（行政管理专业论文）政府绩效评估的制度支撑.pdf

西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解学校有关保护知识产权的规定，即：研究生在校攻读 学位期间论文工作的知识产权单位属于西北大学。学校有权保留并向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。本人允许论文被查阅和 借阅。学校可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同 时，本人保证，毕业后结合学位论文研究课题再撰写的文章一律注明作 者单位为西北大学。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名：j 睦：堡! 堡 指导教师签名： i 垒! ：叠 印岁年岁月p 日训f 年卜月刁日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西 北大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的 同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢 意。 学位论文作者签名：怕，j t 咖 工町年，月如日 内容摘要 当前，政府绩效评估，已经成了一股世界性的趋势。任何一个国 家政府，要想对自己管理的绩效做出有效评估，就不得不对绩效评估 的相关方面做以研究。而在政府绩效评估过程中，评估的制度保障体 系对政府绩效评估的效果起着重要的作用，研究政府绩效评估，也不 得不对政府绩效评估的制度保障体系做以研究，在本文中，政府绩效 评估的制度保障体系被称为绩效评估的制度支撑。 本文运用行政管理学、政治学、管理学、特别是制度经济学的相 关概念和范式，在考察西方政府绩效评估实践的基础上，对政府绩效 评估的制度支撑进行了综合分析，并在研究的基础上，对中国政府的 绩效评估活动作了思考。 文章首先借助制度经济学的概念，对制度的内涵、构成和功能作 了辨析。制度是社会的游戏规则，是人们相互关系的系列约束；由非 正式制度、正式制度和制度的实施机制三个方面组成；制度可以降低 交易成本，为人们事先合作创造条件，提供人们行动的信息，为个人 选择提供激励，并约束主体的机会主义行为，减少外部性。 然后，在分析政府绩效概念的基础上，文章对西方国家主要是英 国和美国的绩效评估实践作了考察。政府绩效是政府等公共部门在履 行公共责任的过程中，所取得的业绩、成就和影响。西方国家政府绩 效评估活动是以行政管理理论变迁的为先导，以政府管理体制的变革 为基础的，理论的变迁主要表现在以“新公共行政”、“民主行政”、 “新公共管理”理论为代表对传统的“威尔逊韦伯”模式的挑战， 体制变革则表现在西方国家以“新公共管理”理论为指导的政府改革， 英国和美国在政府改革的实践中，积极推行政府绩效评估，并建立了 一系列的制度。 政府绩效评估的制度支撑可以概括为以下几个方面：绩效评估的 非正式制度，包括顾客导向、结果为本、参与管理、竞争理念等一系 列管理理念；绩效评估的正式制度，包括完善的法律制度、健全的评 估组织、恰当的评估内容以及科学的评估方法；绩效评估的制度实施 机制，则包括分权化的管理体制、完善的评估指标体系、有效的评估 激励制度以及及时的绩效审计四个方面。 最后，文章在以上分析的基础上，对中国政府的绩效评估做了一 番思考。中国政府的绩效评估必须跟中国政府的管理特点紧密结合， 在政府改革的基础上，做好政府绩效评估的制度保障体系建设，并且 结合已经展开的评估实践，不断总结提高，才能更好地推进政府绩效 评估。 关键词：制度非正式制度正式制度制度实施机制 政府绩效绩效评估 t h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns u p p o r t i n g i n s t i t u t i o n n o w a d a y s ，g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ( g p e ) i ss w e e p i n gt h ew o r l d a n vn a t i o h a lg o v e r n m e n th a st oc o n d u c tr e s e a r c ho nt h ep r o b l e mr e l a t e dt ot h eg p e i f i tw a n tt oe f f e c t i v ea s s e s si t sm a n a g e m e n tp e r f o r m a n c e i nt h ep r o c e s so fg p e ，t h e s u p p o r t i n gi n s t i t u t i o nf o re v a l u a t i o np l a y sa ni m p o r t a n tr o l eo nt h ee f f e c to fg p e t h e s t u d yo nt h eg p ec a n n o ti sl a t ef r o mt h es u p p o r t i n gs y s t e mo fi t i n t h ep a p e r , t h e s u p p o r t i n gs y s t e m f o rg p ei sc a l l e da si n s t i t u t i o n a ls u p p o r to fp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n b a s e do nt h er e v i e wo fw e s t e r ng o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，t h ep a p e r a n a l y z e sc o m p r e h e n s i v e l yt h ei n s t i t u t i o n a ls u p p o r tf o rg p eb ye m p l o y i n gt h ep u b l i c a d m i n i s t r a t i o n ，p o l i t i c s ，m a n a g e m e n t ，e s p e c i a l l y t h e c o n c e p t s a n d p a r a d i g mo f i n s t i t u t i o ne c o n o m i c s a c c o r d i n gt ot h er e s e a r c hr e s u l t ，i td i s c u s s e sa c t i v i t i e so ft h e c h i n e s eg o v e r n m e n t a lp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n f i r s t l y , i te x p l a i n st h ei n s t i t u t i o n a li m p l i c a t i o n ，s t r u c t u r ea n df u n c t i o n sb yu s i n g c o n c e p t sf l o me c o n o m i c s t h ei n s t i t u t i o ni st h eg a m er u l ei ns o c i e t y , i sas e r i a lo f r e s t r i c t i o nh a n d l i n gi n t e r - p e r s o n a lr e l a t i o n s h i p ；i tc o n s i s t so fi n f o r m a l ，f o r m a la n dt h e i m p l e m e n t a t i o nm e c h a n i s m t h ei n s t i t u t i o nc a nl o w e rt h et r a n s a c t i o nc o s t ，c r e a t et h e r e q u i r e m e n t s f o r t h e c o o p e r a t i o ni na d v a n c e ，p r o v i d e st h e a c t i o ni n f o r m a t i o n ， m o t i v a t i o nf o r t h ei n d i v i d u a lc h o i c ea n dr e s t r i c t st h es u b j e c t i v eo p p o r t u n i s mt o d e c r e a s et h ee x t e m a le f f e c t n e x t ，b a s e do nt h ea n a l y s i so fg p ec o n c e p t ，i ti n v e s t i g a t e st h ep r a c t i c eo fg p e i nw e s t e r nc o u n t r i e s ，e s p e c i a l l yi nu s aa n du k t h eg p er e f e r st ot h ep e r f o r m a n c e ， a c h i e v e m e n t ，a n di n f l u e n c ei nt h ep r o c e s so fg o v e m m e n t so rp u b l i cd e p a r t m e n t s c a r r y i n go u tt h e i rp u b l i co b l i g a t i o n w e s t e r nc o u n t r y sg p e a c t i v i t i e sa r eg u i d e db y t h et r a n s i t i o no fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o nt h e o r ya n da r ef u n d e do nt h er e f o r mo f g o v e r n m e n t sm a n a g e m e n ts y s t e m t h et h e o r yt r a n s i t i o ni sm a i n l yr e f l e c t e do nt h e c h a l l e n g eo fn e wt h e o r i e sr e p r e s e n t i n gb yn e o p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，d e m o c r a t i c a d m i n i s t r a t i o n ，a n dn e o - p u b l i cm a n a g e m e n ta g a i n s tt h ew i l s o n w e b e rm o d e l s y s t e m r e f o r mi sm a n i f e s t e db yt h e g o v e r n m e n t a l r e f o r md i r e c t e d b y t h e n e w p u b l i c m a n a g e m e n tt h e o r y i nt h ew e s t e r nc o u n t i e s i nt h ep r a c t i c e o fb o t ha m e r i c a na n d b r i t i s hg o v e r n m e n tr e f o r m ，t h e yh a v ep o s i t i v e l yp u s h e df o r w a r dg p ea n dt h e nb u i l t u pa s e r i e so fs y s t e m s g o v e r n m e n t a lp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns u p p o r t i n gs y s t e mc o u l db es u m m a r i z e d a sf o l l o w s ：i n f o r m a ls y s t e mf o ro fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n - - - i n c l u d i n gm a n a g e m e n t i d e af o ri n s t a n c e ，c u s t o m e r - o r i e n t e d ，p r i o r i t yo fr e s u l t ，p a r t i c i p a n tm a n a g e m e n t ，a n d c o m p e t i t i o n ；f o r m a ls y s t e mw h i c hi n c l u d e sc o m p l e t el e g a ls y s t e m ，h e a l t h ye v a l u a t i o n o r g a n i z a t i o n ，m e a s u r a b l e e v a l u a t i o n c o n t e n t ，s c i e n t i f i c e v a l u a t i o n i n d e x ；t h e i m p l e m e n t a t i o nm e c h a n i s mc o n s i s t so fm a n a g e m e n ts y s t e m ，b e t t e re v a l u a t i o ni n d e x s y s t e m ，e f f e c t i v em o t i v a t i o ns y s t e ma n dt i m e l yp e r f o r m a n c ea u d i t i n g f i n a l l y , b a s e do nt h ea n a l y s i sa b o v e ，t h ep a p e rd i s c u s s e st h ec h i n e s eg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n c h i n e s eg p es h o u l db e a s s o c i a t e dw i t h m a n a g e r i a l c h a r a c t e r i s t i c so fc h i n e s eg o v e r n m e n t ；o nt h eb a s i so fg o v e m m e n tr e f o r m ，b u i l du pa b e t t e rg p es u p p o r t i n g s y s t e m ；c o m b i n i n g w i t h l a u n c h e de v a l u a t i o n p r a c t i c e ， g r a d u a l l ya c c u m u l a t et h ee x p e r i e n c et op r o m o t ef o r w a r dt h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n k e yw o r d s ：i n s t i t u t i o n ；i n f o r m a li n s t i t u t i o n ；f o r m a li n s t i t u t i o n ； i n s t i t u t i o n i m p l e m e n t a t i o nm e c h a n i s m ；g o v e r n m e n t ；p e r f o r m a n c e ； p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n 引言 ( 一) 、选题的背景和问题的提出 行政效率作为传统行政管理研究的一个重要议题，通常指政府投入和产出的 比率，但传统的效率观在实际的测评中，也遇到了政府目标多元化、测评指标难 以确定、评价困难等一系列问题。二十世纪八十年代以来，随着“新公共管理” 运动在欧美国家轰轰烈烈的展开，公共部门绩效评估作为一种新的政府管理理 念，逐渐取代了以往的政府效率测评活动，成了西方国家政府改革的重要工具。 政府绩效观不同于以往的政府效率观，政府绩效指政府作为一个整体，在管理和 服务等政府行为中所取得的业绩、成就和影响。现代政府以向公民提供优质高效 的服务为宗旨，强调建设责任政府、财政约束硬化、政务公开，这些政府管理目 标决定了政府绩效评估的必然性，政府绩效评估研究作为一个重要的理论命题， 在公共行政研究中也受到广泛关注。但纵观近年来关于政府绩效管理和绩效评估 的研究，国内学者们除了介绍国外绩效评估活动外，研究的重点主要集中于政府 绩效评估指标的建立、中国政府如何借鉴和使用国外的绩效评估技术及评估方 法。总观以上的研究，还可以看出，学者们往往只是把政府绩效评估和绩效管理 作为一种管理技术和工具加以分析和介绍，对政府绩效评估的背景、前提、政府 绩效活动所涉及到的管理制度、体制变革等问题却未加分析和讨论。那么，政府 绩效评估活动仅仅是一种管理技术和管理工具吗? 我们在引进政府绩效评估时 能不涉及到政府管理理念和管理制度的变革吗? 如果政府绩效评估涉及到政府 管理理念和管理制度的变革，那么这些新的管理理念和管理制度又是什么呢? 本 文拟从管理技术变革与管理理念和管理制度的同步变革的角度出发，对此问题作 以深入研究，以弥补对这一问题研究的不足。 ( 二) 、理论综述 到目前为止，国外学者对绩效评估的研究主要集中在对各国绩效评估活动的 经验总结，而国内学术界对政府绩效评估和绩教管理的研究主要取得了以下成 果： 关于绩效的定义，国家行政学院刘旭涛和许铭桂认为，所谓“绩效”，从字 面上理解是成绩和效益，对于政府而言，其绩效应该是指政府作为一个整体，在 管理和服务等政府行为中所取得的业绩、成就和影响等。厦门大学卓越教授认为， 公共绩效可以定义为公共部门在履行责任的过程中，在讲求内部管理与外部效 应，数量与质量，经济因素与政治因素，刚性规范与柔性机制相统一的基础上， 获得的公共产出最大化。国外学者则常常将绩效与生产力、质量、效果、责任等 概念相互连接起来。厦门大学卓越提出了公共部门绩效评估的主体建构问题，他 认为公共部门绩效评估主体结构至少应包括综合评估组织、直管领导、行政相对 人、评估对象自身以及其他一些相关评估组织等。同时卓越对绩效评估的模式作 了研究他认为绩效评估的核心是建构评估模式，评估模式主要包括主题、维度 和示标三方面的内容。确立评估的主题和对绩效内涵的理解是一致的，既然绩效 是一个比效率更宽广、更复杂的概念，评估也就不只是效率这样一个单纯的主题 要素，主题要素是一个结构。维度位居评估模式的中间层次，是对评估范围的类 型划分，包括目标维度、顾客维度、过程维度、组织和员工得维度。示标则是评 估的具体手段，示标可以看成是维度的直接载体和外在表现。国家行政学院刘旭 涛则系统的分析了构建绩效型政府的问题，他认为，绩效评估首先要建立一个战 略平台，这个平台包括对政府绩效评估的元设计政府的行为价值选择；绩效 管理的制度基础包括分权化管理、责任机制、结果为本以及顾客向导；政府 绩效管理的战略框架；其次应该有一套科学、客观、合理的评估体系，这个体系 就包含了绩效评估的设计原则：政府绩效评估的主体；政府绩效评估的客体( 即 绩效评估的内容应主要包括四个变量，政府能力( 权力) 、人民参政情况( 民主 化) 、经济增长( 财富) 、分配( 福利) ，而居核心地位的五项指标，即增长、公 平、民主、稳定、自主。) 绩效的评估方法，绩效的指标有量的指标，也有行为 的指标，因此，对于政府绩效评估也是必须采取有针对性的评估工具和评估方法， 既有定性的分析，也有定量的评估。对西方国家绩效评估对对我国公共部门开展 绩效评估活动的启示问题，研究者认为借鉴西方经验，我国政府绩效评估应以法 律的形式加以规定，使绩效评估活动法律化、制度化：建立完备的绩效评估指标 体系和灵活的评估标准，使评估活动规范化、科学化且注重加强对顾客的满意度 和质量的评估；应建立公共部门自我评价与民间机构评估内外相结合的评估体 系；重视评估结果的反馈及运用。此外，学者们还研究了平衡记分卡与公共部门 的绩效管理；绩效审计问题，认为绩效审计是建设责任政府的主要途径；电子政 务与绩效评估问题。 综观以上研究，学者们在绩效管理的具体方法上作了许多有益的研究，但研 究者往往只把绩效管理作为种管理的技术来加以探讨，而未注意到绩效管理作 为一种管理工具，其所包含的管理理念和外在的制度条件。与以上分析不同的是， 中山大学蔡立辉从政府绩效评估的理念出发，讨论了西方国家政府绩效评估的理 念及其启示。蔡立辉认为，绩效评估是西方国家在政府职能和公共服务输出市场 化以后所采取的政府治理模式，他反映了政府管理寻求社会公平和民主价值的发 展方向，贯穿了公共责任和顾客至上的管理理念。蔡立辉的文章对政府绩效评估 的理念作了深入的探讨，超出了其他文章仅仅只是把绩效评估作为一种管理技术 的局限，但蔡文对政府绩效评估所赖以进行的政府制度变革未作深入的分析。国 家行政学院的刘旭涛独辟蹊径，在政府绩效管理：制度、战略与方法一书中， 从制度的角度出发对政府绩效评估作了研究，刘旭涛在书中分析了传统的行政效 率观及其困境，指出了政府绩效评估代替效率测评的必然，在对英美两国推进绩 效评估和绩效管理考察的基础上，刘旭涛认为实施政府绩效管理的制度基础是政 府分权化管理、责任机制、结果为本和顾客导向，但刘旭涛在书中对“制度基础” 一词未做出具体的界定，“制度基础”是绩效管理的制度前提昵? 还是作为绩效管 理这种管理活动的理念基础? 由于刘旭涛在书中未作具体界说，因而其结论就使 人感到有些含混和不足，从刘的结论来看，绩效管理的制度基础是分权化管理、 责任机制、结果为本和顾客导向，分权化管理可以看作是一种管理体制和制度的 变革，而结果为本和顾客导向则只能是一种管理理念，属于非正式制度的层面， 对绩效评估的正式制度和制度实施机制，刘旭涛在书中的研究还有许多不足。 ( - - ) 、文章分析思路和结构安排 政府绩效评估，不仅仅是一种简单的管理技术，而且蕴含着深刻的管理理念 的变革，这种理念的变革表现在从传统效率行政向民主行政、公平行政、服务行 政的转变。 任何政府管理理念的变革必须有相应的制度保障体系的支撑，对于政府绩效 评估的制度保障体系，文中使用了“政府绩效评估的制度支撑”一词来表示。 制度经济学把制度分为非正式制度、正式制度和制度的实施机制三部分，本 文从制度的三个构成出发，运用行政管理学、管理学、政治学、制度经济学等学 科的知识，通过对西方政府绩效评估理念和实践的综合分析，对政府绩效评估的 制度支撑作了全面研究。除了引言以外，本文结构分为四大部分，第一部分对制 度的内涵、构成和功能做了探讨；第二部分在对绩效含义分析的基础上，对西方 政府管理理念变化和绩效评估实践进行了全面的考察；第三部分结合第二部分的 分析，从制度的三个构成方面，对政府绩效评估的制度支撑进行深入研究；第四 部分运用第三部分研究结论，结合中国绩效评估实践，对中国政府推行政府绩效 评估作了番思考。 制度的内涵、构成与功能 ( 一) 、制度 对于什么是“制度”? 不同的学者曾经从不同的角度给予过回答。凡勃伦认 为“制度实质上就是个人或社会对于有关的某些关系或某些作用的一般思想习 惯，而生活方式所构成的是某一时期或社会发展的某一阶段通行的制度的总和， 因此，从心理学方面来说，可以概括地把它浼成一种流行的精神态度或一种流行 的生活理论。如果就其一般特征来说，则这种精神状态或生活理论，说到底，可 以概括为性格上的一种流行类型。至于经济制度，就是在社会生活过程中接触到 他所处的物质环境时如何继续前进的生活方式。由此可见，凡勃伦把制度归结 为由人们的心理动机和生理本能所决定的思想和习惯。这种习惯不仅构成了一般 的制度，而且在相应的条件下还构成了社会经济制度。康芒斯则认为：“如果我 们要找出一种普遍的原则，适用于一切所谓属于制度的行为，我们可以把制度解 释为集体行动控制个体行动。”“业务规则在一种制度的历史上是不断改变的， 包括国家和一切私人组织在内，对不同的制度，业务规则不同。他们有时候叫做 行为的规则，亚当斯密把他们叫做课税的原则，最高法院把他们叫做台理的标 准，或是合法的程序。可是不管他们有什么不同或用什么不同的名义，却有这一 点相同：他们指出个人能做或不能做，必须这样或必须不这样做，可以做或不可 以做的事，由集体行动使其实现。”3 在第一段话中，康芒斯认为，制度就是“集 体行动控制个体行动”，而集体行动控制个体行动的手段和工具，康芒斯则在第 二段话中作了说明，即为各种“规则”。所以康芒斯所理解的“制度”就是集体 行动控制个人的一系列规则或准则，是社会一定范围内( 或全社会范围内) 每个人 必须遵守的行为准则和规范，他的作用是对行为进行规范。另一个对“制度”进 行定义的学者是道格拉斯- 诺思，在经济史中的结构与变迁一书中，诺斯说： “制度提供了人类互相影响的框架，它们建立了构成一个社会，或确切地说一种 经济秩序的合作与竞争关系。”“制度是一系列被制定出来的规则、守法秩序和 凡勃伦： 有闲阶级论， 商务印书馆， 1 9 6 4 年中译本。第1 3 9 页 2 康芒斯：制度经济学( 册) ， 商务印书馆1 9 6 2 年中译率，第8 6 页 3 康芒斯：制良经济学( l 册) ， 商务印书馆，1 9 6 2 年中译本，辩8 7 页 4 道格拉斯c 。诺斯：经济史中的结构0 变迁， 每一一联苫、海人民m 版社，1 9 9 4 年中详木 第2 2 5 2 2 6 负。 行为道德、伦理规范，它旨在约束主体福利或效用最大化利益的个人行为。” 在制度、制度变迁与经济绩效一书中诺思税：“制度是一个社会的游戏规则， 更规范的说，它们是决定人们相互关系的系列约束，制度是出非正式约束( 道德 约束、禁忌、习惯、传统和行为准则) 和正式法规( 宪法、法令、产权) 组成的。” 2 尽管诺思对制度的定义表述不一，但其实质却是相同的：制度是社会的游戏规 则，是为决定人们的相互关系而人为设立的一些制约。 综观学者们对制度给出的定义，我们可以看出，凡勃伦把制度看作是人们的 “一般思想习惯”或“流行的精神念度”，侧重于人们的思想和社会的，菲正式 规则。康芒斯则把制度看作是社会范围内人人必须遵守的行为准则和规范，侧重 于制度的正式规则方面。而诺斯对制度的定义则更为全面，他不但指出制度的本 质是社会的游戏规则，是人与人相互关系的系列约束，而且进一步指出制度包含 正式规则和非正式规则两种类型。 本文在讨论的过程中，借助诺斯的观点将制度界定为：制度是社会的游戏规 则，是人们相互关系的系列约束，由非正式约束和正式法规组成。制度的内涵包 括以下几个方面：第一，习惯性。作为制度的规则般最初被某些人发现有利可 图，从而坚持了下来，接着被更多的人认识和接受，到最后就成为一种习惯，被 多数人所认可和遵守，最终成为历史的沉淀物被保留了下来。所以制度具有习惯 性的特点。第二，确定性。作为社会的游戏规则，制度明确地告诉人们什么可以 做，什么不可以做，必须这样做，不能那样做，为人们的行为划定了确切的界限， 从而为人们的行为提供稳定的预期，使每个人都知道违反规则的后果。第三，普 遍性。所谓普遍性，指任何制度在他的适用范围内对所有社会成员、所有社会组 织都是平等的，在没有特殊理由的情况下，任何人、任何组织都必须遵守，没有 例外，没有歧视，也没有任何人或组织可以凌驾于制度之上。第四，符号性和禁 止性。作为人的行为系列约束的游戏规则，制度规定了人们的行为方式，必然的 也禁止了人们其他的行为方式，具有禁止性的特点。而制度作为一种游戏规则， 它不同于某种哲学、某种观念，要求有完整的形式，充分的论述，而要求又简练 1 道格拉斯c 诺斯 第2 2 5 一一2 2 6 页 ：道格拉斯c 诺斯 译本，第3 负 经济史中的结构与变迁 b 句二联书齿一l 海人民h 1 版社， 1 9 9 4 年中译本 制度、制度变辽4 j 经济缋技， 海畦* 店、卜海人民 ；版钉，1 9 9 4 年中 的形式，准确的表达，所以制度具有符号性的特点。 ( 二) 、制度的构成 制度由正式制度、非正式制度和制度的实施机制这三个方面的内容构成。 1 、非正式制度：非正式制度指人们在长期的社会生活中形成的习惯、习俗、 伦理道德、文化传统、价值观念及意谚 形态等对人们行为产生非正式约束的规则， 指那些对人的行为不成文的限制，是与法律等正式制度相对的概念。在各种非正 式制度中，意识形态处于核心地位，意识形念是关于世界的一套信念。意识形态 的制度性作用表现在以下几个方面：( 1 ) 它是个人与环境达成协议的节约费用的 工具，他以世界观的形式出现从而简化决策过程；( 2 ) 它所内在的与公平、公正 相关的道德和伦理评价有助于缩减人们在相互对立的理性之间进行非此即彼的 选择时所耗费的时间和成本：( 3 ) 当人们的经验和意识形态不一致时，人们便试 图发明一种更适合于其经验的合理解释，即新的意识形态。意识形态还节约认识 世界和处理相互关系的费用。构成非正式制度的习惯指由文化过程和个人在某时 刻以前积累的经验所决定的行为标准。这种行为准则，通常在正式行为没有定义 的长河里，表现为前人或多数人或年长者的行为。价值观念和伦理道德指人们对 于是非、美丑的评价和判断。在一个社会罩，各种因素构成的发展反映在人们的 价值观念里，人们依据形成的观念构建正式制度，而制度则是以人们的观念蓝图 0 所建立的，个社会里有怎样的价值观念，人们就会构建出怎样的制度模式。而 在一定的社会里，努力精神和道德观念制约了人们不同的利益追求机制和方式。 2 、正式制度：正式制度指人们有意识确立起来并以正式方式加以确立的各 种制度安排，包括政治规则，经济规则和契约，以及有着一系列的规则构成的一 种等级结构。正式制度的一个重要特点在于它的强制性，任何社会成员，不论其 愿意与否，正式制度对其都是一种外在的约束，同时，在f 式制度实施的地方， 常常会出现一些人利益受损而另一些人获益的差别，使强制更加成为正式制度实 旋不可缺少的条件。 3 、制度的实旌机制：制度的实施机制实质上就是制度的执行机制，是制度 能得以执行的一些要件，如执行方，实旌细则，激励机制等。而在现实中，制度 的实施事实上总是由第三方进行的。对一 _ 国家这种制度，第三方是政府，对于 个宗法制度，第三方是宗族的长辈。正式制度和非正式制度给定了人们的行为标 准，告诉人们应当干什么，不应当干什么，什么可以干，什么不可以干，但这些 行为标准如果不得到执行，那么制度的效果和功能就根本无法得到实现，所以， 只有规则，没有实施机制，制度就是不完整的，制度的实施机制也是制度的一个 重要的组成部分。 ( 三) 、制度的功能： 制度作为社会的游戏规则和人们相互关系的系列约束，具有以下几大功能： 1 、制度能降低交易成本。从制度的起源来看，降低交易成本，是制度的基 本功能之一，许多制度在最初制订的目的就是为了降低交易成本，有效的制度能 降低市场的不确定性，抑制人的机会主义行为，从而降低交易成本。科斯的制度 起源理论揭示了交易费用与制度形成的内在联系：交易费用的存在必然导致制度 的产生，制度的运行有利于稳定有序的社会秩序的形成，从而能形成交易费用的 节约，没有制度的约束，斯密所说的“看不见的手”带来的可能不是繁荣，而 是社会经济生活的混乱。 2 、制度为实现合作创造条件。制度作为社会的游戏规则和人们相互关系的 系列约束，为人的行为的责权利做出了明确的划分和强制规范，从而使行为主体 的目的、手段及与之伴随的后果之间具有客观的因果关系，并且使每个行为主体 的行为不仅具有最大程度的可预知性、可计算性，而且具有相对稳定性，。制度的 这种功能使复杂的人际交往过程变得更易理解和更可预见，使不同个人之间的协 调更易发生，从而为人们的合作与交往创造条件。 3 、制度提供人们关于行动的信息。制度规定人们能做什么，不能做什么， 该怎样做，不该怎样做，也就是告诉了人们关于自己行动的信息，借助制度提供 的信息，人们可以确定自己的行动，更重要的是，借助制度提供的信息，人们还 可以预测他人的行动。相反，如果没有了制度，没有了制度提供的规则和约束， 人们将无法确定别人的行为，也就无法确定自己的行为会产生怎样的后果，在这 种情况下，人们或者感到无所适从，或者干脆采取从众行为，这两种后果都会导 致社会发展的混乱。 4 、制度为个人选择提供激励系统。制度的激励功能，可以规定人们的行为 方向，改变人们的偏好，影响人们的选择。这种功能通过提倡什么、鼓励什么或 者压抑什么的信息传达出来，借助于奖励或惩罚的力量得以监督执行，从而影响 人们的行为选择。诺斯在分析西方世界的兴起的原因时指出：“有效率的组织是 经济增长的关键因素，西方世界的兴起就在于发展了一种有效率的经济组织。有 效率的组织需要建立制度化的设施，并确立财产所有权，把个人的经济努力不断 引向一种社会性的活动，是个人收益率不断接近社会受益率。”1 5 、制度能约束主体的机会主义行为。制度经济学在对人的行为进行研究时， 曾这样假定，人具有随机应变，投机取巧，为自己谋取更大利益的行为倾向，而 人在谋取自己利益的时候往往又会采取机会主义的手段，制度的作用正在于限制 和约束，制度告诉并强制规定人们什么可以做，什么不可以做，从而限制了人们 活动的范围，在制度规定的范围内，人们活动具有选择自由，超出这一范围就要 受到处罚。由此，制度决定了人们的活动在操作层面的选择范围，有效的约束了 机会主义行为。 6 、制度具有减少外部性的功能。如果存在外部性的问题，以个人行为所引 起的成本和收益就不完全由他个人来承担，反过来，他也可能在不行动时，承担 他人行动一起的成本或收益。对于制度的这一功能，制度经济学家是通过产权制 度的建立来解释的，他们认为，市场秩序的混乱，实际上是一种负的外部性，只 有建立明确的产权制度，才能消除和降低这种外部性所带来的危害，在明晰产权 的基础上，引入市场价格机制，就能有效的确认相互影响的程度及相互负担的责 任。 【荚】道恪拉斯c t # 肌眄方世界的必起学施峨利1 9 8 8 年第1 且 l i 二、政府绩效评估 ( 一) 、绩效、绩效评估 1 、绩效：绩效原来是衡量人什 2 1 2 作的一个概念，是人的行为和工作结果的 统一，它既包括工作的过程，又包括工作的产出。在这里，绩效的内涵包括两方 面的内容，一是人的行为和工作的过程，指人在工作当中的努力程度，工作过程 中的困难等；二是工作的结果和产出，包括工作任务的完成，组织目标的实现， 产量指标的到达，社会评价等。绩效既可以是组织绩效，也可以是组织成员绩效。 在企业管理里，绩效有多种理解，有人认为，绩效就是“完成工作任务”； 另一些人则认为，绩效就是工作的“结果”或“产出”；还有人认为，绩效既不 是“完成工作任务”，也不是工作的“结果”或“产出”，而是“人的行为”。对 于绩效就是“完成工作任务”这一概念，其主要适用于一线生产工人和体力劳动 者，毫无疑问，对于一线生产工人和体力劳动者，我们完全可以根据他们完成工 作任务的多少来确定它们绩效的高低，但如果将绩效定义完成工作任务，在现代 社会里，对于那些脑力劳动和复杂的管理活动，我们将难以考评。将绩效定义为 工作的“结果”或“产出”，定义的范围显然比完成工作任务广泛的多了，在实 际的工作中，职责、责任、任务、目标、生产量、关键结果领域、关键成功因素 等都是对这概念内涵的表述，这些内容对于我们考核各种工作的绩效指明了方 向。但在实际中，许多工作的结果并不是个体行为所决定的，它可能会受到与工 作无关的其他因素的影响，而且员工完成工作的机会也不可能是完全平等的，过 分关注结果还会导致忽视重要的行为过程，对过程控制的缺乏又会导致工作成果 的不可靠和工作要求上的误导员工，于是在对结果绩效观批评的基础上，行为绩 效观产生了。但如果将绩效单单定义表述为人们的行为，在理论研究和实际的工 作中就有可能造成人们思想的混乱，所以本文在研究中将绩效定义为人们行为与 工作结果的统一体，既强调了工作过程，又点明了工作结果。 2 、绩效评估 绩效评估指评估主体对照工作的目标或绩效标准，采用科学的评估方法， 对员工或组织完成工作任务情况、履行责任程度卸员1 _ _ 或组织发展情况做出评 定，并将结果反馈回去的过程，是绩效管理的重要工具。与绩效相比，绩效指人 的行为和工作结果的统一，绩效评估则是评估主体对人的工作结果和过程的考察 评定过程，所以绩效和绩效评估是两个不同的概念。绩效评估具有以下特点：首 先绩效评估要有一定的评估主体，这个评估主体可以是组织管理人员，组织员工， 也可以是和组织相关的公众。其次绩效评估活动还必须有一套严密的评估指标体 系，这个指标可以是具体的量化要求，也可以是相关的陈述，但他必须体现组织 的目标和组织的绩效标准。第三，绩效评估还要求采用科学的评估方法，评估主 体再完善，评估指标再严密细致，如果评估方法不科学或者有问题，那么评估的 结果自然也就无法保证。第四，绩效评估的内容也就是组织或员工绩效的内容： 工作量，任务，责任，职责，目标等。最后，无论是组织绩效评估结果还是员工 绩效评估结果，都要求反馈给被评估者，以利被评估者提高。 从评估的过程来看，绩效评估是绩效管理过程的一个环节，绩效评估的成功 与否不仅仅取决于绩效评估本身，而且很大程度上还取决于与此密切相连的绩效 管理活动，所谓绩效管理指系统地对一个组织或员工所具有的价值进行评价，并 给予奖惩，以促进系统自身价值实现的管理活动。作为一种管理活动，绩效管理 包括一套系统的管理理念，管理规则，实施机制等，是一个完整的过程，绩效评 估只是用一套正式的体系和标准，来衡量和考察组织和员工的有关特点、行为和 结果，在绩效管理中，管理人员可以通过绩效评估，判断组织的不同部门和不同 的员工的劳动支出，努力程度和贡献份额，并用来支付报酬和奖励，为绩效管理 提供依据。绩效管理则是组织以实现自身价值为目标，通过对组织绩效的预测、 计划、控制等活动而进行的管理活动，目的在于提高员工满意感，开发组织潜能， 增强团队凝聚力，改善团队绩效等，而绩效评估目的只是在于测评组织或员工绩 效，以利于组织改进绩效。由概念的区分我们可以看出两者之间的具体区别：绩 效管理是一个完整的系统，而绩效评估只是绩效管理这个系统中的一部分；绩效 管理是一个管理过程，而绩效评估只是绩效管理这个过程中的一个小环节；作为 一个管理过程，绩效管理有完整的计划，监督和控制的手段和方法，而绩效评估 只是提取信息的一种方法。因此，绩效管理必须靠绩效评估来提供依据，有效的 绩效评估必须依靠绩效管理柬支撑。绩效管理对绩效评估的支撑主要表现在通过 管理活动对评估目标的确定，评估指标和评估方法的选择，以及评估过程的控制 等，而在这些管理活动中，绩效管理的制度规则对绩效评估的f 常进行起了至关 重要的作用，因此研究绩效评估活动必须研究绩效评估的制度安排，这些制度安 排既包括绩效评估的正式制度，又包括非正式制度和制度实施机制。 ( 二) 、政府绩效评估 1 、政府绩效 绩效是人的行为和工作结果的统，是工作过程和产出的统一。那么政府绩 效就可以定义为政府等公共部门在履行公共责任的过程中，所取得的业绩、成就 和影响。与企业绩效相比，政府绩效具有以下几个特点：首先，作为履行公共责 任的主体，无论是政府部门还是被授权的公共组织，我们在评定他们的绩效时都 是以组织的形式来评定的，而不是个人绩效，所以政府绩效是一种组织绩效。其 次，政府或公共部门履行公共责任的职责，决定了在评定政府绩效的过程中，我 们不能像评定企业绩效那样，仅仅只看这种绩效的产出，更重要的是我们还要看 这种产出的影响，看这种产出是否满足了公众的需要，看这种产出的政治意义和 伦理意义。第三，政府绩效作为组织行为过程中的产出，我们在评价政府绩效， 提高政府绩效的过程中，就不得不对政府管理的过程进行番研究了，也就是政 府绩效取得的关键在于政府管理，而政府管理对绩效的影响主要体现在政府管理 理念和管理制度的变革上。 2 、政府绩效评估及其特点： 政府绩效评估特指现代政府管理的一种方法，是评估主体按照政府工作的目 标和绩效标准，采用科学评估方法，对政府的工作绩效进行的分级、分类和评价 并反馈给相关政府部门的活动。自从有政府以来，政府内部就有了绩效评估活动， 例如中国古代皇帝或朝廷对于各级官员的考评，各级官员对于自己下属的考评 等，但这些考评活动与现在所说的绩效考评活动是大不相同的，这里所说的政府 绩效评估，主要是种对政府部门的评估，是一种组织的考评活动，而中国古代 的那种朝廷对官员的考评，主要是对个人绩效的考评；同时现代绩效考评活动强 调用科学的方法，严密而准确的标准对组织绩效进行考评，而中国古代的考评方 法则比较简单。现代意义的绩效评估起始于二十世纪6 0 、7 0 年代西方国家，7 0 年代以来，随着科技的发展，西方社会发7 了许多重要的变化，时代的变化对政 府的管理模式提出了巨大的挑战，西方国家掀起了股以“新公共管理”理念为 指导的改革浪潮，“新公共管理”引入私营企业的管理模式，强调公共管理中的 顾客导向，注重结果胜于注重规则。在“新公共管理”理念的指导下，西方国家 大胆借用私营企业的管理方法，把企业管理中绩效评估的方法引入了政府管理领 域，兴起了政府绩效评估的热潮。所以这里讨论的政府绩效评估特指2 0 世纪7