同时，我国的安全生产形势也愈来愈严峻， 各种重特大伤亡事故接连的发生，全国每年因为生产安全事故死亡的人数均超过 1 3 万人，我国的公共安全尤其是安全生产面临着前所未有的挑战。 通过对国外一些国家安全生产发展趋势的分析，一个国家的安全生产状况与 该国的社会经济发展水平有着密切的联系。当人均g d p 在1 0 0 0 美元到3 0 0 0 美元 之间，生产事故基本是呈上升趋势，人均g d p 达到5 0 0 0 美元后安全事故的发生 颜烨等著转型中国突发安全事件的多种解析与社会学模型，第三届中国国际安全生产论坛论文集， 煤炭工业出版社，2 0 0 6 年9 月，第6 6 3 页。 率才开始呈现下降的趋势。目前，我国正处于在人均g d p 从1 0 0 0 美元向人均5 0 0 0 美元迈进的这个特殊的经济发展阶段，如何遏制生产安全事故的上升趋势，预防 和减少生产安全事故的发生，就成为现阶段我国政府行政管理中亟待解决的一项 主要问题。 本文以广州市海珠区为例，通过对海珠区近几年的安全生产状况的分析和研 究，探讨政府如何加强安全生产管理的对策。所参考的数据资料主要以海珠区近 5 年来的生产安全事故案例，以及目前在安全生产监督管理中的一些经验和做法 为基础，通过研究提出建立社会综合防控体系、加强区、街两级安全监管力量建 设、加大执法力度，提高企业的违法成本、建立安全培训基地，为企业从业人员 提供安全技能培训；政府引导企业落实安全主体责任等对策，希望通过这些对策 的实施可以减少和预防生产安全事故的发生，进一步改善海珠区安全生产形势， 更好地应对海珠区经济发展中不断出现的安全生产新问题和新情况，营造海珠区 经济建设的安全环境。 二、研究的意义 安全生产一直以来都是党和国家在生产建设中一贯坚持的指导思想，是我国 的一项重要政策，是社会主义精神文明建设的重要内容。安全生产作为保护和发 展社会生产力、促进社会和经济持续健康发展的基本条件，是社会文明与进步的 重要标志。 安全生产关系人民群众生命财产安全，关系改革开放、经济发展和社会稳定 的大局，是坚持立党为公、执政为民的必然要求，是贯彻落实科学发展观的必然 科学技术部专题研究组编国际安全生产发展报告，科学技术文献出版社，2 0 0 6 年，第3 页。 2 要求，是实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益的必然要求，也是构建社 会主义和谐社会的必然要求。提高政府的安全生产管理水平，减少和预防安全 事故的发生，对于维护国家安全，保持社会稳定，实施可持续发展战略都具有现 实意义。 本文所给出的改善海珠区安全生产管理的分析和对策，并不能完全解决海珠 区目前安全生产中所存在的问题，只是希望本文能对于政府安全生产管理工作提 供一些有益的思路和启示。 第二节基本概念界定 一、安全 安全( s a f e t y ) 指人和物在社会生产活动中没有或不受或免除了侵害、损伤和 威胁的状况。安全科学界对安全的定义是指没有危险、不受威胁、不出事故，即 消除能导致人员伤害、发生疾病和死亡，或者造成财产设备破坏、损失以及危害 环境的条件。安全是相对的，危险性是安全的隶属性。当危险低于某种程度时， 人们就认为是安全的。广义的安全是指人类在任何生产、生活或其他一切生存 发展活动中不受任何危险和伤害、没有尊严的威胁，能身心健康安全地从事活动。 而相对性的安全定义则是指人们在生产生活过程中，能将人员伤亡或经济损失控 制在可接受的水平状态。 从安全的定义中可以看出，安全具有几个特点：( 1 ) 有人身安全、财产安全和环境安全之分；( 2 ) 与危险性和破坏性有关；( 3 ) 始终 是以人为本，与人的生命、生活、生产活动有关；( 4 ) 具有一定主观认同性和相 国家安全生产监督管理总局编制，“十一五”安全生产科技发展规划，2 0 0 6 年8 月，第l 页。 庄育智主编，安全科学技术词典，中国劳动出版社，1 9 9 1 年，第l 页。 叶龙、李森主编，安全行为学，清华大学出版社北京交通大学出版社，2 0 0 5 年，第7 页。 对性，不同主体、不同群体对安全的危险性和破坏性主观心理感受不同。 二、安全生产 安全生产在辞海中的定义为：安全生产是指预防生产过程中发生人身、 设备事故，形成良好劳动环境和工作秩序而采取的一系列措施和活动。而目前安 全学界对安全生产的定义是指企事业单位在劳动生产过程中的人身安全、设备和 产品安全，以及交通运输安全等。也就是说，为了使劳动过程在符合安全要求的 物质条件和工作秩序下进行，防止伤亡事故、设备事故及各种灾害的发生，保障 劳动者的安全健康和生产、劳动过程的正常进行而采取的各种措施和从事的一切 活动。在安全生产中，消除危害人身安全和健康的因素，保障员工安全、健康、 舒适地工作，称之为人身安全；消除损坏设备、产品等的危险因素，保证生产正 常进行，称之为设备安全。它既包括对劳动者的保护，也包括对生产、财物、环 境的保护，使生产活动正常进行。 安全生产是安全与生产的统一，其宗旨是安全促进生产，生产必须安全。搞 好安全工作，改善劳动条件，可以调动职工的生产积极性；减少职工伤亡，可以 减少劳动力的损失；减少财产损失，可以增加企业效益，无疑会促进生产的发展； 而生产必须安全，则是因为安全是生产的前提条件，没有安全就无法生产。 三、生产安全事故 事故( a c c i d e n t ) 是发生在人们的生产、生活活动中的意外事件。安全学者 伯克霍夫对事故的定义最有代表性：事故是人( 个人或群体) 在为实现某种意图而 进行的活动过程中，突然发生的、违反人的意志的、迫使活动暂时或永久停止的 事件。该定义对事故做了全面的描述：( 1 ) 事故是一种发生在人类生产、生活 活动过程中的特殊事件，人类的任何生产、生活活动过程中都可能发生事故。( 2 ) 颜烨著，安全社会学，中国社会出版社，2 0 0 7 年，第3 4 页。 隋鹏程、陈宝智、隋旭编著，安全原理，化学工业出版社，2 0 0 5 年，第1 页。 4 事故是一种突然发生的、出乎人们意料的意外事件。( 3 ) 事故是一种迫使进行着 的生产、生活活动暂时或永久停止的事件。 生产安全事故是指生产经营单位在生产经营活动( 包括与生产经营有关的活 动) 中突然发生的，伤害人身安全和健康，或者损坏设备设施，或者造成经济损失 的，导致原生产经营活动( 包括与生产经营活动有关的活动) 暂时中止或永远终止 的意外事件。目前我国根据生产安全事故造成的人员伤亡或者直接经济损失，将 事故一般分为以下等级： 特别重大事故，是指造成3 0 人以上死亡，或者1 0 0 人以上重伤，或者l 亿 元以上直接经济损失的事故； 重大事故，是指造成1 0 人以上3 0 人以下死亡，或者5 0 人以上1 0 0 人以下 重伤，或者5 0 0 0 万元以上1 亿元以下直接经济损失的事故； 较大事故，是指造成3 人以上1 0 人以下死亡，或者l o 人以上5 0 人以下重 伤，或者1 0 0 0 万元以上5 0 0 0 万元以下直接经济损失的事故： 一般事故，是指造成3 人以下死亡，或者1 0 人以下重伤，或者1 0 0 0 万元以 下直接经济损失的事故。 四、安全生产监管 安全生产监管是指各级人民政府和各级安全生产监督管理部门代表国家行 使安全生产监督管理权，安全生产监督管理是自上而下对生产经营单位及其从业 人员实施的纵向行政管理，具有法定性和不可抗拒性。因此，所有生产经营单位 及其从业人员必须接受和服从监督管理。安全生产监督管理的主要职能是立法、 监督和执法。而安全生产监管部门的基本职能是制定生产经营单位安全生产的行 为规则，为他们设定行为规范并监督其贯彻实施。对生产经营单位日常安全生产 引自中华人民共和国国务院令第4 9 3 号生产安全事故报告和调查处理条例，自2 0 0 7 年6 月1 日起施行。 5 工作的监督检查，是检查督促生产经营单位落实法律规范的需要，不是取代企业 进行具体的安全管理。 第三节文献综述 建国以来，我国关于安全问题的理论研究从来就没有间断过，尤其是改革开 放以来我国安全理论研究更加蓬勃发展，国内学者开始注重安全生产方面的理论 研究，各种关涉安全理论研究的学术会议、学术活动和学术科研成果相当丰硕， 其中当然也存在不足。 在研究安全科学方面最具代表性的著作是隋鹏程、陈宝智、隋旭所编著的安 全原理，他们主要探索造成安全事故和职业伤害的原因和机理，寻求各种情况 下会出现事故或危害的规律。主要理论有事故因果关系理论、能量意外转移理论、 人一机一环境系统论。其中人一机一环境系统论探索的是安全的本质，又称“本质安 全理论”，主要分析人的不安全行为( 失误) 、物的不安全状态( 故障) 、环境中 的危害源以及三者的相互作用关系。 此外金龙哲和宋存义在他们主编的安全科学原理一书中还提出了事故的 轨迹交叉论。轨迹交叉论的基本思想是安全事故是由许多相互联系的事件顺序发 展的结果。当人的不安全行为和物的不安全状态在各自发展轨迹中，在一定时间 和空间出现了交叉性接触，因而事故就发生了。该理论把事故的原因分为基础性 原因即社会原因，间接原因即管理原因，直接原因即人与物的不安全性，这种解 释是比较合理和科学的。 在现代安全管理理论研究方面比较著名的学者是罗云和程五一，他们在现 6 代安全管理中提出现代安全管理理论，认为现代工业系统都是人造的系统，因 此任何事故都是人可预防的，可以通过知识技能和思想调整以及科学设计生产手 段解决人的失误、排除物的故障和环境中的危害源，能够通过各种努力和策略从 根本上消除事故隐患或将事故损失降到最小程度。他们将现代企业管理的有关理 论引入到安全管理中来，变传统的纵向单因素安全管理为现代的横向综合安全管 理；变传统的事故管理为现代的事件分析与隐患管理；变传统的被动的安全管理 对象为现代的安全管理动力；变传统的被动、辅助、滞后的安全管理程式为现代 主动、本质、超前的安全管理程式。 有学者将心理学和安全管理理论结合起来进行研究，比较有代表性的著作有 毛海峰的安全管理心理学、栗继祖主编的安全心理学，安全心理学以生产 劳动中的人为对象，从保证安全、防止事故、减少人身伤害的角度出发，研究安 全生产管理过程中人的心理活动规律，用科学的方法改进安全管理工作。他们主 张用心理学的原理和方法对事故的原因及规律进行分析，对疲劳、挫折与事故的 关系进行深入分析，给出事故发生原因的深层次解释。运用心理科学的激励理论， 来激励作业者和管理者，实现安全行为，防止行为失误，抑制人为行为失误，达 到安全生产的目的。 罗云的安全经济学主要是研究和解决安全和经济问题的，是一门经济学 与安全科学相交叉的综合性科学。安全经济学的核心内容是研究安全的经济( 利 益、投入、效益) 形式和条件，通过对人类安全活动的合理组织、控制和调整， 达到人、技术、环境的最佳安全效益。 颜烨的安全社会学主张通过社会学的理论研究安全问题。在书中采用了 大安全的概念，即将安全问题分为自然灾害、事故灾难、社会安全和公共卫生安 全。安全社会学将安全问题看作一种社会现象、一种社会过程，研究人类社会 7 中的各类安全问题的社会性原因、社会过程、社会效应，探讨隐藏在安全问题背 后的深刻的社会结构性问题。 此外有学者将研究方向放在公共安全方面，主要侧重安全事故灾难的预防研 究。在这个领域具有代表性的著作有金磊的中国城市安全警告、城市综合安 全管理与政府减灾行政机制研究，尚春明、翟宝辉主编的城市综合防灾理论 与实践。这些著作从理论概念入手，界定分析了“安全、“灾害”、“防灾”、 “综合防灾 等概念的内涵及相互关系；归纳了灾害源、综合防灾理论、综合防 灾软分析与硬技术、综合防灾管理体制的最新研究进展；全面分析了国外应急管 理经验和防灾减灾的部门设置；在对我国综合防灾和应急管理现状进行深入详细 剖析的基础上，提出我国城市综合防灾的指导思想、基本思路及对策。对于城市 防灾不仅要在“防与避”上下功夫，更要全力增强城市公众的防灾文化意识，尤 其要使“危机是常态 的忧患意识与加快治理城市薄弱环节相结合，从根本上促 进建立中国城市应付快速、组织科学、运转高效的防灾应急机制。 还有部分学者研究如何借鉴外国的安全生产管理经验，比如尚勇主编的国 际安全生产发展报告和周慧的中国安全生产理论与实践创新，系统介绍了 世界主要国家和地区安全生产的概况，对美国、日本、德国、俄罗斯、南非、巴 西和欧盟等2 0 个国家和地区的安全生产状况进行了论述。从立法、职业安全计 划、保险制度、监管、科学技术的应用和培训等方面对各国安全生产进行了综合 论述，包括各主要国家的法规体系建设、管理机构与措施，以及经验与案例分析 等。对我国建立健全安全生产的法规、加强对安全生产的监管具有十分有益的参 考价值。 目前国内研究安全科学的学者非常多，相关的理论体系也已经很成熟。在研 究安全生产监管体制方面也有不少学者提出了自己的建议，但是这些研究都是停 8 留在安监总局的层面。在研究基层政府层面的安全生产监管方面的学者很少，到 目前为止还没有成熟的理论。 第四节研究方法和研究思路 本文采用实证研究的方法，以广州市海珠区为研究对象，其中选取海珠区安 全生产管理中发生的典型事故案例进行分析，密切结合海珠区自身的社会经济环 境及安全生产管理工作的具体情况，从中总结出改善海珠区安全生产的对策。调 查收集海珠区的地理位置、人口分布、大型工业企业、商贸热点、城郊结合部位、 无牌照的小企业等与安全生产管理有关的情况以及近几年的生产安全事故发生 情况和规律，进一步分析探讨海珠区安全生产状况的特点和对策。 同时，采用比较研究法，研究和借鉴德国、美国、日本等国家安全生产监督 管理的经验和做法，将其与海珠区安全生产监督管理的现状做比较，从中发现海 珠区安全生产监督管理工作中的薄弱环节，从而对通过加强安全生产监督管理工 作改善我区安全生产状况提出可行性对策。 9 第二章海珠区政府安全生产监管的现状 海珠区一直以来都是传统的工业区，近年来随着广州“南拓 、“中调”战略 的实施，海珠区进入了经济转型时期。广州市的重点建设项目如琶洲国际会展中 心、广州电视塔等纷纷落户海珠，为海珠区的经济社会发展带来了前所未有的机 遇。但是随之而来的安全生产问题也逐渐凸现出来。 第一节海珠区的安全生产状况 一、海珠区概况 海珠区位于广州市中部，是一个为珠江前后航道所环绕的绿色岛区，面积 9 0 4 5 平方公里，常住人口1 4 3 8 万人，其中户籍人口9 0 7 6 万人。海珠区下辖 赤岗、新港、江南中、滨江、素社、海幢、南华西、龙风、沙园、昌岗、南石头、 凤阳、瑞宝、江海、琶洲、南洲、华洲和官洲等1 8 个行政街，居民委员会2 5 7 个。 根据2 0 0 4 年全区经济普查的统计资料，全区共有生产经营单位6 7 0 0 0 个， 。引自2 0 0 5 年海珠区经济普查的数据。 l o 其中法人单位1 3 1 8 9 个，个体经营户5 3 8 11 户。在法人单位中从事第二产业的单 位3 2 0 1 个，第三产业单位9 9 8 8 个；在个体经营户中，从事第二产业的有6 0 9 8 户，第三产业4 7 7 1 3 户。 从地区分布看，单位最多的是赤岗街，占全区单位总数的比重达1 0 9 ； 其后，瑞宝街、凤阳街、南石头街和龙凤街的单位数均超过1 0 0 0 个，比重分别 为8 9 、8 3 、8 2 和7 7 ，五条街道合计共有单位5 7 9 8 个，占全区单位总数 4 4 0 。个体经营户主要集中在风阳街、瑞宝街和南洲街，三条街道合计共有个 体经营户2 5 2 6 5 户，占全区个体户总数4 7 0 9 6 ( 详见表2 - 1 ) 。 表2 - 12 0 0 4 年海珠区生产经营单位的分布情况 街道名称生产经营单位数( 个)法人单位数( 个)个体经营户数( 户) 赤岗街 4 5 5 91 4 3 83 1 2 l 新港街 2 4 7 75 2 91 9 4 8 昌岗街 3 3 3 59 0 42 4 3 1 江南中街2 7 8 38 7 71 9 0 6 滨江街2 0 2 95 9 21 4 3 7 素社街 1 8 2 15 1 11 3 1 0 海幢街 3 0 3 29 7 92 0 5 3 南华西街 1 4 8 24 2 31 0 5 9 龙凤街 2 8 1 61 0 0 91 8 0 7 沙园街 2 2 9 74 0 31 8 9 4 南石头街 3 6 6 81 0 8 52 5 8 3 凤阳街1 1 2 6 91 0 9 51 0 1 7 4 瑞宝街8 8 7 51 1 7 17 7 0 4 江海街2 5 7 54 6 72 1 0 8 琶洲街 1 2 9 8 3 8 29 1 6 南洲街 8 0 5 0 6 6 37 3 8 7 华洲街 2 7 9 74 5 9 2 3 3 8 官洲街1 8 3 72 0 21 6 3 5 合计 6 7 0 0 01 3 1 8 95 3 8 1 1 二、 海珠区的安全生产状况 海珠区自建国以来都是作为广州市的传统工业区来发展的，但近年来随着广 州市“南拓 、“中调 战略的实施，广州市的许多重点建设项目如琶洲国际会展 中心、广州电视塔等纷纷落户海珠区，为海珠区的经济社会发展带来了前所未有 的机遇和挑战。海珠区的城区功能正实现由传统的工业区向现代商贸服务业、高 新技术产业和生态旅游业协调发展的现代化中心城区转变。在这个城市功能转型 期间，海珠区政府的主要精力放在了发展经济上面，片面追求经济总量的增长，而 忽视了长期存在的城中村问题和随之而来的安全问题，导致生产安全事故处于持 续高发状态。 从2 0 0 2 年起海珠区的生产安全事故发生数量逐年上升，因生产安全事故造 础h 、j 罗i 二l 八烈也庙向个po 么u u z ，平王z u u f ，平厶l 叫9 肆，牛囚刀，土广文芏争i 驭l t 口罗匕 亡的人数均在2 0 人左右( 具体数据见表2 2 ) 。而且2 0 0 4 年和2 0 0 5 年连续发生 重大生产安全事故，在2 0 0 4 年1 月1 8 日南洲街辖内一无名小食店发生重大火灾 事故，死亡4 人；在2 0 0 5 年7 月2 1 日海珠城广场深基坑发生坍塌，造成死亡3 人的重大生产安全事故。 表2 - 22 0 0 2 - 2 0 0 7 年海珠区生产安全事故情况统计 年份事故宗数事故死亡人数事故重伤人数 2 0 0 21 81 81 2 0 0 32 0 2 03 1 2 2 0 0 42 32 65 2 0 0 52 22 42 2 0 0 62 32 25 2 0 0 72 32 3 1 合计1 2 91 3 31 7 三、海珠区安全生产状况的主要特点 1 从生产安全事故发生的地域来看，事故相对集中在南洲街、瑞宝街、琶洲 街和凤阳街。在2 0 0 2 - - 2 0 0 7 年期间，每年这四条街道辖内发生的生产安全事故 的数量均占到当年全区生产安全事故总量的6 0 以上。以2 0 0 6 年为例，全区发生 生产安全事故2 3 起，而南洲街、瑞宝街、琶洲街和凤阳街辖内发生1 8 起，占全 区事故总数的7 8 2 6 ( 具体数据见图2 1 ) 。南洲街、瑞宝街、凤阳街这三条街 道辖区面积大，辖内企业多，又是典型的城中村和城乡结合部，环境复杂，管理 难度大。琶洲街辖内有琶洲会展馆区及其配套建筑，多个大型建筑工地都在施工， 而这些工地均属于市监管项目，街道很难对其进行有效监管。 其俜磐道一一南洲 n n n ，一露襄自自- ll = f j 仃 薯a2 6 也z 撇“| 穆裼k f 矽荔爹溺 ，瀚 阙 l 琶洲 豳 1 7 一一7 西 凤阳 ” 1 3 1 3 图2 一l2 0 0 6 年海珠区生产安全事故区域分布图 2 从生产安全事故发生的行业来看，在海珠区建筑施工行业的生产安全事故 发生率最高，在2 0 0 2 - - 2 0 0 7 年期间，每年建筑施工行业发生的生产安全事故数 量占到全区全年事故总量的6 5 以上( 具体数据见图2 - 2 ) 。最为明显的是在2 0 0 5 年，全区共发生生产安全事故2 2 起，其中建筑施工行业就发生了1 8 起，所占比 例高达8 1 8 2 。 图2 22 0 0 2 - - 2 0 0 7 年海珠区建筑事故与事故总数对比 3 从因生产安全事故而造成死亡的人员构成来看，农民工是安全事故的主 要受害者。农民工在建筑、手工制造等低端技术工种中是主力军，这类岗位对操 作人员的技术要求不高，经过简单的培训就可上岗作业，由于这些岗位工资较低 而城市居民一般不愿从事这些工作，所以这些岗位基本上都是农民工。在2 0 0 2 - - 2 0 0 7 年期间，每年因生产安全事故死亡的农民工数量占到全区全年事故死亡人 数的8 0 以上( 具体数据见表2 - 3 ) 。 表2 32 0 0 2 2 0 0 7 年海珠区生产安全事故死亡人数对比 生产安全事故生产安全事故中 年份农民工所占比例 全年死亡人数农民工死亡人数 2 0 0 21 8 1 58 3 3 3 1 4 2 0 0 32 0 1 7 8 5 0 0 2 0 0 42 62 38 8 4 6 2 0 0 52 42 29 1 6 7 2 0 0 62 22 09 0 9 1 2 0 0 7 2 3 1 98 2 6 1 合计1 3 31 1 68 7 2 2 4 从业人员缺乏基本的安全知识和安全技能是我区生产安全事故高发的主 要原因。通过对近几年生产安全事故案例的分析发现，如果作业人员具备基本的 安全常识和安全技能，很多安全事故是完全可以避免的。举个简单的例子，拆墙 的正确操作方法是从上面一层一层往下拆，而很多作业人员贪图方便，先在墙脚 掏个洞，然后推上面整面墙就倒了。然而正是这种违反安全常识的操作使他们送 了命。因为他们在掏洞的时候很难把握，洞掏的小了，墙推不倒，洞掏的大了， 人还没来的及离开上面的墙失去了支撑就倒下来，把操作工人压在下面。这样的 事故在2 0 0 4 年和2 0 0 5 年连续发生了3 宗，造成3 死l 伤的严重后果。 第二节海珠区政府安全生产监管现状 一、海珠区各主要职能部门的安全生产监管职责和人员配置 海珠区人民政府承担着依法加强对本区安全生产工作的领导，支持、督促有 关部门依法履行安全生产监督管理职责，加大安全生产投入，保证本地区安全生 产投入的有效实施。对本行政区域内易发生重大生产安全事故的生产经营单位进 行严格检查，发现事故隐患及时处理；对安全生产管理中存在的重大问题及时研 究，予以协调解决等职责。 区政府在制定地区经济发展战略、规划和政策时，应包含安全生产内容，并 制定长期规划。对不符合安全生产要求的落后技术、工艺、设备和产品必须淘汰； 对依法应当审批验收的建设项目，应当严格履行审批验收程序，不符合安全生产 条件的不得批准或验收通过。 海珠区政府的安全生产监管职能主要由下述十个职能部门和机构承担： ( 一) 海珠区公安分局的安全生产监督管理职责 1 负责全区大型社会活动期间的安全监督检查工作，对违反安全保卫方面法 律法规的行为依法管理和处罚。 2 负责全区道路交通安全管理工作；制定道路交通安全工作规划、计划和应 急预案并组织实施；组织开展道路交通安全法律法规的宣传教育；制定道路交通 安全责任指标并组织实施，督促、检查公共交通单位落实交通安全责任制；组织 道路交通隐患点和事故黑点排查，上报责任部门并督促整改。依法处罚道路交通 安全违法行为，调查处理道路交通事故；对道路交通管理设施进行监管。 3 负责全区火灾预防、灭火救援和消防监督工作；制定消防安全责任制指标 并组织实施；参与编制城市消防规划；负责消防安全宣传教育，组织并指导社会 消防力量的培训；依法对有关建筑工程进行消防审核、验收；对公众聚集场所和 大型群众性活动进行消防安全检查；组织开展全区消防安全检查工作，监督相关 责任单位落实火灾隐患整改措施，对违反中华人民共和国消防法等法律法规 的行为进行处罚；负责火灾事故的调查处理；负责易燃易爆危险品的消防监督检 查。 4 负责民爆器材的公共安全管理和使用、运输环节的安全监督管理；负责危 1 6 险化学品、烟花爆竹的公共安全管理。 ( - - ) 海珠区劳动保障局的安全生产监督管理职责 根据广东省工伤保险条例等规定，落实工伤预防宣传、教育和安全生产 奖励经费；做好女工、未成年工特殊劳动保护工作；监督用人单位遵守国家规定 的工时制度和休息休假制度；负责全区从业人员和工伤事故数据统计工作，并按 规定上报。 ( 三) 海珠区建设局的安全生产监督管理职责 1 负责对全区房屋建筑和市政基础设施工程项目的安全生产进行监督检查， 指导、监督全区建筑业企业的安全管理工作。 2 按规定参与相关较大以上生产安全事故的调查处理；组织协调本领域生产 安全事故的应急救援工作；负责全区建设系统生产安全事故的统计，并按规定上 报。 3 负责监督抽查进入施工现场建筑材料、建筑构配件等贯彻执行国家法律法 规、行业规范和标准情况，对建筑施工起重机械设备的安装管理及使用、检验检 测进行监督管理，对建筑施工安全管理人员和作业人员进行安全培训。 4 负责建立建筑行业防范安全事故的责任制度，开展具有行业特点的安全宣 传教育工作，督促建筑行业建立安全管理制度和应急预案；监督检查建筑行业贯 彻安全法律法规，对违法行为依法处理。 ( 四) 海珠区交通局的安全生产监督管理职责 1 负责全区道路运输业、物流业、仓储业以及公共交通、出租汽车、轨道交 通、机动车维修、公路建设、客货车辆租赁、汽车综合性能检测、机动车驾驶学 校和驾驶员培训、内河水上交通运输等行业的安全管理工作，组织开展具有行业 特点的安全宣传教育和安全检查，指导和协调交通行业制定应急预案。 1 7 2 负责全区公路、铁路、水路、航空等联运企业和地方铁路的安全管理；按 规定参与有关较大以上生产安全事故调查处理：组织协调本领域生产安全事故的 应急救援工作；负责全区交通系统生产安全事故的统计，并按规定上报。 3 检查督促全区本系统、行业安全生产管理；定期分析本系统、行业安全生 产形势和存在问题，并提出相应对策，组织实施落实。 4 负责危险化学品公路运输单位及其运输工具的安全管理；对危险化学品公 路运输单位、驾驶人员、装卸人员和押运人员进行资质认定和监督检查。 ( 五) 海珠区环保局的安全生产监督管理职责 负责组织开展全区的环境污染事故隐患监督检查，处理因生产经营引发的环 境污染事件；做好环境污染事件预防等宣传工作；组织协调全区环境污染事件的 应急救援工作。 ( 六) 海珠区工商分局的安全生产监督管理职责 1 依法把好市场主体准入关。对申请设立法律、法规规定必须办理前置审批 的涉及公共安全的企业，或申请经营易燃、易爆、剧毒等危及生命财产安全物品 的，在未取得相关许可证书或前置批准文件前，不得核准登记。 2 积极配合政府安全生产监察、监督部门，开展安全生产整顿工作。对政府 安全生产监察、监督部门认定不具备安全生产条件的企业，依法取消相关经营范 围或吊销其营业执照。 3 依法查处无照生产经营行为。 ( - t z ) 海珠区质监分局的安全生产监督管理职责 1 组织、指导全区锅炉、压力容器、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、 大型游乐设施、场( 厂) 内机动车辆等特种设备和重大危险源的安全监管，并督促 特种设备安全隐患整改。 1 8 2 负责全区特种设备安全监察管理工作；制定全区特种设备应急救援预案， 对特种设备作业人员进行考核；开展特种设备安全方面的宣传教育。 3 对特种设备生产、使用单位和监测检验机构实施安全监察，组织协调特种 设备生产安全事故的应急救援工作；按规定参与有关较大以上生产安全事故的调 查处理；负责全区特种设备生产安全事故的统计，并按规定上报。 ( 八) 海珠区安监局的安全生产监督管理职责 1 综合监督管理全区安全生产工作；组织全区安全生产大检查和专项督查； 组织全区重大事故调查处理和办理结案工作；组织协调重特大事故应急救援工 作；指导协调全区安全生产行政执法工作；督促检查区安全生产委员会会议决定 事项的贯彻落实情况。 2 对中央、省和市直工矿商贸生产经营单位安全生产进行日常监管；依法监 督检查工矿商贸生产经营单位作业场所职业卫生情况；监督管理危险化学品和烟 花爆竹安全生产工作。 3 组织、指导全区安全生产宣传教育工作，对安全生产监督管理人员进行业 务培训和考核。 4 依法监督检查新建、改建、扩建工程项目安全设施与主体工程的同时设计、 同时施工、同时投产使用情况，并组织对建设项目的安全条件、安全设施进行设 计审查和竣工验收；监督检查重大危险源监控、重大事故隐患的整改工作。 ( 九) 海珠区安委会的安全生产监督管理职责 海珠区安委会是在区政府领导下，负责研究部署、指导协调全区安全生产工 作，研究提出全区安全生产工作的政策措施，分析全区安全生产形势，研究解决 安全生产工作中的重大问题的协调机构。 海珠区安委会下设办公室，海珠区安委会办公室的安全生产监督管理职责是 1 9 研究提出全区安全生产政