（公共管理专业论文）城中村变迁过程中政府行为研究——以扬中市x村从村庄到社区的演变为例.pdf

中文摘要 城中村变迁过程中政府行为研究 以扬中市x 村从村庄到社区的演变为例 中文摘要 政府行为是政府职能的体现，政府职能是政府行为的内容和基础。在计划经济体制向市 场经济体制转变的过程中，政府职能正发生转变，这就意味着政府行为也进行着相应的调整。 政府实现其职能目标的方式由行政权力强制实施到主要通过宏观调控手段，运用市场机制， 促进经济社会发展。 本文通过对江苏省扬中市三茅镇x 社区的形态变迁的考察，展现了村庄到社区这一变迁 过程中政府行为的演变过程。村庄时期政府对社会实行全面控制，城中村时期政府放松了控 制，将行政手段和经济、法律等手段相结合，但城中村改造仍然是在政府主导下完成的。政 府对x 村进行撤村改居，使x 村的村民转变为城市居民，集体所有的土地性质转变为国家所 有，管理体制由村委会转变为居委会，物质形态由城中村转变为城市社区。改制后的x 城中 村顺理成章的成为x 社区，其居民成分复杂、公共基础设施短缺、社会治安形势严峻。因此， 近期发挥政府对x 社区建设中的作用就显得至关重要。政府理应成为今后社区管理制度的创 建者，社区发展的掌舵者，公共物品的提供者，社区生态环境的优化者，社区建设的监督调 控者。 关键词：政府行为；人民公社；村民自治；城中村；社区 a b s t r a c t g o v e r n m e n tb e h a v i o ri st h em a n i f e s t a t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o n s ，g o v e r n m e n tf u n c t i o n si s t h ec o n t e n ta n dt h eb a s i so fg o v e r n m e n tb e h a v i o r i nt h et r a n s i t i o np r o c e s sf r o mp l a n n e de c o n o m y t om a r k e te c o n o m y , g o v e r n m e n tf u n c t i o n si sc h a n g i n g , t h i sm e a n st h a tg o v e r n m e n tb e h a v i o ra l s o c a r r i e sf o r w a r dt ot h ei n t e g r a t i o n t h em o r p h o l o g i c a lc h a n g e so fxc o m m u n i t yi nt h et o w no fs a n m a o ，y a n g z h o n g ，j i a n g s u p r o v i n c e ，s h o wt h ee v o l u t i o no fg o v e r n m e n tb e h a v i o ri nt h et r a n s i t i o nf r o mv i l l a g et oc o m m u n i t y d u r i n gv i l l a g ep e r i o d ，g o v e r n m e n tc o n t r o l l e dt h es o c i e t yc o m p r e h e n s i v e l y d u r i n gt h ev i l l a g ei n c i t yp e r i o d ，g o v e m m e n tr e l a x e dc o n t r o l ，a d m i n i s t r a t i v em e a s u r e sw e r ec o m b i n e dw i t he c o n o m i c a n dl e g a lm e a s u r e s b u tt h et r a n s f o r m a t i o no fv i l l a g ei nc i t yw a ss t i l lc o m p l e t e du n d e rt h e g o v e r n m e n t - o r i e n t e d w i t ht h ed e e p e n i n go fu r b a n i z a t i o np r o c e s s ，t h et r a d i t i o n a lv i l l a g e sg r a d u a l l y t r a n s f o r m e di n t ot h es o c a l l e dv i l l a g e si nc i t y f o rt h es p e c i a lp h e n o m e n o no fv i l l a g e si ne i t y , g o v e r n m e n th a sd o n eal o to fu s b t a n t i a lt r a n s f o r m a t i o n s ，h o w e v e r , t h e r ea le s t i l ls o m ep r o b l e m s t h e g o v e r n m e n tr e m o v e st h ev i l l a g ei nc i t yx ，t u l t i sv i l l a g e r si n t ou r b a nc i t i z e n s ，c o l l e c t i v e - o w n e dl a n d i n t os t a t e - o w n e dl a n d ，v i l l a g ec o m m i t t e e si n t on e i g h b o r h o o dc o m m i t t e e s ，v i l l a g ep h y s i c a ls h a p e i n t oa nu r b a nc o m m u n i t y a f t e rt h er e s t r u c t u r i n g ，t h ev i l l a g ei nc i t yxh a sb e c o m et h ec o m m u n i t yx i nt h ec a r d s ，t h e r ei st h ec o m p l e xo ft h ec o m p o s i t i o no fr e s i d e n t s ，t h es h o r t a g eo ft h ep u b l i c i n f r a s t r u c t u r e ，t h eg r a v es i t u a t i o no fp u b l i co r d e r t h e r e f o r e ，i tb e c o m e sc r u c i a l t h a th o wt h e g o v e r n m e n tg o i n gt op l a yar o l ei nt h ec o n s t r u c t i o no fc o m m u n i t yxr e c e n t l y i nt h ef u t u r eo ft h e c o m m u n i t y , t h eg o v e r n m e n ts h o u l db et h ef o u n d e ro fm a n a g e m e n ts y s t e mb u i l d i n g ，t h eh e l m s m a n o fd e v e l o p m e n t ，t h ep r o v i d e ro fp u b l i cg o o d s ，t h es a n c t i f i e ro fe c o l o g i c a le n v i r o n m e n t ，t h e s u p e r v i s o ra n dt h ep a c i f i c a t o ro fc o n s t r u c t i o n k e yw o r d s ：g o v e r n m e n tb e h a v i o r ；p e o p l e sc o m m u n e ；v i l l a g ea u t o n o m y ；v i l l a g e i nc i t y ； c o m m u n i t y i i 东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。 尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过 的研究成果，也不包含为获得东南大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我 一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名：日期：丝垒! 呈 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位论文的复印 件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸质 论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括 以电子信息形式刊登) 论文的全部内容或中、英文摘要等部分内容。论文的公布( 包括以电 子信息形式刊登) 授权东南大学研究生院办理。 研究生签名脚师签名毒孳n 亟盔基日期： j 毋f l o 前言 一、选题的背景和意义 上j l - 日i j舌 城中村是在中国城乡二元体制下，快速城市化过程中出现的一种地理现象和社会现象。 城中村作为村庄终结的最后一环，无疑也是三农问题中情况最复杂、矛盾最激烈的地区，对 城中村进行改造，实际上也就是破解“三农 问题。而同时城中村又是城市扩张的前沿，能 否有效解决这些地区城市化过程中的矛盾和问题，又是城市化进程是否l l r 顷n 推进的关键。解 决城中村问题，是协调城乡区域发展的重要举措，同时也是对城乡二元体制的一种突破。 政府在城中村变迁过程中的行为主要是指政府对其的态度以及由此产生的计划、方针、 政策，并将其运用、实施、控制、协调的过程。在计划经济时代，政府实现其职能目标的方 式是用行政权力强制实施，通过指令性计划安排一切。市场经济条件下，政府行为方式发生 了显著变化，政府主要是通过宏观调控手段，运用市场机制，促进经济社会发展。 我国由于实行城乡二元管理体制，在基层管理中呈现出不同的特征，农村是政社合一的 人民公社管理体制，城市是以单位制管理为主，街居制管理为辅。改革开放以后随着经济体 制改革的深入，城市化的迅速发展，原有的管理体制、政府的行为方式发生了较大的变化。 政社合一的人民公社管理体制瓦解，“乡政村治的体制建立，并逐渐出现一些矛盾和问题。 城市中单位制瓦解，街居管理体制出现一些现实难题，并向社区制发展。 而城中村作为一个特例，完整地经历了从村庄到社区的演变，正由农村型管理向城市型 管理转轨。城中村的发展演变过程实际上是政府职能转变、政府行为调整的过程。 本研究以充分认识政府行为与城中村内在联系为基点，探讨政府行为在从村庄到社区的 演变过程的转变。本研究对于快速城市化过程中政府基层管理体制改革、政府职能的转变、 和谐社会建设具有重要的理论参考价值和现实意义。 目前，国内关于城中村的研究，文献资料比较多地集中在对城中村的表象及具体改造模 式的研究上，对城中村的变迁作纵向研究的并不多见。而将城中村与政府行为结合起来研究、 将研究视角定位于从村庄到社区政府行为转变则更少。本研究选取了城中村这一独特的视角， 将二者结合起来进行研究，具有一定的开创性。但是本研究时间跨度较大，涉及到行政管理 学、政治学、社会学、城市学等多学科和领域，难度较大。加之由于论文必须通过大量的资 料收集查阅和对城中村进行现实走访，又增加了本研究的难度。而笔者的能力又有限，对城 中村的认识也不是很全面，文章在诸多方面难免存在不足和疏漏之处。 l 东南大学硕士学位论文 课题研究现状与研究方法 ( 一) 国内外研究现状 根据国际文献检索，国外尚没有城中村问题的专门研究。 目前，国内关于城中村的研究，多半放在城中村的概念、特征、形成机制、改造模式等 几个方面。由于城中村问题是一个涉及多门学科的复杂现象，就某一方面进行深刻的微观剖 析并具有普适性的理论指导意义的研究并不多见，对城中村作纵向研究的也并不多见，已有 的研究也只从表象作了一些概括性描述及具体改造模式的研究上。而将城中村与政府行为结 合起来研究，将研究视角定位于从村庄到社区政府行为转变则更少。 关于政府行为的研究，目前主要集中在村民自治中政府行为的研究。如徐勇将政府行为 视作村民自治运作的重要机制之一，并从“政府推动”、“政策输入”、“政府结构 三个方面论 述了政府在村民自治中的关键作用。【l 】何有贵充分肯定了政府在村民自治进程中的推动作用， 指出政府行为是一个从无序到有序、从不规范到规范的过程，最终会实现由行政到自治的转 变。【2 】戴晓春比较注重政府行为的现实复杂性，认为在国家与村民权利与义务不清的条件下， 国家需要通过村级组织作为中介来沟通与村民关系的前提下，不宜实行村民自治。【3 】而江金 彦则从政府行为角度，通过对城中村改造中政府政策的总结、存在的矛盾与冲突等方面的分 析后，提出了城中村改造过程中的政府行为约束问题，并对政府行为边界的确定提出了初步 的理论探讨。【4 】 关于城中村改造方面，大多数学者是针对所有城中村提出综合的改造对策或者结合相应 的城中村改造实例研究改造对策。田莉从“加强村镇规划建设管理；城市向外围发展采取统 一规划、统一征地、统一开发、统一管理模式；及早改造城市附近村镇；制定城中村法规； 完善农转非后的社会保障”等五个方面论述了如何防治城中村现象。敬东从城中村更新的目 标、政策、规划方案等三个方面提出了城中村改造的高、中、低三套方案，在土地利用、形 体规划、工程规划领域加以界定，并提出了具体对策。杜杰认为改造城中村应强调从发展决 策、城中村的内在要求、体制、经济、文化、法治、组织人事等方面入手解决城中村问题。 李钊认为城中村改造过程中产权转变是关键，就地安置是重点，同时还要采取健全法律法规、 【l 】徐勇中国农村村民自治 m 华中师大出版社。1 9 9 7 网何有贵析村民自治中的政府行为 j 学术界，t 9 9 9 ( s ) 【3 】戴晓春我国村级管理基本思路的争议 j 中国书评，1 9 9 8 ( 5 ) ( 4 】江金彦“城中村”改造中的政府政策及其行为边界 j 生产力研究，2 0 0 7 ( 1 5 ) 2 前言 给予优惠的政策、近中远期改造相结合、多方案比较等措施。【1 】王新在分析温州市城中村现 象时提出了五方面的原因：第一是社会城乡二元结构；第二是城乡土地所有制矛盾：第三是 社会转型过程中的制度真空以及法制法规滞后和不健全：第四是村落社会关系网络的顽强存 续：第五是城市管理的疏漏。f 2 】于海认为城中村的终结不可避免，而伴随着城中村改造而来 的利益冲突也会随时出现。【3 】 ( 二) 研究方法 本文通过前人的研究成果，采用了个案访谈法、网络查询法和多学科相结合等研究方法。 ( 1 ) 个案访谈法：通过向x 社区的社区干部调查采访，加上自身的一些体会，了解实际对象 的心理状态的方法。通过理性思考和深入分析，提出问题，并试图理出一条解决问题的思路， 而不是单纯进行理论归纳和演绎。 ( 2 ) 网络查询的方法：在收集资料的同时，通过上网查询相关的网络信息，对政府行为的 理论信息和具体事项进行查究，并作为本文写作的材料依据。 ( 3 ) 多学科相结合的方法：本文在理论分析中采用政治学、社会学、心理学、管理学等多 学科的方法，进而对政府行为在x 社区由村庄到社区的演绎过程进行深入探讨。 【l 】高峰，董晓峰，候典安，等。国内城中村研究综述 j 现代城市研究。2 0 0 6 ( 7 ) ：2 2 翻王新解读温州“城中村”现象 j 温州大学学报。2 0 0 5 ( 1 ) 【3 】于海城市社会学文选 m 复旦大学出版社，2 0 0 5 ：3 3 东南大学硕士学位论文 第一章基本理论与基本概念 i i 政府行为的涵义和基本理论 1 1 1 政府行为的涵义 一、政府行为的概念 政府是伴随着国家产生而出现的一种最有代表性和权威性的政治上层建筑。“政府是一种 组织( 自上而下的层级式秩序) 。它追求一定的集体性目标，并通过政治程序获得授权，在其 政区内按一定规则运用权力。 【1 1 现代意义上的政府有广义和狭义两种不同理解。广义的政府 是指掌握社会公共权力的各种国家政权机关的总和，包括立法机关、行政机关和司法机关。 狭义的政府仅指国家政权机关中的行政机关，其基本职能就是执行国家权力机关的意志，从事 国家的行政管理。【2 】根据狭义的政府内涵，可以把政府行为简单定义为国家行政机关对社会 各种事务进行组织、领导、管理、协调的各项行政活动的总称。 政府行为既包含政府各部门、各层级的行政决策、执行的运作过程，也包括代表政府某 个机构的个人行为。就宏观而言，政府行为代表着整个社会公共权力运行的方向，维系着社 会的秩序与效率。就微观而言，政府行为通过政府各级工作人员的动作，为广大公众所感受、 评判，影响着政府的权威与形象及其行政能力和行政效率。由于行政活动的内容比较复杂， 所以政府行为的具体表现形式也是多种多样的。 本文所要论述的从村庄到社区中的政府行为是一个比较宽泛的概念，不只局限于行政机 关，还包括执政党和国家权力机关。因此，从人民公社时期到社区建设中的政府行为，主要 是指广义上的政府的所作所为。 二、政府行为的特征 政府行为的首要特征是其公共性。政府从其产生时起就是以组织、安排、协调、管理社 会生活与公共事务为宗旨的。尽管政府行为的内容发生了种种变化，但政府对全社会实施统 一的管理则一成不变。政府行为的公共性有两层含义：其一是政府以全社会为管理对象，处理 公共事务，其二是政府的决定对全社会具有普遍的强制约束力。【3 1 政府行为的公共性把政府行 为和其他社会组织的行为区别开来。 【1 坭柯武刚，史漫飞，韩朝华译制度经济学一社会秩序与公共政策噍 北京：商务印书馆，2 0 0 0 ：3 5 7 【2 淦太君等政府职能梳理与重构 m 广州：广东人民出版社，2 0 0 2 ：1 4 5 p 1 英 戴维赫尔德民主的模式 m 北京：中央编译出版社，1 9 9 8 ：3 1 6 4 第一章基本理论与基本概念 第二是非营利性。这是政府作为公共权力机构的行为区别于经济组织的行为的基本特点， 是政府作为公共事务的管理机构有别于社会中的普遍组织的一个显著特征。 第三是广泛性。政府行为涉及范围较广，小至一个部门或产业，大到整个国家经济生活， 一般通过政策的制定、修改、变更来进行。 第四是二重性。二重性主要体现在两个方面。一方面政府行为具有阶级的属性，另一方 面，政府行为又具有社会的属性。在众多的政府行为方式中有相当一部分是人类社会几千年 行政管理活动经验的积淀，是经济和社会发展的必然产物。因此，不同社会制度的国家在政 府行为方式上又有相通之处，彼此可以跨越社会制度的鸿沟而相互借鉴。 三、政府行为方式 在计划经济时代，政府实现其职能目标的方式是用行政权力强制实施，通过指令性计划 安排一切。在市场经济条件下，政府主要运用间接调控的方式来实现其职能目标。间接调控 是国家主要依靠经济手段，通过调节经济主体的利益关系，引导企业作出符合宏观调控目标 要求的决策。社会主义市场经济条件下，政府的宏观调控采取直接调控和间接调控相结合、 以间接调控为主的方式。 具体手段有以下五个方面： 第一，行政手段。指国家依靠行政机构，采取带有强制性的命令、指令、规定等行政方 式来进行管理和调控。行政手段具有直接性、强制性和速效性等特点。必要的行政手段可以 保证政策措施的有力实施，是不可缺少的手段之一。 第二，指导性计划手段。在社会主义市场经济条件下，政府也不是说完全不能制定计划。 正如邓小平所指出的，资本主义可以有计划，社会主义也可以有市场。这说明，在市场经济 体制下，同样需要计划。当然，政府在市场经济体制下制定的计划不应是指令性计划，而应 是指导性计划；不应借助于行政权力强制实现这样的计划，而只能是通过经济手段引导市场 去遵循计划。 第三，财政手段。通过调整财政收入支出，即运用预算、税收、财政投资、财政补贴和 国债等调节社会总供给和总需求的均衡和结构平衡。财政手段的使用效果比较明显，可影响 多个调控目标。 第四，制度手段。是指通过完善经济体制、制定与市场经济相适应的法规和制度，规范 和约束经济主体的行为，为社会经济提供良好的环境，以实现经济调控的目标。 第五，法律手段。是指国家采取法律的形式来引导、规范、保障和约束各种经济主体行 为和市场活动秩序的一种强制性手段。市场经济是法制经济，建立和健全适应市场经济体制 5 东南大学硕士学位论文 要求的法律体系，是社会主义市场经济体制不可缺少的重要组成部分。 1 1 2 政府行为理论的发展与变化 政府行为是政府职能的表达和展现，政府职能是政府行为的内容和基础。政府职能的变 化和发展必然带来政府行为的变化和发展。伴随着人类的发展、政府职能的变化，关于政府 行为的理论也处在不断的发展变化中。 一、契约政府理论 1 7 、1 8 世纪在欧洲出现的启蒙运动是西方资本主义发展进程中一次大的思想解放运动。 在资产阶级革命初期，伴随着资本主义生产关系在社会范围内的成长，资产阶级努力要求获 得与其经济地位和能力相适应的政治权力，以免除封建国家和贵族的侵犯和剥夺，为资本主 义发展创造有利的环境与制度条件。在这种态势下，资产阶级为了夺取国家政权，迫切需要 新的政治理论武器。适应资本主义的发展要求，霍不斯、洛克和卢梭等资产阶级启蒙学者提 出了契约政府理论。契约政府理论尤其是有关政府目的与权力范围的种种限制原则，以及关 于个人自由与权利的价值主张和保护自由财产权的宪政和立法原则，奠定了西方资本主义发 展的政治思想理论基础。 二、政府“守夜人”理论 自由竞争的市场经济模式是在西方资本主义经济取代封建主义经济过程中产生的。最先 对这种模式作出系统理论概括的是著名的古典经济学家亚当斯密。1 7 7 6 年，亚当斯密出 版了国富论。在这部著作中，他主张自由放任的原则，就是在整个社会经济活动中充分发 挥市场机制的作用，让市场来完全调节社会经济活动，反对政府对经济生活的干预。政府的 责任就是设立让各种生产要素、商品可以自由交易的统一的市场，同时抑制国家的干预，让 “看不见的手发挥全面的作用，并通过完善法律、规范市场，来达到“自然秩序 。亚当斯 密的自由市场经济绝对排斥政府干预，认为干预的结果有损于社会的民主与自由。斯密认为 政府的作用主要是保护财产，具体说就是三项职能：保卫本国不受他国侵犯；保护社会成员 的财产和人身不受他人侵犯；建设和维持一些公共工程和公共事业。【l 】 三、国家干预主义理论 到了2 0 世纪2 0 - - 3 0 年代，大范围的经济危机迫使人们放弃了“守夜人”的政府理念。 以罗斯福“新政 和凯恩斯革命为开端，政府行为在实际和理论上都发生了重大变化，政府 被赋予了许多新的经济和社会职能。凯恩斯主张扩大政府机能，政府应广泛干预社会生活。 e l 】亚当斯密国民财富的性质和原因的研究：下卷 m 北京：商务印书馆，1 9 8 8 ：2 9 6 第一章基本理论与基本概念 凯恩斯认为，市场机制中存在着一种固有的缺陷即有效需求的不足，这一缺陷必须依靠政府 政策加以解决，依靠国家干预来提高社会的消费倾向和加强投资引诱，以扩大社会有效需求， 从而摆脱经济的困境。【1 】主张以国家干预政策代替新古典学派的自由放任政策，成为“凯思 斯革命”的重要内容。 四、政府干预失效论 凯恩斯主义带给了西方世界持续2 0 多年的经济发展“黄金时代 ，并使“福利国家”政 策在西方得以普及。2 0 世纪7 0 年代后，西方国家在长期高速增长和推行凯恩斯主义的过程 中积累起来的矛盾显著地表现出来，形成了大量失业与通货膨胀并存的“滞胀”局面。在此 背景下，反对国家干预经济的新自由主义就成为西方经济社会发展的主导理论。新自由主义 是一个较为宽泛的概念，包括许多不同的学派和理论，如货币主义学派、理性预期学派、供 应学派、产权理论、公共选择理论、新制度经济学等。 其主要观点是，充分肯定市场机制的自动调节作用，认为市场竞争是实现资源最佳配置 和实现充分就业的唯一途径。坚决反对政府对经济的过度干预。他们在努力保护市场自由化 的同时，强调政府宏观政策的作用和对市场的有效监督和制约机制，力图以一种有序的市场 制度来弥补市场的缺陷和克服政府的失败，发挥市场和政府各自不可替代的社会经济功能。 五、企业家政府理论 企业家政府理论是伴随着西方传统官僚体制的危机而出现的，这是由奥斯本等人在其风 靡一时的重塑政府一书中提出的，奥斯本采用的企业家政府这一概念，实际上是试图把 企业经营管理的一些成功方法移植到政府中来，使政府这类公共组织能像私人企业那样，合 理利用资源，注重投入产出，提高行政效率。奥斯本认为，对传统的政府官僚体制的改革应 当遵循以下十项原则，这十项原则也是他所谓的企业家政府的基本特征：掌舵而不是划桨； 重妥善授权而非事必躬亲；注重引入竞争机制；注重目标使命而非繁文缉节；重产出而非投 入；具备“顾客意识”；有收益而不浪费；重预防而不是治疗；重参与协作的分权模式而非层 级节制的集权模式；重市场机制调节而非仅靠行政指令控制。【2 】 这一以新公共管理名义出现的公共行政改革，表明了它的市场、企业式的管理取向，以 达到这样一些目标：提高公共部门资源配置的效率，缩小政府规模，减少政府开支，提高服务 质量。 m e 英 凯恩斯就业利息和货币通论 m 北京：商务印书馆，1 9 6 3 ：3 2 4 【2 】戴维奥斯本等改革政府企业精神如何改革着公营部门中译本 m 上海：上海译文出版社，1 9 9 6 ：1 0 2 7 东南大学硕士学位论文 1 2 城中村的概念、形成、特点 1 2 1 城中村的概念 城中村是城市快速发展过程中特有的一种现象，它不仅是一种物理空间的建筑布局形态， 也是一种社会生活形态。目前关于城中村的定义，众说不一，有从外部形态描述性定义的， 有从形成原因定义的，有从土地等产权关系定义的，等等。谢志岿认为，城中村是急剧城市 化过程中，在城市范围内原农村居住区域( 包括土地、房屋等要素) 、人员和社会关系等就地 保留下来，没有机会参与新的城市分工和产业布局，仍然以土地及土地附着物为主要生活来 源，以地缘和血缘关系而不是业缘关系和契约关系为基础形成的社区。【1 】张建民认为，城中 村有广义和狭义之分，从狭义上说，是指农村村落在城市化进程中，由于全部或大部分耕地 被征用，村民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区，亦称为“都市里的村庄 。从广 义上说，是指在城市高速发展的进程中，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外、 生活水平低下的居民区。【2 】 参考以上各种观点，从城市规划和生产经营方式的角度可以将它定义为：所谓城中村， 是指随着城市化进程加快，一些位于城市规划区范围内被城市建成区包围或者半包围、社会 生活方面日益融入城市、但依然保留农村集体所有制和农村经营管理体制的特殊社区，这些 社区的常住人口在户籍身份上依然是村民并且主要以土地及其附着物为生活来源，在管理组 织形式上依然是村委会。 本文指涉的城中村旨在居民职业结构与生存方式的主要指标上己完成向城市社区的转 型，但在基本素质上仍缺乏城市社区的内涵特征。 1 2 2 城中村的形成 随着我国改革开放的不断深入和城乡经济的迅猛发展，城市建设用地快速扩张，越来越 多的村庄被纳入到城区范围，从而形成了“城中有村，城市包围农村 的特殊格局。人们把 这类村庄称为“都市里的村庄 ，也叫城中村。城中村形成的原因是多方面的。从制度讲，土 地集体所有制、宅基地政策是形成城中村的重要制度条件，土地集体所有和宅基地政策，把 村民捆在了一起，形成了一个基于土地的利益共同体，难以分化瓦解，这与土地私有国家形 成了显著的区别。从社会角度讲，中国农村宗族和地缘观念很强，安土重迁，这种居住观念 【l 】谢志岿村落向城市社区的转型制度、政策与中国城市化进程中城中村问题研究 m 中国社会科学出版社，2 0 0 5 【2 1 张建民广州城中村研究 m 广东人民出版社，2 0 0 3 8 第一章基本理论与基本概念 构成了城中村存续的社会心理条件。从经济角度讲，随着经济社会发展，土地增值，外来人 口急增，城区内私房出租成为一个利益丰厚的产业，为城中村的存在和发展提供了经济驱动 力。 1 2 3 城中村的主要特点 城市发展越迅速，城中村就越多，这是全国大中城市发展的普遍现象，也是影响城市发 展的通病。当前，城中村普遍存在基础设施薄弱，建设混乱，环境卫生差，社会治安复杂等 问题。景观特征就是“脏、乱、差”，已经严重影响到城市化进程的推进，影响城市整体功能 的发挥。城中村虽已经成为城市的一部分，但土地权属、户籍、行政管理体制仍然保留着农 村的模式，保留着城乡二元管理体制和土地的二元所有制。 1 3 x 社区从村庄到社区的发展沿革 扬中市地处长江三角洲，紧靠上海、南京等大中城市，与镇江、常州、扬州、泰州等名 城隔江相望。目前，扬中市建成区面积8 7 平方公里，辖区内拥有4 个行政村，9 个社区。 其中城中村1 3 个，已占用建设用地5 。4 平方公里，未占用建设用地3 3 平方公里，分别占 总面积的6 4 、3 6 。【l 】 扬中城中村分为两种：一种是城市型，地处核心区，如广宁、建设、民主、英雄、金星 社区等，其特征是居民小区基本以单门独院的别墅为主。密度大、间距小、绿地少、道路窄、 环卫设施不配套、物业管理滞后，乱搭乱建现象严重。第二种是半城半乡型。地处核心区外 围。如同心、企东、中桥村等。其特征是：居住以自然村落为主，住宅处于农田包围之中。 河道淤塞、道路多数未硬化、家前屋后杂草丛生，杂物遍地，露天粪坑，蚊蝇飞舞，无环卫 等基础设施和卫生保洁人员，形成了“室内现代化，室外脏乱差的不良局面。 本文所研究的x 社区位于扬中市老城区，即现在的三茅镇所属范围。是一个城市型的城 中村。x 村是由原来的建宁村和建中村合并而成的，合并之后即起名为x 村。 2 1 x 村于2 0 0 4 年3 月改为社区。社区辖区面积2 0 0 0 1 公顷，社区共有居民小组2 9 个，1 9 幢居民楼，现有居民1 5 1 6 户，总计5 1 8 1 人。辖区有驻区单位2 6 家，2 1 0 户工商企业，4 8 个 便民服务网点。在上世纪八十年代，x 社区还是一个名副其实的村庄；而到九十年代，随着 城市化的进程，x 村大量土地被征用另行开发，并逐渐被城区所包围，形成了城中村；到本 【1 铴中市档案局：扬档发【2 0 0 8 】2 号。 【2 l 扬中市档案局：扬档发【2 0 0 8 】1 8 号。 9 东南大学硕士学位论文 世纪初期撤村改居后成为了社区。【1 】 【l 场中市档案局：扬档发【2 0 0 8 】1 8 号。 1 0 第二章村庄时期的政府行为 第二章村庄时期的政府行为 我国传统的基层管理体制构建于计划经济时期，这种体制集中反映和体现了当时的国家 意志和社会需求。在计划经济体制下，其组织管理模式的主要特点是国家作为社会管理的唯 一主体，通过高度集权的行政管理体制和直接的行政干预，对经济、社会实行全方位的统辖 和管理。【1 】 2 1 政社合一的人民公社体制 2 1 1 农村基层管理体制的演变 人民公社，即农村人民公社，中国农村中同基层政权机构相结合的社会主义集体所有制 的经济组织，也是农村社会的基层单位，农村惟一的组织形式。1 9 5 8 年在人民公社化运动中 由农业生产合作社联合而成，一般一乡建立一社，实行单一的公社所有制和政社合一。【2 】 经多次调整后，1 9 6 2 年起实行生产资料分别归公社，生产大队和生产队三级组织所有， 以生产队的集体所有制经济为基础的制度。生产队是人民公社的基本核算单位。社员参加集 体生产劳动，按照各人所得劳动工分【3 】取得劳动报酬。社员可种植少量自留地，并经营少量 家庭副业。1 9 7 8 年中共十一届三中全会以后，为了改变人民公社制度下存在的平均主义和社 员缺少经营自主权的状况，农村普遍实行了家庭联产承包责任制。1 9 8 2 年制定的宪法规定， 农村建立乡政府和群众性自治组织村民委员会，基层政权机构和地区性合作经济组织分开设 立。至此，以政社合一和集体统一经营为特征的人民公社遂告解体。1 9 8 4 年底，全国农村完 成了由社到乡的转变。 2 1 2 人民公社时期的政府行为 一、集中管理，全面控制 人民公社实行政社合一、集中管理的体制。这一时期，公社对农民进行以基层政权为中心、 为主导的重新组织，将几乎所有的生产、经营、居住及迁徙活动都掌握在基层政权手里，主要 的农业资源及其分配也由基层政权支配。它的生产运作方式与分散的土地经营方式有明显的 【1 】参考：调研报告，2 0 0 6 网罗平汉农村人民公社史凹福建人民出版社，2 0 0 5 t 3 ；- i ：- 分：人民公社时期社员的劳动值用工分计算。 东南大学硕士学位论文 不同，突出之点就是生产经营、分配等一系列活动的集中统一。统一由生产组织单位如生产 队，或者更高一层级计划进行，排斥任何形式的个人自己经营活动。 1 、经济生活公共化。公社是一个政社合一的组织，它几乎控制着农村基层社区的全部资 源，承担着生产、经营、分配的职权职责。无论生产内容还是生产过程，公社实行自上而下 的统一领导、统一计划、统一管理、统一劳动和统一分配，公有制经济成为了唯一的利益源 泉，村民对集体经济组织的依附性明显。 人民公社在1 9 5 8 年成立的，人民公社的成立对管理而言显示出了极为集中的管理特征。 当时的扬中县，在等级上由县、公社、大队、小生产队四个级别组成。公社统一管理全社的 生产安排、劳动调配、物资调拨和产品的分配，生产大队负责当地的生产管理和部分的经济 核算，而小生产队则负责具体的组织生产工作。当时的农业生产是被纳入政府的严格控制之 下的，政府决定了生产的项目以及通过怎样的方式进行生产，小生产队和普通的社员只能听 从生产队的要求，自己并没有自主权。当时的村民比较单纯，在生产生活上遇到一些事情的 时候，作为普通的老百姓都是采取绝对服从的态度，就算是有少数人存在不满情绪的，生产 队会出面进行调节的。此外，当时的公社在经营上也非常强调集中，一般情况是不允许老百 姓自搞副业的。小生产队在完成上级交办的粮食任务之后，剩余的粮食则由小生产队统一保 管，如果有想搞副业的，必须要经过生产队的同意，并与其签订相关的合同，通过交钱换相 应的工分，否则就分不到粮食，因此搞副业的人必须自觉交钱换工分。【l 】 2 、生活集体化，家庭劳动社会化。集体主义生活是人民公社主要特征之一，其目的在于 改造农村传统的社会生活方式，使之与社会生产方式相适应。具体地说，即“组织军事化，行动 战斗化，生活集体化 ，由公社办集体福利事业、公共食堂等。可以说政治权力渗透到农民家 庭中，家庭的内部关系、生育、子女教育、婚姻、老人赡养、生产乃至消费等等，都受到公社 规范的制约。在公共事务上，无论是干部选拔、公务决策，还是社队管理全由干部包揽，广 大社员除了服从命令没有参与的资格，当家做主的权利被公社各级干部包办替。政府通过一 套严格的自上而下选任乡村干部的干部机制，保证了国家政策的贯彻执行和自上而下的政治 控制。 公社时期的扬中县也是如此。由于生活的集体化，一个公社里头，公社的社员都是在一 起吃大锅饭的，就建宁【2 】这一个村来讲，当时有3 0 0 多人在一起吃饭，场面十分壮观。当时 的村里面有集体食堂，村民都把自己家的粮食上缴到公社食堂，一起在食堂里吃饭，当时是 【1 12 0 0 7 年+ 1 2 月6 日采访社区郭) 。( 访谈资料整理内容。 【2 1 建宁村：是现在的x 村的个部分，x 村是以前的建宁村和建中村合并而成的。 1 2 第二章村庄时期的政府行为 人人都有饭吃，且人人吃的饭菜几乎是差不多的。那个时候公社还经常召开一些动员大会， 在思想上把社员动员起来。生产队的队长在会上听领导的动员报告，然后把听到的报告再传 达给普通的社员，动员社员按照上级的要求行动，一方面是激发社员的积极性，另一方面是 便于更好地完成上级分配的任务。【l 】 3 、供给制与工资制结合的分配制度。农村人民公社大都实行半供给半工资的分配制度， 这是农村人民公社发展的一种必然产物。供给部分是社员基本生活必需的部分，工资部分是社 员其他开支和生活零用的部分。前一部分是根据当前生产条件按需分配( 按人平均分配) 的部 分，后一部分是按劳取酬的部分。公社实行“具有共产主义萌芽”的平均主义分配制度，即实 行免费吃饭的供给制和劳动日工分制。劳动日工分制是指依据社员性别、年龄和劳力强弱评 定工分等级，然后在计算工分的基础上扣除吃饭等供给部分，余下作为现金发给个人。劳动 分配与劳动贡献分离，干与不干、干多干少一律平均分配。 1 9 5 8 年，当时的扬中政府在全县范围实行了“十五包 ( 包括吃饭、穿衣、住房、鞋、 袜、毛巾、肥皂、灯油、火柴、烤火费、洗澡、理发、看电影、医疗、丧葬等) ，正如上面所 述的，把社员的基本生活所必须的都供给了。而政府给社员发的工资却只发了两次，就没了 下文。当公社化后，大家普遍认为要拿工资了，而扬中大部分公社几个多月都没记工分。当 地的社员便议论平均主义了，认为平均主义是吃的一样，穿的一样，用的一样，住的一样， 做的一样，照顾一样。因为做与不做对社员来说，都是平均分配，导致社员分配越来越低( 建 宁大队【2 】从1 9 5 8 年到1 9 6 1 年平均收入由3 5 元下降到1 0 元、6 元，每个劳动日值仅5 分钱) ， 而集体扣留部分越来越大( 占到7 8 以上) 。【习 二、手段单一，服务缺位 政社合一，即经济组织与政治组织合一，它是公社高度集权的体现。公社不仅是农村中的 生产组织单位与经济核算单位，它还具有以前给予乡一级政府的职能。从这个意义上说，农村 人民公社在功能上已经成为国家的一级政府，承担了基层政权的职能，是政社合一的组织，是 我国社会主义社会在农村中的基层单位。 公社化必然导致土地等生产资料收归公有，而维护公社制度必然行使强制手段。行政手 段具有直接、快速和强制性的特点，它的作用方向是自上而下的，呈垂直性，它通过行政系统上 下级隶属关系的强制力量进行。由此形成“县级政府一人民公社一生产队一社员”层层下达 【1 】2 0 0 7 年1 2 月1 8 日采访社区李x x 访谈资料整理内容。 闭建宁大队：是现在的x 村的一个部分，当时建宁村和建宁大队都使用了建宁这个词。 【3 】2 0 0 7 年1 2 月3 0 日采访社区郭x x 访谈资料整理内容。 1 3 东南大学硕士学位论文 任务的行政命令的链条，通过这种链条，政府形成了“命令一服从”的行为模式。 另一方面，人民公社是个“全能政府”。建立在政府全能理论基础上的计划经济体制下 的政府成为一个无所不包，无所不为的超强组织，形成了“强政府，弱社会 政社关系模式。政 府部门处理一切公共事务，社会对政府的约束力不足，政府形成“命令一服从 的行为模式。 政府职能过渡膨胀，管了很多不该管也管不好的事，社会管理过强，社会服务功能不足。 当时的扬中县所存在的情况也很鲜明的反映了上述的内容。社员平时经常受到人民公社 思想上的宣教，形成了“上面让做什么，自己就做什么”这一种被束缚的感觉，自己没有主 动权，自身自由得不到保障。而且当时县里面通过对农副产品的“统购统销”和一系列指令 性计划对当时的三茅公社【1 】进行行政上面的约束，对三茅公社的生产，比如生产什么、生产 多少进行严格的掌控。在这种体制下，社员几乎没有什么自由可谈，更谈不上发挥自己的所 长，进行其他的，比较好的生产了。因为长期处在一个被严格统一管理的政权当中，公社的 社员基本上缺乏个人自主的体制必然使当时的扬中经济发展非常缓慢、一直停滞不前。【2 】 可见，人民公社时期，基层政府行为的价值取向明显地偏离了正轨，向政治倾斜。排斥 经济手段、法律手段，青睐行政手段就是其明显的特征。这一时期政府的政治统治职能被大 大强化了，管理的手段拘泥行政手段，行政指令成为农村治理中最有效、最具刚性、最普遍 的方式。 2 2“乡政村治 体制的确立 乡村治理是一个由国家和社会共同作用而形成的公共权威，实现对乡村社会调控和治理 的动态过程，不同历史时期或同一时期的不同历史阶段，由于历史、政治、经济的状况不同， 国家和社会权力分配也不同，因而乡村治理格局也不尽相同。伴随着世界改革浪潮的出现，2 0 世纪8 0 年代中国农村实施了以落实农户土地经营权为核心的家庭联产承包责任制，从而揭开 了农村经济体制和政治体制改革的序幕，出现了乡镇一级设立的基层政权依法对乡村进行行 政管理与乡镇以下的村实行村民自治的“乡政村治”的治理格局。实行了2 0 多年以超强控制 为特征的人民公社体制被有一定自治性质的乡政村治格局所取代。 “乡政村治”模式，即“村自治 。它由乡镇政府的行政管理权和村民委员会的村民自治 权两部分组成。二者共同担负保障农民从事经济和社会事务的自主权。乡镇政府与村委会的 【1 】三茅公社：广宁村在地域上属于三茅公社，在行政上属于三茅公社管理。 【2 】2 0 0 8 年2 月8 日采访社区王) 【) 【访谈资料整理内容。 1 4 第二章村庄时期的政府行为 关系是指导与协助关系。它具有既实现国家对乡村的政治统治功能，又实现村民对村级社会事 务的民主自治功能的特征。这一时期基层政府的行为明显地表现出了过渡性的特征，行政手 段和经济、法律等手段进一步混合。 2 2 1 家庭联产承包责任制 家庭联产承包责任制其基本特点是在保留集体经济必要的统一经营的同时、集体将土地 和其他生产资料承包给农户，承包户根据承包合同规定的权限，独立作出经营决策，并在完 成国家和集体任务的前提下分享经营成果、一般做法是将土地等按人口或劳动力比例根据责、 权、利相结合的原则分给农户经营。承包户和集体经济组织签定承包合同。 承包制的实行使农民有了明晰的土地使用权，解构了“一