（公共管理专业论文）珠三角农村“两委”关系研究——以佛山市南海区大沥镇为例.pdf

- ，- ， 论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文 的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 圻 s y 矽 ，d 专 日 ： 六 名 月 签 二 者 十 作 年 文 八 论 o 位 。 学 二 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学位论文的内容编入 有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其他方法保存学位论文。 学位敝作者签名彳r 挺许 导师签名万向东 - 0 0 k 年十二月六日二0 0 k 年十二月六日 论文题目：珠三角农村“两委 关系研究 以佛山市南海区大沥镇为例 专业：公共管理 硕士生：邝炎桥 指导教师：万向东 摘要 村民自治组织作为人民公社制度解体后的替代组织出现，已经成为现阶段中 国农村治理的主要方式。但是，在其实际运作过程中，基层党支部的直接领导依 然在发挥重要作用，甚至在有些方面居于主导地位，从而引起村民委员会运作中 难以避免的权力冲突。农村“两委一关系问题是村民自治后选举时期乡村治理中 的一个凸显的现实问题。过往的相关研究主要包括工具性分析、理论性( 因果关 系) 分析、实际变化与制度创新的需求等。不够深入，而且创新不足。 本文从二元权力结构的理论视野，利用第一手调查资料和前期研究成果，对 农村“两委一关系问题进行经验性研究。 农村改革导致经济的多元化结构，并大大促进村民自治制度的发展，使传统 的一元权力结构变为二元权力结构。实施村民选举后农村“两委关系也产生了 变化，即“两委 在职能上开始分开；村民与村干部的关系发生变化，由“服从 命令的关系变为“选举一被选举 的政治合作关系；政治运行手段也发 生了变化，由命令性的不计成本的政治动员变为包括利益驱动、说服教育等其他 方式。 根据权力强度、权力资源控制及治理效果的不同，把当前大沥镇农村“两委 关系的类型划分为四种类型：协调型、一体型、包揽型( 支部包揽、村委包揽) 和对立型。 “两委关系冲突的原因在于二元权力结构、制度规范性和行政权、自治 权的冲突。本文认为，村民当家作主、“两委 与基层党委政府的思维方式转变、 村“两委 团结合作、政府协调解决冲突等，是解决农村“两委 冲突的一般原 则。建立配套制度体系，推行“一制三化”规范管理；加强对农村干部的培训和 推一选一和“两选联动一，是比较现实的 关系 i i t i t l e ：o nt h er e l a t i o no f “t w oc o m m i t t e e s i nt h er u r a r i v e rd e l t a - - - _ t a k i n gd a l it o w ni nf o s h a nc i t ya sa ne x a m p l e m n j o r ：m p a n a m e ：k u a n gy a n q i a o s u p e r v i s o r ：w a nx i a n g d o n g a b s t r a c t v i l l a g es e l f - g o v e r n i n go r g a n i z a t i o n , 弱a na l m m a t i v eo r g a n i z a t i o n a f t e rt h e d i s i n t e g r a t i o no ft h es y s t e mo fp e o p l e sc o l i l m u n e ，h a sb e c o m eam a i nf o r mo fr u r a l g o v e r n a n c ei nc h i n a h o w e v 盱, i nt h ea c t u a lo p e r a t i o np r o c e s s ，t h ed k e = c tl e a d e r s h i p o ft h eg r a s s - r o o t sv i l l a g eb r a n c ho fc p c c o m m i t t e es t i l lp l a y sav i t a lr o l eo nr u r a l g o v e m a n c e t h ev i l l a g eb r a n c ho fc p c c o m m i t t e ee v e nr e s i d i n gi nt h ed o m i n a n t p o s i t i o ni ns o m ea s p e g t s ，t h u sc a u s i n gu n a v o i d a b l ea u t h o r i t yc o n f l i c tb e t w e e ：r lt h e v i l l a g ec o m m i t t e ea n dt h ev i l l a g eb r a n c ho fc p c c o m m i t t e e t h er e l a t i o no f t w o c o m m i t t e e si nt h ec o u n t r y s i d eh i g h l i g h t st h er e a lp r o b l e mi nt h ev i l l a g eg o v e r n a n c ei n t h ep o s t - e l e c t i o np e r i o do ft h ev i l l a g es e l f - g o v e r n a n c e t i l ep a s ts t u 由i n c l u d i n gt h e m a i nt o o io fa n a l y s i s ，t h e o r e t i c a l ( c a u s a t i o n ) ，t h ea c t u a lc h a n g ea n di n n o v a t i o ns y s t e m n e e d s t h es t u d yh a sn o tg o n ef a re l l o u g h , a n dl a c ko fi n n o v a t i o n b a s e do nt h ev i s i o no ft l l ed u a la u t h o r i t ys t r u c t u r et h e o r y ，t h i sp a p e rl a u n c h e sa n e m p i r i c a lr e s e a r c ho nt h et w 0 - c o m m i t ! t e e sr e l a t i o nb yt a k i n ga d v a n t a g eo ff i r s t - h a n d i n v e g i g a d o nm a t e r i a l sa n dp r e v i o u sr e s e a r c hr e s u l t s t h er u r a lr e f o r mc a u s e dt h ed i v e r s i f i e de c o n o m i cs t r u c t u r e ，a n dg r e a t l yp r o m o t e d t h ed e v e l o p m e n to fv i l l a g es e l f - g o v e r n i n gs y s t e m ，s ot h a tt h et r a d i t i o n a ls i n g l e a u t h o r i t ys t r u c t u r eb e c a m et h ed u a la u t h o r i t ys t n l c m r e a f t e rt h ev i l l a g e r s e l e c t i o n , t h et w o - c o m m i t t e e sr e l a t i o nc h a n g e d t h a ti s ，t h et w o - c o m m i t t e e s f u n c t i o ns e p a r a t e d ； i i i t h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nv i l l a g e r sa n dv i l l a g ec a d r e sc h a n g e d ；t h er u n n i n gp o l i t i c a l m 咖sc h a n g e d a c c o r d i n gt ot h ed i f f e r e n c eo ft h ep o w e ri n t e n s i t y 、t h ec o n t r o lo ft h ep o w e r r e s o u r c e sa n dt r e a t m e n te f f e c lw ec a nd i v i d e dt h ed a l it w o c o m m i t t e e sr e l a t i o ni n t o f o u rt y p e s ：c o o r d i n a t i o n , i n t e g r a t i o n , m o n o p o l i z a t i o n , a n do p p o s i t i o n t h er 眨l q o no ft h et w o - c o m m i t t e e sc o n f l i c ti st h ed u a la u t h o r i t ys t r u c t u r e 、t h e n o r m a t i v es y s t e m ，a n dt h ec o n f l i c to ft h ee x e c u t i v ep o w e ra n da u t o n o m y t h i sp a p e r c o n c l u d e st h a tt h ev i l l a g e r sb o o a m em a s t e r s ，t h et w o - c o m m i t t e e sa n dt h eg r a s s - r o o t s p a r t yc o m m i t t e e sa n dg o v e r n m e n t sc h a n g e dt h ew a y so ft h i n k i n g , t h et w o - c o m m i t t e e s c o o p e r a t e d , a n dt h eg o v e r n m e n th e l p e dt oc l e a ru pt h ec o n f l i c ta 咒t h eg e n e r a l p r i n c i p l e so ft h ec o n f l i c tr e s o l u t i o n a n d , t h i sp a p e rc o n c l u d e s5 0 m ec o m p a r a b l yr e a l i s t i cf e a s i b l ea p p r o a g h e sa s f o l l o w s ：e s t a b l i s h i n gt h en e c e s s a r y i n s t i t u t i o n a lf r a m e w o r k a n dc a r r y i n go u ta s t a n d a r dr e g u l a t i o nn a m e d o n es y s t e m ，t h r e ex - i z a t i o n s ；s t r e n g t b e n m gt h e 佃痂：l i l 玛 a n dc u l t u r eo fc a d r e si nr u r a la r e a s ；m a k i n gi n n o v a t i o n so nt h ee l e c t i o nm e c h a n i s m a s s o c i a t ew i t hp e l 睡嘶唱”t w oc h o o s ew i t ho l l ee l e c t i o n a n d t h el i n k a g eo ft h et w o e l e c t i o n s 竹一 t 一i 卜“一jj ；。， 厂 1 一 ， ：，i ，“ ， r k e yw o r d s - v i l l a g ec o m m i r e e v i l l a g eb r a n c ho fc p c c o m m i t t e e r e l a t i o n i v 目录 摘要 i a b s t r a c t i i i 目录v 前言” 1 日u 舌“ l 第一章背景5 第一节研究对象的基本状况5 第二节本地社会经济发展过程及其对农村治理的影响 7 第三节镇村权力结构1 1 第二章实施村民选举前后农村“两委 关系的变化1 4 第一节大沥镇农村管理区体制的形成及其原因1 4 第二节管理区办事处的权力结构1 7 第三节管理区体制改革后的权力结构2 0 第三章当前农村“两委关系的类型2 3 第一节当前农村“两委 关系的类型2 3 第二节对四种类型的评价2 6 第四章农村“两委 关系矛盾冲突的原因分析2 9 第一节农村权力结构解析2 9 第二节制度规范性方面的原因“3 3 第三节农村两委矛盾：党政关系与国家一社会关系的交叉视角的 分析3 4 第五章农村治理的原则、质疑和对策选择3 7 第一节农村治理的一般原则3 7 第二节各方意见与质疑4 0 第三节解决农村“两委 冲突的对策4 3 结语一”一5 0 参考文献5 2 v 一、研究问题的提出 i l j 一 月i j吾 所谓农村“两委”关系是指村民自治实施过程中村委会与村党支部的关系。 从2 0 世纪8 0 年代村民自治兴起，到1 9 9 8 年村民委员会组织法的正式颁布， 村民自治成为社会关注的热点，学界的研究也愈来愈多，可以说到现在，“村民 自治”已经成为当今社会科学领域的“显学”。 中国自1 9 8 8 年推行村民自治制度以来，以民主选举、民主决策、民主管理 和民主监督为内容，在基层直接民主方面取得了实质进步。虽然广东经济开放得 较早，但在这方面似乎走得比较晚，而且有自己的特色。那么，在村民自治的新 形势下，党支部与村委会的关系发生了什么样的变化? 当前农村“两委”关系中 矛盾冲突的原因是什么? 解决“两委”冲突的原则和对策是什么? 这是笔者试图 分析的焦点问题。本文从二元权力结构的理论视野，利用第一手调查资料和前期 研究成果，对这一问题进行经验性研究。 二、国内外文献综述 目前学术界对村民自治下的“两委”关系研究的主要内容有：村委会与村党 支部的关系现状、关系不协调的表现、原因以及解决这种不协调的对策。 ( 一) 工具性分析 1 、村治对两委关系的影响 国内学者对村支两委关系的看法存在很大的差异，这同人们对待村民自治的 工具主义态度有很大关系。无论支持还是反对村民自治的观点，差不多都是工具 性的，他们有关村民自治的讨论，总是在选择能人、落实政策、完成任务等具体 事务上兜圈子。那些支持村民自治的人，花了很大的气力去说服乡镇党委相信村 民自治同党的利益不相矛盾；而反对村民自治的人，根本不信这套说教，他们认 为：村民自治与党的领导存在直接的矛盾，两者是相互排斥的。( 郭正林，2 0 0 5 ) 2 、村治中的两委分工与人事原则 对于要不要i 轻持党政职能分开的原则，也构成两个针锋相对的阵营。峰持党 政分开原则的人，有的认为，如果硬要搞村支书村主任“一肩挑”，不仅很 难保证村民选举的公平与竞争性，而且将导致党的基础力量的损失。有的认为从 理论上来说，村主任与村支书的权力合法性来源不同、性质与职责不同、工作重 点与工作方式不同、制约机制完全不同，如果两个职务所肩负的使命发生冲突时， 会使“一肩挑”的人处于十分尴尬的境地。在赞成或支持党政合一原则的阵容中， 有人从实践中体会的好处罗列了“一肩挑”的优越性；还有的人认为，“党政分 开 是一定历史条件下的产物，这个理念有必要改变，实行“两委合一”为中国 民主制度改革的深化探索了一条新路子。最好的权力格局是村主任都由村支书兼 任，村支两委高度重合。( 苗佳等，2 0 0 1 ) ( 二) 理论性( 因果关系) 分析 1 、村庄的差异 贺雪峰根据村干部与村民之间关系的性质，把村庄划分为同质村庄和异质村 庄，同时，也把两委的矛盾的表现分为两种类型。同质村庄内的各种群体界限不 大明显，在大多数时候，各种群体无力单独构成对村庄生活的重大影响，表现在 与村干部的关系上，各种群体的政治与利益诉求大致相近，并无大的冲突；而异 质村庄内存有诸多界限明确的村民群体，不同的群体之间往往有利害冲突或不同 心理需求，表现在与村干部的关系上，各种村民群体都有相当不同的政治或利益 诉求。这种异质性诸如在宗族意识强烈存在村庄的传统宗族界限，生产生活条件 不一致所产生的地域界限，年轻人与老年人之间有了激烈冲突之后形成的年龄界 限等等。在同质村庄，村支书与村委会主任之间发生冲突时，他们可以援引的支 持力量就大不相同。村支书倾向于向上级谋求支持，而由村民选举产生的村委会 主任则倾向于向村民谋求支持。这时两委的冲突就表现为村民与乡镇行政的冲 突。而在异质村庄，村支书与村委会主任之间发生冲突时，他们在可以援引与同 质村庄的村支书与村委会主任相同的支持以外，他们会谋求各自所在的村民小群 体的特殊支持，这个时候，村支书与村委会主任的冲突，往往不是表现为或表现 了村民与乡镇行政的冲突，而是表现为或表现了不同的村民群体之间的冲突。而 2 从发展的倾向来看，特别是传统的异质村庄会越来越少，也就是说，随着社会的 发展，村支书与村委会主任的关系会越来越倾向于表现乡镇行政与村民群体的冲 突的方向发展。( 贺雪峰，2 0 0 0 ) 2 、制度的缺陷 郭正林的制度分析揭示，村委会组织法及相关的地方性法规，同规范党 支部的党章、方针政策及工作制度之间的不协调性，是影响村委会与党支部关系 的制度性原因。因此，要对村委会与党支部的关系进行制度性调整。“两选联动” 或“两票制”的制度安排，可以从根本上化解村委会与党支部的权力冲突和矛盾。 他认为，不是村民选举削弱了党支部的政治影响，而是农村基层党组织建设长期 以来积累的问题在直接、公丌和竞争性的村民选举过程中集中暴露出来了。郭正 林分析，村民选举在挑战农村党支部的传统权威。无疑，村民选举把党支部权力 的合法性问题提了出来，这种政治合法性问题能否在村民选举中解决，关键取决 于执政党自身如何进行制度化调整。( 郭正林，2 0 0 5 ) ( 三) 实际变化与制度创新的需求 何包钢和郎友兴在浙江的实地研究发现，村民选举对党支部的控权地位影响 不大，但党支部在农村权力结构中的绝对优势开始变成相对优势。农村能人或企 业老板对党支部书记的权力产生了冲击，他们不再满足经济上的成功，而试图谋 求政治地位，出现了“老板书记”。( 何包钢，郎友兴，2 0 0 2 ) 郭正林认为，“两选联动”或“两票制 的制度安排，可以从根本上化解村 委会与党支部的权力冲突和矛盾。( 郭j 下林，2 0 0 1 ) 景跃进提出：无论是村民自治的实践，还是两委关系的处置，必须同宏观政 治制度的调适和相应的配套改革联系起来考虑。( 景跃进，2 0 0 4 ) ( 四) 过往研究的简评 总之，虽然学术界在村两委关系的研究方面取得了很大的进步，得出了丰富 的理论研究成果和实践上的资料，但是在如下一些方面还存在着某些不足。 1 、有关村两委关系的研究的文章很多，但是深入研究的著作却很少。除了 景跃进著的当代中国农村“两委关系”的微观解析与宏观透视系统的论述了 两委关系的历史脉络、矛盾生成、解决对策等以外，较少有著作系统论述这一问 题。 本文从农村“两委( 党支委和村委) 关系入手进行研究，在梳理珠三角农 村经济社会变迁和“两委 关系历史脉络的基础上，结合佛山市南海区大沥镇农 村“两委 关系的类型进行实证分析，并从党政关系、国家与社会关系等研究视 角，运用制度分析、查阅文献资料、访谈观察等方法对“两委”关系进行剖析， 对相关文本制度和实施效果进行分析，回应过往的研究，最后提出自己的见解。 4 第一章背景 第一节研究对象的基本状况 大沥镇位于佛山市南海区东部，位于广佛走廊，地理位置得天独厚。广茂 铁路，3 21 、3 2 5 国道，广佛、广三高速公路、广州西环高速公路，穗盐 路及南海区桂和、桂丹路贯穿境内，是云南、广西、海南、粤西进入广 州的西陆路门户。距广州新机场15 公里，距离国家一级港口南海港仅 l0 公里。前往香港、澳门的车程约3 小时，形成四通八达、交通便捷的 交通网络。全镇总面积1 2 5 7 7 平方公里，户籍人口2 5 2 力，流动人口4 0 万， 下辖3 个办事处、3 2 个村委会和1 2 个社区居委会。 2 0 0 7 年，全镇实现国内生产总值2 4 0 6 亿元。农村集体经济发展水平较高， 农村经济总收入5 4 0 亿元，增长1 9 ；农民人均纯收入1 11 9 1 元，增长8 。综合 实力名列全国“千强镇”第十五位。大沥镇得改革丌放风气之先，经过2 0 多年 的努力，集聚了强劲的经济实力。镇内工业发达，铝型材业、内衣业名扬海内外， 获得了“中国铝材第一镇”、“中国有色会属名镇”、“中国再生金属物流加工基地 和“中国内衣名镇”等称号。其他如五金机械、家电、玩具、汽车和摩托 车配件等行业也形成相当规模。大沥商贸繁荣，第三产业发展势头迅猛， 各类专业市场商贾云集，成交活跃，为远近闻名的商品集散地。到2 0 0 5 年底，全镇共有工商业l7 7 0 0 多户，规模以上企业3 3 8 家，产值超亿元 以上企业41 家。 大沥镇加强以基层党组织为核心的固本强基工程，依法依规完成村 委会、居委会和村民小组的换届选举工作，农村基层组织建设工作扎实， 取得了一些经验。农村民主进程在珠三角地区有一定的代表性。因此，笔者将大 沥镇作为研究对象j 并试图从中发掘二些在珠三角地区有共性的东西。 5 以下是大沥镇农村的相关情况。 大沥镇各村2 0 0 7 年基本情况 表1 1 单位：平方公里、万元、人、户 2 0 0 7 年村组两级 序号村名面积 集体收入 农业 农业人人均分红 总收 纯收 人口口户数 股东数 金额( 元) 合计 1 2 l1 4 2 4 3 71 1 7 1 4 41 4 1 5 1 14 2 3 6 l1 3 5 1 7 54 0 5 9 1l z1 75 0 3 94 7 3 53 2 8 71 2 2 03 1 2 34 8 4 6 2l d3 68 9 4 97 8 2 l4 0 0 91 2 4 84 0 0 99 9 9 0 3l x2 83 5 8 i3 4 6 43 5 2 89 9 83 4 2 24 5 5 6 4l b 4 45 2 3 04 1 0 4 4 6 8 51 4 5 64 4 8 6 4 1 9 1 5 l j 1 61 8 0 11 5 5 32 8 1 41 0 2 82 6 4 63 5 4 8 6f ci 44 7 4 74 1 8 l2 1 8 17 6 52 1 8 l7 7 9 0 7y y4 83 6 7 23 2 6 i6 6 1 32 2 0 66 6 1 31 9 7 6 8d z3 43 2 0 22 3 4 75 1 0 41 4 4 35 0 0 01 4 7 6 9x b3 33 5 8 93 6 7 74 2 5 91 2 1 54 2 5 93 0 6 9 1 0z b2 63 0 3 6 2 8 1 3 3 6 4 01 1 6 l3 4 8 92 8 7 6 1 1t p 65 6 8 84 7 1 47 1 2 31 9 7 47 1 0 53 3 6 8 6 1 2s t4 66 1 9 9 4 8 8 3 6 5 8 3 1 9 7 4 6 3 8 23 9 8 3 1 3t b2 71 8 7 91 5 4 72 7 6 3 8 2 5 2 6 3 33 2 4 7 1 4c b1 21 5 1 61 2 3 81 4 1 14 3 21 3 5 92 4 2 8 1 5q c3 77 1 5 05 6 8 54 9 0 01 3 6 44 9 0 05 1 8 2 1 6x x7 44 3 7 44 1 3 95 3 1 01 1 0 14 5 6 23 9 3 9 1 7g b2 14 2 2 23 0 5 93 4 2 59 4 53 3 1 02 2 9 0 1 8y f1 4 15 1 7 83 9 0 16 3 7 81 7 3 06 3 7 82 3 2 4 1 9h g8 42 4 4 l2 2 5 53 9 1 59 8 23 7 9 i2 1 0 2 2 0h x4 65 6 7 14 5 8 36 2 6 81 7 9 46 2 6 83 8 4 2 2 ly b2 56 2 6 64 3 7 i6 1 5 31 9 6 76 0 3 42 7 9 4 2 2h d3 16 5 9 35 0 4 83 8 6 91 1 4 8 3 8 6 96 5 1 8 2 3d x3 42 7 4 2 2 0 3 44 9 3 91 4 3 84 9 4 91 8 4 3 资料来源：佛山市南海区大沥镇统计办2 0 0 7 年度统计数字。 6 ( 续表l 一1 ) 2 4l a3 44 5 3 54 0 2 74 6 3 21 4 2 64 2 1 25 1 3 7 2 5p d3 85 0 2 43 9 3 94 7 7 3 1 4 4 5 4 3 7 44 0 4 9 2 6 h j 3 23 7 5 73 4 5 45 0 1 4 1 4 3 54 2 6 74 4 9 7 2 7t t q 2 1 6 4 6 7 5 4 7 85 8 5 8 2 0 5 46 0 0 25 8 7 3 2 8 l l 3 9 “3 8 0 7 6 8 04 6 3 81 4 8 64 0 2 7 1 0 4 0 5 2 9b s2 42 6 1 6 2 2 2 42 8 6 89 2 22 7 5 41 9 2 3 3 0s x 1 72 1 7 01 9 3 2 4 1 0 3 1 2 7 63 9 9 63 0 4 2 3 1b c7 13 4 7 5 2 7 8 2 4 9 6 115 4 l4 7 7 54 l o l 3 2y y e0 0 32 4 82 1 51 5 0 73 6 2 说明：y y e 村只有村级经济，没有组级经济，冈此没有股份分红。 第二节本地社会经济发展过程及其对农村治理的影响 一、社会经济发展过程 建国后，大沥的经济逐渐得到恢复和发展。当时还是以农业生产为主。自6 0 年代初起，大沥镇成为南海重要的商品粮基地、经济作物基地和农副产品外贸出 口基地之一，也是财政上缴数量较多的地方。到7 0 年代，为大城市配套的工业和 为本地服务的地方工业及支农工业，都得到了一定的发展。但是，改革开放前， 由于体制的限制，优势没有得到充分发挥，经济结构单一，经济发展曲折，比较 缓慢。 2 0 世纪8 0 年代初，随着社会的改革丌放，大沥的经济开始进入了高速发展期。 由于坚持了“稳步发展第一产业，重点发展第二产业，加快发展第三产业”的方 针，积极引进外资，赢柬了三大产业持续、快速、协调的大发展。 1 9 8 2 年在农村全面实行家庭联产承包责任制，解放了农村劳动力，冲破了原 来“以粮为纲”的束缚，发展多种经营，围绕实现农业的商品化和现代化目标， 调整农业结构，在稳定粮食生产的前提下，大力发展蔬菜水果、水产和畜牧业生 产。生猪、鸡、鸭、鹅铡养从家庭副业逐渐变成专业户生产。农业由传统、粗放 7 2 0 世纪8 0 年代兴起的以“包产到户 为突破口的农村经济改革具有非集体化 的特征。随着农民家庭经营主体地位的确立以及农民收入渠道的多元化，重建了 村民私有财产权，从而使农民摆脱了对传统集体的依附，促使了农村政治经济结 构的深刻变化。 在人民公社时期，“三级所有、队为基础的集体经济，是农村唯一的经济 形态。这种经济形态的基本特征就是，剥夺农民的私有财产权，排斥农民家庭的 经济主体地位，实行单一的集体农业和指令性计划管理的体制。人民公社体制的 政治本质，就是通过建立严密的党政组织控制系统，剥夺农民的剩余产品，以支 持国家工业化目标的实现。被组织在公社里的农民，之所以必须服从和依赖于集 体，是因为农民失去了赖以独立自主的家庭财产，剥夺了农民自我发展的一切机 会。这种极端排斥自由市场经济的杀鸡取卵的行为，必然导致农村社会经济的凋 敝和农民的贫困化和抵抗，从而损害国家与农民的利益关系。这就是中国农村改 革的制度根源。 2 0 世纪8 0 年代以来兴起的农村改革实际上是一个非集体化的过程。在农村公 有经济的边缘产生了农户私有经济，这种经济结构格局的变化，使传统的党一元 8 化领导的体制不可能继续存在下去，这就促进了村民自治制度的建立和发展。具 体来说，农村经济结构性变化主要体现在三个方面： l 、在农业内部，突破了“以粮为纲”的政策限制，农、牧、渔多业并举。形 成了以市场为导向的家庭农业，迅速形成了一大批种养大户，崛起了一个以经营 商品农业为特征的“力元户”阶层。表1 2 反映了当时农村专业户情况。w 1 9 8 4 年农村专业户情况表 表1 2单位：户、人、万元 男女整| ，_ 7 动力家庭全年总收入 专业家庭常 其【| 1 ：其中： 出售产 户数 住人口 合计从事专请帮j ： 合计专业收品收入 ( 万元) 入( 万元) 业劳力带徒弟 ( 万元) 总计 1 1 5 l4 6 6 03 9 4 03 3 2 311 6 83 2 8 8 0 23 1 2 6 2 99 9 8 4 6 一、种植业 1 9 78 6 05 8 65 3 422 0 9 5 81 8 7 9 61 2 6 2 l 其中： 粮食作物 41 71 41 42 32 9 52 3 经济作物 “45 2 23 5 23 3 721 1 2 3 31 0 2 2 61 0 2 1 7 二、眚牧业 2 0 98 5 55 7 14 6 384 2 6 4 34 0 0 9 44 0 0 9 4 其中：养猪 93 l2 01 326 9 55 6 35 5 3 养牛 31 5942 22 02 0 养鸡3 0 1 1 5 7 8 5 3l 3 5 5 43 0 8 73 1 7 7 养鸭 2 38 65 94 262 8 1 33 2 1 83 2 7 1 三、渔业： 淡水养殖 2 38 75 84 83 5 3 73 2 52 8 6 8 四、- 业 2 9 01 1 6 81 2 3 71 2 3 76 5 91 3 5 0 0 51 3 0 7 0 63 7 6 9 1 其中： 食品加工 1 86 85 75 31 41 4 6 51 3 。4 5 五、运输业1 3 15 0 22 9 4 2 1 9 1 44 4 4 7 54 0 5 1 71 2 5 3 六、建筑业 7 3 2 7 34 7 93 4 33 1 56 2 5 25 8 94 3 8 七、商、饮、 服务业 1 5 86 3 35 0 63 3 41 4 76 9 6 6 36 7 7 9 34 7 6 9 其中：商业 1 1 54 6 52 8 32 2 42 96 0 0 8 45 8 7 5 94 1 8 5 饮食业 2 28 41 4 13 71 0 12 9 6 72 7 7 34 7 7 服务业1 55 84 83 99 9 99 3 3 八、其他 行业 7 02 8 22 0 91 4 5 2 3 6 2 6 25 5 8 31 3 2 资料米源：人沥镇方忠办：人沥忠新稿( 朱出版) ，2 0 0 8 年 9 2 、突破了过去“农村农业、城市工业”的城乡产业布局，乡村企业的迅猛发 展带动了整个农村非农产业的发展。一旦政策准许农民涉足非农产业，他们就会 受其高附加值和高收益所吸引而将自有经济资源优先配置到这个领域，使之成为 农村经济的新增长点，彻底改变了传统单一的农业产业结构。事实上，那些发达 的或发展迅速的村庄，绝大多数都是靠兴办企业、发展商业的路子。表1 3 反映 了1 9 7 4 , - - 2 0 0 0 年大沥工业企业基本情况。w 19 7 4 2 0 0 0 年大沥工业企业基本情况表 表卜3单位：间、人 合计镇级村级社级圩镇 私营 个体 年份( 联合体) 问数人数问数人数问数人数i h j 数人数问数 人数l h j 数人数 问数人数 1 9 7 43 6 57 1 1 81 37 9 37 01 0 4 32 8 25 2 8 2 1 9 7 84 4 47 2 2 31 19 2 32 1 45 5 9 32 1 67 0 9 1 9 7 93 l8 0 5 089 3 11 96 9 7 741 4 2 1 9 8 03 5 89 9 1 699 5 31 93 9 1 13 2 54 6 0 754 4 5 1 9 8 l2 5 61 4 8 1 31 31 0 5 13 53 9 4 32 0 59 3 8 434 3 5 1 9 8 3 5 4 5 9 2 1 3 1 91 3 0 21 2 43 4 3 64 0 24 1 5 l 1 9 8 51 6 1 31 6 9 5 3 5 22 7 8 31 4 43 6 8 84 9 67 4 49 2 13 0 4 2 1 9 8 81 3 3 41 3 6 1 92 6 3 6 6 25 7 34 3 3 27 0 15 6 1 9 1 9 8 91 3 7 81 5 3 1 52 8 3 8 8 24 9 25 0 8 66 2 85 7 2 92 3 07 9 6 1 9 9 04 0 5 62 5 2 3 8 5 l2 8 2 95 4 53 8 l l4 7 49 0 1 93 1 9 39 5 7 9 1 9 9 5 2 5 8 22 4 6 3 13 75 6 9 l2 5 4 51 5 4 4 01 5 4 13 5 0 0 1 9 9 63 8 3 02 5 2 1 43 76 0 4 42 3 9 31 5 6 7 01 4 0 03 5 0 0 1 9 9 7 1 4 0 36 6 7 4 83 25 2 3 09 9 05 9 6 1 33 8 l1 9 0 5 1 9 9 81 1 5 47 8 2 1 l3 45 1 3 75 2 35 9 1 2 13 9 21 2 0 2 82 0 51 9 2 5 1 9 9 91 6 1 34 1 4 9 555 7 59 1 53 6 3 1 46 8 64 6 0 6 2 0 0 0 2 0 3 8 4 7 9 7 134 5 l1 4 0 54 5 0 0 06 3 02 5 2 0 资料来源：大沥镇方志办：大沥j 基新稿( 未出版) ，2 0 0 8 年 1 0 3 、公有与私有、集体与个体的经济比重发生了重大的变化。从所有制结构来 看，农村经济结构呈现出多元化的特征，出现了公有、私有和公私混合等多种所 有制经济。表1 4 足1 9 9 8 - - 2 0 0 2 年1 1 x 村非公有制经济情况。 19 9 8 - - 2 0 0 2 年h x 村非公有制经济情况表 表1 叫单位：万元 车掰 1 9 9 81 9 9 92 0 0 02 0 0 12 0 0 2 奢祆 经济总收入 1 2 3 9 44 9 4 2 06 3 2 2 17 4 8 4 08 7 7 7 8 可分配净收入 1 8 6 94 2 0 85 2 9 26 8 8 17 5 1 9 总之，改革以后的农民家庭经营，提升了农民的经济地位。农民的市场观念、 利益取向取代了以政治目标为第一的产品经济观念。从生产到流通体制的改革， 使原来依托于人民公社体制的各类组织随职能的分解而消失或重组。村级组织不 可能再垄断农村社区的经济资源，农村民问社会力量迅速形成和壮大，已成为影 响农村政治结构的重要经济力量。一个明显的表现就是出现了一批经济“能人”， 他们不再满足于经济上的成功，而试图谋求政治地位。在群众的拥护下，这些“能 人 被推上了村庄的政治舞台，成为村庄的带头人或掌权者。因此，经济的多元 化结构大大促进了村民自治制度的发展。 第三节镇村权力结构 一、大沥镇农村两委干部基本情况 2 0 0 7 年8 月村党( 总) 支部换届选举、2 0 0 8 年4 月第四届村委会换届选举完 成后，大沥镇3 2 个村委会共产生两委成员1 8 3 名。村党( 总) 支部委员选举时， 采取由上一届村党( 总) 支部通过“两推”( 党员推荐、村民代表推荐) 提出候选 人名单，镇党委经过组织考察后对候选人进行批复的方式，2 7 个村的党( 总) 支 资料来源：佛山市南海区人沥镇统计办2 0 0 2 年度统计数字。 1 1 社会事务办等；各办事处内设五大办，即政务办、计生办、维稳及综合治理办、 农村工作办、社会事务办等。按照上级机构编制委员会的规定，对于农村的管理， 镇党政领导班子和办事处领导班子都有专门的领导分工管理，各内设办公室也有 不同分工职能。一般来说，对于农村的基层党组织建设工作，是由镇党委专职副 书记、镇组织委员和镇组织人事纪监办具体负责；而农村基层政权建设工作，则 由分管民政工作的领导和镇、办事处社会事务办具体负责；农业林业生产、农田 水利建设、农村经营管理和股份合作制组织管理等工作，由分管农村工作的领导 和镇、办事处农村工作办具体负责。但在村党支部换届、村委会换届选举时，一 般在镇罩成立专门的领导小组，镇党委书记亲自担任领导小组组长，组织委员担 任第一副组长，组织人事纪监办具体负责换届指导工作，农村工作办、社会事务 办等部门也都参与其中。 ( 二) 管理的具体措施 1 2 首先，坚决执行上级制定的一系列制度，以此来管理和监督村干部。如南海 区委、区政府制定了“规范农村两委干部福利待遇发放标准的通知”、“违反农村 财务、合同管理行为责任追究制度”、“农村集体资产管理暂行规定”、“农村党( 总) 支部二 作规范”、“村民委员会工作规范”、“农村( 股份) 经济联合社工作细则”、 “农村( 股份) 经济社工作细则”等一系列制度，大沥镇也制定了“农村集体经 济组织经营管理制度”“农村后备干部管理办法”、 “调整村两委干部补贴标准的 意见”等。 其次，制定村两委干部的工作任务考核方案，并规定其报酬和福利标准。镇 政府每年对各村直接下达各种任务并及时检查、评比，如计划生育政策的贯彻、 维稳与调处各类纠纷、安全生产、经济发展任务等，都有量化的考核指标。村干 部采用年工资收入制，取消一切工资性补贴。年工资收入包括：基本工资、经济 工作考核工资、行政工作考核工资三部分。基本工资由区、镇两级发放；经济工 作和行政工作考核工资的发放按年度考核情况经镇政府研究确定，由各村发放。 同时，严格执行社会治安综合治理、计划生育工作“一票否决 制，对出了问题 的单位取消评先进资格。 第三，对于退职和退休的村干部规定了相应的补助措施。如对换届落选的村 干部，区、镇两级按其任职年限发放一次性的生活补贴；对于在职村干部，则由 区政府规定统一的养老保险金缴付标准，比一般职工的缴付标准要高，等等。 第四，通过党政领导和驻村挂钩干部的双重包村制进一步加强对村庄的管理。 镇党政领导和各办事处、党工委的领导每人挂钩负责1 2 个村，镇机关各组室、 镇属事业单位每个单位挂钩负责1 个村，对该村的公共权力运作情况及工作绩效 进行监督。驻村挂钩干部主要职责是上传下达，同时给村干部当参谋。 1 3 的变化，农民把这一时期统称为“大集体时期 。一般来说，人民公社组织和管理 体制有四个最基本的特征：其一，“一大二公 ，即人民公社面积大，人口多且公 有化程度高。人民公社时期实行高度的集体化，农村资产的绝大部分归集体所有， 不允许农民私营经济的存在和发展，实行土地及其它生产资