（公共管理专业论文）辽宁省中小学校突发公共卫生事件危机管理研究.pdf

大连理工大学专业学位硕士学位论文 摘要 当今社会，突发公共卫生事件是经常走入人们视野的一个关键词，突发公共卫生事 件管理研究已经成为人们关注的焦点，在此基础上，中小学校是应对突发公共卫生事件 重中之重的公共领域。中小学是突发公共卫生事件的“易感区”。近几年，随着中小学校 突发公共卫生事件的频繁发生，人们逐渐认识到了中小学校突发公共卫生事件危机管理 的重要性和必要性。本文以辽宁省中小学校突发公共卫生事件危机管理为研究对象，提 出中小学校突发公共卫生事件危机管理的策略，将其分为日常危机管理及危机反应管理 两个阶段。日常危机管理作为危机反应管理的预备阶段，是在突发公共卫生事件发生前 的前期准备过程。通过建立专门的学校危机管理部门，构建各项监测及预警制度，制定 中小学校突发公共卫生事件的危机管理预案等措施，为有效处理中小学校突发公共卫生 事件奠定基础。危机反应管理，是将危机管理预案启动并进行实战的过程，是中小学校 突发公共卫生事件危机管理的重心，目的是消除危机，最大限度地减轻危机带来的损失。 危机管理评估是中小学校突发公共卫生事件危机管理的鉴定，通过危机管理评估改善和 完善危机管理制度，以便在应对下次危机中更好发挥作用。本文构建了危机反应的评估 系统，并以此评估系统对近年来辽宁省发生的几起学校突发公共卫生事件的危机管理过 程的每个环节给与科学分析评价，为完善现有危机管理制度，提高中小学校对公共卫生 危机的应急能力，提供实例操作经验。 关键词：突发公共卫生事件学校突发公共卫生事件危机管理危机管理评估 大连理工大学专业学位硕士学位论文 o nt h eg o v e r n m e n tc r i s i sm a n a g e m e n to f d a l i a n a b s t r a c t hr e c e n ty e a r s ，c r i s i sh a sa l r e a d yb e c o m eo n eo ft h eh o t t e s tk e y w o r d st h a tg r e a t l yc a l l t h ea t t e n t i o no fm o s tp e o p l e n 伦e n d l e s s l ym e r g i n go fc r i s i sa f f a i r sl e tt h ec i t i z e n sh a v et o w i t h s t a n dt h et r e m e n d o u si n j u r i e st i m ea n dt i m ea g a i n a sar a p i d l yd e v e l o p i n gm o d e r nc i t y , d a l i a ni sa l s oc u r r e n t l yf a c i n gt h et o u g hc h a l l e n g eo fc r i s i se v e n t s b a s e do ni t sn a t u r a l e n v i r o n m e n ta n ds o c i a lb a c k g r o u n d , d a l i a n , h a st h ep o t e n t i a lo fb e i n ga t t a c k e db yc r i s e s t 1 1 e s t o r mt i d ej u s tp 孙s i n gb yi nm a r c h2 0 0 7b r o u g h tag r e a tl o s s a l s o ，i n2 0 0 3 ，t h ec i t y s u f f e r e dt h ew i d e l ys p r e a do fs a r s a n dt h em a y7 l l la i rc r a s hh a ss t i l ll e f tas h a d o wi nt h e m e m o f yo f a l lp e o p l ee t c a st h ep r o v i d e ro f p u b l i cs e r v i c ea n dm a n a g e ro f p u b l i ca f f a i r s t h e g o v e r n m e n tn e e d st ok n o wh o wt o b u i l du ps c i e n t i f i ca n dn o r m a l i z e du r b a nc r i s i s m a n a g e m e n tm e c h a n i s m ，i no r d e rt oc a r r yo u tc r i s i sm a n a g e m e n ts c i e n t i f i c a l l y ，n o r m a t i v e l y a n dc h a r a c t e r i s t i c a l l y , t or e d u c et h en e g a t i v ei n f l u e n c eo fc r i s i st ot h eg r e a t e s te x t e n t , a n d e s t a b l i s hh a r m o n l o t i sa n ds t a b l ee n v i r o n m e n to fc i t yd e v e l o p m e n t i ti sn o to n l yo n eo ft h e k e yt a s k sf o rt h eg o v e r n m e n tt od e a lw i t h , w h i c hc a nm a k ei t sf u n c t i o nb ei m p l e m e n t e d r o u n d l y ，e s p e c i a l l ym a k ei t ss o c i a lm a n a g e m e n ta n dp u b l i cs e r v i c ef u n c t i o nb eg r e a t l y s t r e n g t h e n e d ，b u tt h ec o r ei s s u eo f t h ec i t ym a n a g e m e n tw h i c hh a st ob es o l v e du r g e n t l y f o c u s e do nd a l i a ng o v e r n m e n tc r i s i sm a n a g e m e n t , s t a r t i n gw i t ht h ec o n c e p t i o no ft h e g o v e r n m e n tc d s i sm a n a g e m e n t , t h i ss t u d yp r o v i d e ss p e c i f i ca n a l y s e so ft h es i g n i f i c a n c eo f c r i s i sm a n a g e m e n tf r o mn a t u r a le n v i r o n m e n t , p o l i t i c a la n de c o n o m i c a lc o n d i t i o n s ，t h e f u n c t i o n so f c i t y ，t h es t r u c t u r eo f i n d u s t r i e s ，a n dt h ed e v e l o p m e n to f c i t ya n ds o c i e t y w i t ht h e s u p p o r t i n go f t h e o r i e so fg o v e r n m e n t a lf u n c t i o na n da d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c yo nu r b a nc r i s i s i tp r o v i d e su s e f u lr e f e r e n c eb yt h ea n a l y s e so ft h ec h a r a c t e r i s t i c so fs e v e r a lc a p i t a l s ，l i t t o r a l s ， a n do t h e rc h a r a c t e r i s t i cc i t i e si n l a n da n da b r o a d , a l lo fw h i c hh a v es u c c e s s f u le x p e r i e n c e s m o r e o v e rt h i sa r t i c l es t u d i e st h ed e v e l o p i n gp a t ho ft h ec r i s i sm a n a g e m e n to fd a l i a u , l n a k e s t h ef l a n l eo f b u i l d i n gu pt h ee m e r g e n c y r e s p o n s es y s t e mo f d a l i a nc i t yc l e a r , a n da n a l y z e st h e m a i na c c o m p l i s h m e n t so fc u r r e n tc r i s i sm a n a g e m e n to fd a l i a nc i t ya n di t sd i s a d v a n t a g e s f i n a l l y ，t h i sa r t i c l ei sa i m e df o rp r o p o s i n ge f f e c t i v ea n di n n o v a t i v ei d e a sa n ds u g g e s t i o n so f c o n s u m m a t i n g t h e g o v e r n m e n t c r i s i s m a n a g e m e n to fd a l i a nf r o mt h ea s p e c t so f e m e r g e n c y - r e s p o n s en e t w o r k , e m e r g e n c yc u l t u r e ，c r i s i sc o m m u n i c a t i o n , a n dc r i s i se v a l u a t i o n k e yw o r d s ：c r i s i s ；g o v e r n m e n tc r i s i sm a n a g e m e n t ；e m e r g e n c ，rc u l t u r e ； c r i s i sc o m m u n i e a t i o n 独创性说明 作者郑重声明：本硕士学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工 作及取得研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得大连理 工大学或者其他单位的学位或证书所使用过的材料。与我一同工作的同志 对本研究所做的贡献均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意。 作者签名： 勘砂 日期：2 2 ：乡 大连理工大学专业学位硕士学位论文 大连理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“大连理工大学硕士、博士学位论文版权使用 规定”，同意大连理工大学保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子 版，允许论文被查阅和借阅。本人授权大连理工大学可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，也可采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编学位论 文。 作者签名：塑型 导师签名： 大连理工大学专业学位硕士学位论文 1 绪论 当今社会，突发公共卫生事件已经成为经常走入人们视野的一个关键词，突发公 共卫生事件管理研究已经成为人们关注的焦点，政府也已将突发公共卫生事件管理作为 一项重要职能。在此基础上，中小学校是应对突发公共卫生事件重中之重的公共领域。 中小学是突发公共卫生事件的“易感区”。据辽宁省卫生厅2 0 0 5 、2 0 0 6 年统计：辽宁 省7 0 以上的突发公共卫生事件发生在学校，8 0 以上的学校突发事件为传染病流行 事件。目前我省学校卫生工作面临许多困难和问题，占学校绝大多数的农村中小学基础 卫生条件还比较差；一些学校的食品和饮水安全令人担忧：食物中毒和饮用水导致的疾 病时有发生；许多学校缺乏相应的卫生保健人员；而现有卫生保健人员素质亟待提高。 学校传染病等突发公共卫生事件发生率仍居高不下。中小学校突发公共卫生事件防控形 势十分严峻。但就目前而言，突发公共卫生事件管理研究还主要是引进西方国家突发公 共卫生事件管理的理论和经验；从实践上看，辽宁省的突发公共卫生事件管理的实践 性不强，尤其是还没有形成卓有成效的中小学校突发公共卫生事件管理体系。尽管政府 官员和学者在中小学校突发公共卫生事件管理方面做出了很大的努力，但在很大程度上 主要集中在政府突发公共卫生事件管理层面上，针对中小学校突发公共卫生事件管理还 处于相对薄弱的环节。形成结合现实实际，具有中国特色的针对性强、实效性强的中小 学校突发公共卫生事件管理理论具有重要的理论价值。 1 1 中小学校突发公共卫生事件危机管理的内涵 1 1 1 突发公共卫生事件与中小学校突发公共卫生事件 ( 1 ) 突发公共卫生事件 突发公共卫生事件从字意上理解：首先它是突如其来的、不易预测的；其次它发生 在公共卫生领域，具有公共卫生属性；再次它是对社会公众健康造成或可能造成严重损 害的事件。 突发公共卫生事件强调的是一种紧急状态。“紧急状态”在各国立法上名称不一， 比较有代表性的定义是欧洲人权法院对“公共紧急状态”的解释，即“一种特别的、迫 在眉睫的危机或危险局势，影响全体公民，并对整个社会的正常生活构成威胁” 1 1 。 突发公共卫生事件的波及面是广泛的。传染病不像战争那样有地域、疆界之分，它 是通过传染源，人、动物、空气、食物、水等等都可作为载体，从一个地方到另一个地 方传播，特别是现交通工具的发达，更给传染病的快速传播带来了便利条件，使传染病 大连理工大学专业学位硕士学位论文 在短时间内快速传播。非典首发病例2 0 0 2 年1 1 月在广东出现，到2 0 0 3 年2 月，已波 及全球，世界上多个国家和地区先后出现感染病例。 突发公共卫生事件附带着极大的危险性。非典就击倒了一批批冲在一线的医护人 员。这表明，突发公共卫生事件具有很大的危险性。 综上所述可以将突发公共卫生事件定义为：突然发生，造成或者可能造成社会公众 健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他 严重影响公众健康的事件。 国务院制定颁布的突发公共卫生事件应急条例按照损害程度的不同，将突发公 共卫生事件可以分为( i 级：特别重大突发公共卫生事件、级：重大突发公共卫生事 件、m 级：较大突发公共卫生事件、级：一般突发公共卫生事件) 四级。 ( 2 ) 中小学学校突发公共卫生事件 中小学校是特殊的场所，中小学校具有多种不同于其他部门的特点：一是人员密度 大，每所学校每个班级人员高度集中；二是中小学校多以集体活动为主，为病毒的传播 创造了条件；三是中小学生是未成年人，自我保护能力差；四是社会影响大，中小学生 是家庭的重心，一旦危机事件波及较多中小学校，会影响整个社会的稳定。中小学校突 发公共卫生事件的发生与此特点有关，如传染病，中小学校提供了疾病传播的场所和易 感人群的聚集。从近年来从辽宁省常见的传染病发病情况来看，其中8 0 以上发生于中 小学校。中小学校突发公共卫生事件属于突发公共卫生事件的范畴，它具有突发公共卫 生事件的特征，又具有中小学校的特殊属性。由于中小学校是一个特殊群体，中小学校 突发公共卫生事件具有突发公共卫生事件的一般特征：突发性和意外性、群体性的危害 性、原因多样性。 根据突发公共卫生事件的定义以及中小学校的特殊属性，将中小学校突发公共卫生 事件解释为：突然发生在中小学校园内，或由校园外引起的，造成或可能造成中小学校 师生员工身体健康严重损害的传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒 以及其他严重影响中小学校师生员工健康的事件。 1 1 2 中小学校常见的突发性公共卫生事件 ( 1 ) 传染性疾病的爆发流行 传染性疾病的爆发流行是中小学校常见的突发性公共卫生事件之一。近几年来，整 理各地流行病学资料，在中小学校爆发流行的传染性疾病主要有： 大连理工大学专业学位硕士学位论文 风疹、水痘。自2 0 0 5 年我国各地报告的中小学校风疹爆发流行呈上升趋势，多 见于中小学生。辽宁某市自2 0 0 6 年6 月至2 0 0 7 年6 月共有1 6 所中小学校发生风疹流 行，发病人数2 0 6 人，平均罹患率是6 4 【2 】。 结核病，主要为肺结核。近几年来，各地结核病在中小学校爆发流行的报告有 增加趋势，尤其是2 0 0 3 年3 月份以来，我国部分省份的中小学校发生结核病爆发流行， 引起了国务院领导的高度重视。为此，卫生部和教育部于2 0 0 3 年7 月联合下发了加 强结核病防治工作的通知。中小学校是结核病重要的传播场所之一，原因是由于中小 学生免疫力差，易感染结核菌。 麻疹。近年来，低年龄组儿童麻疹发病率大幅度下降，高年龄组( 7 1 7 岁) 中 小学生却呈上升趋势。浙江省某市1 9 9 9 年9 月至2 0 0 1 年3 月，全市共有1 3 所中 小学校发生麻疹爆发流行，发病人数2 3 8 人，平均罹患率为4 7 6 ，爆发麻疹的中小 学校，小学生( 7 1 2 岁) 占4 9 2 ，中学生( 1 3 1 7 岁) 占5 0 8 【3 l 。 甲型肝炎。广西壮族自治区某县2 0 0 3 年1 1 月5 日至1 2 月9 日某中学爆发甲 肝，共有4 0 名学生被感染；1 4 1 2 0 0 5 年5 月，西南某省农村中小学校爆发甲肝，近百名 师生被感染。 猩红热。该病在中小学生中，尤其是西部贫血地区农村中小学校易引起爆发流 行，内蒙古某市2 0 0 4 年5 月3 日7 月2 0 日发生了一起中小中小学校学生猩红热爆 发流行，共报告发病学生3 4 1 人，涉及1 7 所中小中小学校，入院治疗3 3 人【5 1 。 其他传染性疾病。容易在中小学校造成爆发流行的传染病还有流行性感冒、流 行性腮腺炎、急性出血性结膜炎。另外，通过对我国传染性非典型肺炎疫情分析，截止 2 0 0 3 年5 月，我国共有50 0 0 多例临床诊断病例，其中学生患者占4 6 3 ，共2 0 0 余人1 6 1 。 ， ( 2 ) 学生集体食物中毒 学生集体食物中毒是近几年来学校常见的、多发的学校突发性公共卫生事件。学生 集体食物中毒可分为化学性食物中毒和细菌性食物中毒。 化学性食物中毒：多由食物中残留的农药以及其他一些人工添加的化学物质未 清洗干净所致：如2 0 0 3 年3 月发生在海南省文昌市某中学的学生集体食物中毒，就是 由于食用未清洗干净的含有有机磷农药的青菜所致。另外，一些植物中的某种物质因加 工不合理导致食物中毒也属于化学性食物中毒，主要有饮用未煮熟的豆浆所致的食物中 毒，2 0 0 0 年9 月发生在山东聊城某中学的一起食物中毒，就是因为学生饮用了未煮熟 的豆浆所致【s 】。2 0 0 3 年4 月发生在辽宁海城市的近2 0 0 0 名学生食物中毒，也是由于 大连理工大学专业学位硕士学位论文 饮用未煮透的营养豆奶所致。豆浆未煮透，不能彻底清除豆浆中的皂甙毒素，从而导致 中毒。 细菌性食物中毒：主要是由于加工、储存、运输等过程中致食物污染，从而导 致食物中毒。如2 0 0 3 年4 月发生在某科技大学的学生集体食物中毒，共有1 2 0 多人发 病。 ( 3 ) 学生集体心因性疾病 学生集体心因性疾病是一种心理学现象，是由群聚人群中发生具有暗示性自觉症状 所导致的心理疾病，其特点是自觉症状与l 临床检查结果不相符。2 0 0 2 年8 月中央电视 台新闻调查播出的“防疫风波”，便是典型的由不良反应引发集体癔症的案例。【9 】 ( 4 ) 学生意外伤害事故的发生 中小学生意外伤害，尤其是群发性的意外伤亡，也属于中小学校突发性公共卫生事 件。近几年来，各地中小学校为了丰富学生的课外活动，经常组织学生集体春游、秋游 等，曾有少数学校在组织学生集体外出活动时酿成大祸，造成师生重大伤亡事故。为此， 教育部办公厅曾下发了关于确保学生春游和其他集体活动安全的紧急通知 1 0 1 。 1 1 3 中小学校突发公共卫生事件危机 中小学校作为社会组织的一种特殊类型，客观存在着某些不得不面对的危机。当中 小学校突发公共卫生事件的发展达到一定程度时，或一开始就呈现规模较大以及中小学 校初期的控制措施不当等情况下，就造成了危机。2 0 0 3 年的海城豆奶事件，作为突发 公共卫生事件的一种类型，由于控制措施不当，最终演化成一场危机。 所谓“中小学校突发公共卫生事件危机”，是指由中小学校内外环境因素造成的一 种突发的、危害程度深，对中小学校的教学生活以及中小学校师生的生命财产造成严重 威胁或危害的突发公共卫生危机事件。可以看出，突发公共卫生事件从事件的性质、影 响等方面都有别于危机事件，突发公共卫生事件主要应用程序化决策来及时、有效进行 控制。而危机事件存在很多不确定因素，其处置成本难以预计。突发公共卫生事件处置 不当就会演化成危机事件。 综上所述，我们可视“突发公共卫生事件”、“中小学校突发公共卫生事件”、 “中小学校突发公共卫生事件危机”三者关系为基于基础的关系( 见图1 1 ) ，即“突 发公共卫生事件”是一个集合概念，涵盖了所有突发公共卫生事件对外界环境影响的消 极因素，“中小学校突发公共卫生事件”、“中小学校突发公共卫生事件危机”同样 属于突发公共卫生事件的范畴；由于各种原因，“突发公共卫生事件”蔓延或在中小学 校发生，形成“中小学校突发公共卫生事件”，在处理不当无法控制状态下，便演变 大连理工大学专业学位硕士学位论文 成了危害性极大的“中小学校突发公共卫生事件危机”。如2 0 0 3 年“非典”期间，中 小学校停课、2 0 0 3 年辽宁海城豆奶事件。 图1 1 “突发公共卫生事件”、。中小学校突发公共卫生事件”、“中小学校突发公共卫生事件危 机”三者关系示意f i g u r e1 1 ”s u d d e np u b l i ch e a l t hi n c i d e n t s ”，”p u b l i ch e a l t he m e r g e n c i e so f t h e s c h o o l ”，”p u b l i ch e a l t he m e r g e n c i e so f t h es c h o o lc r i s i s ”i n d i c a t et h er e l a t i o n s h i pb e t w e e n 1 1 4 危机与危机管理 ( 1 ) 危机 危机研究兴起于2 0 世纪6 0 年代，长时间以来，不同领域、不同国度的专家和学者 的研究和实践过程中不断提炼总结，从不同的角度为“危机”做出了相应的阐释。主要 有以下几种看法： 危机研究的先驱赫尔曼认为：危机就是一种情境状态，其决策主体的根本目标受到 威胁，在改变决策之间可获得的反映时间有限，其发生也出乎决策主体的意料 1 q 。 罗森塔尔等人认为：危机是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威 胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其作出关键决策的事件1 1 2 1 。 巴顿认为：危机是“一个会引起潜在负面影响的具有不确定性的大事件，这种事件 及其后果可能对组织及其人员、产品、服务、资产和声誉造成巨大的损害”u 3 1 。 国内学者认为：危机是“在任何组织系统及其子系统中，因其外部环境和内部条件 的突变，对组织的总体目标和利益构成威胁而导致的一种紧张状态”u 4 i 。也有学者从 危机的变化过程、形态和结果提出了危机的三个特征【1 5 】：危机是一个量变过程； 剧烈变化是危机的表征；危机必然给组织带来损失。 大连理工大学专业学位硕士学位论文 ( 2 ) 危机管理 由于对危机的研究领域非常广泛，涉及的学科也是非常复杂，因此对危机管理的界 定同样具有多重性。 罗伯特希斯认为危机管理包含对危机事前、事中和事后所有方面的管理。有效的 危机管理需要做到如下方面：转移或缩减危机的来源、范围和影响；提高危机初始管理 的地位；改进对危机冲击的反应管理；完善修复管理以便能迅速有效地减轻危机造成的 损害。他认为通过寻找危机根源、本质及表现形式，并分析它们所造成的冲击，就能通 过降低风险和缓冲管理来更好地进行危机管理1 1 6 】。 有的学者指出：危机管理就是组织或者个人通过危机监测、危机预控、危机决策和 危机处理，达到避免、减少危机产生的危害，甚至将危机转化为机会的目的【1 7 1 。 还有的学者认为：危机管理具有控制和制约的含义，即采取各种措施，控制和限制 冲突行为的发展，改变冲突各方不断相互刺激和冲突逐步升级的趋势，使冲突得到隔离 和抑制，减少由危机引发战争或大规模暴力对抗的危险【i s j 。 1 2 本论文的研究背景与意义 1 2 ，1 研究背景 ( 1 ) 国际研究背景 健康问题是世界上存在的不安全因素之一。尤其是一些重大的疾病问题，如艾滋病、 禽流感、不明原因肺炎等疾病，还有一些新发的突发公共卫生事件，引起了国际社会极 大的注意。2 0 0 5 年7 月以来，禽流感在世界的快速传播。在东亚，中国、印度尼西亚、 泰国、柬埔寨和越南都已出现新的病例，甚而远至俄罗斯和罗马尼亚也已发现染病的鸟 禽。短短几年间，全世界己有超过1 4 亿只的家禽染病死亡或遭扑杀，造成的经济损失 高达l o o 亿美元。截至2 0 0 5 年1 1 月9 日，世界卫生组织证实有1 2 5 人染上禽流感，其 中“人己经死亡【1 9 1 。 2 0 0 0 年美国9 1 1 恐怖事件后，以美国为首的西方发达国家开始着手对突发公共卫 生事件进行研究。进入新世纪后，随着一系列突发公共卫生事件的发生，国外对于突发 公共卫生事件的研究逐渐掀起一个高潮。将2 0 0 0 - 2 0 0 5 年的众多研究进行概括，可以分 为5 个方面：进行突发公共卫生事件监测预警和应急理论方面的研究；结合具体医 疗卫生机构，进行这些机构对突发公共卫生事件预防和响应能力的研究；从应急预案 编制角度出发，进行预案编制理论和实践的研究；针对具体突发公共卫生事件，如新 发传染病、生物恐怖事件、流感等，进行系统研究 2 0 1 。尽管西方发达国家进行了如此 6 一 大连理工大学专业学位硕士学位论文 多的研究，但总的来说，当前国际上对于突发公共卫生事件的研究尚处于一个不断完善 的过程。 ( 2 ) 国内研究背景 2 0 0 2 年底爆发的s a r s 危机是典型的特大突发公共卫生事件。历时约8 个月的 s a r s 危机给我国带来了巨大的灾难，造成了难以弥补的损失。“冰冻三尺，非一日之 寒”，s a r s 事件揭示了中国公共卫生领域漏洞，是中国的公共卫生体系对新型的突如 其来的流行病无力应对、举足无措的体现。我国经历过“s a r s ”这一大规模的突发公 共卫生事件以及其它一些危害较大的突发公共卫生事件后，加上受到其它国家在处理突 发公共卫生事件的影响和启发，对于突发公共事件的重视已经提到各级政府的议事日 程。为了有效的应对突发公卫生事件，建立快速、高效的应急处理体制，国务院依照传 染病防治法和关法律规范于2 0 0 3 年5 月1 2 日制定颁布了突发公共事件应急条例， 创建了独具特色的突发事件应急处理机制，将突发事件处理机制纳入了法制化管理的轨 道。此举被国外舆论评价为中国“公共卫生事业的转折” 2 h 。 s a r s 危机发生后，我国学术界纷纷开始研究建立突发公共卫生事件的危机管理系 统研究，如清华s a r s 课题组。 但由于我国对突发公共卫生事件危机管理的研究起步较晚，我国学术界对危机管理 的研究还处于探索阶段，对危机管理的主体研究仍以政府为主，而对中小学校的危机管 理研究正处于起步阶段；国内学者及学校管理者已经认识到突发事件对学校声誉和形象 和发展的重大影响，并已做了初步的研究，但就中小学校突发公共卫生事件危机管理的 研究尚未有系统性的理论成果，理论层面与实践层面的现实状况对研究层面的进一步拓 展提出了诉求。 ( 3 ) 辽宁省研究背景 2 0 0 3 年辽宁省在和全国人民共同经历s a r s 危机引起全民恐慌的同时，发生在辽 宁省海城市的“学生奶集体中毒事件”是辽宁省经历的又一以中小学校为爆发点的突发 公共卫生事件危机了。在经历了这两次大的冲击后，辽宁省政府把建设突发公共卫生事 件的危机管理系统作为地方头等大事开始计划和实施，开始着手建立公共卫生领域的危 机应对系统。尤其中小学校是突发公共卫生事件的高发地区和敏感地带，辽宁省政府制 定关口前移、预防为主的工作方针，连续3 年开展了中小学校突发公共卫生事件防控专 项行动，并取得了一些成效。 但由于建立之初，辽宁省各级政府中小学校突发公共卫生事件危机管理体制还很不 完善，事件发生时各级政府、政府各部门的应对机制还存在很大漏洞。特别是在现今辽 大连理工大学专业学位硕士学位论文 宁省处于“振兴老工业基地”的关键位置与关键时期，辽宁省中小学校突发公共卫生事 件危机管理机制需要充分适应于和谐统一，以人为本的社会环境要求。 1 2 2 研究的意义 ( 1 ) 维护中小学校特殊社会地位的需要 中小学校是突发公共卫生事件的“敏感区”：辽宁省是老工业基地，人口众多，中 小学校学生高度聚集，每所中小学校聚集大量的学生，另外中小学校以集体活动为主， 极易出现病毒交叉感染；还有，中小学生是每个家庭的核心，中小学生的安危牵动众多 家庭，一旦疫情在学校蔓延，会影响到整个社会的稳定。因此，中小学校及时有效地应 对突发公共卫生事件具有重大意义。 ( 2 ) 辽宁省政府提升有效的危机管理机制需要 中小学校突发公共卫生事件是中小学校危机中的一种特殊类型，有着较为复杂的一 面。2 0 0 3 年3 月辽宁海城豆奶事件，就充分地显现了这种危机的特点，同时也映射出 了辽宁省中小学校危机管理机制的漏洞。事实证明，辽宁省政府及其需要有完整的中小 学校危机管理体系并高效能地发挥危机管理机制，是及早有效地预防危机事件发生，这 是中小学校能迅速果断处理解决危机事件的重要保证。恰如管理学家史蒂文芬克提出 的“为危机做好计划，知道自己准备好了之后的力量，才能与命运周旋”吲。 ( 3 ) 建立辽宁省中小学校突发公共卫生事件危机管理理念需要 长期以来，在辽宁省，中小学校管理理论中很少探讨学校危机管理问题，中小学校 管理中缺乏危机意识和危机管理理念已是一种非常普遍的现象。而树立正确的中小学校 危机管理理念应包括：对于学校突发危机事件的正确认识；明确学生生命健康第一的观 念；建立事先预防型的危机应对机制；树立并正确行使危机管理中的领导权威等 2 3 l 。 ( 4 ) 辽宁省中小学校稳定和发展的需要 当前，中小学校突发公共卫生事件危机管理已经被提到辽宁省政府和各级中小学校 管理者的议事日程上来。由于中小学校管理是公共事业领域，辽宁省政府作为管理者， 如何有效处理中小学校危机事件将直接关系到政府的形象，也直接影响着学校教育的稳 定和发展。 1 3 研究思路与方法 本文从学校突发公共卫生事件的内涵和特点入手，提出学校突发公共卫生事件危机 管理的研究背景及意义。遵循突发公共卫生事件危机管理相关理论依据，有针对性地选 取境外一些在突发公共卫生事件危机管理方面的研究结果进行比较分析，为辽宁省中小 学校危机管理研究提供有益的参考和借鉴。本文尝试通过对辽宁省中小学校突发公共卫 大连理工大学专业学位硕士学位论文 生事件危机管理现状进行考察与分析，提出了构建适应于辽宁省中小学校突发公共卫生 事件危机管理体系的构思，以及提高辽宁省中小学校突发公共卫生事件危机管理能力的 建议。 图1 2 本文研究思路框架 f i g u r e1 2i n t h i s p a p e r ，t h e f r a m e w o r k o f i d e a s 大连理工大学专业学位硕士学位论文 本文的主要研究方法包括： ( 1 ) 理论分析方法：本文主要运用管理学、公共卫生学、教育学、传播学等理论中 关于中小学校突发公共卫生事件危机成因等相关内容，为辽宁省中小学校突发公共卫生 事件危机管理的完善寻求理论上的支持。 ( 2 ) 比较研究方法：由于辽宁省中小学校突发公共卫生事件危机管理研究起步相对 较晚，因此，本文有针对性地选取境外一些先进的、具有代表性做法的学校危机管理进 行比较分析，总结出适合辽宁省中小学校突发公共卫生事件危机管理的成就，为辽宁省 中小学校突发公共卫生事件危机管理的发展提供参考借鉴。 ( 3 ) 实证分析研究方法：进行了大量的调研工作，通过省、市卫生及教育行政部门 以及相关部门调研、检索相关网站信息、查阅分析辽宁省近年来学校疾病发病信息，应 用实际发生的具有代表性的案例对研究成果进行评估；对辽宁省中小学校突发公共卫生 事件危机管理的历史脉络和现状进行了总结和分析。 1 4 论文的创新点及局限性 ( 1 ) 论文的创新点 本文以辽宁省中小学校突发公共卫生事件危机管理为研究对象，根据省疾预防控制 中心网络所提供的内部信息，首次对辽宁省近十年来，中小学校各类公共卫生事件进行 统计分析，并找出其中的脉络。 结合辽宁省部分中小学校突发公共卫生事件危机管理实例，运用危机管理评估体系 进行分别评估，分析危机管理过程的有益环节及薄弱环节，探讨适合辽宁省实际情况， 试图使辽宁省中小学校突发公共卫生事件危机管理操作性更强、实效性更强，能够在实 践中运用辽宁省中小学校突发公共卫生事件危机管理危机评估体系。能够为提高中小学 校突发公共卫生事件危机管理水平、增强中小学校突发公共卫生事件危机管理能力提供 一定的参考价值。 ( 2 ) 论文的局限性 辽宁省中小学校突发公共卫生事件危机管理的研究是一个复杂的、需要不断深化的 课题，限于时间和个人能力所限，笔者较多地着眼于定性研究，在诸多角度、多个方面 进行分析探讨，但在危机评估等环节缺乏较为科学地定量研究，未能给出明确的指标体 系。同时，在对辽宁省中小学校突发公共卫生事件危机管理的自身特色研究上也还有待 迸一步深化。 大连理工大学专业学位硕士学位论文 2d p t j , 学校危机管理的理论研究和境外经验借鉴 2 1 中小学校危机管理的理论研究 2 1 1 危机管理、中小学校危机管理及其相关因素研究 西方国家危机管理专家罗伯特希斯认为危机管理涉及四个方面：第一，危机管理 者对危机情境要防患于未然，并将危机最小化。第二，危机管理者要未雨绸缪，在危机 发生之前就作出响应和恢复计划，对相关人员进行危机处理培训，以准备应对可能出现 的危机。第三，在危机情境出现时，危机管理者需要及时出击，在尽可能的时限内遏制 危机苗头。第四，当危机威胁紧逼，冲击在即，危机管理者需要面面俱到，不能小视任 一方面。 2 4 1 也可以说，罗伯特希斯根据工作任务范畴将危机管理划分为四类，认为 有效的危机管理需要管理者主动并有效地完成工作：缩减，转移或缩减危机的来源、范 围和影响；预备，提高危机初始管理的地位；反应，改进对危机冲击的反应管理；恢复， 完善修复管理。1 2 副 美国学者科弗洛、萨德曼认为：广义上，所谓的危机管理是透过一套有计划及即系 统化的方法来正确处理危机事故，所谓危机事故泛指任何可导致组织在生产运作业务上 受到沉重打击的事件。著名咨询顾问史蒂文芬克则认为：危机管理就是准备应变。闭 台湾学者林吉郎认为：所谓危机管理，包含了危机预防、危机处理和危机解决三个 活动，其目的是化解冲突、建立或发展“安全网”，即危机管理的相关组织及制度。【2 7 】 大陆学者研究认为：组织或个人为了预防危机的发生，减轻危机发生后所造成的危 害，针对可能发生的危机和已经发生的危机采取的管理行为。【硐 另外，还有的学者认为：危机管理的基本前提是必需具备，第一，危机管理目标与 事业发展目标相一致；第二，价值观的一致性；第三，危机管理体系与各个子系统健全 和有效运作；第四，危机管理机构具有高度权威性；第五，危机管理具有充分的信息沟 通渠道；第六，危机管理具有新技术、新信息和新思维的创新基础【2 9 】。 2 1 2 中小学校危机管理的阶段划分研究 我国台湾地区的谢广全教授认为：“学校危机是在学校教育场景中出现了非寻常事 件，已危害甚或可能危及全校校誉或师生身心健康至巨，必须紧急应变处理。若谨慎处 理得宜，可能对全校师生造成正面影响，若延宕应变或处置失当，对学校师生可能造成 负面影响”1 3 0 大连理工大学专业学位硕士学位论文 我国学者潘东良认为：学校危机是指学校管理过程中一段不稳定时间和不稳定状 态，经常表现为由于某些突发事件严重影响学校各项活动的正常进行，使学校形象受到 严重损害，因而学校管理者要不断增强危机意识，充分认识危机的性质与特点，努力探 索危机管理的有效策略。p j 】 长春工业大学的郭正贤教授认为，学校危机管理就是要建立一个中小学校统一的危 机管理专门机构。该机构的职责与功能为：危机信息的收集；反危机战略规划并将其纳 入学校日程；判断各种危机发生的可能性并评估其危害的风险；危机的防范；监督危机 管理的实施；进行危机管理教育和训练；危机发生时的协调工作等。【3 2 】 美国弗吉尼亚州教育部的( 2 0 0 2 年弗吉尼亚学校危机管理资源指导对学校危机 管理阶段的划分则能为中小学校危机管理阶段的划分提供直接参考。该指导文件把学校 危机管理划分为三个阶段：危机预防阶段( 为危机作计划) ；危机介入阶段( 对危机作 出反应) ；危机后阶段( 对危机的追踪管理) 。【3 3 】 国家教育行政学院教育学博士李永贤认为：中小学校危机在其发展过程中会依次呈 现出以下三种状态：潜伏状态、爆发状态和完成状态。因此，中小学校危机管理体系应 当针对危机发展过程中依次呈现的状态而包括危机预防机制、危机应对机制和危机结束 后的恢复机制三大主体部分。瞰】 2 2 境外中小学校突发公共事件危机管理分析与借鉴 2 2 1 美国中小学校危机管理模式 在美国，各级政府对学校的危机管理都非常重视，几乎每个州都设置了专门的学校 危机管理机构用于学校危机管理，同时根据实际情况制定与其有关的法规和详细的操作 指南。 9 l l 事件以后，美国国土安全部建立了一套五级国家威胁预警系统，用绿蓝黄橙红 五色旗代表从低到高的五种警戒级别，以实现从常态向紧急的转化。美国教育部根据 “警戒级别”的要求，制定了学校采取相应行动的指南，如图2 1 所示。各个学校可以 根据这个行动指南来制定具体的行动方案。t 3 6 大连理工大学专业学位硕士学位论文 警戒级别 政府采取的行动学校应采取的行动( 教育部制定) ( d h s 制定) 严重( 红色)动员紧急救护队，并布置工作人员 通过电台或电视台来接受联邦或地方政府的指导； s e v e r e ( r e d ) 评估紧急需要 启动危机管理计划； 限制学校去接近危险的来源； 取消外出活动和野外旅行； 对有需要的学生和教职员工提供心理健康服务 很高( 橙色)地方、州和联邦开展协调工作，加 派专人2 4 小时监控学校入口；熟练评估安全程度； 眦g i ( o r a n g e ) 强在公共事件中的安全工作 修正，更新家长对安全的看法和措施； 修正、更新媒体对安全的看法和措施； 告诉学生他们可能受到的恐怖袭击； 布置事先准备好的学校和危机反应组 较高( 黄色)加强对重要地方的监视活动和对 检查学校的建筑物及其周围的可疑物和人； e l e v a t e d ( y e l l o w )威胁的评估工作 与公共安全官员一起评估危险程度； 与教职员3 - - - 起复习危机反应计划； 测试可供选择的通讯方式 警戒( 蓝色)检查紧急状态程序，通知公众所要检查和提升安全措旌； g u a r d e d ( b l u e )采取的必要措施检查紧急状态下的通讯计划； 盘点、测试和修理通讯设备； 盘点和充实紧急状态下所需要的物品； 引导针对危机的培训和操练 低( 绿色)保持安全培训和准备状态评估和修正危机管理计划和具体操作程序； 唧( g r e e n )与危机反应组成员一起回顾他们的义务和职责； 对每个来访者进行身份检查 图2 1 美国国家威胁预警系统与学校行动指南【3 7 】 f i g u r e2 1u s n a t i o n a lt h r e a tw a r n i n gs y s t e m sa n ds c h o o l sag u i d et oa c t i o n l 3 7 】 2 2 2 香港、台湾的中小学校危机管理模式 在香港，郑燕祥提出了“学校危机管理之模式与运作”的三阶段模式：危机的发生， 即危机预防；危机过程，即危机控制；危机后果，即危机的善后处理。【3 s 】 在台湾，吴莉玲的十大校园危机管理手册，对台湾中学流行的突发事件进行分 类的基础上开展了专项研究，并提出了具有实用性和操作性的应对策略【3 9 】。 另外台湾孙本初的“校园危机管理动态模式”的四阶段设计：舒缓阶段( m i t i g a t i o n ， 即警讯期；准备阶段( p r e p a r a t i o n ，即预防期；反应阶段( r e s p o n s e ) ，即危机控制 期；复原阶段( r e c o v e r y ) ，即恢复与学习期。【帅】也比较具有代表性。 大连理工大学专业学位硕士学位论文 2 2 3 境9 b