（行政管理专业论文）内蒙古公共服务型政府建设研究.pdf

原创性声明 l i t ll l ii i i i i i1 111 11i il 、i17 3 6 0 2 5 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得内蒙古大学及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 翌丞越 日期： z q 也6 ：鳖一 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允 许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后使 用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意；若用于 发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名： 翌蚕挝 日期：卫( 坌16 ：l 篁 指导教师签名：雠 f 1 期：卫fq ；6 。f 厶 内蒙古公共服务型政府建设研究 摘要 政府转型，始终贯穿于整个人类社会发展过程之中，随着市场经济的发展， 中国为适应社会化、市场化的内外部环境，对政府转型提出了迫切要求。如何 转变政府职能，推进公共服务型政府建设，己经成为社会普遍关注的问题。本 文通过理论与实证相结合，普遍性与特殊性相结合，选取欠发达的内蒙古地区 作为研究对象，突破了以往学者选取经济发达或综合环境较完善的地区作为研 究对象的惯例，分析了内蒙古公共服务型政府建设的现状，内蒙古属于欠发达 地区，公共服务职能较为薄弱，还不能满足人民群众对教育、卫生、社会保障 等的公共需求。 本文在分析内蒙古公共服务型政府建设现状的基础上，找出内蒙古公共服 务型政府建设存在的问题，并就存在的问题从观念、政府等层面深入分析存在 问题的原因。在此基础上，结合内蒙古的实际状况，提出了构建内蒙古公共服 务型政府的对策建议。从而为内蒙古探索适合本地特点的公共服务型政府管理 模式提供了一定的理论和实践指导，也为其它地区公共服务型政府建设提供了 有益借鉴。 关键词：内蒙古；公共服务；公共服务型政府：建设 t h e s t u d yo nt h ep u b l i cs e r v i c e o r i e n t e d g o v e r n m e n tc o n s t r u c t i o no fi n n e rm o n g o l i a a b s t r a c t g o v e r n m e n tm o u l dr e v o l v i n g ，p e n e t r a t et h ee n t i r em a n k i n dc o m m u n i t y d e v e l o p i n gf r o ms t a r tt o t h ee n d ，w i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n to fc h i n a sm a r k e t e c o n o m y ，i no r d e rt oa d a p tt h es o c i a l i z a t i o n 、i n s i d ea n do u t s i d ee n v i r o n m e n to f m a r k e tl o c a l i z a t i o n ，c h i n ah a sp r o p o s e dt h ep r e s s i n gd e m a n dt ot h eg o v e r n m e n t m o u l dr e v o l v i n g t h ei s s u eh o wt ot r a n s f o r mt h et o w n s h i pg o v e r n m e n tf u n c t i o na n d c o n s t r u c tap u b l i cs e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n th a sc a u s e dw i d ep u b l i cc o n c e r n t h i s t h e s i s b ym e a n so ft h e o r yc o m b i n a t i o nw i t h s u b s t a n t i a le v i d e n c e ，u n i v e r s a l i t y t o g e t h e r w i t hp e c u l i a r i t yc o m b i n a t i o n ，s e l e c ti n f e r i o r d e v e l o p m e n ta r e a - i n n e r m o n g o l i aa st h eo b j e c tt os t u d y t h i sa d v a n c e di ns o m es c h o l a r sw h o s e l e c tr i c ha r e a a st h eo b je c tt os t u d y a n a l y z et h ep r e s e n ts i t u a t i o nt h a tt h ei n n e rm o n g o l i al o c a l g o v e r n m e n tc o n s t r u c t i n gt h ep u b l i cs e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t ，t h e r ea r es t i l ls o m e p r o b l e m s t h a tt h e i n f e r i o r i t y o ft h e c o n s t r u c t i n g t h ei n n e rm o n g o l i a p u b l i c s e r v ic e o r i e n t e d g o v e r n m e n t o v e ro t h e ra r e a si nc h i n a t h e g o v e r n m e n t i n u n d e v e l o p e da r e ah a sar e l a t i v e l yw e a kp u b l i cs e r v i c ef u n c t i o n ，w h i c hc a nn o tm e e t t h ep u b l i c s d e m a n df o re d u c a t i o n ，h e a l t ha n ds o c i a li n s u r a n c e t h i st h e s i s a n a l y z e t h e p r e s e n t s i t u a t i o nt h a tt h ei n n e rm o n g o l i al o c a l g o v e r n m e n tc o n s t r u c t st h ep u b l i cs e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t ，f i n dt h ep r o b l e m st h a t i n n e rm o n g o l i al o c a lg o v e r n m e n tc o n s t r u c t st h ep u b l i cs e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t ， a n d a n a l y z et h er e a s o n sw h i c hl e a dt ot h e s ep r o b l e m so nt h el e v e l so fc o n c e p t i o n a n dg o v e r n m e n t a c c o r d i n gt ot h ep r o b l e m sa n dt h er e a s o n st h a tl e a dt ot h e p r o b l e m s ，t h i st h e s i sp r o p o s e sm a n ya d v i c e sa n dm e a s u r e st o c o n s t r u c ti n n e r m o n g o l i ap u b l i cs e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t t h e s ec a ns u p p l ys p e c i f i e dt h e o r ya n d p r a c t i c ed i r e c t i o n st oc o n s t r u c ti n n e rm o n g o l i ap u b l i cs e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t p a t t e r nw h i c hf i t f o r d i f f e r e n ta n dv a r i o u sp l a c e s ，a n dt h e s ea ls oc a nh e l po t h e r g o v e r n m e n t st o c o n s t r u c tt h e p u b l i c s e r v i c e o r i e n t e d g o v e r n m e n t k e y w o r d s ：i n n e r m o n g o l i a ；p u b l i cs e r v i c e ；p u b l i cs e r v i c e o r i e n t e d g o v e r n m e n t ；c o n s t r u c t i o n 目录 弓i 言1 ( 一) 选题的背景及意义1 1 选题的背景1 2 选题的意义1 ( 二) 国内外研究综述2 1 国外研究综述2 2 国内研究综述3 ( 三) 内容框架与研究方法6 1 内容框架6 2 研究方法6 ( 四) 创新与不足7 1 本文的创新7 2 本文的不足7 一、公共服务型政府的一般理论。8 ( 一) 公共服务型政府构建的理论来源8 1 民主行政理论8 2 新公共管理理论8 3 新公共服务理论9 ( 二) 公共服务型政府理论一9 1 公共服务型政府的基本内涵9 2 公共服务型政府的主要职责1 1 3 公共服务型政府的基本标准1 2 二、内蒙古公共服务型政府建设现状及问题1 4 ( 一) 当前内蒙古服务型政府建没的基本做法1 4 1 转变政府经济管理职能1 4 2 强化政府公共服务职能15 l v 3 推进行政管理体制改革1 7 4 扩大公共服务覆盖范围一1 7 5 加强政府政务公开建设1 9 ( 二) 内蒙古公共服务型政府建设中存在的问题2 0 1 公共服务观念尚未真正形成一2 0 2 政府职能不完善2 1 3 公共服务存在地区差距2 2 4 公共财政体制不健全2 6 5 政府与市场、社会互动不足2 7 三、内蒙古公共服务型政府建设存在问题的原因分析2 9 ( 一) 政府观念与文化的制约2 9 1 “政府万能”与官本位思想影响2 9 2 意识形态刚性而滞后对服务型政府建设的阻力2 9 ( 二) 环境与自身利益的影响3 0 1 自然条件、区位及民族结构造成地区公共服务差距3 0 2 牙0 益谋求成为影响内蒙古服务型政府建设的重要因素3 1 ( 三) 政府行为与体制的制约3 2 1 政府发展偏好、政策能力及竞争导致公共服务差距3 2 2 公共产品与服务的供给水平偏低3 3 3 公共服务监管不完善3 4 4 财政自治不强，财力落后3 4 四、构建内蒙古公共服务型政府的对策建议。3 7 ( 一) 观念与职能的双重转变3 7 1 树立公共服务理念3 7 2 树立社会本位的政府观3 7 3 转变政府职能，完善公共服务方式一3 8 ( 二) 规范政府行为与完善政策3 9 1 推进公共服务法制化建设3 9 2 规范政府间竞争，加强合作4 0 3 提高公共产品与公共服务的供给水平4 1 v ( 三) 体制机制建设4 2 1 完善公共服务代理机制4 2 2 建立公共服务监管机制4 3 3 完善政府公共财政体制4 4 4 建立“多中心”治理机制4 5 i ! 吉语z 1 8 参考文献。4 9 致谢5 3 攻读硕士学位期间发表的学术论文5 4 v i 内蒙古大学硕士学位论文 引言 ( 一) 选题的背景及意义 1 选题的背景 政府是一个国家经济与社会发展，实现社会公平与正义的重要制度安排，它在国家的社 会公共事务中发挥不可或缺的作用。建立一个优良的政府，始终是人类的美好愿望与理想。 随着我国工业化、城市化的高速推进，特别是党中央、国务院提出“以人为本和科学发展 观的施政新理念以后，时代与社会对政府的能力与政府建设提出了新的更高的要求。如何建 设“小政府、大社会”，实现政府由管制到服务的转变已经成为当今公共管理领域研究的焦点。 建立服务型政府，是我国近年来理论界和各级政府在深化行政改革中提出的目标选择。 已有越来越多的地方政府认识到建立公共服务型政府的必要性，并着手改革政府的服务方式。 自2 0 0 3 年以来，上海、南京、珠海等地政府先后纷纷提出建立公共服务型政府的目标，并在 服务创新、社会评议、管制等各方面进行了有益的探索与创新。2 0 0 4 年，党中央、国务院从 整个社会的发展出发，提出了“建设服务型政府”的要求。并在2 0 0 5 年将建设公共服务型政 府写入政府工作报告。2 0 0 8 年，温家宝总理在政府工作报告中指出：要健全政府职责体 系，全面正确地履行政府职能，努力建设服务型政府。 如今，构建公共服务型政府，既是全社会共同关心的公共问题，也是学术界研究的焦点。 构建公共服务型政府，既是对我国未来政府改革和发展方向的重新定位，也是建设和谐社会 的内在要求；既是构建适应市场经济体制的政府职能与行政管理体制的需要，也是落实科学 发展观的需要。如何建立一个能够满足我国公民需求的服务型政府，通过提供公共服务、改 善公共管理、解决公共问题、制定公共政策，为社会主义市场经济发展提供服务，确保政府 有效地发挥经济调节、市场监管、公共服务和社会管理职能，都是需要我们深入研究和探讨 的课题。 内蒙古作为我国的民族自治地方，处在西部落后地区，其公共服务型政府建设与东部沿 海地区相比，差距较大。本文从分析内蒙古公共服务型政府的现状出发，结合内蒙古公共服 务型政府存在的问题，通过分析内蒙古公共服务型政府存在问题的原因，最终提出构建内蒙 古公共服务型政府的对策建议。 2 选题的意义 本文选取作为民族自治地方的内蒙古公共服务型政府建设进行研究，体现了具体问题具 体分析。对于内蒙古公共服务型政府建设的研究，是一个具有地方特色的课题。地方公共服 内蒙古大学硕士学位论文 务型政府建设会随着区域、民族、文化等因素的不同而有诸多变化，不同的环境会使公共服 务型政府建设具有不同的特征和实现途径。我国学术界对公共服务型政府有较多理论研究， 但对公共服务型政府建设因地区、民族、文化、经济发展差异等的特殊性上关注还不够。因 此，对受到经济发展、民族、文化影响的内蒙古公共服务型政府建设进行研究，从理论创新 角度看，具有一定的学术意义。 研究内蒙古公共服务型政府建设还具有一定的实践意义。有助于为当前地方公共服务型 政府的建设实践提供一定借鉴。当前，许多地方政府都在开展公共服务型政府建设，但总体 上地方政府的公共服务职能还较为薄弱，远远不能满足人民群众对教育、卫生、社会保障等 方面的公共需求。由于长期的惯性影响，政府在履行职能过程中还有许多不尽人意的地方， 如官僚主义、形式主义、腐败寻租等问题还未从根本上得到解决。这些都需要以建设公共服 务型政府为导向，切实转变地方政府职能，促进其公共服务效率的提高。 经过三十年的努力，内蒙古地区经济社会发展方面取得了令人瞩目的成就。但在促进经 济发展的过程中，政府不恰当地把一些本来应该由政府提供的公共产品与公共服务，如公共 卫生、医疗、义务教育等，推向了市场，推向了社会，甚至推给了农民。在取得成绩的同时， 产生了许多问题。如地区差距、失业、社会保障缺失、官员腐败等问题，这些都严重制约着 内蒙古社会稳定和社会安全，影响到内蒙古经济社会的持续发展。要解决这些问题，就必须 转变政府职能，从管制型政府向服务型政府转变，提供充足的公共产品和公共服务，这是解 决内蒙古经济社会发展失衡、构建和谐社会的关键。因此，综合经济社会环境发展条件分析 内蒙古地区公共服务型政府建设现状，提出建构公共服务型政府对策，便成了值得研究的重 要课题。 ( - - ) 国内外研究综述 1 国外研究综述 国外学者并没有明确提出“服务型政府”的概念，但“政府服务 作为理解政府的一个 必然视角，受到学者的普遍关注。学者们从不同的角度就如何明确政府与社会的关系，提高 政府服务效率与质量提出各自的见解。随着政府的不断改革、发展，国外的研究视野日益由 “政府干预 转移到“政府失灵”、“政府能力与政府职能”等问题上来，兴起了“重塑政府 运动，学者们从不同的角度、不同侧面进行了比较全面的分析。 服务型政府的研究是与新公共管理思潮的出现密不可分，它有力地推动了“重塑政府运 动”，弗雷德里克森认为，新公共行政学将社会公平注入传统的经济与效率目标。社会公平强 调政府服务的公平、对市民需要的负责，而不是对公共机构的负责以及公共项目经理应当对 决策和项目执行负责任。新公共行政理论的主题是市民参与政策制定、邻居控制、分权与民 2 内蒙古大学硕士学位论文 主的工作环境，关键是授权、促进与适应。1 劳伦斯r 琼斯和弗雷德汤普森讨论了新公 共管理改革战略的“五r ：重构、重建、重塑、重组、重思。2 戴维奥斯本和特德盖布勒 提出“重塑政府”运动，其目标是创造一个少花钱、多办事的政府，并坚持顾客导向、结果 控制、简化程序的原则。改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引入 竞争机制以及推行绩效管理。3 澳大利亚公共行政学家欧文e 休斯提出一个民主、负责任、有能力的、高效率的、透 明的政府行政管理体系，无论是对经济发展还是对整个社会的可持续发展都是不可缺少的。4 拉塞尔m 林登在无缝隙政府一书中详述了再造的步骤，揭示了无缝隙政府不是全盘推 翻现有的行政运作程序，不是以部门、职能为导向或以数量、规模为导向，而是以顾客为导 向、以结果为导向、以竞争为导向。5 最新发展的是登哈特和珍妮特夫妇合著的新公共服务： 服务而不是掌舵，提倡公共利益、公民权利、民主程序、公平和民主、回应性等理念，强调 “公民优先 ，在此基础上明确区分了“顾客满意 原则与“公民满意原则，表达了一种对 民主价值的全新关注。6 新公共服务起源于民主社会的公民权理论、社区和市民社会模型以及 组织人本主义和组织对话理论，是在以往各种管理模式基础上发展而来的一种真正以公民为 本位的政府运作模式。作为解决目前政府“合法性危机”的唯一出路，新公共服务理论批判 了新公共管理理论的“市场模式”，提倡公共利益、公民权利、民主程序、公正公平、回应性 等理念，强调保护公民自由，发挥社区与非政府组织在公共管理中的作用。与新公共管理比 较，这种模式的典型特征是以公众服务为核心，以民主参与为手段，以是否实现公众利益为 评价标准。 综上所述，对于服务型政府的研究，国外起步较早，学术研究成果也较多，尽管没有直 接提出服务型政府的概念，但其诸多理论和观点中都包含了公共服务型政府的精华与要义， 对于我们现阶段认识和研究服务型政府的构建有重要借鉴意义。 2 国内研究综述 在借鉴西方国家公共服务研究成果的基础上，国内学者针对我国的实际情况从不同的视 角对我国政府公共服务状况进行了研究。 1 弗雷德里克森公共行政的精神 m 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 3 年版，第1 2 页。 2 劳伦斯r 琼斯，弗雷德汤普森面向2 1 世纪的公共管理体制改革 m 北京：中国人民大学出版社， 1 9 9 9 年版，第3 2 页。 3 戴维奥斯本，特德盖布勒改革政府：企业精神如何改革公营部门 m 上海：译文出版社，2 0 0 6 年版， 第2 8 页。 4 欧文e 休斯公共管理导论 m 北京：中国人民大学出版社2 0 0 1 年版，第2 3 页。 5 拉塞尔m 林登无缝隙政府 m 北京：中国人民人学出版社2 0 0 1 年版，第5 8 页。 6 珍妮特吖瞪哈特，罗伯特啦瞪哈特新公共服务：服务，而不是掌舵 m 北京：中国人民大学出版社2 0 0 4 年版，第2 2 页。 内蒙古大学硕士学位论文 ( 1 ) 公共服务型政府建设的路径研究 北京大学的谢庆奎探讨了公共服务型政府建设的基本途径。他认为服务型政府的建设是 一项系统工程，涉及观念更新、政府职能转变、民主与法制建设、政治文明建设等诸多方面。 因此，服务型政府建设的基本途径就是政府创新，即通过政府改革、发展和创新的途径，逐 步实现服务型政府的目标。1 吴敬链指出，应该从改革以前的“全能大政府 入手，进行政治改革，建设对基本人权 和对政府权力约束都有着明确设定的宪政程序，通过政务公开，公共信息透明化、提升社群 自组织能力等途径建设服务型政府。2 刘祖云认为，服务型政府体制建构应借鉴西方前沿的政府管理理论与实践。可以有三个 路径选择：政府服务体制建构的市场化取向；“全面质量管理”进入政府管理领域；以政府服 务结果评价为内容的政府绩效管理。3 束锦和肖靓从矫正政府失灵的视角，对推进公共服务型政府建设的路径进行分析。在技 术层面，他们提出以“法治 和“德治”强化对政府运作的约束和监督、推进政府市场化改 革、构建“顾客导向型行为模式、建立“以绩效为主”的政府评价机制等四项具体操作方 案。4 陈建兵认为，推进公共服务型政府建设要以构建社会主义和谐社会为着眼点，以政府改 革存在的问题为出发点。提出：( 1 ) 从无所不为的全能政府走向有限、有效政府；( 2 ) 从有较 强自主性权力的政府走向责任、回应型政府；( 3 ) 从单向管理政府走向合作治理政府。5 清华大学薛澜认为，进一步完善政府公共管理职能，需要确立政府是社会公共服务责无 旁贷的供给者的理念；要为公共管理的社会化和公共服务的市场化提出制度安排；重点是提 高政府自身提供公共服务的能力和政府引导管理其他组织提供公共服务的能力。6 彭正波在制度层面上从服务型政府的输入过程、运作过程、输出过程三方面论述了我国 公共服务型政府的构建。7 南开大学周恩来政府管理学院课题组对公共服务型政府的思想理念和价值取向、公共服 务型政府的背景动力和具体操作步骤等方面的研究成果进行系统归纳，分析研究格局和现状， 从而进一步尝试提出了公共服务型政府建设问题进一步研究的重点和下一步学术探讨的方 1 谢庆奎服务型政府建设的基本途径：政府创新 j 北京大学学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 5 ( 1 ) 2 吴敬琏建设一个公开、透明和可问责的服务型政府 j 领导决策信息，2 0 0 3 ( 2 5 ) 3 刘祖云“服务型政府”价值实现的制度安排 j 江海学刊，2 0 0 4 ( 3 ) 4 束锦，肖靓全面推进服务型政府建设基于矫正政府失灵角度的探讨 j 甘肃社会科学，2 0 0 5 ( 3 ) 5 陈学兵论公共服务型政府及其建设 j 兰州学刊，2 0 0 8 ( 1 ) 6 薛澜完善政府的公共管理职能 n 人民日报，2 0 0 5 一0 3 一0 4 ( 1 5 ) 7 彭正波论服务型政府的制度构建 d 武汉大学，2 0 0 8 ( 3 ) 4 内蒙古大学硕士学位论文 向。1 为未来我国公共服务型政府的理论与实践建设提供了有益借鉴。 ( 2 ) 地方公共服务型政府建设研究 我国公共服务型政府建设的重点在地方政府，所以关于地方公共服务型政府建设的研究 也较为丰富。李军鹏认为，国际化、社会现代化和市场化是推进中国地方服务型政府建设的 主要动因。2 朱光磊提出了建设“规制服务型地方政府。所谓“规制服务型”地方 政府，是指“一种以加强服务为政府工作的中心和政府改革、发展的基本目标，强调以完善 和加强规制为主要措施的政府管理，同时也不排斥必要的政府统治行为的行政创新的目标范 式。在此，规制和服务是一种手段和目的的关系。”朱光磊认为，当前，政府发展的双重历史 任务要求正视地方政府管理中对法的“政治定位 的理解和管理体制的“职责同构 问题， 树立“以公共服务为导向，以规制治理为手段 的理念，将资源更多地配置到社会管理和公 共服务领域，并给予社会公正以更多关注。通过施政创新，建设具有时代特征和民族特色的 “规制服务型”地方政府，实现社会发展、政治发展与政府发展、公共行政发展的良性 互动，促进经济社会全面、协调、可持续发展。3 此外，还有一些学者也对构建公共服务型地 方政府提出了自己的想法。例如，罗德刚先生提出了应该着重解决的几个问题。4 ( 3 ) 民族地区公共服务型政府建设研究 目前，国内关于民族地区公共服务型政府建设的研究尚处于探索阶段。在民族地区公共 服务型政府建设理念方面，学者们认为，要确立从管制行政走向服务行政的观念；民族地区 创新行政理念就是要树立“自主和自治”的行政理念，“顾客至上、以人为本”的服务型政府 理念，“有所为，有所不为”的有限政府理念，“法律至上”的法治政府理念，“为公众利益负 责”的责任政府理念，“高效行政”的有效政府理念。5 在民族地区公共服务型政府建设模式的选择上，王胜章先生在分析了民族地区公共服务 型政府建设遇到的制度障碍的基础上，提出了对策。认为，民族地区公共服务型政府的建设 应当从民族地区的实际情况出发，建立起“覆盖面广、水平适度、基本保证、部分超前 的 具有民族地区特色的公共服务模式和公共服务体系。6 高永久、秦伟江认为，应该在继续坚持 “行政控制型模式的情况下，采取“行政控制型 模式和“规制服务型”模 式相结合，最终过渡到“规制服务型”地方政府管理模式。7 符晓薇、单菲菲针对民族地 区社会公共需求的现状和公共服务型政府建设遇到的问题，从政府职能公共化、财政支出等 1 周恩来政府管理学院课题组公共服务型政府建设问题研究分析 j 南开学报，2 0 0 5 ( 5 ) 2 李军鹏公共服务型政府 m 北京：北京大学出版社，2 0 0 4 年版，第2 3 8 页。 3 朱光磊，孙涛“规制服务型”地方政府：定位、内涵与建设 j 中国人民大学学报，2 0 0 5 ( 1 ) 4 罗德刚论全面推进地方公共服务型政府建设 j 中国行政管理，2 0 0 4 ( 7 ) 5 周竟红以“三个代表”重要思想为指导，推进民族自治地方政府管理创新 j 民族研究，2 0 0 3 ( 5 ) 6 王胜章加强民族自治地方政府公共服务建设需要注意的几个问题 j 云南行政学院学报2 0 0 6 ( 3 ) 7 高永久，秦伟江民族自治地方政府管理创新研究：动因、模式和路径选择 j 甘肃社会科学2 0 0 6 ( 6 ) 内蒙古大学硕士学位论文 角度探索民族地区公共服务型政府建设现实可行的战略选择。1 此外，还有学者进行了个案研 究，如关于青海省建设服务型政府问题研究、广西柳州构建公共服务型政府研究等。 从以上分析来看，国内学者近年来在不断借鉴国外先进经验的基础上，积极参与中国政 府公共服务建设的实际，对政府公共服务的理论研究取得了丰硕的成果。无论是关于公共服 务型政府建设还是关于地方公共服务型政府建设的研究，都给民族地区公共服务型政府建设 提供了很多理论依据、参考体系和参照模式。目前，国内对民族地区公共服务型政府建设的 研究中，学者们基本上在民族地区政府转型的战略目标定位上形成共识：建设公共服务型政 府。但由于研究尚处于探索阶段，理论性、系统性的研究还很缺乏，尤其是在如何建设民族 地区公共服务型政府的问题上，照搬发达地区模式的对策比较多，能够真正充分考虑民族地 区经济和社会发展水平，从民族地区实际情况出发来考虑公共服务型政府建设的研究比较少。 ( 三) 内容框架与研究方法 1 内容框架 本文由六部分内容组成。第一部分导论主要是分析选题的研究背景，说明选题的意义， 并对国内外学术界关于公共服务型政府学术成果尤其是民族地区公共服务型政府建设的研究 进行了归纳和综述。第二部分阐述公共服务型政府建设的理论基础，提出本文的研究起点。 第三部分分析内蒙古公共服务型政府建设现状，找出内蒙古公共服务型政府建设存在的问题。 第四部分则就内蒙古公共服务型政府建设存在的问题，深入分析存在问题的原因。第五部分 结合内蒙古的实际状况，提出构建内蒙古公共服务型政府的对策建议。第六部分为结语。 2 研究方法 实证主义与规范主义是公共管理学领域的两个最为重要的研究方法论。从这两种方法论 出发，本文主要采用了文献研究法、案例研究法和比较研究法。 文献研究法 本文充分利用计算机网络与图书馆检索系统，对国内外与公共服务型政府建设相关的资 料进行了检索与查阅。在阅读学者们在地方政府研究领域、公共服务研究领域，尤其是民族 地区公共服务型政府建设研究领域的大量文献资料的基础上，借鉴其中关于民族地区公共服 务型政府建设的一些基本理论和观点，结合内蒙古的实际状况，对如何构建内蒙古公共服务 型政府进行了阐述。 案例研究法 案例分析法是公共管理学研究的重要方法之一，案例分析能够对公共管理中的实践进行 1 符晓薇，单菲菲民族地区公共服务型政府建设问题探讨 j 西北民族大学学报2 0 0 8 ( 2 ) 6 内蒙古大学硕士学位论文 客观描述，并对其进行深入分析，从而有利于支持论点。本文以内蒙古公共服务型政府建设 为例，意在为民族地区服务型政府建设提供有益借鉴。所需数据主要来源于文献资料、政府 网站、国家及内蒙古统计年鉴计算所得。 比较研究法 比较研究方法以事物之间的差异性和同一性为基础，由于自然条件、区位、经济发展等 因素的影响，我国地方公共服务型政府建设存在地区差异。本文对内蒙古各区域内公共服务 进行比较，以期找到内蒙古公共服务型政府建设存在的不足之处，从而进一步提出完善公共 服务型政府的对策建议。 ( 四) 创新与不足 1 本文的创新 从目前学术界对公共服务型政府研究来看，大多是从宏观的角度对服务型政府建设进行 分析探讨，缺少对公共服务型政府服务的具体研究，尤其对各地区的差异性、特殊性关注不 够，并且缺乏一个整体性的、多视角地把握。因此，从民族地区地方政府的层次，从公共服 务体系、政府观念与政府文化、政府竞争与合作多角度对公共服务型政府进行综合性的、关 联性的研究，能丰富当前公共服务型政府的研究，具有一定的学术意义。 本文对内蒙古公共服务指标各要素进行比较，结合内蒙古的实际状况，提出构建内蒙古 公共服务型政府的对策建议，这对于缩小与东部地区差距，加快内蒙古公共服务型政府建设， 具有一定的实践意义，也为其它民族地区公共服务型政府建设提供有益借鉴。 ； 2 本文的不足 由于精力、学术水平等原因，不可能亲自对内蒙古地区尤其是各盟市的状况进行亲历亲 为的考察，只能借助一些文献及统计资料进行分析研究，这可能导致在分析问题时过于依赖 理论资料与统计数据，而对现实情况把握不足，可能会在具体情况判断分析上产生一定的偏 差。 由于篇幅、资料收集能力等限制，对公共服务体系中指标的选取，数据的收集与分析不 够详尽，尤其是内蒙古农村地区的公共服务没能详细论述，需要进一步研究。 7 内蒙古大学硕士学位论文 一、公共服务型政府的一般理论 ( 一) 公共服务型政府构建的理论来源 服务型政府构建的理论来源有三个，包括民主行政理论、新公共管理理论和新公共服务 理论。 1 民主行政理论 民主行政理论研究的是在行政领域如何确保实现民主的理论，它要解决的基本问题是如 何保证政府的行政行为符合公民的意志。基于此，民主行政理论将成为我们构建服务型政府 的重要理论借鉴。我们知道，民主行政理论在行政学的发展进程中被忽视，或者严格地说， 在政治与行政二分法理论的预设下，自行政学建立到2 0 世纪6 0 年代，传统的据于主导地位 的行政理论大都不研究民主问题。但2 0 世纪3 0 年代之后，随着凯恩斯与国家干预主义的盛 行，行政国家开始取代议会制国家，行政权日益扩大和深入到国家和社会生活的各个领域， 特别是2 0 世纪6 0 年代以后，随着大量新的社会问题的出现，行政环境日趋复杂，行政机关 行使自由裁量权的广度和深度也随之扩大，在此状况下，仅仅确保政治领域的民主，显然己 经不能保证行政领域的民主了，而且，官僚制的弊端也日益显露，官僚制本身与民主之间的 紧张关系也越来越显现。民主行政理论认为，官僚思想使越来越多的公共生活空间理性化， 使个人选择和民主责任的余地越来越小，削弱了整个社会的自治和责任感，为促进社会的进 一步发展，应该将民主方法引入公共行政，使民主的观念渗透到整个公共组织之中。1 2 新公共管理理论 2 0 世纪7 0 年代开始，西方各国行政管理陷入信任危机。现代公共行政开始考虑政府职能 的重新定位以及政府提供的服务是否有利于促进社会公平，通过多方面探索，西方国家最终 选择了服务职能，也选择了社会公平，并实现了由过去重管制轻服务、以政府为中心到开始 注重公共服务、以满足公民的需求为中心的转变。新公共管理理论对构建服务型政府的贡献 在于提出了政府服务而不掌舵的思想。在新公共管理理论看来，政府是属于公民的，因而真 正拥有掌舵权力的是公民而不是政府，现代政府日益重要的角色是要帮助公民表达和实现他 们的共同利益，而非试图在新的方向上控制或驾驭他们。为此，他们还提出新公共管理下政 1 美 科恩论民主 m 北京：商务印书馆1 9 8 8 年版，第9 8 页。 内蒙古大学硕士学位论文 府行政应该遵循的七条原则，即：服务于公民而非顾客；追求公共利益；超越企业家身份，重 视公民身份；战略地思考、民主地行动；责任并不是单一的；服务而非掌舵；重视人而不只 是生产力。1 这些都为我们思考公共服务型政府建设提供了重要的理论借鉴。 3 新公共服务理论 新公共服务理论是在与新公共管理理论的争论中产生与发展的。自新公共管理理论产生 之日起，新公共服务学派就对其提出尖锐地批评，用公共管理的公共取向、民主趋向或社群 取向批评新公共管理学的“市场模式”。首次正式系统地提出新公共服务理论的是美国行政学 者罗伯特丹哈特。这一理论的基本原则是：第一，政府管理的职能是服务而不是掌舵。政府 的重要任务是帮助公民实现其利益，而不是试图控制并将社会掌舵到一个新的方向。第二， 政府服务所谋求的公共利益是目的而不是副产品。政府工作人员必须促成建立一个集体的、 共享的公共利益观念，这是公共利益和共同责任的创新。第三，在提供公共服务时政府应有 战略的思考、民主的行动。满足公共需要的政策与规划能通过集体努力和合作程序而有效地 获得。第四，服务于公民，而不是顾客。公共利益是通过共享价值而产生的，而不是个人自 我利益的整合。因此，公务人员不应仅仅满足于回应“顾客”的需要，而要聚焦于公民并在 公民之间建立信任与合作关系。第五，政府承担的公共责任不是一个简单的概念，公务人员 不仅要关注市场，他们应该同时关注依法行政、政治规范、专业标准与公民利益。第六，政 府治理应尊重人的价值，而不仅仅重视生产力的价值。2 如果他们基于对所有人的尊重，通过 合作过程与共享来运作，那么，公共组织从长期来看将运作的更为成功。公共利益将由于公 务人员承诺对社会做出富有成果的贡献而更好的增进。 新公共服务理论是一种全新的公共行政理论，它所提出的创新型政府管理理念，将与“公 民对话协商”和“追求公共利益”作为未来的公共服务的基础，是公共行政与公共管理理论 领域的一个重要突破，体现了服务型政府的基本要求。 ( 二) 公共服务型政府理论 1 公共服务型政府的基本内涵 从理论上理解和把握公共服务型政府的内涵是构建公共服务型政府的基本前提。政府存 1 戴维奥斯本，特德盖布勒改革政府一企业精神如何改革着公营部门 m 上海：上海译文出版社1 9 9 6 年版，第2 8 3 5 页。 2 珍妮特v 登哈特，罗伯特b 登哈特新公共服务：服务，而不是掌舵 m 北京：中国人民大学出版社 2 0 0 4 年版，第4 0 4 1 页。 9 内蒙古大学硕士学位论文 在的基础是为公众服务，政府只有通过提供充足优质的公共服务，才能证明自己存在的价值 与合法性。可以说，政府公共服务并非新生事物。那么，在当前的时代背景下，如何理解公 共服务型政府这一概念并且赋予它新的内涵，就成为理论指导实践的关键。学者们对公共服 务型政府的真正内涵从不同的角度进行了论述，主要可以分为以下三种： 第一，所谓公共服务型政府，从经济层面上说，政府存在是为了纠正“市场失灵 ，主要 为社会提供市场不能够有效提供的公共产品和公共服务，制定公平的规则，加强监管，确保 市场竞争的有效性，确保市场在资源配置中的基础性作用；从政治层面上说，政府的权力是 人民赋予的，政府要确保为社会各阶层提供一个安全、平等和民主的制度环境，全心全意为 人民服务，实现有效的治理；从社会层面上说，政府要从社会长远发展出发，提供稳定的就 业、义务教育和社会保障，调节贫富差距，打击违法犯罪等，确保社会健康发展。1 第二，公共服务型政府主要是指政府工作方式的转变。即在工作中改进服务方法、改善 服务态度、增加服务项目、设立“”阳光大厅、“一站式服务 、“一条龙服务”、“审批中心 、 “首长负责制”等新型工作方式的政府，就是服务型政府。2 第三，公共服务型政府主要指政府职能和功能的转变。刘熙瑞教授在服务型政府一经 济全球化背景下中国政府改革的目标选择中，将服务型政府定义为：“服务型政府是在公民 本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志 组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府