（会计学专业论文）准公益性水管单位综合绩效评价体系研究.pdf

摘要 准公益性水管单位国有资产比纯公益性、经营性水管单位性质复杂的多，具 有双重性：经营性和公益性。准公益性水管单位国有资产的双重属性使单位的改 革难度加大。完善准公益性水管单位管理体制改革的监管体制，实现社会效益、 生态效益和经济效益，就要树立现代管理意识，创新观念，贯彻全面绩效管理的 原则。绩效管理是现代企业管理的重要组成部分，而绩效评价又是绩效管理的核 心。 国有资产管理局和水利部于1 9 9 6 年联合发布了水利国有资产监督管理暂 行办法，其中第五章考核与评价规定了水利国有资产考核与评价指标，然 而该规定仅对水管单位国有资产进行考核和评价，并没有对水管单位的业绩进行 评价，更不用说特殊到准公益性水管单位的绩效评价了。针对这一问题，本文在 “湖南省准公益性水管单位国有资产管理体制改革”课题的基础上，经过大量的 实际调研，提出了一套适合准公益性水管单位的综合绩效评价体系。 本文是在综合考虑了准公益性水管单位既要发挥社会效益和生态效益、又要 实现经济效益的基础上，根据准公益性水管单位综合绩效评价指标体系设计的原 则和思路，设计了准公益性水管单位绩效评价指标体系，选用层次分析法确定了 指标的权重，并用模糊综合评价法对准公益性水管单位进行综合绩效评价。最后， 以湖南省白马水库管理处为例进行综合绩效评价，并以湖南省准公益性水管单位 行业平均水平作为目标值，得出了白马水库管理处综合绩效的实际情况和在湖南 省准公益性水管单位中所处的地位，验证了该套绩效评价体系的实用性和科学 性。不仅丰富了准公益性水管单位综合绩效评价的理论，而且为准公益性水管单 位综合绩效评价工作提供了理论模型和实践数据。 关键词：准公益性水管单位；绩效评价；层次分析法；模糊综合评价 a b s t r a c t s e m i c o m m o n w e a lw a t e rc o n s e r v a n c ym a n a g e m e n to r g a n i z a t i o n ( a b b r e v i a t e d t os w c m o ) h a sd u a lc h a r a c t e r s ：f o r p r o f i ta n dp u b l i cw e l f a r e t h e d u a lc h a r a c t e r s o fi t ss t a t e - o w n e dp r o p e r t yi n c r e a s et h ed i f f i c u l t yi nr e f o r m i n gp r o c e s s i no r d e rt o c o n s u m m a t et h es u p e r v i s i n ga n dm a n a g i n gs y s t e m ，m o s t l ye x e r ti t ss o c i a lb e n e f i t ， e c o l o g yb e n e f i ta n de c o n o m i cb e n e f i t ，m o d e r nm a n a g e m e n tc o n s c i o u s n e s sa n d i n n o v a t i o nc o n c e p tm u s tb es e tu pa n dp r i n c i p l e so fc o m p r e h e n s i v ep e r f o r m a n c e m a n a g e m e n tm u s tb ei m p l e m e n t e d a si sw e l lk n o w n ，p e r f o r m a n c em a n a g e m e n ti s m a i np a r to fm o d e r nb u s i n e s sa d m i n i s t r a t i o na n dp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ti s m a i np a r to fp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t i n1 9 9 6 ，m i n i s t r yo fw a t e rr e s o u r c e so ft h ep e o p l e sr e p u b l i co fc h i n aa n d s t a t e - o w n e da s s e t ss u p e r v i s i o na d m i n i s t r a t i o nc o m m i s s i o no ft h es t a t ec o u n c i l ( s a s a c ) p r o m u l g a t e d ，i nt h ef i f t hc h a p t e r ，h a ds t i p u l a t e di n d e x e so fe x a m i n a t i o na n da s s e s s m e n tf o rw a t e r c o n s e r v a n c y s t a t e o w n e d a s s e t s ，h o w e v e r ，h a d n o t s t i p u l a t e dp e r f o r m a n c e m e a s u r e m e n to fs w c m o t ot h i s p r o b l e m ，t h ep a p e rp u t sf o r w a r d as e to f p e r f o r m a n c e m e a s u r e m e n ts y s t e mf o rs w c m oo nt h eb a s i so fm a s s i v e i n v e s t i g a t i o ns t u d ya n de x p e r i m e n t a ls t u d y t h i sp a p e rd e s i g n sas e to fp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ti n d e xs y s t e mo f s w c m oo nt h eb a s i so fc o n s i d e r i n ge c o n o m i cb e n e f i t ，s o c i a lb e n e f i ta n de c o l o g y b e n e f i t a c c o r d i n gt op r i n c i p l e sa n db a s i cc o n s i d e r a t i o n si nd e s i g n i n gas e to f p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ti n d e xs y s t e m o fs w c m o ，as e to fp e r f o r m a n c e m e a s u r e m e n ti n d e x e so fs w c m oi sd e s i g n e d ，a n a l y t i ch i e r a r c h yp r o c e s s ( a h p ) i s u s e di nc o n f i r m i n gt h ew e i g h t so ft h ei n d e x e sa n df u z z yi n t e g r a t e de v a l u a t i o n m o d e lf o rs w c m oi ss e tu p l a s t l y ，b yc h o o s i n gt h et y p i c a le x a m p l eo fs w c m o o fb a i m a ，t h ep a p e rc a r r i e so u tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n tc a l c u l a t i o no fb a i m a s w c m 0a n di t sp o s i t i o ni ns e m i c o m m o n w e a lw a t e rc o n s e r v a n c ym a n a g e m e n t o r g a n i z a t i o n so fh u n a np r o v i n c e t h em o d e li sp r o v e dp r a c t i c a la n ds c i e n t i f i cb y p u t t i n gi ti n t ob a i m a k e yw o r d s ：s e m i c o m m o n w e a lw a t e rc o n s e r v a n c ym a n a g e m e n to r g a n i z a t i o n ( s w c m o ) ；p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t ；a n a l y t i ch i e r a r c h yp r o c e s s ( a h p ) ；f u z z yi n t e g r a t e de v a l u a t i o n n 长沙理工大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体己经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 作者签名： 张甸 日期：乃叮年乡月z o 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权长沙理工大学可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存 和汇编本学位论文。 本学位论文属于 一 l 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密d 。 ( 请在以上相应方框内打“、”) 作者签名：戮甸 日期：唧年5 月2 d 日 导师签名：f 矛乏一确 日期：b 一7 年f 月抛日 第一章绪论 1 1 问题的提出及研究意义 1 1 1 问题的提出 准公益性水利工程管理单位( 以下简称“准公益性水管单位”) 是指既承担 有防洪、排涝等公益性任务，又有供水、水力发电等经营性功能的水利工程运行 管理任务的水管单位。我国9 0 以上的大中型水利工程管理单位都是准公益性 水管单位。 准公益性水管单位占有使用的国有资产具有经营性国有资产的营利性和行 政事业性国有资产的公益性的双重特性。当水利工程履行公益性功能，为社会提 供公共服务时，准公益性水管单位国有资产不以营利为目的，资产本身不具有增 值和积累的功能；当水利工程履行经营性功能，为社会提供私人物品时，准公益 性水管单位国有资产以营利和增值为目的。 水利国有资产管理体制改革是我国国有资产管理体制改革的重要组成部分。 准公益性水管单位国有资产管理体制改革是水利国有资产管理体制改革的重点 和难点。为进一步推进水利国有资产管理体制改革，水利部于2 0 0 4 年开展了对 准公益性水管单位国有资产管理体制改革调研，通过调研发现，长期以来，水利 系统一直普遍存在“重建轻管”的现象。要彻底解决准公益性水管单位国有资产 运营管理中存在的问题，除了进一步深化水利国有资产管理体制改革和建立准公 益性水管单位国有资产管理新体制以外，还必须对准公益性水管单位实施全面的 绩效管理。 所谓全面绩效管理，就是运用科学的方法、合理的评价标准和规范的程序， 对准公益性水管单位国有资产运行与经营业绩、成就和实际工作尽可能准确地进 行评价，在此基础上对准公益性水管单位国有资产的管理绩效进行改善和提高的 一种先进的管理工具。绩效管理是现代企业管理的重要组成部分，而绩效评价又 是绩效管理的核心。 本文依托于导师在研的湖南省水利厅课题“湖南省准公益性水管单位国有资 产管理体制改革”，经过大量的实际调研，发现大多数准公益性水管单位没有实 施绩效评价，更不用说实施全面绩效管理系统。有个别实施绩效评价的水管单位 也只是仅用一两个财务指标来评价水管单位的业绩，更谈不上科学、合理的绩效 评价体系。 如何对准公益性水管单位实施绩效评价直接关系到社会经济的繁荣和人民 生命财产的安全；直接影响到水利整个行业的健康发展：直接影响到水管单位的 效益、员工的工作情绪、水管单位的发展和壮大。 因此，必须建立适合我国准公益性水管单位的综合绩效评价体系。 1 1 2 研究意义 本文是基于准公益性水管单位特性基础之上，充分考虑了准公益性水管单位 既要实现社会效益、生态效益，又要实现经济效益的多重目标，构建了准公益性 水管单位的综合绩效评价体系。从而为改善准公益性水管单位综合绩效提供有效 的管理方法，为约束与激励员工提供可靠依据，为准公益性水管单位绩效管理提 供理论依据和方法手段。 因此，深入研究和探索适合我国准公益性水管单位的绩效评价体系具有重要 的理论和实际意义。 1 2 国内外研究综述 1 2 1 国外企业绩效评价评述 1 2 1 1 西方国家企业绩效评价理论的发展 西方企业评价大体上经历了4 个阶段：1 9 世纪以前的观察性绩效评价；工业 革命以后至2 0 世纪初的统计性绩效评价；2 0 世纪初至9 0 年代的财务性绩效评 价；2 0 世纪9 0 年代以后的战略性绩效评价。财务性绩效评价仍然是当今国内外 企业评价的主流，但传统的财务性绩效评价体系，偏重于企业过去经营成果的衡 量，为了弥补传统财务性绩效评价的不足，s t e r ns t e w a r t ( 1 9 9 1 ) 提出用经济增加 值e v a ( e c o n o m i cv a l u ea d d e d ( z l ，j e f f r y ( 1 9 9 7 ) 提出用修正的经济增加值 f r e v a ) ”1 来评价企业经营业绩，但可比性较差，而且过多强调企业短期经营业绩。 k a p l a n 和n o r t o n 提出平衡记分法“1 ，采用财务评价指标来揭示己采取行动的结 果，同时采用顾客满意度，内部经营过程、学习与成长等方面的评价指标来补充 财务性评价指标。平衡记分法标志着战略性绩效评价阶段的来临，以及财务性绩 效评价和战略性绩效评价的互补性和相互综合的趋势。 古典经济学家亚当斯密提出劳动分工和专业化生产可以提高劳动生产率 的原理，泰罗把劳动分工的原理加以科学化；福特利用标准化生产和流水线装配 对劳动分工加以整合；斯隆在通用汽车公司的多部门制实践活动：以及法约尔等 人的管理分工理论，为大规模生产方式( m a s sp r o d u c t i o n ) 和m p s m 管理范式 ( m a s sp r o d u c t i o n s c i e n t i f i cm a n a g e m e n t ) 奠定了基础，并形成2 0 世纪最具竞争力 的生产方式。这样，从两方面对企业评价产生影响：第一，由于采用大规模生产 方式和m p s m 管理范式的先行企业的竞争优势导致市场的集中，梅森和贝恩 2 ( m a s o n ，1 9 5 7 ，b a i n ，1 9 5 9 ) 提出s c p 分析框架( s t r u c t u r e c o n d u c t p e r f o r m a n c e ) 。 这一分析模式认为，如果在市场结构变量( 如市场集中度) 和绩效变量( 如超额利 润) 之间建立起稳定的一般关系模型，就能很方便地了解其中的规律性并利用它 来制订政策，并且可以根据观察到的结构一一绩效关系的规律性来分析难以观察 的市场行为过程。s c p 分析框架既适合单个产业，也适合产业间的研究，因而成 为企业分析竞争战略和政府制订产业政策的重要分析模式。由此推动了企业战略 性绩效评价和政府规制性企业综合评价的发展。第二，m p s m 管理范式的核心 是对生产过程和对劳动者的控制，由此进一步推动了企业经营过程绩效和劳动者 工作绩效评价的理论和方法的发展。 第一个方面的发展的典型代表是p i m s 研究计划( p r o f i ti m p a c tt om a r k e t 第二个方面的发展从泰罗的“时间和动作研究”( t i m e a c t i o n ) 对劳动进行 分解和测评，到企业内部以财务评价为主的经营分析。2 0 世纪9 0 年代以来的趋 势是，企业评价更注重内部评价和评价的自主性，评价主体以提高效率和寻求创 造价值的途径为目的自我评价，服务于企业的战略目标。k a p l a n 和n o r t o n 的平 衡记分法，德鲁克的过程绩效评价和价值链成本控制，m e y e r 的团队绩效评价， 罗伯特西蒙( r o b e r ts i m o n s ) 等人管理回报率( r o m ) 等，都具有内部自我评价的 性质。由此，企业内部评价逐渐向战略性绩效评价发展和演变”。1 。 1 2 1 2 美国等西方国家公营企业绩效评价的实践 许多西方国家的公营企业具有二重性一一“公共性”和“企业性”，因而西 方各国政府对公营企业特别是非盈利性企业的评价，除考虑商业目标外，还要考 虑企业为社会利益做出的贡献和相关性因素，并且一般都是指定专门的机构组织 实施。 1 9 5 0 年美国的杰克逊马丁德尔( j a c k s o n m a r t i n d e l l ) 提出了一套比较完整 的管理能力评价指标体系，就已经包括了公司的社会贡献。美国著名管理学家彼 得德鲁克( p e t e r m d r u c h e r ) “通过实证研究后提出的企业绩效评价八项指标 中已经关注企业的社会责任( 如公害、消费者运动等) 和企业的长期稳定程度， 指出利润最大化虽然是企业追求的主要目标，但不应是唯一目标。美国作为对企 业绩效管理和绩效评价研究最早的西方国家，不仅在理论方面带动了全球企业绩 效管理和绩效评价问题研究的不断丌拓，在企业绩效管理和绩效评价实践方面也 最为领先。1 9 4 5 年美国国会政府公司控制法，要求美国审计总署( g a o ) 按照 民间审计原则和程序审计政府公司( 公营企业) ，向国会报告公司的财务状况、 资本损益，对政府资本报酬和股利支付提出建议，并对公司是否按照既定目标有 效经营作进一步判断。1 9 4 7 年美国国会胡佛委员会的报告更强调要建立公司绩 3 效预算制度，以目标实现情况为基础来评价政府公司的经营绩效。此后，美国审 计总署每年都要对政府公司的经营绩效进行审计评价，并成为国会批准和追加预 算拨款的重要依据。美国政府出于需要组织对公营企业绩效评价采用内部特定方 法，政府的公营企业绩效评价自成体系，与私营企业评定行为互不干涉。美国的 一些州政府也要求聘用独立管理咨询师对公用事业或企业实施强制性绩效评价， 以检查政府投资的效率与效果。纽约州还制定了专门的公用事业管理绩效评价指 标，颁布了相应的法律文件。 英国也是对公营企业绩效评价高度关注的西方国家之一。1 9 7 8 年英国政府 发表的白皮书对公营企业年度报告中经营指标的公式和表达非常重视，并促进了 企业公开经营指标的制度化建设和自身经营评价工作的开展。英国政府对公营企 业的经营绩效评价考核包括三个方面的指标：一是财务指标，以净资产收益率为 主；二是外部筹资极限，即企业在特定年度获得外部贷款与拨款的最大数额；三 是经营目标，主要是成本降低情况。对公营企业进行评价的机构主要是垄断与兼 并委员会( m m c ) 。但就实务而言，英国对公营企业的经营绩效评价并没有形成 一套完善的体系，而更多地表现为对照经营目标进行经营绩效考核的特性。 法国在8 0 年代开始对垄断性国有企业实行计划合同管理，在合同中规定了 政府与企业的义务与责任，考核评价企业经营绩效的主要依据就是计划合同的执 行情况。有的计划合同也规定了考核评价指标，主要包括成本投入和生产率指标、 商业服务指标、产品质量指标等三个方面。每年上级主管部门、财政部和国家审 计法院都要对国有企业的有关合同指标的执行情况进行考核评价，并据此进行国 有企业领导人的奖惩。 其他国家，如德国、意大利、新西兰等国政府也都对公营企业开展经营绩效 评价。 1 2 1 3 亚洲有关国家和地区的企业绩效评价实践 亚洲国家企业绩效评价开展得比较晚一些，但由于亚洲有关国家和地区公营 企业的比重较大，政府对公营企业经营绩效的考核评价也有自己不同的特点，而 且取得了很好的成效。 亚洲各国对公营企业的经营业绩评价，也是根据公营企业的“二重性”即经 济性和社会性，将定量分析与定性分析有机结合。比如韩国、印度等国家在公营 企业业绩评价中，都充分考虑公营企业承担的完成计划任务、维护公共利益、保 障就业等职能，将其实现的社会效益一并纳入企业业绩评价的范围。 韩国政府1 9 8 3 年在政府投资机构基本法中对设立公营企业经营评估委 员会、企业实绩报告、经营实绩评估程序、评估结果的应用等作出了具体规定， 从1 9 8 4 年丌始实施了公营企业绩效评价制度，对于推动公营企业健康发展起到 4 了积极作用。 同本经济学家十分强调，企业的经营是由各种各样的要素构成的，例如高级 经营者、组织体制、人事制度、产品、企业战略等。企业的长期经营力不只是与 当前的业绩有关，还与企业的人力经营资源，即员工“士气”以及表现企业对环 境适应能力的柔性等有关。所以日本企业经营力评价方法认为经营业绩是企业经 营力评价的首要目标，员工士气是企业经营力评价的重要内容，企业柔性是对企 业经营力评价的重要组成部分。 巴基斯担和印度都指定了专门机构对公营企业的年度经营业绩进行评价。这 种法规上的规定和拥有专门机构，为公营企业绩效评价工作的规范开展和权威树 立奠定了基础。 台湾当局针对公营事业兼有企业和社会服务的不同性质，建立了公营事业经 营绩效评价制度。一方面以盈亏为主要目标来衡量其绩效，另一方面以社会效果 的观点来衡量社会服务绩效及执行政策的程度，如稳定物价、照顾人民生活等目 标。 虽然中国的经济体制与国外有根本性的差别，但绩效评价作为一种企业管理 的具体方式与技术方法，有许多方面是可以借鉴和学习的。总之，国外的企业绩 效管理和绩效评价的研究与实践的结果，为我们建立具有中国特色的企业绩效评 价体系提供了宝贵的经验”。“。 1 2 2 国内企业绩效评价评述 1 2 2 1 我国国有企业绩效评价制度的发展 我国国有企业管理和改革大致经历了三个历史阶段：一是计划经济时期；二 是改革开放后的放权让利时期；三是9 0 年代以后的现代企业制度建设时期。各 阶段企业的制度基础决定了中国企业绩效评价发展的阶段性特征。 ( 1 ) 计划经济时期国有企业考核方法以实物量考核为核心。在计划管理体 制下，国有企业没有经营自主权，生产的产品、规格、数量等方方面面都由政府 的计划决定，企业充其量是社会大工厂的一个“车间”，完全隶属于上级行政部 门。因而在经济生活中政府与企业之间的矛盾成为主要的矛盾，作为企业绩效评 价主体的政府必然要通过绩效评价体现其意志，计划任务中产量、质量、节约降 耗等方面也就成为了绩效评价的主要内容。虽然评价指标中包含了利润指标，但 因为能源原材料的价格由国家控制，因而利润与市场经济条件下的企业利润有着 不同的含义，它是在计划经济条件下企业节约降耗在一定程度上的反映。 ( 2 ) 改革开放后国有企业考核以产值和利润考核为主要内容。从1 9 7 8 年底 开始了向企业让权放利的经济体制改革，扩大了企业的自主权，激发了企业的创 造力和活力，促进了政企分开，1 9 8 3 年的利税分流改革使得国家的资本所有者 职能与公共服务职能出现分离趋势。这时的企业仍然在行政框架下，政府与企业 的矛盾仍然是主要矛盾，但出现了所有者同企业的矛盾。由于政府具有双重的身 份，所以政府既追求社会效益( 产值) ，又追求经济效益( 利润) ，这在1 9 8 2 年国 家经贸委、国家计委等六部委制定的综合考核指标体系中得到了体现，主要包括 总产值和增长率、上缴利润和增长率、产值利税率和增长率、产品质量稳定提高 率、销售收入利润率和增长率等在内的十六项主要经济指标，作为考核的主要依 据，同时规定从中选择十项指标进行考核。这次制定的评价指标体系不仅在考核 内容上发生了根本变化，而且在考核方法上采用了综合计分法，克服了单一指标 的片面性，并解决了从总体上评价反映经济效益的各方面因素的问题。但也存在 着简单计分和仅与历史对比等缺陷。8 0 年代后期，承包制被作为深化国有企业 改革的主要形式，1 9 8 8 年国家统计局、国家计委、财政部和中国人民银行联合 发布了劳动生产率、销售利润率、资金利税率等八项考核指标，但由于没有制定 综合评价方法，这八项指标并没有在企业考核工作得到利用，因为对绝大多数实 行承包制的企业主要还是考核企业承包计划的完成情况，并按照计划兑现利润留 成指标，企业自行决定奖金的发放，该套考核指标无法发挥作用。由于放权让利 和承包制是改革的过渡阶段，因而决定了这一时期的绩效评价指标体系是过渡性 的。 ( 3 ) 9 0 年代中国开始探索建立以投资回报率为核心的企业绩效评价方法体 系。1 9 9 1 年中央工作会议提出要将经济工作的重点转移到调整结构和提高经济 效益上来。1 9 9 3 年1 1 月中共中央十四届三中全会通过了中共中央关于建立社 会主义市场经济若干问题的决定提出了转换国有企业经营机制，以建立产权明 晰、责任明确、政企分开、管理科学的现代企业制度为目标。这标志着国企改革 步入了新的阶段，政府与企业的矛盾成为次要矛盾，所有者与经营者之间的矛盾 成为主要矛盾。绩效评价指标体系从以产值和利润为核心转向以投资回报率为核 心，逐步建立了国有资本保值增值为目标的业绩评价指标体系。 1 9 9 2 年，国家计委、国务院生产办、国家统计局联合下发了工业企业经济评 价考核六项指标，重点考核评价我国工业经济。这套指标体系虽然采用了相对比 率指标，但由于还存在许多不完善和不合理的地方，未能得到很好的推广和应用。 1 9 9 5 年，财政部根据国有企业监管的要求，颁布了企业经济效益评价指标，但由 于相应配套工作没有跟上，在实际中未能得到运用。1 9 9 9 年财政部、国家经贸委、 人事部、国家计委联合印发了企业绩效评价体系，包括8 项基本指标、1 6 项修正 指标和8 项评议指标。2 0 0 0 年，财政部、国家经贸委、中央企业工委、劳动保障 部委联合发布关于进一步做好国有企业绩效评价工作的通知，全面系统的界 定企业绩效评价工作。2 0 0 2 年2 月，财政部、原国家经贸委、原中央企业工委、 劳动保障部、原国家计委又联合印发了企业绩效评价细则( 修订) ，重点评价 6 企业的资本效益状况、资产经营状况、偿债能力状况和发展能力状况四个内容， 但该办法仍然偏重于对财务指标的评价”“。2 0 0 6 年9 月1 2 日国资委根据中央企 业综合绩效评价管理暂行办法，制定了中央企业综合绩效评价实施细则。该 细则体现了央企绩效评价体系由“目标管理”向“战略管理”的转变。该细 则具有全面性、综合性与客观公正性的特点：一是以投入产出分析为核心，分 析出资人资本的回报水平和盈利质量，这是出资人资本属性的内在规定；二是多 角度综合评价，财务绩效的评价包括了企业盈利能力、资产质量，债务风险和经 营增长等4 z p 方面以综合反映企业的财务状况。对管理绩效的评价包括了战略管 理、发展创新、经营决策、风险控制、基础管理、人力资源、行业影响和社会贡 献8 个指标以全面反映企业的管理水平；三是定量评价与定性评价相结合，从财 务绩效和管理绩效两方面分别设置定量财务指标和定性评议指标，以克服单纯定 量评价的不足；四是运用行业标准进行评价，包括国内标准和国际标准，一方面 可以增强评价结果的客观公正性，另一方面有利于引导企业开展对标活动。寻找 自身差距，并向国内、国际先进标准看齐。但是该细则没有考虑企业经营所 使用的资本和债务是有成本的”“。 1 2 3 我国水利国有资产绩效评价系统现状 水利国有资产是国有资产重要的组成部分，为维护水利国有资产的安全完 整，必须加强水利国有资产监督管理，提高资产使用效率并促使其保值增值，根 据国家有关国有资产管理规定，结合水利行业的特点，国有资产管理局和水利部 于1 9 9 6 年联合发布了水利国有资产监督管理暂行办法。其中第五章考核与 评价规定了水利国有资产考核与评价指标，该指标体系包含了经营性国有资产 考核两项指标与评价五项指标，非经营性国有资产考核两项指标与评价两项指 标，反映资源性资产状况两项指标1 。 该规定仅对水利工程管理单位国有资产进行考核和评价，并没有对水管单位 的业绩进行评价，更不用说特殊到准公益性水管单位的绩效评价了，当然对水利 国有资产进行考核和评价与对水管单位业绩进行评价有着必然的联系。水利国有 资产是水管单位运行的物质基础，所以对水利国有资产的评价是对水利单位业绩 评价的一个重要组成部分。但是，两者的目的和关注的重点是不同的。对水管单 位绩效的评价一般注重对水管单位行使公共权力，开展公共服务的态度、效率、 贡献、成本一效率的全面评价，即包括经济效益评价、社会效益评价还包括生态 效益评价。而水利国有资产只是支持水管单位实施公共服务提供公共产品的手 段。因此，对其资产的评价更关注资产在上述活动中的保障支持程度，资产自身 的运用过程及效果，这种评价虽然与水利单位绩效有关，但不是全部。 7 1 3 本文研究目标、思路和方法 1 3 1 研究目标 针对准公益性水管单位的特点，在对湖南省1 0 个准公益性水管单位调研的 基础之上，通过分析、综合、归纳等方法，建立一套科学、客观的准公益性水管 单位绩效评价指标体系，并通过案例分析，验证该套绩效评价体系的实用性和科 学性。 1 3 2 研究思路 首先，通过对国内外公营企业绩效评价的分析，找出可供我国准公益性水管 单位借鉴的经验；对国内国有资产管理局和水利部联合颁布的水利国有资产监 督管理暂行办法规定的水利国有资产考核和评价的绩效评价体系进行分析，找 出优势，发现不足。 其次，叙述准公益性水管单位绩效评价的理论基础。 最后，通过对准公益性水管单位特性分析，选择准公益性水管单位绩效评价 指标，运用层次分析法和模糊判断法对准公益性水管单位绩效进行综合评价。 1 3 3 研究方法 本文研究主要采用文献分析法、理论分析法、访谈法、问卷法、模型检验法 等研究方法。具体措施是： ( 1 ) 用现代化信息技术手段，广泛收集和查阅国内外有关绩效评价理论的 研究文献资料。 ( 2 ) 请水行政部门管理人员举办座谈，掌握准公益性水管单位的特性。 ( 3 ) 通过座谈、访谈、书面调查等形式，广泛听取水行政管理部门和水管 单位管理者及员工的意见。 ( 4 ) 理论联系实际，将研究成果运用到具体的准公益性水管单位。并在实 践中不断完善。 技术路线：运用层次分析法和模糊判断法对准公益性水管单位绩效进行综合 评价。 1 3 4 研究对象的界定 国务院办公厅国办发 2 0 0 2 4 5 号文件颁发了国务院体改办关于水利工程 管理体制改革实施意见( 以下简称实施意见) ，对准公益性水管单位的定性 作了如下规定：( 1 ) 目f i i 是企业的，仍定性为企业。按照实施意见，“目前 已转制为企业的，维持企业性质不变”，也就是讲，已经转制为企业的准公益性 8 水管单位，不论其是否具备自收自支条件，按照实施意见都只能定性为企业。 ”目前为事业单位的，依其经营收益情况进行定性。不具备自收自支条件的，定 性为事业单位；( 2 ) 具备自收自支条件的，定性为企业。因此，按照实施意见， 目前是事业单位的准公益性水管单位定性的依据是根据其经营收益情况判断其 是否具备自收自支条件。本文以事业性质的准公益性水管单位为研究对象。 1 3 5 本文的创新点 目前我国还没有形成一套完善的理论和方法，探索准公益性水管单位绩效评 价体系，本文通过对准公益性水管单位特性的分析，根据指标体系设计的原则和 思路，尝试性地建立一套适合准公益性水管单位的绩效评价体系，该评价体系从 公益绩效、财务绩效和管理绩效三个方面1 5 个指标对准公益性水管单位进行综 合绩效评价，克服了以往准公益性水管单位不进行绩效评价或仅用一两个财务指 标进行评价的不足，通过对准公益性水管单位进行综合绩效评价，可以发现自身 的优势和不足，具有一定的理论意义和实践指导作用。 9 第二章准公益生水管单位综合绩效评价的理论基础 2 1 委托代理理论与绩效评价 2 1 1 委托代理的基本理论 委托代理关系是契约经济学研究的主要问题。在经济学意义上最早提出委托 代理关系概念的罗斯( r o s s ) 对委托代理关系作了这样的解释：如果当事人双方， 其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些决策权，则代理关系就产生。詹 森( j e n s e n ) 和麦克林( m e c k l i n g ) 的定义是：委托代理关系是一个或一些人( 委 托人) 委托其他人( 代理人) 根据委托人的利益从事某些活动，并相应地授予代 理人某些决策权的契约。交易中有信息优势的一方被称为代理人，另一方被称为 委托人。委托代理理论认为，随着人类社会的发展，人类所拥有的财产规模不断 膨胀，致使财产所有者无法直接经营和管理所掌握的财富和资源，由此必然导致 所有权和财产经营管理权的分离，使财产所有者和经营者的关系成为委托代理关 系。 契约经济学认为，经济学中的一切问题都可以从信息不完全对称中找到本 源，委托代理关系产生问题的根本原因在于所有权和控制权的分离，但是，代理 关系并不必然导致代理问题。代理问题的核心是动力问题，因此，产生代理问题 有两个条件：一是代理人与委托人的效用函数不一致；二是信息不对称，由此产 生代理成本。 信息不对称是指契约( 交易) 关系当事人都只掌握了一些自己最为清楚地私 人信息，而对另一些当事人的信息则不完全了解。信息不对称情况的存在将产生 代理成本，这是委托代理模型中委托人都面临着一个共同的问题。由于代理人是 理性人，有自身的效用函数且总是追求自己的利益，而其效用函数又往往与委托 人的效用函数不完全一致，这使得委托人需通过对代理人进行适当激励或承担用 以约束代理人越轨活动的监督费用来缩小与代理人利益的偏差，这些委托人付出 的激励成本与监督费用即为代理成本。委托代理理论就是研究如何设计出委托人 与代理人之间的最优契约关系，减少信息不对称，将代理成本控制为最佳水平”“。 2 1 2 公共产权中的委托代理关系 公共财政论认为：财政是一种存在于市场失灵基础上的公共经济活动。与财 政活动密切联系的是政府等公共部门，公共财政论遵循社会契约理论，认为国家、 政府的出现是自私的经济人经过公共选择行为后的产物，它们是建立在社会契约 1 0 与公共选择理论基础上的。公共财政论以市场失灵为研究的出发点，以公共需要 为目的。 市场经济是市场对资源配置起基础性作用的经济制度。公共财政是与市场经 济紧密相联的。在市场经济制度下，政府的作用在于对市场“失灵”部分进行干 预，主要着眼于满足社会公共需要，公共财政被当成政府实施宏观调控的重要手 段之一。 随着社会主义市场经济体制改革的深入，我国的财政体制从原来无所不包的 国家财政逐步转向以纠正市场失灵、提供公共产品和公共服务的现代公共财政体 制。在这种体制框架下，凡是市场能够解决的问题交由市场办，凡是市场机制失 效的领域由政府来干预和调控。水利投资其特点是投资量大，投资期限长，牵涉 面广，投资以后产生的效益不易分割，而且投资的成本与效益之间的关系不十分 明显。诸如大型水库和各种灌溉工程等，为社会提供的服务功能，具有公共物品 属性，公益性质十分明显，也提供一定的私人物品。按照经济理论的要求，提供 公共产品和公共服务，其职责应由政府来履行。 政府明确授权给本级水行政主管部门，作为准公益性水管单位国有资产监管 与运营的责任主体，代表国家和本级政府履行监管与运营管理的责任，而准公益 性水管单位则承担具体的国有资产运行与经营管理的职能“”。 在政府和水行政主管部门之间，政府作为准公益性水管单位国有资产的所有 者将监管权交给水行政主管部门，可以看作委托人，而水行政主管部门接收监管 权来履行职责，则可以被看作是代理人，政府和水行政主管部门之间就构成了委 托代理关系。 准公益性水管单位国有资产的所有权属于国家，国家作为准公益性水管单位 最主要的资金提供者，因此准公益性水管单位的委托代理关系是政府和准公益性 水管单位之间带有产权性质的关系。 政府部门要想了解准公益性水管单位为社会提供的公共产品和公共服务的 质量好坏；水利国有资产是否完整和有效运行；经营管理者是否履行职责等等， 需要水行政主管部门履行监管职责，建立准公益性水管单位绩效管理办法，保证 按水利工程安全运行，充分发挥社会效益和经济效益；规范水管单位国有资产的 配置、使用、处置行为。 2 2 企业绩效评价的相关理论 2 2 1 企业绩效评价的内涵 所谓评价。是指人们对某个特定客体的评判，是主观对于客观的认识活动。人 类的评价活动与评价能力随着社会的发展进步而不断提高与完善。从经济学角度 看，评价本身属于生产关系的范畴，但对于生产力的发展具有促进作用。正是因 为有了评价活动，才使人们对客观事物及其运动规律有了进一步的认识和掌握， 促使人们采取积极、科学的措施，改进生产组织，提高生产力水平，以获取更大 的利益满足。人们对企业经营管理的认识也是通过评价活动而不断深化的。 就企业绩效评价而言，通常意义上讲它是对企业占有、使用、管理与配置经 济资源的效果进行的评判，即：通过对企业经营成果和经营者业绩的评判，不但 使所有者可以决定企业下一步的发展战略，检查契约的履行情况，而且企业经营 者及其他利益相关者也可以根据企业绩效评价结果进行有效决策，引导企业改善 经营者管理，促进提高效益水平”1 。 2 2 2 企业绩效评价程序 企业绩效评价程序依次包括确立评价目标、设计评价指标、获取评价信息、 选择评价标准、形成评价结论、指明努力方向等六个阶段”。 ( 一) 确立评价目标：评价是一种有目的的活动，这一活动的灵魂是评价的 目标，它覆盖整个评价过程。绩效评价是属企业的经营管理活动，如投资回报、 成本利润率，也有非财务方面的，如服务满意度、技术更新能力等。绩效既可以 定量指标反映，也可以定性指标反映。 ( 二) 设计评价指标：这是确定评价目标后的主要环节，指标体系设计是否 科学、合理，直接关系到业绩评价的准确性和客观性。企业绩效评价的指标通常 由社会公认的机构或行业部门设计共性指标，企业根据需要进行选择，并补充一 些个性指标。 ( 三) 获取评价信息：企业的信息非常丰富，获取信息是开展企业绩效评价 工作又一主要环节，它直接关系到评价结论符合客观实际。评价信息必须全面、 客观的反映企业信息，并且要尽可能减少获取评价信息的成本，通过加工、整理 信息，使信息更符合评价工作的需要，更易让人理解和接受。 ( 四) 选择评价标准：评价标准是对企业经营绩效进行价值判断地标尺，价 值判断就是根据评价标准体系做出的判断。不同的标准有不同的评价结果，因此 必须科学选择评价标准，一般来说，评价标准要具备先进性、通用性、适应性等 特点。 ( 五) 形成评价结论：形成评价结论的过程，就是对评价客体进行价值判断 的过程，即对评价客体作出是否有价值，有何价值、价值多大的判断。前四个阶 段进行的科学与否决定了评价结论究竟是否有价值。 ( 六) 指明努力方向：形成评价结论报告并不是企业绩效评价的终点。绩效 评价的目的不仅仅是衡量企业取得的经营绩效，更重要的是认清企业的优势，寻 找企业的差距，指明今后努力的方向。因此，企业要以评价促发展，把评价结论 1 2 转化为发展的动力和压力，进一步改善企业经营管理，提高企业的经营管理水平。 2 3 准公益性水管单位综合绩效评价的相关理论 2 3 1 准公益性水管单位综合绩效评价的内涵 实施意见根据水管单位承担的任务和经济收益状况，明确地将水管单位 划分为三大类两种性质的单位( 见图2 1 ) 。 单位承担的任务经济收益状况单位类别单位性质 图2 1 水管单位分类定性 实施意见对准公益性水管单位作出如下描述：。指承担既有防洪、排涝 等公益性任务，又有供水、水力发电等经营性功能的水利工程管理运行维护任务 的水管单位”“。本文以事业性质的准公益性水管单位为研究对象。 对于准公益性水管单位绩效评价的内涵，迄今国内外尚未形成统一的共识。 更谈不上拥有一套完善的理论和方法对其进行评价，这正是本文需要深入探讨研 究的课题。 鉴于企业绩效评价的概念，本文把准公益性水管单位绩效评价定义为：以实 现防洪、排涝等公益行任务为首要目标。兼顾灌溉、发电等经营性任务，采用科 学的方法和特定的指标体系，对照统一的评价标准，对准公益性水管单位一定时 期的经营成果作出客观、公正的价值判断。 1 3 2 3 2 准公益性水管单位综合绩效评价的特点 2 3 2 1 评价目标的独特性 准公益性水管单位具有双重性：经营性和公益性。因其双重属性决定了评价 目标和一般的企业绩效评价的差异，准公益性水管单位必须以实现公益性任务作 为首要任务，不是如一般企业一样，以财务为中心，以实现经济利益为首要目标， 因此形成了评价目标的独特性。 2 3 2 2 评价内容的广泛性 调研中发现，大多数准公益性水管单位没有进行绩效评价，个别进行绩效评 价的也只是直接用货币量来表示，即经济效益费用比或投入产出比，显然不能反 映准公益性水管单位的综合绩效。综合评价则涉及准公益性水管单位的经济、社 会和生态等诸多方面，其评价内容比较广泛和复杂。 2 3 2 3 评价指标的多样性 因为准公益性水管单位具有双重属性，所以要对准公益性水管单位进行评 价，既要考虑准公益性水管单位的公益性目标还要考虑经营任务，涉及的评价因 素多种多样，用于综合