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m p a 学位论文作者：王华 广州开发区萝岗区管理体制研究 中文摘要 广州开发区、萝岗区自设立以来，经过努力探索和创新实践，在对外开放、 经济建设上取得了举世瞩目的辉煌成就。然而，仅从经济发展的成果来看待广州 开发区、萝岗区的事业与作为，并不足以全面概括和认识其全部实践的战略意义 和借鉴作用，更值得珍惜和总结的是其在体制创新方面所作的探索与贡献。 随着我国开发区政策和区位优势的逐渐淡化，探求开发区二次创业之路成为 当务之急。因此，体制创新成为开发区今后一段时间发展的重要途径。本文作者 选取广州开发区、萝岗区作为研究对象，从理论与实践相结合的角度，对该区域 实行开发区、行政区合一的管理体制进行研究，通过引入新公共管理理论、公共 选择理论、多中心治理理论，并运用其原理对我国其他实行开发区、行政区合一 管理体制的区域进行分析，借鉴其成功经验和存在的不足，对广州开发区、萝岗 区现行管理体制实践中存在的一些主要问题进行梳理，指出了开发区管理机构法 律地位不明确，行政管理体制不顺、条块管理矛盾多，财权事权不统一，传统的 组织架构和人治带来机构膨胀、效率低下等问题，困扰甚至制约着广州开发区、 萝岗区的进一步发展。针对上述问题及成因，本文作者通过对广州开发区、萝岗 区的功能定位和组织框架进行重新设计，提出了完善广州开发区、萝岗区管理体 制的对策，以期对公共部门管理体制创新提供一些借鉴。 最后，本文提出了本次研究的结论，指出了研究限制及不足，并对后续研究 提出了建议。 关键词：管理体制功能定位组织框架 m p a 学位论文作者：王华广州开发区萝岗区管理体制研究 a b s t r a c t s i n c et h eg u a n g z h o ud e v e l o p m e n td i s t r i c tl u o g a n gd i s t r i c th a sb e e ne s t a b l i s h e d ，a f t e rt h e h a r d - w o r k i n go nr e s e a r c h i n ga n di n n o v a t i n g ，t h eg u a n g z h o ud e v e l o p m e n td i s t r i c tl u o g a n gd i s t r i c t h a sa l r e a d ya c h i e v e dh i g h l ya c c o m p l i s h m e n ti no p e n i n ga n de c o n o m i e s h o w e v e r , i ti su n i l a t e r a l t o r e g a r dt h eg u a n g z h o ud e v e l o p m e n td i s t r i c tl u o g a n gd i s t r i c t sp e r f o r m a n c eo n l yt h r o u g h e c o n o m ya c h i e v e m e n t ，t h em o r ei m p o r t a n tt h i n g i si t sc o n t r i b u t i o no nt h ei n n o v a t i o no f m a n a g e m e n ts y s t e m a sc h i n a sd e v e l o p m e n tp o l i c ya n dl o c a t i o na d v a n t a g e sg m d u a h yf a d eo u t ，t h es e c o n d v e n t u r et oe x p l o r et h er o a do fd e v e l o p m e n tz o n e sb e c o m eat o pp r i o r i t y t h u s ，i n s t i t u t i o n a l i n n o v a t i o nh a sb e c o m ead e v e l o p m e n tz o n ei nt h e f u t u r ea ni m p o r t a n tw a yf o rs o m et i m et o d e v e l o p t h ea u t h o rs e l e c t e dt h eg u a n g z h o ud e v e l o p m e n tz o n e ，l u o g a n gr e g i o na so b j e c to f s t i l d y , f r o m ac o m b i n a t i o n o ft h e o r ya n d p r a c t i c ep o i n to fv i e w , t h ei m p l e m e n t a t i o no f d e v e l o p m e n tz o n e si n t h e r e g i o n ，d i s t r i c ti n - o n em a n a g e m e n ts y s t e ms t u d y , t h r o u g ht h e i n t r o d u c t i o no fn e wp u b l i cm a n a g e m e n tt h e o r y , p u b l i cc h o i c et h e o r y , m u l t i - c e n t e rg o v e m a n c e t h e o r y , a n da p p l yi t sp r i n c i p l e s t ot h er e s to ft h ed e v e l o p m e n tz o n e si nc h i n a , d i s t r i c ti n - o n e m a n a g e m e n ts y s t e mo fr e g i o n a la n a l y s i s ，b u i l d i n go ni t ss u c c e s s f u le x p e r i e n c ea n ds h o a c o m i n g s o nt h eg u a n g z h o ud e v e l o p m e n tz o n e ，l u o g a n ga r e at h ee x i s t i n gm a n a g e m e n ts y s t e ma n d p r a c t i c e st h a te x i s ti ns o m eo ft h ek e yi s s u e si no r d e r , p o i n t e do u tt h a tt h el e g a ls t a t u so ft h ez o n e a d m i n i s t r a t i o ni sn o tc l e a r , a d m i n i s t r a t i o ns y s t e mt h a ti sn o t ，c o m p a r t m e n t a l i z a t i o nm a n a g e c o n t r a d i c t i o n s ，a n df i n a n c i a lp o w e rp o w e r sn o tu n i f o r m ，t h et r a d i t i o n a lo r g a n i z a t i o n a ls t r u c t u r e a n dt h er u l eo fm a l lt ob r i n go r g a n i z a t i o ne x p a n s i o n ，i n e f f i c i e n c ya n ds oo n ，t r o u b l e do re v e n r e s t r i c t i n gd e v e l o p m e n ti ng u a n g z h o ua r e a ，l u o g a n gd i s t r i c t sf u r t h e rd e v e l o p m e n t i nr e s p o n s e t ot h e s ep r o b l e m sa n dt h e i rc a u s e s ，t h ea u t h o rt h r o u g ht h eg u a n g z h o ud e v e l o p m e n tz o n e ， l u o g a n ga r e af u n c t i o n a lo r i e n t a t i o na n do r g a n i z a t i o n a lf r a m e w o r ko ft h ei e d e s i g n ，m a d ep e r f e c t i ng u a n g z h o ud e v e l o p m e n tz o n e ，l u o g a n gd i s t r i c tm a n a g e m e n ts y s t e mr e s p o n s e s ，w i t hav i e w t ot h ep u b l i cs e c t o rm a n a g e m e n ts y s t e mi n n o v a t i o ns o m er e f e r e n c e s f i n a l l y , t h i sp a p e rp r e s e n t st h ec o n c l u s i o n so ft h i ss t u d yp o i n t so u tt h el i m i t a t i o n sa n dl a c ko f r e s e a r c h ，a n df o l l o w u pr e s e a r c hi ss u g g e s t e d k e yw o r d s ：m a n a g e m e n ts y e t e mf u n c t i o n a lo r i e n t a t i o nf r a m e w o r k l i 原创性声明 本人郑重声明：本人所呈交的学位论文，是在导师的指导下独立进行研究所 取得的成果。学位论文中凡引用他人已经发表或未发表的成果、数据、观点等， 均已明确注明出处。除文中已经注明引用的内容外，不包含任何其他个人或集体 已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究成果做出重要贡献的个人和集体， 均已在文中以明确方式标明。 本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名： 关于学位论文使用授权的声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属兰州大 学。本人完全了解兰州大学有关保存、使用学位论文的规定，同意学校保存或向 国家有关部门或机构送交论文的纸质版和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人 授权兰州大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可 以采用任何复制手段保存和汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学位论文或 与该论文直接相关的学术论文或成果时，第一署名单位仍然为兰州大学。 保密论文在解密后应遵守此规定。 论文作者签名导师签名：董皇丝曰 m p a 学位论文作者：王华广州开发区萝岗区管理体制研究 一 垦喜 、寸口 ( 一) 研究背景及意义 开发区是改革开放以来我国经济的重要载体。自1 9 8 4 年国务院设立首批国 家级开发区以来，开发区经历了沿海布点、东南铺开和向全国推进三个阶段。部 分开发区在吸引外资、扩大出口、发展新兴产业、促进区域经济发展等多方面起 到了窗口、辐射、示范和带动作用，成为当地经济新的增长点。但随着开发区的 不断发展，土地供应紧缺、社会事业发展基础薄弱、城乡二元结构矛盾突出、产 业结构不够协调等问题日渐显现，困扰甚至制约着开发区的迸一步发展。为了进 一步发掘开发区的发展潜力，1 9 9 2 年，青岛经济技术开发区与黄岛区两区合一， 开创了全国沿海城市将开发区与行政区合一管理的先河。随后，广州、上海、天 津、贵州、宁波等地的开发区也陆续与行政区合并或在原来开发区的基础上成立 行政区，标志着开发区开始步入第二次创业的新阶段。 为加快实施广州城市发展“东进 战略，2 0 0 5 年4 月，经国务院批准，广 州市在原开发区的基础上，整合周边农村地区，成立了开发区与行政区合一的综 合管理区域广州开发区、萝岗区。广州开发区的功能定位由此也发生了新变 化，由原来单纯的经济技术开发管理转向经济技术开发管理和城市建设与社会管 理并重，在保留原来开发区管委会的同时新成立了萝岗区人民政府，挂两块牌子， 由一套人员进行运作。一方面，按照广州市委、市政府的要求，广州开发区、萝 岗区要落实“东进 战略，加速东部城市化，建设东部新城区。另一方面，要继 续保持开发区的服务效率和发展势头，确保在全国开发区中的地位。因此，理顺 广州开发区、萝岗区的管理体制对进一步优化区域投资环境、统筹利用资源、推 动社会事业发展，构建适宜创业发展与生活居住的新城区具有十分重要的现实意 义。同时，通过探索如何理顺广州开发区、萝岗区的管理体制，对创新管理体制， 完善我国类似区域的公共管理工作也具有一定的借鉴意义。 ( 二) 国内外研究现状 开发区、行政区合一的管理体制是开发区管理体制创新的表现形式之一，综 合国内专家学者对开发区管理体制的研究情况，主要集中在两个方面，一是讨论 各种管理体制的优劣；二是强调在机构改革中树立“小政府、大社会”的管理理 念。1 、管理体制优劣之辩。这方面的代表著作有：陈益升等所著的中国两类 开发区：比较研究、苏州高新区党政研究室主编的经验交流：开发区体制问 m p a 学位论文作者：王华广州开发区萝岗区管理体制研究 题研究、冯录所著的关于开发区体制创新问题的思考。提出了开发区管理体 制主要有三种基本类型：一是准政府的管委会体制。即管委会作为政府的派出机 构，其主要职能是经济开发规划和管理，为入区企业提供服务，大部分开发区在 建设初期都采取这种管理体制，但由于是一种过渡形式，当开发区发展到一定规 模，城市功能健全后，这种管理体制就显得不相适应。二是开发区与行政区合一 的管理体制。其特点是开发区与行政区合一管理，或者是两块牌子，一套人员， 这种管理体制主要适用于整个城区作为开发区，或者开发区属于原有城区建制的 一部分。如青岛开发区、黄岛区，广州开发区、萝岗区，贵阳开发区、小河区等 都采取这种体制。政府管理部门保持行政区管理机构的编制和职能，其特点是便 于协调，但是处理不好容易形成包袱较重，财力不足等问题。三是以企业为主体 的开发体制。其特点是通过设立一个开发公司来规划、开发、管理一个开发区， 开发公司实际上承担了一定的政府职能，进行公共事业开发。如深圳的蛇口开发 区，上海的漕河泾、闵行、虹桥开发区和宁波的大榭开发区均采取这种体制。争 议较大的是第二种类型，即开发区与行政区合一的管理体制。从实践来看，这种 类型既有成功的案例，也有失败的教训。研究者达成的共识是，各区域应选择适 宜自己的管理体制，而没有放之四海皆准的通用管理法则。2 、开发区组织管理 体制研究。国内学者在这方面取得的最大研究成果就是对国外开发区的管理体制 的形成、发展、类型、特点进行了系统的总结，并应用到对国内开发区的研究。 如朱永新等所著的中国开发区组织管理体制与地方政府机构改革，对国内开 发区的行政管理体制的形成、发展、成就和问题做了深入剖析，并就发展趋势做 了简单预测，包括对浦东新区、苏州工业园区、青岛开发区、黄岛区的个案研究。 就体制创新研究而言，国内研究者提出了“孤岛效应一、“超自主体制等 观点，将开发区取得的成就归功于其独特的体制。而我国加入w t 0 之后，随着我 国对外开放区域的扩大，区域平等战略开始实施，外资的超国民待遇政策也逐步 取消，开发区原有的一些优势开始消失，体制创新问题再次凸显。一些学者认为， 体制创新必须基于开发区现有体制，没有对现行体制的正确认识，就可能在体制 创新过程中破坏开发区赖以生存的基本条件。同时，一些研究者也认为，需要建 立开发区行政管理体制分析的一般框架，并尝试对一般框架进行初步设计。 我国开发区的“超自主体制”是在政府主导下的管理创新实践。在开发区成 立初期，中央就对开发区的功能定位及管理原则做了明确规定：开发区实行封闭 式管理；基础设施和环境建设是努力方向，企业主体的运行不介入。因此，开发 区管理体制行政化虽然没有在法律上得到确认，但却在实际运行中，通过赋予开 l 皮黔生走出孤岛中国经济技术开发区概论生活读书新知三联书店2 0 0 4 2 安卫华超自主政治体制与经济转型 2 m p a 学位论文作者：王华广州开发区萝岗区管理体制研究 发区超高级的审批职权、干部配置、特别是高度集中的权利安排，以及对体制创 新的默许等方式保证了开发区得以高效运作。这种制度安排是针对当时计划经济 体制下固化的条块管理模式、法制环境薄弱、市场意识缺乏、基础设施较差等具 体情况而设计的。具体表现在：1 、权力高度集中。开发区党工委、管委会( 或 者开发总公司) 实行“几块牌子、一套人马”，主要领导实行交叉兼任。2 、高级 别的行政安排。如北京市中关村管委会主任由北京市副市长兼任，广州开发区管 委会主任由广州市委常委兼任，苏州工业园开发公司董事长由苏州市委书记兼任 等。3 、高层次财税制度安排。例如高比例的税收留成、高级别的审批权限，包 括对投资额的审批、大额土地出让审批权限等。4 、对开发区体制改革与创新营 造相对宽松的环境，并给予较大力度支持。开发区与行政区合并后，如何理顺管 理体制，实现开发区、行政区的优势叠加，是体制创新实践中的又一项重要课题。 就目前国内来看，关于开发区政策性研究较多，理论研究较少。而在国外， 自1 5 4 7 年意大利建立雷格亨自由港以来，开发区已经经历了四五百年的发展历 史。由于各类开发区( 工业园) 的实践较早，有关论著也较多，其中与管理体制 相关的主要有城市形成理论、地方政治理论、规划理论、工业房地产理论等。此 外，体制理论、经验借鉴论和公共管制理论也都为国外开发区的体制设计和实际 运作提供了宏观方面的指导，全球化理论为开发区体制创新提供了理论支持背 景。3 总体而言，目前国内关于开发区管理体制的研究还不够系统，国内与开发区 管理体制问题相关的大量研究有浓厚的借鉴国外理论的色彩。如主流经济学理 论、体制学派、技术创新研究等，本土化理论较少。这与现代行政学长期在我国 不受重视有关，也与市场经济在我国发展时间较短有关。而实践中出现的大量体 制方面的问题，在理论上仍未得到有效解决。 ( 三) 研究思路及方法 本文将从理论和实践两个层面上进行研究分析，主要采用以下三种方法： 1 、文献调查法。本文作者收集了有关公共部门管理体制的相关调研报告、 学术论著、书籍资料、政府公文等文献资料，并将在论文中进行充分的挖掘和运 用。 2 、深度访谈法。本文作者对广州开发区、萝岗区部分部门负责人、企业代 表、相关工作人员进行有针对性的访谈，并将访谈资料融入到本文研究中。 3 、比较研究法。本文作者将就国内外些公共部门成功的管理体制经验进 3 闰国庆，孙琪等开发区治理中国社会科学出版社2 0 0 6 3 m p a 学位论文作者：王华 广州开发区萝岗区管理体制研究 行研究，以达到学习借鉴之目的。 根据本论文的研究内容和研究设计，论文工作将按照以下的技术路径展开研 究( 见图1 ) ： 图1 技术路径 4 m p a 学位论文作者：王华广州开发区萝岗区管理体制研究 二、开发区与行政区合一管理体制的理论与实践 ( 一) 开发区与行政区合一管理体制的理论基础 1 、文献综述 开发区、行政区合一的管理体制是体制创新的具体实践，以开发区管理体制 相关理论为基础。目前国内关于开发区管理体制的研究主要集中在探讨管理体制 的类型、优缺点和适用性等方面。就管理体制而言，自上世纪九十年代以来，一 些学者开始在著作中将我国现行开发区管理体制分为政企合一型、政企分离型和 纯企业型三类。政企合一型管理体制是“两块牌子，一套人员 ，管委会和开发 公司相互混合、兼任；政企分离型管理体制体现了“小政府、大企业 的原则， 又可分为管委会与总公司并存型、管委会与专业公司并存型和管委会与联合公司 并存型三种；纯企业型是完全用经济组织方式管理开发区的一种类型，可分为三 种类型：国企型、外商型和联合型。主要著作有黄清亮所著的经济开发区管理 体制初探等。 随着开发区的不断发展，研究开发区管理体制的著作也开始逐渐增多，如鲍 克所著的中国开发区研究、王伟所著的论高新技术产业开发区的生态化发 展、祖强、缪风英合著的国外高技术产业开发区管理体制的比较及借鉴、潘 振成、陈广君合著的开发区管理体制和协作机制问题探讨、钟木达所著的对 福建省开发区管理体制的几点思考等等。综合来看，由于各地开发区不同的形 成条件与发展轨迹使开发区的管理体制具有了多样性，相关理论著作也多集中在 开发区管理体制的类型和特点等方面，并定义出几个突出的类型。如现代工业区 类型的天津开发区、广州开发区；公司类型的上海漕河泾开发区、闵行开发区； 行政区类型的青岛开发区、黄岛区，福州开发区、马尾区；以及新城区类型的长 春开发区等。上述著作中，鲍克所著的中国开发区研究对开发区管理体制展 开了相对最为系统的研究，对开发区的管理体制究竟是什么，有哪些组成要素， 其特点如何，这一体制向何处发展，竞争力核心是什么，新体制如何满足我国加 入w t o 后国际化竞争的要求，底线要求是什么等等进行了具有开创意义的讨论。 随着全国的开放，特别是我国加入w t o 以后，开发区优惠政策的优势逐渐减 弱，对开发区管理体制的研究也开始步入了新阶段。大部分的学者开始立足于发 现开发区管理体制存在的问题，并对问题进行反思，放眼体制创新的新思路，2 0 0 0 年以后，该类著作层出不穷。如姜杰所著的体制变迁与制度设计：国家级经济 4 柴彦威，曲华林等开发区产业与空间及管理转型科学出版社2 0 0 8 5 m f a 学位论文作者：王华 广州开发区萝岗区管理体制研究 技术开发区行政管理体制研究、周荣华所著的 ( w t o 与开发区管理体制的创新、 吕薇所著的关于开发区管理体制的思考、桑东辉所著的开发区管理体制创 新刍议、冷静所著的青岛开发区管理体制变革透视、阎文圣所著的高新技 术产业开发区管理体制的改革与创新、丁福浩、黎志成合著的对经济技术开 发区管理体制创新的思考、张志胜所著的国内开发区管理体制：困顿及创新、 罗兆慈所著的国家级开发区管理体制的发展沿革与创新路径、雷霞所著的关 于我国开发区管理体制的类型及其改革的思考、赵巍所著的关于开发区管理 体制的思考、邵秋枫所著的开发区管理体制的比较分析和发展趋势研究等 等。 2 相关理论 ( 1 ) 新公共管理理论 在2 0 世纪8 0 年代的英、美两国产生，以现代经济学及私营管理理论和方法 作为自己的理论基础。新公共管理理论强调政府服务应以“顾客 为导向。政府 不再是高高在上、自我服务的官僚机构，政府公务人员应该是负有责任的“企业 经理和管理人员 ，社会公众是向政府提供税收的纳税人和享受政府服务的“顾 客 或“客户 ，政府服务应以“顾客，为导向。近年来，英国、德国、荷兰等 国家采取的简化服务手续、制定并公布服务标准等，就是在这种新的模式下施行 的一些具体措施；政府应重视提供公共服务的效率和质量，重视政府活动的产出 和结果；政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和竞争机制，如成本效率分析、 全面质量管理、目标管理等，同时引进竞争机制，取消公共服务的垄断生。 2 0 世纪9 0 年代末，我国开发区作为类似于工业房地产一级开发商的主体地 位逐渐被认同。同时，市场经济产权制度、现代企业管理制度更为广泛的应用于 我国整体经济运行过程当中。在这一背景下，地方政府开始尝试放手由以企业化 的方式独立管理运营开发区，有些开发区不再设立管委会，转而通过国有资产投 资公司在开发公司的控股地位来约束公司的决策不突破地方或城市的发展规划。 开发公司在产权清晰、权责明确的基础上，公开聘用管理层，管理层对公司的控 股股东或董事会负责。开发区运营得以在一个相对完整的企业制度下开展。如上 海漕河泾开发区、上海张江高新区通过开发公司的管理和运作，在经济建设方面 取得了令全国瞩目的优异成绩。但与此同时，由于相关法律法规尚待完善，特别 是在如何看待开发公司这一特殊的企业群体身份等方面仍存在较大争议。这种管 理体制很大程度上仍处于探索阶段。但从推进市场经济体制改革的趋势来看，它 仍将是未来开发区管理体制的重要演化方向。 6 m p a 学位论文作者：王华广州开发区萝岗区管理体制研究 ( 2 ) 公共选择理论 兴起于2 0 世纪6 0 年代，其方法论被创始人布坎南称为：个人主义、经济理 性和交易政治。公共选择理论对于政府的研究主要是强调在市场经济的条件下政 府干预行为的局限性或政府失败问题。在布坎南等公共选择学者看来，政府干预 行为的局限或政府失败主要表现在如下几个方面：公共决策的失误，其主要原因 包括公共决策的代理人的私人利益，信息不完全，选民的“短见效应 ，选民的 “理性而无知 ；政府机构工作的低效率，其主要原因包括官僚机构缺乏竞争性 压力，没有降低成本的激励，缺乏监督信息等；政府的扩张，这主要包括官僚自 身的冲动，政府职能导致扩张，财政幻觉导致扩张等；政府的寻租活动，这包括 政府主动设租，企业主动寻租等。在此基础之上提出了救治“政府失败论 的主 要政策建议，包括限制政府权力的增长；在公共部门恢复自由竞争，改善官僚体 制的运转效率；进行宪制改革，即进行宪法方面的变革，通过基本规则约束行政； 减少福利国家的浪费；在财政税收方面，通过将宪制观点引入财政领域，进行财 政立宪，税制选择，平衡预算，限制税收支出，完善货币支出规则。 ( 3 ) 多中心治理理论 兴起于2 0 世纪7 0 年代，观点持有者是文森特奥斯特罗姆和埃莉诺奥斯 特罗姆为代表的多中心学派，他们在国家逻辑和市场逻辑之外，提出了自主自治 的逻辑。多中心治理理论认为存在集体消费单位和集体生产单位，政府作为公共 物品或公共服务的消费单位，并不一定直接进行生产，根据公共物品的消费与生 产之间关系，政府可以选择如下制度安排：a 、经营自己的生产单位，如一个城 市自己拥有消防或者警察机构。b 、与私人公司签约，如一个城市与一个私人企 业签约提供扫雪、街道维修或者交通灯保养服务。c 、确立服务的标准，让每一 个消费者选择私商，并购买服务。d 、向家庭签发凭单，允许他们从任何授权供 给者购买服务，如签发食品券、租用凭单或者教育凭单，或者建立医疗补助项目。 e 、与另外一个政府单位签约，如一个城市政府，从县政府那里购买税收估算和 收集服务，从特别卫生管区那里购买污水处理服务，从邻近城市的学校董事会那 里购买特别假期教育服务。f 、某些服务由自己生产，其他服务则从其他管辖单 位或者私人企业那里购买。 ( 二) 开发区与行政区合一的管理体制实践 1 、国内类似区域的管理体制现状及分析 ( 1 ) 大行政区以青岛开发区、黄岛区为例 1 9 8 4 年，青岛经济技术开发区经国务院批准设立，原规划面积为1 5 平方公 7 m p a 学位论文作者：王华广州开发区萝岗区管理体制研究 里。1 9 9 2 年，为进一步发挥和扩大开发区的辐射带动作用，山东省政府和青岛 市政府决定将青岛经济技术开发区与县级区黄岛区合并，开发面积达到2 2 0 平方 公里。开发区党工委、管委会和区委、区政府合署办公，主要领导由一人兼任， 享受副市级待遇，开创了全国沿海城市开发区与行政区合一管理的先河。青岛开 发区、黄岛区进行开发区与行政区合一管理体制探索的目的在于打破传统开发区 的“围墙经济”开发模式，突破开发区发展空间的限制，并以高度集约的管理体 制来统筹整个区域的功能定位、体制安排、规划调整、环境建设等工作。但随着 青岛开发区、黄岛区开发面积的扩大和社会事务的日益繁重，高度集约的管理体 制显然不适应形势的需要，进而逐步由合并之初的党政完全合一转向党政适当分 开，并参照行政区设置了人大、政协等机构，管理体制从准政府趋向于行政区， 形成了独特的大行政区内包含开发区的全新管理体制。同时，青岛开发区、黄岛 区坚持了“小政府、大社会、小机关、大服务”的机构设置原则，开发区管委会、 区政府仅设置了2 0 个部门，对应青岛市政府3 2 个部门。甚至一些党、政机关合 署办公，以适应精简、高效的开发管理需求。 以此为基础，青岛开发区在功能定位、体制安排、规划调整、环境建设等各 方面都发生了重大变化。在功能定位上，青岛开发区根据自身远离青岛母城的实 际，认为开发区不能搞单一型的工业区，明确提出开发区要向现代化的国际性的 新城区方向发展。在体制安排上，青岛开发区逐步建立起一个与市场经济要求相 适应、与国际惯例相接轨的新型政府运行机制，与一般行政区相区别、精简高效 的新型政府管理体制，完成了区直企业改制，推动了政企分离、政事分开。在规 划建设上，两区体制合一后，青岛开发区由起步的1 5 平方公里扩展为2 2 0 平方 公里，发展空间严重不足的问题得到缓解，也使两区整体区域空间上的合理布局 成为可能。青岛开发区于1 9 9 6 年完成了区域总体规划布局的调整，将开发区和 黄岛区共同管辖的2 2 0 平方公里的区域规划为六大功能区。现在来看，这一规划 还是较为科学合理、合乎实际的，也保证了西海岸经济社会的健康有序发展。 青岛开发区是以两区体制合一为基础、以开放为主要特征的特殊区域。体制 合一前，两区的职能和管理体制各不相同：原开发区管委会作为青岛市政府的派 出机构，代表市政府对开发区的开发和建设进行综合管理；原黄岛区作为一级政 府，直接管理辖区内各项事务。两区之间的利益取向有很大的差异，很多社会事 务难以协调，司法管辖、公交线路断档等问题冲突不断，造成内耗非常严重。同 时，由于对土地、港口、旅游等资源的分割，造成区内新进大项目难以合理安排， 使得开发区的开放资源和功能优势，黄岛区的区位优势、港口等资源优势，都不 能得到集约化利用，这对两区的发展都有着极为不利的影响。 两区合一后的体制使开发区对外开放的空间扩大了，两区在人才、劳力、土 8 m p a 学位论文作者；王华 广州开发区萝岗区管理体制研究 地、基础设施、招商引资等方面的优势得到了互补，减少了区域摩擦，提高了行 政效率，两区的优势得以有机结合，整个新区已经初步成为一个集多项政策、功 能于一体，行政事务、经济事务、社会事务于一身，贸工农等门类齐全的综合性 区域，具有一般开发区和行政区不可比拟的特殊优势，为建设现代化国际新城区 创造了必要条件。 当然，客观地说，两区体制合一也带来了一些弊端：一是1 9 9 2 年小平同志 南巡讲话后，在沿海各经济技术开发区迎来了真正大发展的背景下，由于两区体 制合一而造成的磨合和众多社会事务的羁绊，以及新旧观念严重冲突，青岛开发 区、黄岛区在一定程度上削弱和转移了抓招商引资和项目建设的精力和视野，导 致机遇有所丧失。二是造成了开发区的开发开放功能相对弱化、向旧体制小步复 归的问题。为适应两区合一的新体制，青岛开发区、黄岛区套搬了一般行政区的 一些做法，设置了相对庞大的人大、政协机构，而没有研究探索中间体制，精简 设置，为后来日益加深的“体制复归”问题留下了隐忧。三是机构有所膨胀，加 大物质奖励激励机制建设的力度相对困难，人员素质优势不如原来明显，衙门作 风开始萌生，服务意识相对薄弱，层层收费、办事手续繁杂的不良现象开始露头， 行政效率有所降低。四是在行政管理体制上造成了政府职能的定位与中国加入 w t 0 以后形势发展要求的不相适应，开发区不同程度地存在“越位”、“缺位 和 “错位”的问题。有些上级政府职能部门要求对口设置机构或加挂相应部门牌子 的现象仍然存在，向一般行政区看齐的压力较大。五是在运行机制和管理方式上 容易出现机构运转不协调的现象，容易产生重管理、轻服务，重审批、轻监管的 问题。六是在集权与分权有效配置方面，开发区内“条条管理 的集权部门越来 越多，给开发区在管理体制方面率先与国际惯例全面接轨增加了难度。过多的集 权增加了开发区行政管理“条块 部门之间的协调成本，弱化了开发区作为特殊 经济区的改革示范效应。七是区域面积的扩大造成了财力分散和环境建设资金的 严重不足。 但这些弊端和问题不能从根本上影响开发区的发展，也没有突破开发区“小 政府、大社会”的体制格局，因此完全可以通过不断推进体制、机制的创新，由 形式上“合一 走向内涵式的“合金”，在实践中把不利因素降到最小程度，并 可以逐步予以解决。因此，权衡利弊，青岛开发区与黄岛区的体制合一，在实践 上是成功的，加上其在全国开发区的首创性，还为青岛开发区构筑了对外开放的 又一独特优势。 美国学者安纳利萨克森宁在其所著的地区优势：硅谷和1 2 8 公路地区的 文化与竞争一书中明确指出：决定一个地区高新技术产业发展状况的主要因素， 不在于新技术发明的多少，而在于它的制度安排、社会环境和文化氛围等是否有 9 m p a 学位论文作者：王华 广州开发区萝岗区管理体制研究 利于发挥专业技术人员的积极性和创造性。可以说，一个开发区能否成功，关键 取决于对生产要素的吸引能力和优化配置能力如何，归根到底取决于体制。青岛 开发区行政管理体制的变革给了我们很多启示。 第一，开发区管理体制向行政区体制转化的趋势正日益加强。作为一个特殊 阶段的政策性行政区域，开发区的国家政策倾斜和体制差异都是暂时的，既不持 久也不规范。随着我国市场经济体制的逐步完善，开发区的特殊政策总有一天将 会消除。从目前情况看，随着开发区范围扩大和功能的多元化，其管理体制正呈 现出从准政府向行政区体制转化的趋势。当然，这种转变决不能认为是新体制在 旧体制影响下的复归，而应该是在同一个新的体制框架下的并轨。不过，从青岛 开发区、黄岛区的实际经验来看，行政区体制的形成究竟能在多大程度上解决开 发区的难题还是一个未知数。青岛开发区曾号称“三区合一”( 包括青岛保税区 在内) ，但最终青岛保税区还是保持单独设置，毕竟保税区的规模不宜盲目扩大， 否则由此带来的行政成本过大等衍生问题无从解决。因此，问题的关键在于开发 区要实现完全依赖自身的经济功能和成熟的市场机制进行成功运作的目标。 第二，开发区政府职能的重新定位已经成为形势发展的迫切需求。就青岛开 发区、黄岛区而言，其行政管理体制是管委会与区政府合一的体制，在与国际市 场经济体制接轨的过程中，其政府职能需要重新定位。只有科学地确定职能，才 能保证机构设置的精简、高效，实现行政管理的效能化。就政府行为的机构设置 而言，各地开发区普遍提倡“小政府，大社会的原则，但这并不等于政府越小 越好，越简越好。作为政府行为，不管大与小，就其职能而言只有宏观与微观之 分，行政管理的职能是共有的，只有职能完善，才能充分体现政府行为，如果只 强调小，而职能不完善，就会影响行政职能的发挥，形成应该管的事而管不起来， 那么小政府也就不能体现大社会的功能，服务也就不会到位。 第三，开发区“以块为主”的管理方式是管理体制变革的基础。开发区行政 管理体制在经历了一个创建时期和不断的体制创新之后，基本形成了相对独立的 行政管理体制和运行模式，即“以块为主，条块结合。这个管理体制相对于一 般的行政体制来说是全新的，充满活力的，从而使开发区形成了与国际化经济运 作比较接近的环境，为开发区发展提供了强力的推动。可以说“以块为主 是开 发区新体制得以建立的基础。当然，“以块为主的管理方式必然面临着如何分 权的问题。首先是地区内部分权问题。在开发区和行政区合一的情况下，存在一 个开发区管理机构与当地同级政府分权的问题，通常情况下开发区管理是虚，行 政区管理是实，财权和人权都在行政区手中，有些改革措施和政策因触动了行政 部门的已有权力和利益，难以落实。其次是中央和地方分权问题。由于有些部门 实行垂直管理，开发区的一些制度和体制创新需要经过有关部门核准，否则难以 1 0 m p a 学位论文作者：王华广州开发区萝岗区管理体制研究 实施。因此，如何正确处理分权的问题是开发区“以块为主 管理方式得以有效 实施的关键。 第四，如何构建适应w t 0 规则的管理体制目前看来困难重重。由于我国开发 区是在计划经济体制向市场经济体制转轨过程中出现的，开发区管委会的职能难 免存在计划经济的色彩，这一点在“两区合一”的体制下更为明显。这实际上也 是我国行政管理体制的“通病 ，主要存在两个方面的问题：一方面，开发区管 委会的职能重点在于对投资者的市场准入进行审批制管理。其作为计划经济体制 的产物，影响行政效率，已不适应市场经济体制，与w t 0 规则也是背道而驰的。 另一方面，随着开发区管理体制向行政区体制转化的趋势逐渐加强，开发区管委 会职能全能化( 无限化) 倾向日益明显。其不仅承担着开发区的经济职能，而且还 承担着越来越多的社会管理职能。随着时间的推移，开发区的机构越设越多，这 与开发区建立精简、高效、统一的行政管理体制的初衷明显相悖。 政府机构由单项向综合职能的转变，是历史发展的必然趋势，也是国外一些 政府管理较为成功的经验。而我国各级地方政府职能机构的设立，管理权限单一。 有的职能领域只是一个简单的职能要素组成，有的职能领域虽然有若干个职能要 素，但每个职能要素的内涵管理量太少，有的职能性质十分相近，甚至不同程度 地存在交叉、重合现象。这种政府职能机构设立的模式自然也影响了开发区管理 体制的构建，“两区合一 的管理体制更是问题不少。由于机构数量的机械增加， 人浮于事的现象也就应运而生。因此无论从哪一方面来看，构建适应w t 0 规则的 开发区管理体制都还有很长的路要走。 ( 2 ) 大开发区以苏州工业园区为例 作为中国和新加坡两国政府间合作项目的苏州工业园区，是开发区管理体制 成功的典范。1 9 9 4 年2 月2 6 日，中新两国政府签订了关于合作开发建设苏州 工业园区的协议书，准备建设一个管理水准跟国际接轨、类似新加坡裕廊工业 园区的“模范城”，注重“软件上的引进、移植，吸收借鉴国际先进管理经验， 在改革开放的更高层面上作出探索尝试，苏州工业园区应运而生。最初，苏州工 业园区是从苏州市的几个郊县中各划出一部分成立独立的开发区，原规划面积 7 0 平方公里。2 0 0 6 年，获国务院批准扩区1 0 平方公里，并托管了周边三个镇， 共管辖2 8 8 平方公里。苏州工业园区实行管委会和镇政府两级管理，管委会是准 政府的管理体制，主要负责工业园区的整体规划和新区建设管理，镇政府仍旧发 挥作用，编制和架构保持不变，继续履行其职能，但服从管委会的统一规划和管 理。管委会每年给镇政府一定的财政支持，并制定具体的开发和招商引资计划。 通过借鉴新加坡裕廊工业园区的管理经验和自身的艰苦奋斗，苏州工业园区 建区十年再造了一个经济苏州( 1 9 9 4 年) ，“十一五”计划中，提出了要再用十 m p a 学位论文作者：王华广州开发区萝岗区管理体制研究 年，再造一个经济苏州，即到2 0 1 4 年，经济总量相当于2 0 0 3 年苏州全市水平。 苏州工业园区建立了政企分离的模式，目前，管委会下设1 7 个常设管理机构， 机关人员3 0 0 人左右，实行公开招聘，一专多能，交叉兼职，大幅度提高了行政 效率。如管委会下设的经济贸易发展局，担负的经济管理工作大致相当于苏州市 2 2 个职能部f - 1 ；负责周边5 个乡镇辖区工作的地方发展局，其最初1 6 个人的编 制只是管辖4 个乡镇的郊区政府的数十分之一。 苏州工业园区坚持管理与开发分开，大力推行市场化开发。由中新双方共同 出资组建的中新苏州工业园区开发有限公司( c s s d ) ，具体负责8 0 平方公里的中 新合作区的开发建设。苏州工业园区提出了区镇联动开发的思路，按照城乡一体 化的要求，加快区镇基础设施对接。这种类似多中心理论指导下的多元开发主体 模式，使管委会和镇政府共同开发苏州工业园区成为了可能。 ( 3 ) 综合配套改革试验区以天津滨海新区、上海浦东新区为例 天津滨海新区 天津滨海新区是我国重要的综合配套改革试验区，区域范围包括塘沽区、汉 沽区、大港区三个行政区和天津经济技术开发区、天津港区、天津港保税区和中 新生态城四个经济功能区，以及东丽区、津南区两个行政区的部分区域。现行滨 海新区的管理体制在整体上类似“邦联制 ，主要有以下两个特点：第一，纵向 关系方面。滨海新区管委会作为市政府的派出机构，代表市政府对滨海新区的开 发建设和经济发展行使管理权，区内各区政府、经济功能区管理机构在负责各自 辖区行政管理工作的同时，接受滨海新区管委会对经济建设工作的指导和协调。 涉及滨海新区整体长远发展的土地利用、产业布局、重点投资项目和结构调整等 重要经济事项，由滨海新区管委会统筹管理。第二，横向关系方面。各行政区政 府依照传统政府职能负责辖区内的经济管理职能、社会服务职能与公共管理职 能，但不对辖区内的经济功能区行使行政管理权。各经济功能区管理机构是滨海 新区管委会，代表市政府对开发区等经济功能区实行统一管理、开发和建设。 滨海新区的开发开放已经上升为国家战略，其现行管理体制在区域发展中发 挥了积极的作用，但在实际运行中的确也存在不少现实问题。归纳起来，主要有 三个方面：一是统筹与活力。统筹与活力不能简单等同于收权与放权的问题，在 现有管理体制下，滨海新区区内各行政区、经济功能区行政职能趋同，行政效率 不能有效提升。而区域内各行政区政府、经济功能区管委会与滨海新区管委会之 间的关系并非严格的垂直领导关系，而是高低层面上的有机平行关系，容易导致 区域发展缺乏统一规划，虽然各区都发展迅速，但区内竞争激烈，重复建设、不 合理建设现象时有发生。二是延伸与定位。管理主体之间职能交叉与冲突是现实 存在的问题，各行政区政府、经济功能区管委会之间缺乏高效的有机协调，而且 1 2 m p a 学位论文作者：王华 广州开发区萝岗区管理体制研究 经济功能区管委会社会服务与公共管理职能逐步扩张，滨海新区管委会组织机构 与职能相对弱化，其整体协调、指导职能不能有效实施，区域整体发展缺乏有效 统筹与协调。如何