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浙江大学硕士学位论文昆明市财政国库管理改革对策研究 摘要 我国财政国库管理改革的目标是建立以国库单一账户体系为基础，资金缴 拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度。目前，我国的财政国库管 理改革已进入全面深化和扩大阶段，作为我国财政预算执行体制的一项根本性 创新和改革，财政国库管理改革的推广过程极其艰难，既存在着政策、制度和 人员因素等方面的制约，又表现出了一些试点单位值得关注的问题等。 本论文从我国财政国库管理改革入手，对财政国库管理改革的相关理论进 行了论述，在此基础上以云南省昆明市为例，应用相关理论进行深入分析，在 肯定昆明市财政国库管理改革取得阶段性成效的基础上，通过访谈研究和问卷 调查研究，建立数学模型，应用关键因素法分析影响昆明市财政国库管理改革 的因素，并进行论述。论文旨在通过对影响昆明市财政国库管理改革的因素分 析，提出深化改革的对策建议，为昆明市的财政国库管理改革进一步深入和完 善提供借鉴。 本论文共分为五章：第一章是绪论，对论文研究的背景、意义、目的及研 究框架作介绍；第二章是国内外财政国库管理改革现状分析，介绍部分国外发 达国家及我国财政国库管理改革的情况，得到本论文的研究启示，为本论文的 研究打下理论基础；第三章以昆明市财政国库管理改革作为案例，详细介绍昆 明市改革的情况，就改革取得的成效和存在问题展开讨论，进行个案访谈，了 解公众对昆明市财政国库管理改革的看法，引出下一章的实证分析；第四章通 过问卷调查和分析，以昆明市财政国库管理改革为基础，建立数学模型，通过 关键因素法分析影响昆明市财政国库管理改革的诸多因素，对分析结果进行论 述；最后一章是结论性评述，对前面的分析结果进行总结，根据结论提出昆明 市财政国库管理改革的对策建议，并说明本论文的研究局限和研究展望。 关键词：财政国库管理改革；访谈与问卷调查；关键因素分析；对策建议 浙江大学硕士学位论文 昆明市财政国库管理改革对策研究 a b s t r a c t t h ea i mo fc h i n a st r e a s u r ym a n a g e m e n ts y s t e mr e f o r mi st oe s t a b l i s ha m o d e mt r e a s u r ym a n a g e m e n ts y s t e mf e a t u r e dw i t hc e n t r a l i z i n gr e c e i p ta n dp a y m e n t o nt h eb a s i so fs i n g l et r e a s u r ya c c o u n t t h er e f o r mh a sb e e nc a r r i e do u ta r o u n d c h i n a t h e r ea r em a n yd i f f i c u l t i e si nt h ep r o c e s so ft h er e f o r m t h el i m i t a t i o n so f p o l i c y , i n s t i t u t i o na n dh u m a nr e s o u r c em a k et h er e f o r mb e c o m eat o u g ht h i n g s e v e r a li s s u e si nt h er e f o r mp r o c e s sa r en e e d e dt og i v em o r ec o n s i d e r a t i o n t h i sa r t i c l ei n t r o d u c e st h er e l a t e dt h e o r i e so nc e n t r a l i z i n gr e c e i p ta n d p a y m e n t s y s t e mi nc h i n a o nt h er e s u l t so fag r e a td e a lo fi n t e r v i e w s ，s e u i n gu pm o d e l sa n d t h ek e y - f a c t o ra n a l y s i sf o rk u n m i n gt r e a s u r ym a n a g e m e n ts y s t e mr e f o r me x p e r i e n c e ， t h ea r t i c l ep r o p o s e ss o m ea d v i c ei no r d e rt oe n h a n c et h ep e r f o r m a n c eo ft h en e w s y s t e mi nk u n m i n g t h ea r t i c l ef a l l si n t o f i v e p a r t s ：i np a r t o n et h ea u t h o ri n t r o d u c e st h e b a c k g r o u n d ，s i g n i f i c a n c ea n ds c h e d u l eo ft h es t u d yo nt h et r e a s u r ym a n a g e m e n t s y s t e mr e f o r m i np a r t i it h ea u t h o ra d d r e s s e st h er e l a t e ds t u d i e so nt h et o p i ci n s e v e r a ld e v e l o p e dc o u n t r i e sa n dc h i n a i n p a r t i i it h ea u t h o re l a b o r a t e s t h e e x p e r i e n c eo ft h er e f o r mi nk u n m i n ga n dg i v eh i su n i q u ea n a l y s i sa n da r g u m e n t b a s e do nc a s es t u d y i np a r ti vb a s e do nt h ei n v e s t i g a t i o na n da n a l y s i so fk u n m i n g r e f o r me x p e r i e n c e ，t h ea u t h o rs e t su ps e v e r a lm a t h e m a t i c a lm o d e l sa n dg i v e sh i s e x p l a n a t i o nb yt h ek e y - f a c t o ra n a l y s i sm e t h o d i np a r tv t h ea u t h o rg i v e sh i s p r o p o s a l sf o rt h en e x ts t e p st of u r t h e rr e f o r mi nk u n m i n gt r e a s u r ym a n a g e m e n t b e s i d e ss u m m a r i z i n gt h es t u d y , t h ea u t h o ra l s om e n t i o n ss e v e r a ll i m i t a t i o n so ft h e s t u d ya n dh o p e sf u r t h e rd e t a i l e dr e s e a r c ho nt h es i g n i f i c a n ti s s u e k e yw o r d s ：t r e a s u r ym a n a g e m e n ts y s t e mr e f o r m ；i n t e r v i e wa n di n v e s t i g a t i o n ； c r i t i c a lf a c t o r sa n a l y s i s ；p r o p o s a l v 浙江大学硕士学位论文昆明市财政国库管理改革对策研究 图目录 图1 1 研究结构框架图。5 图3 1 昆明市国库支付中心组织结构2 6 图3 2 昆明市国库集中支付用款计划流程图2 7 图3 3 财政直接支付流程2 8 图3 4 财政授权支付流程3 0 图3 5 昆明市县区结构图。3 4 图4 1 本论文研究变量间的基本关系4 1 图4 2 问卷设计思路图4 7 图4 3 影响财政国库管理改革因素综合评价流程图5 0 图5 1 财政专户资金国库集中收付流程图6 5 浙江大学硕士学位论文昆明市财政国库管理改革对策研究 表目录 表3 1 昆明市2 0 0 4 2 0 0 8 年财政收支情况表( 预算内) 1 9 表3 2 昆明市2 0 0 4 2 0 0 8 年国库集中支付财政资金额度结余表。3 2 表3 3 昆明市2 0 0 4 2 0 0 8 年国库集中支付资金站预算内支出比重表。3 5 表3 4 被访谈人基本情况3 7 表4 1 影响昆明市财政国库管理改革因素评价指标体系4 6 表4 2 影响财政国库管理改革因素评分标准值4 9 表4 3 昆明市影响国库管理因素的重要程度( i i ) 和吸引能力( h i ) 5 2 表4 4 昆明影响财政国库管理改革因素的现实满意度( c i ) 和理想值( p i ) 5 3 表4 5 昆明影响财政国库管理改革因素距离最佳状态的e i 值结果5 4 表4 6 昆明影响财政国库管理改革因素距离最佳状态的e i 值排名表一5 5 表4 7 影响昆明市财政国库管理改革的六个关键因素5 5 表4 8 六个关键因素两两相关系数与显著性检验( c o r r e l a t i o n s ) 5 6 浙江大学研究生学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。 除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成 果，也不包含为获得逝婆盘堂或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一 同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 缸州、多、 l 签字日期：o 侈节年r 月7 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解浙江盘堂 有权保留并向国家有关部门或机构送交本 论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权逝鎏盘堂可以将学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索和传播，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段 保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：匆州毖 签字日期：三伽产f 月 日 f 导师签名： 签字日期： 孝i 修 彳年夕月_ 7 日 浙江大学硕士学位论文昆明市财政国库管理改革对策研究 致谢 随着论文撰写接近尾声，我的硕士研究生学习生涯也即将结束，写下致谢两 个字的时候，我的心中百感交集，惘然若失。回首这三年多的学习和研究经历， 遇到如此多的困难和阻力，付出如此多的辛劳，同时也得到了那么多老师、同学 和同事的关心帮助，这让我的心里充满感慨，如果让我重来一次的话，我想我依 然愿意选择这段经历。 衷心感谢我的指导老师来明敏老师，是她给予了我无私的帮助和鼓励，让我 深深感受到导师的教导与关怀之情，最后这几个月时间，我是怀着内愧和感恩的 心情在偏执地修改论文的，整个论文的写作过程让我不堪折磨，又受益非浅，深 深感受到做学问的不容易。我的导师是一位热情洋溢的长辈，极具亲和力，她用 渊博的知识、严谨的学风指导我完成了本篇论文。在此，谨对来老师致以最诚挚 的敬意和谢意! 感谢我研究生学习期间亲自到昆明授课的徐金发教授、贾生华教授、王瑞飞 教授、刘渊教授、孔寒冰教授等等授课老师。他们在授课的过程中，让我学到知 识，完成了学业，更让我感受到了他们作为学者的人格魅力。感谢我研究生班张 虹、杨艳丽、晓明、晓波、升陆、吴波、柴艳、王容、李怡等等2 8 位同学，他 们在我学习和论文写作过程中给予我无私的帮助，与我嬉笑打闹，分享欢乐和痛 苦，我与他们一起度过了人生中美好的一段时间。 感谢为我的论文研究提供访谈、问卷调查的所有单位和同事，他们为我的问 卷发放和调研提供了很大帮助。 感谢我的家人一直以来对我学业的督促、支持和深切关怀，在论文最紧要的 时期给与了我最无私的帮助。特别是我的妻子，如果没有她的关爱与敦促，我不 能够坚持到现在这个程度，有她相伴，让我有勇气接受生命中的任何挑战。 感谢所有关心和帮助过我的人们! 赵成兴 2 0 0 9 年5 月 浙江大学硕士学位论文昆明市财政国库管理改革对策研究 1 绪论 1 1 研究背景 在我国，财政国库管理改革的核心内容就是实行国库集中收付制度，以国 库单一账户( t r e a s u r ys i n g l ea c c o u n t ) 体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为 主要形式，所有财政性资金都通过国库单一账户体系进行缴拨、清算的一种财 政资金管理制度。国库集中收付制度是建立社会主义市场经济条件下公共财政 框架的重要基础，是当前我国财政收支改革的方向和核心内容。 在实行国库集中收付制度以前，我国传统的财政性资金缴拨方式，是通过 征收机关和预算单位设立多重账户分散进行的，这种体制下形成的运作方式显 露的弊端越来越突出：一是财政和预算单位重复和分散设立账户，导致财政收 支活动透明度不高，不利于实施有效管理和全面监督；二是财政资金拨付环节 过多，财政收支信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行分析和宏观调等控 提供可靠依据；三是应缴国库资金人库时间过长，拨款环节多而且分散进行， 造成相当规模的财政资金滞留在预算单位帐户，难免会出现截留、挤占、挪用 等违规问题，既降低了资金使用效率，又容易诱发腐败现象。四是资金运行信 息不能得到及时、充分的反映，各方面对信息掌握不全面；五是预算约束对公共 支出的控制度低，不能完全发挥财政资金的效能。随着我国财政管理体制改革的 不断深入，这种分散型收付的国库管理模式，已越来越不能适应公共财政发展 和改革的步伐。 从上世纪9 0 年代中期开始，我国财政改革的中心转为构建与社会主义市场 经济体制相适应的公共财政管理框架。其中，财政国库管理改革成为了公共财 政体制改革的重要组成部分，而实施国库集中收付制度是一项系统性工程，涉 及面广，难度大，涉及到方方面面的问题，总体上可以归结为理念，相关制度 和技术三个方面，有效解决这些问题是实现改革目标的必然要求。 经国务院同意，我国的财政国库管理改革于2 0 0 1 年7 月1 日率先在财政部、 科技部等6 个部门进行了试点，到2 0 0 5 年，完全实现了中央预算单位全面推行 国库集中收付制度改革的目标。这段时间，全国各地的改革试点也纷纷推行。 到目前为止，全国所有3 6 个省市区都实施了国库管理改革，并且将改革推进到 了地市和区县级，已经形成了省地县三级联动的改革发展态势。 浙江大学硕士学位论文昆明币财政国厍管理改革对策研究 昆明市的国库管理改革自2 0 0 2 年开始，从最初的会计集中核算制度到如今 的国库集中收付制度，昆明市的十七个县( 含三个开发区) 中已经有9 家实施了 国库管理改革，剩下的八个县区已经确定在今年内实施改革。 1 2 研究的目的和意义 作为我国财政预算执行体制的一项根本性制度创新，目前财政国库管理改 革己经进入全面深化和扩大的阶段，改革中遇到了重重的阻力，既存在着政策 和制度方面的制约，又表现出改革过程中一些值得关注的问题，目前财政国库 管理改革的实际情况距离我国的最终的目标还有教大的差距，还需要做大量艰 苦细致工作，因此，如何克服重重的阻力和困难，进一步深化财政国库管理改 革，已经成为理论界和地方政府以及财政部门等亟待解决的重要课题。 由于国务院财政部缺乏对地方财政国库管理改革的统一流程和指导的跟 进，加上各地政府和财政部门对财政国库管理改革的理解和着手点不同，几年 以来，国内各地在启动国库管理改革过程中，大部分地方的改革大同小异，具 有很大的同性，但也出现了模式多样化的“百花齐放”局面。例如，山西省运城 市推行的是“三级帐户双层管理体系”模式；湖北省荆门市推出的“两个集中、六 个直达”的改革模式；江西省吉安市实行的“会计统配、预算统编、国库统付、 采购统办、工资统发”模式等；深圳市实行“抓大放小”的做法，国库收付中心只 对直接支付业务和授权支付中规定数额以上的支付业务进行审核，并推出了“三 类帐户”管理办法，对财政专户进行管理，此外，还有很多地方在推行会计集中 核算的基础上逐步实行国库集中收付，对会计集中核算和国库集中支付业务实 行“统抓统管”，会计帐务处理全部在财政国库支付局进行，甚至还有很多地方 仍然在实行会计集中核算制度，没有将之过度到国库集中收付。 在我们国家，各地区之间经济社会实力方面差异很大，不同级次政府的财 政状况也各不相同，要想建设一个整齐、统一的财政国库管理模式，是很难做 到的。但从财政部的出发点以及全国各地方财政国库管理改革的情况来看，我 国的财政国库管理改革有着以下几个共性的地方：一是改革的目的和最终目标 相同。各地财政部门无论采取什么流程模式、使用什么方法，改革的目的都是 为了加强财政支出管理，提高资金使用效益，这一改革目标基本上已达成共识； 二是改革所取得的效果大同小异。会计集中核算改革强化了对预算单位财政资 浙江大学硕士学位论文昆明市财政国厍管理改革对策研究 金使用的监督，进一步提高了会计信息质量，杜绝了各种不合理支出以及违规 资金、帐户的存在；国库集中收付改革减少了资金拨付环节和在途时间，解决 了资金层层截留、挪用的现象，强化了部门预算执行的透明度和监督力度，增 强了财政对国库资金的调控能力；三是改革中存在的问题基本相同。改革措施 不配套，应用的软件技术平台不完善，地方政府不重视，预算单位不理解等一 些问题在各地都有不同程度的反映；四是改革的深度和广度都没有达到财政部 的要求。 昆明市自2 0 0 2 年1 0 月开始推行会计集中核算制度，在两年内将全市所有 市级行政机关和事业单位全部纳入改革范围，为实行国库集中收付制度打下了 重要基础。从2 0 0 4 年1 0 月起正式开始启动财政国库管理改革，实行国库集中 收付。经过四年多的探索，昆明市的财政国库管理改革工作取得了明显的成效， 为进一步的推广积累了不少有益的经验，但同时也暴露出了一些亟待解决的问 题。自0 7 年全面实施政府收支分类改革后，如何全面推行和进一步深化国库管 理改革显得尤为重要，财政部和各地财政部门正在研究。为此，笔者作为一名 在财政国库部门的具体业务工作者，拟就如何进一步深化昆明市财政国库管理 改革的问题进行分析讨论，总结昆明市的改革经验，剖析影响昆明市财政国库 管理改革的各方面因素，借鉴国内外的先进做法，提出一系列具有可操作性的 对策建议，以期能够为昆明市甚至我国其它地方进一步深化财政国库管理改革 提供一些有益的借鉴，这对于建设具有中国特色的公共财政体系，更好地发挥 公共财政职能具有一定的意义。 ( 1 ) 理论意义：通过笔者的查询和阅读，目前国内在财政国库管理改革研 究方面还未发现通过影响改革的因素来建立数学模型，采用关键因素法进行实 证分析的研究文献( 据查阅中国知网和百度搜索) 。故本论文为今后研究财政国 库管理改革提供了一个新的思路，一定程度上丰富了财政国库管理改革的理论 内涵和研究方向。 ( 2 ) 现实意义：昆明市所属1 7 个县区中( 含3 个开发区) ，实施国库管理 改革的目前只有9 个，剩余的8 个县区即将在今后开展国库改革。已经实施国 库管理改革的县区包括市本级在内，在几年来的改革过程中遇到了重重的阻力 和困难，这些问题如果处理不好，不仅会影响地方财政部门工作绩效，降低财 政资金的使用效率，同时也会给地方政府部门带来不可估量的损失。因此，研 塑兰查兰堡圭兰堡垒奎垦翌! 墅堕里堡竺垩塾兰塾竺! 垄 究财政国库管理改革，提出一系列具有可操作性的对策建议，对笔者的实际工 作和进一步深化我市财政国库管理改革工作具有重要的现实意义。 1 3 研究框架与研究方法 全文的总体结构可以分为五章： 第一章：绪论。简要地介绍本研究的背景，对本文的研究意义、内容和方 法作了简要的介绍。 第二章：国内外财政国库管理改革现状分析。本章有选择地阐述了部分国 家国及我国财政库管理改革情况，概括了国外改革的特征，详细阐述了我国国 库管理改革的产生、发展、现状，存在的问题等，为后面及几章的研究打下理 论基础。 第三章：昆明市国库管理改革案例剖析。以昆明市的改革为例，详细介绍 昆明市财政国库管理改革的情况，对改革取得的成绩以及存在的问题进行讨论。 进行个案访谈，提出问题，引出下一章的实证分析。 第四章：昆明市财政国库管理改革实证分析。根据前一章的分析，针对问 题设计调查问卷，并据此取得本论文研究样本的数据，对样本数据进行分析处 理，用关键因素法选择出几个比较重要的因素进行详细分析，并对分析结果作 出描述。 第五章：结论性评述。针对实证分析结果，作出结论性评述，提出对昆明 市财政国库管理改革的对策建议，指出本研究中存在的不足，并对进一步的研 究做出了展望。 本文的总体研究结构框架如图1 1 所示。 浙江大学硕士学位论文昆明市财政国库管理改革对策研究 - - 一一一- 一- 一- 一_ - 一一一- 一- 一一1 l i ； 研究框架 ： ： 研究框架 i j 陌j 磊一i 第二章理论研究 及相关相关文献 综述 第三章昆明市财 政国库管理改革 案例剖析 第四章昆明市财 政国库管理改革 实证分析 第五章结论性评 述 图1 1 研究结构框架图 t 一一一- - 一一一一一一一- 一一一一一- 一1 - ii ： 逻辑关系 ： 际面函磊i 弓司； 圳问题、研究意义、研究i： 框架、研究方法 收集理论依据，为研究 设计打下基础 以昆明市改革为例，详 细介绍改革情况，探讨 取得的成绩和存在的 问题，进行个案访谈 进行问卷调查。采用关 键因素法对样本数据 实证分析 本论文采取的研究方法主要有： 结论性评述，提出对策 建议，说明研究的局限 ；【翌竺茎壁呈1 ： 一 - 一、文献阅读法：主要是通过对网络数据库( 万方、维普，e l s e v i e rs c i e n c e d i r e c to n s i t e ，u mia c a d e m i cr e s e a r c hl i b r a r y 等) 、中国学术期刊网、g o o g l e 和b a i d u 搜索引擎，获得有关文的献资料，筛选有关财政国库管理改革的概 念、制度、影响因素、存在的问题及改革的方向等，了解国内外财政国库管理 改革的情况以及关于这些方面的已有研究和最新进展、不足之处，作为本文研 究的出发点，为论文研究寻找理论依据。 二、个案访谈。通过半结构化访谈形式，选取与国库管理改革相关的昆明 市政府不同职能部门的人员访谈，以了解昆明市范围内国库管理改革情况，存 在的意见以及获得社会支持之间的力度等，为本论文的研究提供参考依据。 三、问卷调查。通过对昆明市本级预算单位以及下级财政部门和预算单位 进行随机抽样问卷调查，获取影响昆明市财政国库管理改革的因素样本数据资 料，进一步结合相关统计数据，对样本数据进行分析和描述。 四、统计分析法。在专家访谈和查阅文献的基础上，利用s p s s 统计分析技 气 浙江大学硕士学位论又昆明市财政国厍管理改革对策研究 术从调查问卷的数据中发现变量的特征、变化规则及变量间相互关系。本分析 对调查问卷数据的处理和分析主要采用s p s s l3 0 专业统计软件包进行。 五、结果总结。根据样本数据的处理和分析，从实证的角度进一步讨论影 响昆明市财政国库管理改革的因素，剖析财政国库管理改革中存在的问题，为 论文的提供实证依据，并据此提出昆明市财政国库管理改革的对策建议，总结 研究结果，指出本文研究的局限与不足之处，提出新的研究展望。 浙江大学硕士学位论文昆明市财政国库管理改革对策研究 2 基于理论与文献的国内外财政国库管理改革现状分析 从计划经济时代生产建设型的财政转变为市场经济体制下的公共财政，是 我国财政管理体制改革中最显著的发展与完善。这其中，财政国库管理制度改 革作为公共财政改革的关键环节之一，发挥了重要的实践和推动作用。我国的 财政国库管理制度改革集中表现为国库集中收付制度的建立，国库集中收付主 要包括预算收入集中入库和预算资金集中支付两个方面，财政国库管理改革最 核心的内容就是国库单一账户设置，通过设立国库单一账户，对财政预算资金 进行集中的收付管理。国库集中收付制度的基本框架是在银行开设国库单一账 户，所有财政性资金逐步纳入各级财政的预算统一管理，财政收入直接缴入国 库，预算单位可以根据自身的权限，在批准的预算项目和额度内自行决定购买 商品与服务，但财政资金的收支都从国库单一账户进行。 2 1 相关概念界定 财政国库管理制度：指财政在经办国库业务的银行开设国库单一账户，所 有财政性收入直接缴入国库单一账户，所有财政性支出均由国库单一账户直接 支付到商品和劳务提供者的财政资金管理模式，又称之为财政国库集中收付制 度。主要包含以下几层意思：一是健全的国库管理体制和职能；二是统一财政 性资金账户设置；三是统一财政性资金收纳和支付；四是完善的监督体系；五 是完善的技术支撑系统。 财政国库集中收付制度：一是集中收入管理，一切财政性收入均纳入国库 或财政指定的代理商业银行的单一账户；二是集中支出管理，原则上一切财政 性支出均应在实际支付行为发生时才能从单一账户支付出去，支付对象一般应 是供应商或劳务提供者；三是集中账户管理，设置与国库单一账户配套使用的 国库分类账户，集中反映各预算单位的预算执行情况。 国库单一账户：国库单一账户是财政国库管理制度改革的主要内容，是指 由财政部门开设的、以国库存款账户为核心的、全面反映财政资金收付的各类 账户的总称。国库单一账户体系设置分为五类账户：国库存款账户、预算外资 金专户、财政零余额账户、单位零余额账户、特设专户。 财政直接支付：指以预算和批复的用款计划为依据，由财政部门开具支付 浙江大学硕士学位论文昆明市财政国库管理改革对策研究 令，通过国库单一账户体系，直接将财政资金支付到收款人( 即商品和劳务供 应者，下同) 或用款单位账户，即由国库支付执行机构根据财政管理机构签发 的支付指令开具支付令，经代理银行将财政性资金直接拨付( 而不再通过预算 单位拨付) 到收款人或用款单位账户。 财政授权支付：指根据支出项目管理的需要，预算单位按照财政部门授权， 在财政部门批复的用款额度内，向代理银行签发支付指令，代理银行根据支付 指令，通过国库单一账户体系的有关账户将资金支付到收款人账户。 2 2 国外相关研究现状 2 2 1 国外研究的理论基础 财政国库管理改革最早起源于欧洲，并在之后迅速传至许多发达国家之间。 英国、意大利、法国、匈牙利、巴西、日本等国家的财政国库管理改革实行得 较早，实际上，西方发达国家如美、英、法等国于2 0 世纪2 0 一3 0 年代就普遍 实行了国库单一账户制度，我们称之为国库集中收付制度，而我国则在2 0 0 0 年才开始准备推行这一改革，至今也不过八、九年的时间。世界各国的财政国 库管理改革实行的时间不一致，具体的改革方案也不尽相同。相应地，国外对 财政国库管理改革的研究也比较早，在大多数西方国家，国库集中收付制度被 看作是政府预算管理制度的一个组成部分，它的出现和发展有着深刻的思想渊 源及强大的理论支撑。 在宏观理论方面，亚当斯密市场失灵的理论观点，使得公共财政理论作为 财政国库管理改革提供了科学的理论基础，他强调效率和公共正是财政国库管 理改革的重要目标。布坎南的公共选择理论，对财政国库管理改革的深化以及 配套具有重要的现实意义。罗森运用福利经济学理论对公共支出管理的重要性 进行了分析，促进了财政国库管理改革的发展。在具微观理论方面，h a s h i m 和 h l l a n 于1 9 9 4 年提出了财政国库管理制度的核心框架组成结构；a l l a n w 对改 革国家财政管理公共支出面临的主要问题作出了详细的说明，提出财政国库管 理的两个关键性前提条件：一是完善的预算管理制度；二是严格管理和控制预 算的执行；t e r - m i n a s s i a n 和p m a r t i n e z 在1 9 9 6 年对财政国库管理改革工作必须 要作好的几个方面的工作进行了详细说明；g a r a m f a l v i 和a l l a n w 则对国库在 淅江大学硕士学位论文昆明市财政国库管理改革对策研究 如何促进公共账户透明度和改善公共支出管理方面进行了重点研究。 2 2 2 国外发达国家财政国库管理改革情况 本小节介绍一些国外发达国家财政国库管理改革的情况。 一、法国财政国库管理改革 ( 一) 财政资金账户设置。法国实行国库单一账户制度，由经济部在中央 银行( 法兰西银行) 开设国库单一账户，将所有政府现金资源集中在统一管理， 同时，设置国库分类账户与国库单一账户配套使用。 ( 二) 财政收入收缴、报解程序。纳税人向税务机关或任何一家银行以支 票形式缴纳税款，然后通过银行清算系统上划到国库单一账户。 ( 三) 财政资金支付程序。只有当国库资金实际支付给厂商或劳务者的时 候，才将资金从国库单一账户划转出去。 ( 四) 机构及管理。国库资金的管理具体由经济财政部公共会计司负责操 作，公共会计司在政府部门和全国各地区都派有公共会计师约3 0 0 0 名，全部都 是财政部的公务员。 ( 五) 监督机制。法国的国库监督已经形成了以经济财政部日常业务监督 和审计法院事后监督所组成的监督体系，主要包括：财政监察专员的监督、公 共会计师的监督、财政监察总署的监督。 二、英国财政国库管理改革 ( 一) 财政资金账户设置。由财政部在英格兰银行开设国库单一账户，所 有的财政资金都保留在其中。由隶属财政部的皇家总支付办公室在英格兰银行 为各部门开设分账户，用于各部门的支付。 ( 二) 财政资金收入的支出程序。国库部每一笔支付首先要送审计署审批， 向审计署说明批准支出的法律文本或一会表决案，审计署审查之后以统一编号 的印章确认统一支付，国库部再根据批文指令英格兰银行进行付款。 ( 三) 财政资金收缴和支付程序。税收收纳：首先由各地的税收办公室向 该核算办公室提交征税名单和相关征税资料，核算办公室向纳税人税票和专用 支票，纳税人填写后交回核算办公室，核算办公室对税票和支票进行处理，并 将支票存入商业银行。支付操作程序：各部门年度支出预算确定以后，国库部 按用款计划和进度将资金从英格兰银行划转到各部门账户，各部门每天白行在 浙江大学硕士学位论文 昆明市财政国库管理改革对策研究 这个账户上开支。 三、意大利财政国库管理改革 ( 一) 财政资金的账户设置。意大利于1 9 8 6 年开始实行国库单一账户制度， 将政府部门的所有财政性资金全部集中到国库部在在中央银行开设的国库单一 账户；每一笔政府部门的实际支出，均由中央银行通过国库单一账户直接划拨 给商品或劳务供应者。 ( 二) 财政收入收缴的程序。先由纳税人向税务部门申报纳税，核定后到 任何一家生业银行缴纳税款，然后税务部门在将纳税信息上报到国库部的时候， 商业银行将资金划转到国库收入代理银行，国库收入代理银行再将税款上划到 国库单一账户。 ( 三) 财政资金支付的程序。预算单位要在年初向国库部提出资金使用计 划，国库部根据库款情况审核批准使用限额。预算单位在支出每一笔资金时， 再向国库部门提出支付申请，经审核后才决定是否予以拨款。 ( 四) 机构及管理。意大利在政府机构中设置了国库部，并在中央银行设 立了国库关系司，在商业银行设立了相关机构，配合国库部管理国库单一账户 的相关业务。 四、日本财政国库管理改革 ( 一) 财政资金账户设置。日本实行国库单一账户制度，并通过两大原则 体现此项制度：一是国库统一原则，即所有的国库收支都必须通过国库单一账 户；二是存款原则，国库资金全部存入日本银行，其出纳事务原则上由日本银 行办理，以日本银行为支付人，办理国库资金支付。 ( 二) 国库资金的收缴、支付的程序税收一般实行由纳税人自行计算、 缴纳应缴税金的申报方法；国库资金的支付要经过四个程序：一、部门负责人 向支出官发出支付指令；二、支出官在各部门负责人指示的支付计划额度内进 行支付；三、收款人出示支票，出纳机构办理支付；四、国库支付资金账务处 理。 ( 三) 国库业务的相关机构。日本经办国库业务的机构只有两类：命令机 构与出纳机构。 淅江大学硕士学位论文昆明市财政国库管理改革对策研究 2 2 3 国外财政国库管理改革的特征 这些发达国家财政国库管理改革大同小异，归纳起来具有以下三个方面 的特征： 一是统一由财政部门来设立国库单一账户。有的国家将国库单一账户称为 统一基金账户( c o n s o l a t d ef u n da o o c u n t ) 。大多数国家将国库单一账户开设在 国家中央银行，也有的国家开设在商业银行。实行财政国库管理改革的国家， 所有财政性资金，都通过国库单一账户核算，做到政府的资金通过一本账管理。 二是财政资金收付方式非常规范。这些国家的税收收入经过纳税人申报和 税务机关审核后，都直接缴入银行，并及时通过银行清算系统划入国库单一账 户。财政支出实行财政直接支付或授权预算单位支付，通过代理银行将款项拨 付到商品和劳务供应者或用款单位。财政资金的余额从不沉淀在单位，只能保 存在国库单一账户，并实行现金运作管理。 三是财政部门都设立专门的国库管理和支付执行机构。实行国库单一账户 管理制度的国家，普遍设有不同形式的专门行使财政国库现金管理和支付职能 的执行机构，类似于我国各地财政设置的国库处( 科) 或者国库支付中心。例 如，英国财政部这类人员约有1 9 0 0 人，具体负责国库现金管理和支付事务；法 国由财政部任命在政府各部门和单位负责支付的公共会计师有3 0 0 0 人；意大利 财政部下设的国库机构职员总数有8 3 0 人。虽然各国国库部门的职责大小和侧 重点不尽相同，但在国库机构所履行的职能上都强调国库对政府资金的管理， 特别是加强对公共支出的监督、管理和政府融资政策的制定，这些专门的财政 国库现金管理和支付机构，不仅可以保证财政资金支付的安全、高效，使财政 资金在支付行为发生前都保存在国库单一账户，而且可以获得较好的国库现金 管理效益，发达的市场经济国家已经将其作为政府调控经济的一项新手段。 2 3 国内相关研究现状 早在我国开始进行财政国库管理改革的研究之前，有关财政国库管理改革 的文章就陆续见诸各种报刊杂志。比较有名的是2 0 0 1 年在预算管理与会计 刊登的中央单位财政国库管理改革试点资金支付管理办法，这个管理办法详 细规定了实施财政国库管理改革后银行账户设立、使用和管理。此后，王敏在 国库集中收付制度研究一书中详细介绍了国库集中收付制度，对国库单一 n 浙江大学硕士学位论文昆明市财政国库管理改革对策研究 账户、国库集中收付制度、直接支付、授权支付等一些国库管理改革的概念进 行了详细的定义和说明，并对改革的流程作出详尽讲解；赵鹏华、朱苏荣发表 意大利、挪威的国库管理模式与启示一文，具体分析比较了意大利和挪威 两国财政国库管理现状，对我国的财政国库管理改革提出切实可行的建议。周 洋论述了现阶段我国实行国库集中收付制度改革应遵循的原则，具体阐述了实 施此项制度在提高财政资金使用效益、推进部门预算改革等方面的重要意义。 张红兵详细分析了当前我国财政改革的重点是支出管理改革，提出建立国库集 中收付制度的指导原则以及一些构想。还有一个不可忽视的方面，是全国各地 高校中相关专业的学士、硕士、博士众多学子围绕财政国库管理改革进行研究 的研究。 2 3 1 国内财政国库管理改革的产生和发展过程 在建国以后，我国就实行了高度集中的计划经济，政府的职能和范围扩展 到有史以来的最大限度。其基本模式是中央政府制定中央计划，掌握了全社会 绝大部分资源的配置、利用和分配。这种政府部门垄断国民经济的高度集权计 划模式一开始是符合我国当时的国情的，但随着经济的发展，就逐渐不适应了， 甚至给中国的经济带来了极大的消极影响。于是就有了随后的双轨制改革。1 9 7 9 年一1 9 9 3 年的双轨制改革的主要特征是国家财政对国有企业和地方政府放权 让利。尽管中央计划和国家财政在社会经济生活中仍占有主导地位，但就公共 部门来说，其改革的步子已经迈出，并且具有不可逆转之势。1 9 9 4 年分税制改 革确立了复式预算制度，更是在很大程度上加强了对财政收支的管理。 分税制改革后，我国财政国库管理经过不断的发展和完善，但是仍然存在 较多的矛盾和问题，财政管理模式与建立公共财政基本框架的要求有较大差距， 还存在一些亟待解决的问题。尤其是在财政收支管理上，仍然实行分散型财政 国库收付制度，资金缴库和拨付主要是通过征收机关和预算单位设立多重账户 分散进行。其弊端主要表现在：一是支出控制不力，专款难以专用，中间环节 偏多，资金的使用效益偏低；二是财政资金“条块分割”，资金分散，政府财政 应急能力弱；三是财政资金使用的监督方式主要以事后监督为主，监督滞后， 违纪违规现象时有发生；四是政府和财政部门对预算单位的财政资金运行情况 无法全面、及时掌握，部门间苦乐不均，难以做到对症施治；五是预算单位会 浙江大学硕士学位论文昆明市财政国库管理改革对策研究 计人员整体素质偏低，会计行为不规范，会计信息失真。这些问题如不认真加 以解决，不仅无法适应社会主义市场经济和公共财政的发展要求，阻碍经济和 社会事业的进一步发展，而且可能成为滋生腐败的源头。随着财政收支规模的 不断增大，这种分散型的收付模式已越来越不能适应公共财政发展要求和预算 管理改革的要求。因此，国库集中收付制度应运而生。 经国务院同意，2 0 0 1 年7 月1 日财政国库管理改革率先在水利部、科技部、 财政部等6 个部门进行了试点，到2 0 0 5 年，1 6 0 多个中央部门及所属3 3 0 0 多 个基层预算单位、涉及财政资金3 7 0 0 多亿元全部纳入了国库集中收付改革范 围，实现了中央预算单位全面推行国库集中收付制度改革的目标。同时，地方 上的改革试点也进一步推开。截止0 9 年，全国3 6 个省市区全面实施了国库集 中收付改革，并将改革推进到地市、县，初步形成了省地县三级联动的改革发 展态势。这以后，中央和国务院在不同的工作作会议多次强调要全面推行和深 化国库集中收付制度改革，全国各地也按照中央的部署大力推行国库集中收付 制度改革。 总的说来，我国财政国库管理改革主要有以下几个特点： 一、建立国库单一账户体系。所有地方都由财政部门在中国人民银行开设 国库单一账户，按照收入和支出设置分类账；财政部门按资金使用性质在商业 银行开设零余额账户，在商业银行为预算单位开设零余额账户；财政部门在商 业银行开设预算外资金财政专户，按收入和支出设置分类账；经国务院和省级 人民政府批准或授权财政部门开设特殊过度性专户。 二、规范收入收缴的程序。收入类型：按政府收支分类标准，对财政收入 实行分类；收缴方式：适应财政国库管理制度的改革要求，将财政收入的收缴 分为直接缴库和集中汇缴。 三、规范支出拨付的程序。将财政资金按照不同的支付主体，对不同类型 的支出，分别实行财政直接支付和财政授权支付。财政直接支付的特点是直接 将财政资金支付到收款人或用款单位账户；财政授权支付则由预算单位根据财 政授权额度自行开支。 四、成立专门的国库支付机构。国库支付机构是专门负责财政资金集中支 付的智能部门( 国库支付机构的成立对于财政国库管理改革有利有弊，这在本 浙江大学硕士学位论文昆明市财政国库管理改革对策研究 文后面的论述中会有提及) ，有的地方国库支付机构与国库部门分开设置，单独 成立，有的地方则两块牌子一班人马。 2 3 2 国内财政国库管理改革取得的成绩 财政国库管理改革是一项涉及整个财政管理的基础性改革，贯穿于预算执 行的全过程，改革的政策性、技术性都很强，推行的难度很大。在党中央、国 务院的高度重视和正确领导下，在各有关方面的大力支持和相互配合下，经过 几年来顺利、平稳、扎实的推进，我国财政国库管理改革取得了明显的阶段性 成果。 一、建立了财政国库管理信息系统框架。财政国库管理改革系统是整个政 府财政管理信息系统的核心，随着改革试点的进行，各地财政部门设计开发了 财政国库集中收付系统运作平台，为财政国库管理制度改革提供了技术保障。 国库集中收付系统实现了财政部门与人行、预算单位、代理银行的网上信息交 换，使财政资金管理向网络化和电子化支付迈出了重要的一步，实现了对财政 资金使用和流向的动态监控，起到了及时发现问题和解决问题，控制、遏制违 规问题发生的作用，保证了财政资金使用的安全性、规范性和有效性，推动了 财政资金使用监督运行机制的创新。这些信息系统的开发和运用，为国库集中 收付制度的高效规范运作提供了重要的基础条件和技术支持。 二、财政国库管理改革从根本上解决了传统的财政资金拨付层层转拨、流 经环节多的问题，财政部门最大限度地把持住了国库现金，一定程度上增强了 地方财力，为降低财政筹资成本打下良好基础，使财政资金不再沉淀在预算单 位账户，大大增强了财政部门对财政资金的调控能力。 三、提高了财政资金收付过程和手续的透明度，有利于从制度上和源头上 解决以往财政资金管理中存在的一些问题。通过财政国库管理改革，采取财政 资金集中收付