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升格本科学校预算管理研究 摘要 社会对大量专业人才的需求，为高等学校提供了宽阔且更具潜力的教育市场， 目前已逐步形成了国办、国有民办和民办等多种办学形式，国内高等学校之间的 竞争格局己基本形成。另外，我国高等学校同外国高等学校的交流与合作也进一 步加强，这给升格本科学校带来了严峻的挑战。升格本科学校办学基础条件薄弱， 资金供求矛盾突出，自身竞争能力比较弱小，而高等教育市场的竞争又日益激烈。 只有加强预算管理，合理配置学校资源，优化预算支出结构，降低事业成本，提 高资金使用效益和办学效益，提升学校实力，才能促进学校健康、稳步、持续发 展。因此，对升格本科学校预算管理的研究，既顺应了财政改革的要求，也是其 自身发展的需要，对其生存和发展具有深远的现实意义，对其他普通高等学校的 预算管理也有一定借鉴意义，同时也将进一步完善高等学校预算管理理论。 本文运用经济学中的基础理论，采用规范分析与案例分析、定性分析与定量 分析相结合的方法，对升格本科学校办学规模、资金供求、系部发展等影响预算 管理的内部环境进行了剖析，针对升格本科学校预算管理存在的问题，提出了变 革预算体制和预算管理组织体系、扩充预算管理内容、采用科学方法编制预算、 加强预算执行和控制力度、构建预算管理绩效考评指标体系等五个方面的对策和 建议。本文打破了传统的预算控制模式，强调外部控制要与自我控制相结合，制 度建设要与校园文化建设相结合，硬约束要与软约束相结合。同时针对传统的以 财务指标为主的预算绩效考评指标体系，提出将非财务指标纳入升格本科学校预 算绩效考评指标体系，以便从战略的高度客观、全面地评价学校总体绩效。 关键词：升格本科学校：预算管理；零基预算；绩效考评；平衡计分卡 高校教师硕士学位论文 a bs t r a c t t h es o c i e t yn e e d sf o rm o r ea n dm o r ep r o f e s s i o n a l so p e n e dl a r g em a r k e t sf o r e d u c a t i o ni n d u s t r y a tp r e s e n t ，t h e r ea p p e a r e ds t a t e - r u ns c h o o l s ，s t a t e - o w n e dp r i v a t e s c h o o l s ，a n dp r i v a t es c h o o l s ，w h i c hh a v es e tu pt h ee d u c a t i o nc o m p e t i t i o np a t t e r ni nt h e c o u n t r y o nt h eo t h e rh a n di n t e r n a t i o n a le x c h a n g ea n dc o r p o r a t i o nb e t w e e nc h i n e s e u n i v e r s i t i e sa n du n i v e r s i t i e sa b r o a dh a sb e e ns t r e n g t h e n e d a l l t h e s ec h a l l e n g e d u n i v e r s i t i e su p g r a d e df r o mc o m m u n i t yc o l l e g e s ( u u f c c ) c o m p a r a t i v e l ys p e a k i n g , u u f c c sh a v eaw e a kf o u n d a t i o nf o rs c h o o lr u n n i n g , w i t hs e v e r ef i n a n c i a lp r o b l e m ， a n dt h e yt h e m s e l v e sa r en o ts t r o n ge n o u g ht os t a n dc o m p e t i t i o n sa n dc h a l l e n g e s i n a d d i t i o nt h em o r ea n dm o r es e v e r ec o m p e t i t i o nr e q u i r e sas t r e n g t h e n e db u d g e t i n g m a n a g e m e n t 、ar e a s o n a b l e d i s t r i b u t i o no fs e h o o lr e s o u r c e sa n da no p t i m i z e d e x p e n d i t u r eb u d g e t st or e d u c et h e i n s t i t u t i o n sc o s t ，f o rab e t t e ru s eo fc a p i t a l sa n dm o r e e f f e c t i v es c h o o lr u n n i n g , s oa st os t r e n g t h e nt h es c h o o lf o rf u r t h e rd e v e l o p m e n t ，a h e a l t h i e ra n ds t e a d i e rd e v e l o p m e n t t h u sas t u d yo fu u f c c sb u d g e t i n gm a n a g e m e n t w i l la n s w e rt h ec a l lf o rf i n a n c i a lr e f o r ma n ds a t i s f yt h en e e d sf o rs e l f - d e v e l o p m e n t ， w h i c hi so ff a r - r e a c h i n gs i g n i f i c a n c ef o rt h e i ro w nd e v e l o p m e n t ，a n dc a nb eu s e df o r r e f e r e n c ef o ro t h e rc o l l e g e sa n du n i v e r s i t i e si nt h e i rb u d g e t i n gm a n a g e m e n t t h i sp a p e r ，w i t h i nt h ef u n d a m e n t a lt h e o r e t i c a lf r a m e w o r ko fe c o n o m i c s , i na n a p p r o a c ho fq u a l i t a t i v es t u d yc o m b i n e dw i t hac a s es t u d yo rq u a n t i t a t i v ea n a l y s i s ， m a k e sa na n a l y s i so ft h ei n t e r n a ls i t u a t i o ni n c l u d i n gs c h o o ls i z e ，c a p i t a ls u p p l ya n d d e m a n d d e p a r t m e n td e v e l o p m e n t - 一w h i c ha f f e c tb u d g e t i n gm a n a g e m e n t ；t h e n ，i nv i e w o ft h ep r o b l e m si nu u f c c sb u d g e t i n gm a n a g e m e n t ，p u t sf o r w a r dc o u n t e r m e a s u r e s a n d s u g g e s t i o n si nt h ef o l l o w i n gf i v ea s p e c t s ：t oa d j u s tb u d g e t i n gs y s t e ma n db u d g e t i n g m a n a g e m e n to r g a n i z a t i o n ，t oe x t e n db u d g e t i n gm a n a g e m e n t ，t ou s e as c i e n t i f i cp l a n n i n g a n db u d g e t i n g ，t os t r e n g t h e nb u d g e te x e c u t i o na n db u d g e tc o n t r o l ，a n dt od e s i g na n i n d e xs y s t e mf o ra c h i e v e m e n t se v a l u a t i o ni nb u d g e t i n gm a n a g e m e n t t h e r e f o r et h e p r e s e n ts t u d yt r i g g e r sa r e v o l u t i o ni nt h et r a d i t i o n a lb u d g e tc o n t r o ls y s t e m ，e m p h a s i z e s t h ec o m b i n a t i o no fo u t s i d ec o n t r o lw i t hs e l fc o n t r o l ，c o r p o r a t i o nb e t w e e nm a n a g e m e n t s y s t e ma n dc a m p u sc u l t u r e ，a n dj o i n t i n gah a r db i d i n gt oa s o f tb i d i n g i na d d i t i o ni t p r o p o s e san e wu u f c c sb u d g e t i n ga c h i e v e m e n te v a l u a t i o n i n d e xs y s t e m ，w h i c h i n c o r p o r a t e sn o n f i n a n c i a lf a c t o r si n t ot h es y s t e ma n do u t d o e st h et r a d i t i o n a lb u d g e t i n g a c h i e v e m e n te v a l u a t i o ni n d e xs y s t e m ，w h i c hm a i n l yr e l i e so nf i n a n c i a li n d e x e s ，s oa st o 1 i 升格本科学校预算管理研究 g e tam o r eo b j e c t i v e ，a l l s i d e de v a l u a t i o no fas c h o o l so v e r a l la c h i e v e m e n t s k e yw o r d s ：u n i v e r s i t i e su p g r a d e d f r o m c o m m u n i t yc o l l e g e s ；b u d g e t i n g m a n a g e m e n t ；z e r ob a s eb u d g e t i n g ；a c h i e v e m e n t se v a l u a t i o n ； b a l a n c e ds c o r e c a r d i v 高校教师硕十学位论文 插图索引 图1 1 论文内容体系图7 图4 1 升格本科学校预算管理组织体系图2 6 v i i 升格本科学校预算管理研究 附表索引 表3 1c 学校办学规模扩展情况表1 4 表3 2 湖南省普通高等学校与c 学校财政拨款情况对照表1 5 表3 3 湖南省普通高等学校与c 学校收入构成览表1 6 表3 4c 学校建设资金构成表1 7 表3 5c 学校生均办学条件指标统计表1 7 表3 6c 学校升本前后各系全日制本专科生人数对照表1 9 表4 1 升格本科学校收入预算表一2 7 表4 2 升格本科学校支出预算表2 7 表4 3 升格本科学校综合定额计算方法表2 9 表4 4 升格本科学校预算管理绩效考评指标体系表3 7 i i 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的 研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体， 均己在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名：尹f , j 4 日期：刎年加二日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 保密口，在年解密后适用本授权书。 2 不保密团。 ( 请在以上相应方框内打” ) 彦月参目 厶月2 - e l v 么叭 杉-锄奸 高校教师硕士学位论文 1 1 研究的背景与意义 第l 章绪论 全球经济一体化的到来，预示着人类的经济社会生活将发生新的巨大变化， 在2 l 世纪，以高新技术为核心的知识经济将占主导地位，国家综合国力和国际竞 争能力将越来越取决于教育发展、科学技术进步和知识创新的水平，教育将始终 处于优先发展的战略地位。可以说，世界范围的经济竞争、综合国力竞争，实质 上是科学技术的竞争和民族素质的竞争。我国企业经济效益低、产品缺乏竞争能 力的状况之所以长期得不到改变，原因固然很多，但一个重要的原因是劳动者素 质低。 谁想在未来激烈的市场竞争中，居于有利的、主导的地位，提高企业经济效 益和产品竞争力，使企业能持续、稳步发展，谁就必须拥有先进的科学技术和高 素质的人才。而衡量人才的一个重要指标，就是学历。因此，用人单位对员工学 历层次的要求越来越高，据长沙高新技术开发区人才市场的统计分析，2 0 0 1 年以 来该人才市场招聘的岗位8 5 以上要求本科学历心1 。因此，人们对接受教育的层次 要求也越来越高，每个家庭都希望自己的子女能获得更高质量、更高层次的教育。 社会对大量高质量、高层次专业人才的需求，为高等学校提供了宽阔且更具 潜力的教育市场，目前己逐步形成了国办、国有民办和民办等多种办学形式，国 内高等学校之间的竞争格局已基本形成。另外，中国教育改革和发展纲要要求 进一步扩大教育对外开放，加强我国高等学校同外国高等学校的交流与合作，国 外教育机构正逐步加入我国高等教育市场的竞争，我国高等教育市场的竞争将日 趋激烈。这给还处在专科层次的高等学校带来了严峻的挑战，深知发展才是硬道 理，升本是学校生存和发展的出路之一，不少专科学校为了寻求出路，增强办学 实力，提升学校竞争力，而走上了“举债升本 之路。 然而升本之后，学校的发展与资金短缺的矛盾更加突出，究其原因有：( 1 ) 学校办学规模迅速扩大，而财政拨款占学校总收入比重却未增长，生均教育经费 拨款也未增长。近几年来，随着学校招生人数和办学规模的扩大，财政拨款的总 量有一定增加( 主要用于人员经费) ，但财政拨款在学校总经费中所占比重却没有 增长，生均财政经费拨款也未增长。( 2 ) 学校自主创收渠道少、创收能力差。一 般说来，升格本科学校科研基础薄弱，几乎没有科研成果可转化为生产力，不能 给学校带来多少收益。另外，由于政策和自身条件约束，一般升格本科学校也不 能凭借独立学院增加收入以弥补学校教育经费的不足。( 3 ) 学校为了升本，加大 升格本科学校预算管理研究 了对基本办学条件的投入，而贝才政拨款是非常有限的，所筹措的建设资金主要是 负债资金。( 4 ) 为了本科教学工作水平评估，必须继续加大对基本办学条件的投 入。升格本科学校基本办学条件较升本前虽有很大改善，但对照教育部本科教学 评估合格指标还有很大差距，仍需继续加大投入。( 5 ) 学费标准未增长，而规定 按学费总额一定比例支出的奖学金、助学金、特困生补助金却在增长。2 0 0 3 年以 前，规定为学费总额的1 0 - 2 0 由学校掌握口1 ，2 0 0 4 年，规定由学校按不低于学费总 额1 5 的标准掌握1 。 升格本科学校的资源是非常有限的，人、财、物等资源的利用率，对升格本 科学校来说具有生死存亡的意义。闵维文教授认为，“在资源总量一定的情况下， 合理的配置结构可以提高资源的利用效率；反之，不合理的配置结构可以降低资 源的利用效率川引。只有通过调整结构，改善资源的配置状况，才能提高资源的配 置和利用效率。而预算，是资源配置的重要工具。本文旨在运用经济学中的基础 理论，结合升格本科学校预算管理现状，通过对预算体制、预算管理组织结构、 预算编制、预算执行和控制、预算管理绩效考评等方面的研究，以期优化预算支 出结构，合理配置学校资源，降低事业成本，提高资金使用效益和办学效益，提 升学校竞争力，促进学校稳步、持续、健康发展。 对升格本科学校预算管理的研究，顺应了贝才政改革的要求。2 0 0 0 年以来，我 国财政进行了一系列改革，先后实行了政府采购制度、部门预算制度和国库集中 收付制度。这一系列改革要求高等学校预算管理和资金管理更加规范、有序。同 时，对升格本科学校预算管理的研究，也是其自身发展的需要。升格本科学校资 金供求矛盾更为突出，自身竞争能力和综合实力比较弱小，而高等教育市场的竞 争又曰益激烈，只有加强预算管理，提高资金使用效益，提升学校实力，才能促 进学校发展。因此，对升格本科学校预算管理的研究，对其生存和发展具有深远 的现实意义，对其他普通高等学校的预算管理也有一定的借鉴意义，同时也将进 一步完善高等学校预算管理理论。 1 2 相关文献综述 1 2 1 国外相关研究 预算首先是在政府部门中运用的，现代意义上的政府预算是在英国和美国发 展形成的哺1 。1 8 9 0 年一1 9 2 0 年，政府预算在美国开始实施并取得巨大成效，同时预 算理念也逐渐被美国的一些大公司接受和采纳，可以说，这一阶段是企业预算的 早期形成阶段订3 。国外对于预算管理方面的研究很多，现阶段主要有如下几方面。 2 高校教师硕士学位论文 1 预算内涵和实质 萨尔瓦托雷斯基亚沃一坎波( s a l v a t o r es c h i a v o c a m p o ) 和丹尼尔托马西 ( d a n i e lt o m m a s i ) ( 2 0 0 0 ) 认为，则政预算应该是一个国家经济与社会选择在财政 方面的反映。为履行人民赋予它的职责，国家需要以恰当的方式，在国民经济的 运行过程中采集足够的资源，并以有针对性、高效且有效的方式对采集来的资源 进行分配和运用哺1 。杰k 希穆( j a ek s h i m ) 和杰尔g 斯格尔( j o e lg s i e g e l ( 2 0 0 5 ) 认 为，预算是对特定时期内组织经营各方面的计划、目的与管理目标的正式表述， 是提供指标和方向的工具。预算是控制未来经营与成果的财务计划，是一种计划 和控制系统。它以数字形式表达，如美元、件数、英镑、小时数、人工等。预算 类型包括总预算、经营预算( 收入和费用构成的损益表条目) 、财务预算( 资产负 责表条目) 、现金流量预算、静态预算、弹性预算、资本支出预算( 设施) 和项目 预算( 对研发、广告之类活动的拨款) 1 。 2 预算职能和原则 早期的企业预算主要模仿政府预算的实践和方法，如预算直接由高层管理者 给定，其主要功能就是控制n 0 i 。著名公共预算专家希克( s c h i c k ，1 9 6 6 ) 指出，公共 预算有三种主要功能进而有三种预算取向：控制取向、管理取向和计划取向n 1 。 塞缪尔( t h u r m a i e r ) 和魏劳比( w i l l o u g h b y ) ( 2 0 0 1 ) 指出，随着政府职能的转 变，现代预算的职能也发生转变，由传统的控制、管理和计划转变为控制、管理、 计划和政策n 别。 凯顿( c a i d e n ，1 9 8 9 ) 认为，预算模式时期的政府预算具有斯脱姆( s t o u r m ，1 9 0 9 ) 所概括的四大要素：( 1 ) 年度性，即预算决策每年进行一次。( 2 ) 致性，即所有 的资源集中在起，所有的关于资源的预算要求集中在一起。( 3 ) 恰当性，即预算 是公共的和公平的并且是经过议会同意的。( 4 ) 审计要求，即政府部门的收支必须 受到审计监督n 纠。这些预算要素很快演变成经典的预算原则。桑德森 ( s u n d e l s o n ，1 9 3 5 ) 将预算原则归纳为三大类。第一类预算涉及预算体系和政治单 位的财政活动，包括全面性原则和排除性原则。第二类预算涉及预算机制如何对 待和处理包括进体系内的要素，包括一致性、严格性、年度性和准确性原则。第 三类预算涉及提交预算内容的形式和技术，包括清楚性和公共性原则n 钊。不同的 理论家有不同的侧重点，但有些方面是一致的，如全面性和一致性。 3 预算模式 2 0 世纪3 0 年代以来，传统的预算模式经历了一次又一次的挑战，依次出现了 这样一些新的预算模式：绩效预算、计划一规划预算、零基预算和现在刚兴起的企 业型预算。绩效预算关注的是政府部门的产出，而不再是投入( k e t t l ，1 9 9 2 ) n 引。 升格本科学校预算管理研究 6 0 年代出现的计划一规划预算模式，弥补了绩效预算的不足，着重分析支出目标的 价值( j o y c e ，1 9 9 8 ) 1 6 o7 0 年代出现的零基预算否认预算基数的合法性，要求所有 的支出都必须从零开始进行审查( k e t t l ，1 9 9 2 ) 。2 0 世纪9 0 代，一种新的预算模式 “企业型预算”开始出现，强调高层机构对支出总量进行控制的同时，将自由使 用预算资金的权力赋予了中、低层管理者。作为回报，高层决策者要求支出机构 保证预算支出最后能够达到预期的政策结果( c o t h r a n ，1 9 9 3 ) n 利。这是一种企图将 政策( 目标和结果) 与管理( 产出和激励) 融合在一个预算模式中的努力。但忽 略了预算控制。到目前为止，各国政府都没有发展出一种能够同时满足全部预算 职能( 控制、管理、计划和政策) 的预算模式。针对学校预算，卡尔坎道里 ( i c a r l c a n d o li ) 和加里沃根克( g a r yl w e g e n k e ) 提出了校本预算的概念。校本 预算是指一种将与学校相关的教师、团体、官员等均包括在内，共同参与学区预 算制作的方法。这种方法给学校员工提供了参与预算制作从而影响学校董事会的 最终财务决策的机会，因而在2 0 世纪8 0 年代赢得了广泛支持n 引。 1 2 2 国内研究动态 我国一直重视预算管理，新中国成立之初的1 9 5 1 年就制定了预算决算暂行 条例，1 9 9 1 年，国务院又颁布了国家预算管理条例，1 9 9 4 年制定中华人民 共和国预算法，以法的形式对预算管理作了规定。1 9 9 7 年开始施行的高等学校 财务制度对高等学校预算管理提出了具体要求。根据财政改革要求，高等学校 先后施行了“收支两条线”制度、政府采购制度、部门预算制度和国库集中收付 制度，对高等学校财务管理的研究越来越多，且越来越深入，尤其预算管理方面。 现阶段，关于高等学校预算管理及相关的研究主要集中在如下方面。 1 关于高等学校预算管理的一般理论 高等学校预算，指高等学校根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计 划引。也可以说，高等学校预算是学校年度内所要完成的事业计划和工作任务的 货币表现，是高等学校日常组织收入和控制支出的依据，同时也是高等学校的规 模和事业发展方向的综合反映。高等学校预算具有以下特征：( i ) 综合性。高等学 校预算是高等学校全部资金收支计划，它综合了学校各项收入来源和支出用途， 并进行了科学分类和归纳，按照规定的原则，对综合了的学校财力进行总体平衡， 从而保证教学、科研、行政、后勤服务等各项工作的顺利开展。( 2 ) 效益性。确保 各项事业计划对资金的需要，促进事业的发展；充分发挥资金使用效益，做到少 花钱、多办事。从质和量两方面要求学校通过预算管理优化资源配置，节约支出， 降低办学成本，提高资金使用效益。( 3 ) 权威性。高等学校预算是经学校最高财务 4 高校教师硕士学位论文 决策机构审议通过的，它是学校经济工作的指挥棒，具有较强的权威性。学校预 算一经审议通过，未经学校最高权力机构审议，任何人和任何部门都不得更改乜们。 高等学校预算按照性质划分，可分为收入预算和支出预算。收入预算是指高 等学校年度内通过各种形式、各种渠道可能取得的用于开展教学、科研及其他活 动的非偿还性资金的收入计划，包括财政补助收入( 含基本建设拨款) 、上级补助 收入、事业收入、经营收入、附属单位上缴收入和其他收入预算。支出预算是指 高等学校年度内用于开展教学、科研及其他活动的支出计划，包括事业支出、经 营支出、基本建设支出和对附属单位补助支出预算。按收支预算管理范围划分， 可分为校级预算和所属各级预算两部分。校级预算，是指高等学校除独立核算的 校办产业经营收支以外的全部资金收支计划。所属各级预算是指包含于校级之内、 由学校所属各级非独立核算的事业单位的，或具有特定用途项目资金收支计划乜0 l 。 陆媛( 2 0 0 6 ) 认为，高等学校预算一般具有两种功能：资源配置和目标控制。 资源配置是预算的基本功能，而目标控制功能是随着当今高校预算的不断发展和 改进而逐渐形成的1 。陈轲( 2 0 0 6 ) 认为，预算具有两种功能：引导和约束。通 过预算引导所有部门的工作安排，避免预算以外的工作任务发生，同时约束各部 门及员工的财务行为，避免乱花钱和浪费现象的出现乜引。 支海坤( 2 0 0 6 ) 认为，高等学校预算编制总的原则是“量入为出、收支平衡 。 校级预算和所属各级预算必须各自平衡，不得编制赤字预算。预算编制的一般原 则有：( 1 ) 公开性原则，所编制的预算必须以定的方式向全校教职工公开，以 便接受监督。( 2 ) 可靠性原则，预算收支的每个指标必须运用科学的方法，依据 充分确实的资料进行计算，不得随意假定、估计，更不能随意编造。( 3 ) 完整性 原则，所有收支应全部纳入学校预算范围，不得保留帐外资金，更不能编制预算 外预算。( 4 ) 统一性原则，要按照国家有关规定，按统一的口径、程序及计算依 据编制预算，同时要尽量与会计核算口径一致，以便及时考核预算执行情况。( 5 ) 年度性原则，要按照国家规定的预算年度编制预算，不得将不属于本年度的收支 列入本年度预算中心引。 傅孙双和林丽雪( 2 0 0 3 ) 认为，高等学校的预算编制方法主要有：( 1 ) 部门 预算。一个部门一本预算，将部门所有收支统一纳入预算管理，严格界定基本支 出与项目支出。( 2 ) 综合定额预算。根据各部门情况测算出定额，实行经费总包干。 ( 3 ) 零基预算。以零为基点，对所有预算收支，不考虑其以往情况如何而逐条加以 研究、分析确定而编制的预算。( 4 ) 增量预算。也称为“基数+ 发展 ，以基期的 各种费用项目的实际开支数为基础，然后对下一个预算期可能会引起项目变动的 因素加以细致考虑和研究，确定出各项目，适当地给予增加或调整的预算。( 5 ) 专 升格本科学校预算管理研究 项预算。指专门用途、专项资金来源、专款专用的预算心副。 2 关于高等学校预算管理实践中存在的问题及对策研究 袁玲( 2 0 0 7 ) 认为，当前高等学校预算管理存在预算编制不完整、不科学、经 费追加频繁的问题，应编制综合预算；改革支出预算的编制方法，将高等学校预 算支出分为基本支出和项目支出两类，基本支出预算按定员定额标准核定，项目 支出要进行可行性论证，建立和完善项目库管理；建立健全预算控制体系幢制。 王文燕( 2 0 0 4 ) 认为，高等学校应通过全面预算管理使单位内部上下结合， 各部门都自觉参与预算，全员执行预算并按批准的预算去行动，按批准的预算来 考评乜5 | 。王丽平( 2 0 0 5 ) 认为，高等学校应实行全面预算，把整个学校的财务收 支列为预算管理的对象，不分资金来源和性质，打破预算内外的界限，将所有收 入全部纳入预算管理，形成学校全资金、全层次、全方位的预算位刮。汪名友和张 奎( 2 0 0 6 ) 建议，采用零基预算，依据成本一效益原则来确定每项费用数额的大小， 以提高资金使用效益幢 。 林勤( 2 0 0 6 ) 认为，高等学校预算管理普遍存在重编制、轻执行的现象，同 时还缺乏相应的预算考评制度，使预算失去其应有的权威性和严肃性，应完善预 算管理相应的控制和考评机制，将预算管理与绩效管理相结合，充分运用现代信 息技术进行更加有效的管理乜8 | 。徐荣娣和吴介军( 2 0 0 5 ) 认为，必须对当前高等 学校预算管理进行改革，引入绩效考核机制，对资本预算项目可以运用定量考评 和定性考评相结合的方法，将定性指标定量化对项目进行综合考评和评定心引。王 卉( 2 0 0 6 ) 认为，高等学校应以经济管理责任制为前提建立预算管理系统，并建 立科学的指标评价体系b0 i 。孙文贤( 2 0 0 6 ) 认为，应将预算执行情况与内部考核 和奖惩相挂钩，调动职工参与财务管理的积极性b 。陆媛( 2 0 0 6 ) 认为，高等学 校可以使用平衡计分卡评价体系和关键绩效指标体系相结合的方法，建立高等学 校预算绩效评价指标体系心纠。 综上所述，当前高等学校预算管理主要存在着预算编制不完整、编制方法不 科学、支出缺乏刚性、控制体系不健全、考评机制不完善等问题，建议编制综合预 算，将支出预算分为基本支出预算和项目支出预算，采用不同的预算编制方法， 将预算管理与绩效管理相结合，将预算执行情况与内部考核和奖惩挂钩，建立绩 效评价指标体系。然而这些论述都是粗线条的，至于如何操作没有进行深入研究， 尤其是绩效评价指标体系的设计有待深入研究。另外，这些研究都是从普通高等 学校的视角来进行的，探讨的都是普通高等学校预算管理的共性问题，并没有将 预算管理与升格本科学校直接联系起来进行研究。我们认为升格本科学校的特点 能在一定程度上对预算管理行为带来影响，不同的学校处于不同的发展时期，都 6 高校教师硕十学位论文 有其自身不同的特点，应该建立一套适合升格本科学校的预算管理模式。本文从 这一视角出发，从理论分析入手，深入到操作层面，以期更为深入地理解预算管 理制度推行的政策效应以及未来改进方向。 1 3 论文主要内容与基本结构 本文运用经济学中的基础理论，采用规范分析与案例分析、定性分析与定量 分析相结合的方法，剖析升格本科学校预算管理的现状，从预算体制、预算管理 组织体系、预算管理内容、预算的编制、预算的执行和控制、预算管理绩效考评 等方面对升格本科学校预算管理进行优化和构建。针对预算管理存在的问题，提 出对策和建议。对预算管理内部环境和存在的问题作一般性研究，而对预算管理 的构建和解决预算管理存在的问题的对策作重点研究。 第l 章为绪论，主要阐述了本文研究的背景和意义，综述了国内外研究的现 状及不足。 第2 章，对预算管理的经济学基础进行解读，认为资源效益理论、委托代理 理论和激励理论是本文研究的理论基础。 第3 章，阐述了升格本科学校及其预算管理的特点，对其办学规模、资金供 求、资源配置等内部环境及其对预算管理的影响进行了剖析，并分析了其预算管 理存在的问题。 第4 章，从预算体制、预算管理组织体系、预算管理内容、预算的编制、预 算的执行和控制、预算管理绩效考评等方面对升格本科院校预算管理进行优化和 构建。并针对其预算管理存在的问题，提出对策和建议。 图1 1 论文内容体系图 7 升格本科学校预算箭理研究 第2 章预算管理的经济学基础 2 1 资源效益理论 资源，通常是指可供满足人们物质生活和精神生活需要的各种自然要素和社 会要素的总和。经济学中的资源就是指生产要素。资源具有稀缺性。资源稀缺性 决定了要考量资源的使用效益，即社会经济活动中物化劳动和活劳动的消耗同取 得的有效劳动成果之间的比例关系。而提高资源使用效益的有效途径就是合理配 置资源，以期使资源配置状态达到最优。 资源配置效益理论认为，“最优”资源配置就是帕累托最优状态。即：如果对 于某种既定的资源配置状态，所有的帕累托改进都不存在，即在该状态上，任意 改变都不能使至少有一个人的状况变好而又不使任何人的状况变坏。换言之，如 果对于某种既定的资源配置状态，还存在帕累托改进，即在该状态上，还存在某 种( 或某些) 改变可以使至少一个人的状况变好而不使任何人的状况变坏，则这 种状态就不是帕累托最优状态。帕累托最优状态又称做经济效率。满足帕累托最 优状态就是具有经济效率的；反之，不满足帕累托最优状态就是缺乏经济效率的 【3 2 】 对于高等学校来说，资源具有特定的内涵，是高等学校各项事业得以高效运 行的各类资源的总和，包括以实体形式为内容的有形资源和以价值形式为内容的 资金及以无形价值为内容的社会资源b 引，如人力、财力、物力等有形资源( 或硬资 源) 和思想、办学理念、管理制度、校园文化等无形资源( 或软资源) 。如果将经济 学中的资源效益理论运用到高等教育领域，则高等学校资源效益，应该是高等学 校的教育投入与符合社会经济发展需要的教育产出之间的比例关系b 引。这里的教 育投入主要体现在高等学校办学过程中人力资源、物力资源和财力资源的使用和 耗费上；教育产出则体现在为国家培养更多合格人才和多出科研成果，为社会主 义经济建设服务。 高等学校的资源是一定的，并且是非常有限的，把资源用于某种用途就必然 要放弃其他用途。对流入高等学校的各种资源在学校内部如何进行配置和使用( 包 括人、财、物、无形资源等1 ，怎样利用国家对高等学校的投入培养出“德、智、 体、美 全面发展的人才，就是高等教育资源的有效配置。高等学校资源配置的 有效性是促进高等学校健康、稳步、持续发展的关键。高等学校目前仍然存在这 样一种现象：一方面资源不足，另一方砸资源得不到有效利用，浪费仍然严重， 使用效率仍然很低。预算是高等学校资源配置的重要方式，如何使用已有资源， 8 高校教师硕士学何论文 如何对人、财、物以及隐性资源尤其是财力资源进行合理分配，使物尽其能、人 尽其才，从而达到帕累托最优，总效用达到最大，如何节约资源投入，即在产出 一定的情况下，减少资源的投入，如何扩大产出，即在投入一定的情况下，争取 产出最大化，正是预算管理所要研究的问题。 2 2 委托代理理论 “代理人说”发源于美国，代理人是指那些为了谋取自己利益而代替主人或委 托人做事情的人。研究委托人和代理人之间委托与被委托、代理与被代理之间关 系的理论被称为代理理论。 r c o a s e 在1 9 3 7 年发表的论文企业的性质中提出了三个重要观点，强调 企业各成员间具有互不相同的个人利益，因此他们的目标或目标函数是不一致的， 他们完全受个人利益的驱使从市场进入企业，并通过企业追求个人利益的最大化。 在这个过程中，某一成员个人利益的最大化，很可能以牺牲其他成员的个人利益 为代价，各成员之间的冲突是难免的。解决冲突的有效途径不是通过强制，而是 依靠企业成员在自愿的基础上所订立的各种形式的契约。这种思想是代理理论赖 以形成和发展的基石b 副。 继c o a s e 之后的威廉姆森( w i l l i a m s o n ) 1 9 7 5 ) 、克莱因( k l e i n ) ( 1 9 7 8 ) 、瑞奥登 ( r i o r d a n ，1 9 9 0 ) 等人都把研究的重点放在了对市场和企业( 纵向一体化) 的选择上( u p 交易费用理论学派) ，直到阿尔钦( a l c h i a n ) 署l l 德姆塞茨( d e m s e t z ) ( 1 9 7 2 ) 才开始关心 企业内部结构问题，将重点从市场的交易费用转移到解释企业内部结构的激励问 题上。詹森( j e n s e n ) 和麦克林( m e c k l i n g ) ( 1 9 7 6 ) 将理论进一步深化，研究了两权分离 的企业价值与管理者是企业完全所有者时的企业价值之差，即代理成本。罗斯 ( r o s s ) ( 1 9 7 3 ) 、英里斯( m i r r l e e s s ) ( 1 9 7 6 ) 、格罗斯曼( g r o s s m a n ) ( 19 8 3 ) 等人又进一步研 究和建立了委托代理理论。 罗斯( r o s s ) 认为“如果当事人双方，其中代理人一方代表委托人一方的利 益行使某些决策权，则代理关系就随之产生 引。2 0 世纪7 0 年代中期至8 0 年代 中期，米尔利斯( m i r r l e e s ) 矛t l 斯蒂格里茨( s t i g l i t z ) 等人对这一理论进行了发展，并逐 步将其模型化b 利。在委托代理理论中，委托代理关系是在企业所有权分离的基础 上产生的，无论从本质上还是从形式上看，都是一种契约关系。詹森( j e n s e n ) 和 麦克林( m e c k l i n g ) 将代理关系定义为一种契约关系，在这种契约下，一个人或更 多的人( 委托人) 聘用另一个人( 即代理人) 代表他们来履行某些服务，包括若 干决策权托付给代理人口8 | 。委托代理关系在现实经济生活中是普遍存在的，只要 存在两个或两个以上人的合作性活动，就会构成委托代理关系。 9 升格本科学校预算管理研究 委托代理关系中存在的委托代理问题主要包括“道德风险”和“逆向选择”。 “道德风险”是指代理人在最大限度地增进自身效用时作出不利于委托人的行动。 代理人也是具有独立人格的经济人，他自己的利益目标并不总是和委托人的目标 相一致，由于委托人不能把代理人的行为后果与他所不能控制的不确定因素区分 开来，代理人可能把自己行为后果的责任转嫁到委托人身上而逃避风险。逆向选 择是指委托人不知道代理人的某些信息，以致不能预测其代理行为，或者代理人 有意隐瞒自己的实际情况，使委托人无法了解到代理人是否会更好地满足委托人 的要求，从而签订有利于代理人的委托契约1 。 委托代理理论就是研究如何通过契约的形式明确委托人与代理人之间的权 利、责任和利益，如何设计一个合理契约解决由所有权与控制权分离所引起的可 能的利益冲突，并如何规避在实际的经营过程中出现的“道德风险 和“逆向选 择 删。 委托人和代理人会存在信息不对称现象，由于信息不对称，使得两者之问的 代理关系容易产生一种非协作、非效率n 。代理人会为自己谋取利益，为使经营 者的行为符合所有者的利益，所有者必须给经营者以激励。委托代理理论的目的 或实质就是分析非对称信息下的激励问题。所以，在委托代理理论框架下，预算 编制过程就是学校( 委托方) 与校内各部门( 代理方) 之间的博弈，被看作是一 个信息交换过程，这个过程也就是学校与校内各部门( 委托代理双方) 订立契约 明确各自权力、责任和利益的过程。假定引起参与程度不同的重要因素是从下级 到上级的信息传递过程以及这个传递过程对双方的潜在好处，即更全面的信息， 以及更优的资源配置、激励计划、业绩和报酬等( s h i e l d s 和y o u n g ，1 9 9 3 ) h 别，也就 是说，参与制预算成功的关键就在于委托人如何引导代理人披露自己的私人信息， 并从中获益，进而达到双赢的目的。 在高等学校预算管理过程中，学校内部存在各层委托代理关系，如学校与预 算管理委员会、预算管理委员会与财务部门、财务部门与各系部处室之间均存在 委托代理关系，要通过一定的代理合约明确各自的权利和责任，建立起一种有效 的激励与约束机制，促成委托人和代理人目标的一致，实现委托人的目标最大化。 2 3 激励理论 激励就是通过满足人的各种需要，激发、培养、加强和维持人的行为并引导 行为指向，简单地说，激励就是根据社会或组织需要，调动和激发人的积极性、 主动性和创造性的行为导向。在一般情况下，激励表现为外界所施加的推动力和 吸引力转化为自身动力，使组织目标转化成个人目标，使个体由消极的“要我做” 1 0 高校教师硕士学位论文 转化成积极的“我要做 。 自2 0 世纪初泰勒开创管理学开始，激励问题一直是管理学的研究主题之一。 而具有数百年历史的经济学只是在2 0 世纪7 0 年代以后才真正重视激励问题。激 励理论是关于激励的基本规律、原理、机制及方法的概括和总结，是激励在管理 活动中赖以发挥功能的理论基础。西方许多管理学者和心理学家分别从不同角度 研究探索，提出了多种激励理论，主要分为三类：( 1 ) 内容型激励理论，以马斯 洛( m a s l o w ) 的需求层次理论、赫兹伯格( h e r z b e r g ) 的双因素理论以及麦克利兰 ( d a v i dc m a c l e l l a n d ) 的激励需求理论为代表。马斯洛( m a s l o w ) 认为，人类的需 求是以层次的形式出现的，由低级的需求开始逐级向上发展到高级需求，当一组 需求得到满足时，这组需求就不再成