（会计学专业论文）关于高校预算执行绩效审计的研究.pdf

上海人学硕士学位论文 摘要 当前，我国高校的预算执行审计工作一般以预算执行的真实性、合法性审 计为主，重点停留在财务收支的查错纠弊层面，无法对学校预算资金使用绩效 情况和预算管理工作进行客观全面的考核。开展高校预算执行绩效审计是提高 高校财政预算经费使用的规范性、安全性和有效性的重要措施，能够对高校预 算执行的经济性、效率性和效果性进行综合评价和考核，并为学校预算管理的 改进提出有效意见和建议。 由于在现阶段，对高校预算执行绩效审计的相关研究还是一个崭新的课题， 目前仅有的文献主要集中于高校预算资金绩效审计相关指标的设计或者列举。 对此，本文结合作者在学校审计部门实习过程中参与的审计项目，尝试构建出适 合高校预算执行绩效审计的评价体系和审计评价的具体实施方法，从而为高校 预算执行绩效审计的理论研究和审计实务提供思路。 本文首先通过归纳、对比、综述相关文献，介绍了高校预算执行绩效审计 的相关概念，同时针对我国目前高校预算执行和预算管理的现状，分析了高校 开展预算执行绩效审计的必要性、意义和难点；之后，本文详细论述了高校预 算执行绩效审计评价体系的构建思路，包括评价指标的设计和评价体系的整合； 以此为基础，本文进而对高校预算执行绩效审计评价的具体实施步骤和实施方 法进行探讨，并指出高校预算执行绩效审计要对高校预算管理工作起到促进作 用；最后，本文以s h 大学后勤集团为例，用所设计的审计评价标准和实施方法 对高校预算执行绩效审计的应用进行案例分析和说明。 【关键词】绩效审计预算执行审计审计评价预算管理 v a b s t r a c t n o w a d a y s ，b u d g e te x e c u t i o na u d i t i nm a n yu n i v e r s i t i e si sb a s e do nt h ep r i n c i p l eo f a u t h e n t i c i t ya n dl e g i t i m a c y , a n di t sk e yw o r ki st oc h e c kt h em i s t a k e sa n dp r e v e n tf r a u do n f m a n c i a lr e v e n u ea n de x p e n d i t u r e h o w e v e r , i ti sak i n do fp o s ta u d i ta n dc a n tp r o v i d ea n o b j e c t i v ea n dc o m p r e h e n s i v ee v a l u a t i o no ne f f i c i e n c yo ff u n du s a g ea n db u d g e tm a n a g e m e n t i m p l e m e n t a t i o no fu n i v e r s i t yb u d g e te x e c u t i o np e r f o r m a n c ea u d i ti sa ni m p o r t a n tm e a s u r e t oi m p r o v en o r m a l i t y , s e c u r i t ya n de f f e c t i v e n e s so fu n i v e r s i t y sf u n du s a g e ，a n dt h i sa u d i tc o u l d m a k eaw a yt oc o m p r e h e n s i v e l ye v a l u a t et h ee c o n o m y , s e c u r i t ya n de f f e c t i v e n e s so fu n i v e r s i t y b u d g e te x e c u t i o nw h i l eo f f e r i n gv a l u a b l eo p i n i o n sa n ds u g g e s t i o n sf o rt h eb u d g e tm a n a g e m e n t w o r k h o w e v e r ，am a t u r e ds y s t e mh a sn o tb e e nd e v e l o p e di nt h ef i e l do fu n i v e r s i t y sb u d g e t e x e c u t i o np e r f o r m a n c ea u d i ta c c o r d i n gt oa v a i l a b l er e s e a r c ha c h i e v e m e n t sa tp r e s e n t ，w h i c hi sa t o t a l l yn e ws u b j e c t i n t e g r a t e dw i t ht h ep r a c t i c a le x p e r i e n c ea c q u i r e df r o mp a r t i c i p a t i o ni na u d i t p r o g r a mo ft h eu n i v e r s i t ya u d i td e p a r t m e n t t h ea u t h o rh a st r i e dt oe s t a b l i s hae v a l u a t i o ns y s t e m f o ru n i v e r s i t y sb u d g e te x e c u t i o np e r f o r m a n c ea u d i ta n di t si m p l e m e n t a t i o nm e t h o d sa sw e l l t o s u p p l yai d e af o rt h et h e o r e t i c a lr e s e a r c ho fu n i v e r s i t y sb u d g e te x e c u t i o np e r f o r m a n c e a u d i ta n d a u d i tp r a c t i c e b a s e do i li n d u c t i o n ，c o m p a r i s o na n dg e n e r a l i z a t i o no fr e l e v a n tl i t e r a t u r e ，s o m ec o n c e p t s r e l a t e dt ob u d g e te x e c u t i o np e r f o r m a n c ea u d i th a v eb e e ni n c l u d e di nt h ep a p e r t h r o u g ht a r g e t i n g a tp r e s e n ts i t u a t i o no fu n i v e r s i t yb u d g e te x e c u t i o na n db u d g e tm a n a g e m e n t ，a na n a l y s i si sm a d e f o rt h en e c e s s i t y , m e a n i n ga n dd i f f i c u l t i e so fb u d g e te x e c u t i o np e r f o r m a n c e a u d i t r n l e e s t a b l i s h m e n to fa u d i te v a l u a t i o ns y s t e mi sa l s oc l e a r l ys t a t e d ，i n c l u d i n gd e s i g no fe v a l u a t i o n i n d e xa n di n t e g r a t i o no fe v a l u a t i o ns y s t e m b a s e do nt h es y s t e m ，t h ep a p e rd i s c u s e st h ec o n c r e t e i m p l e m e n t a t i o ns t e p sa n dm e t h o d sa n dp o i n t so u tt h a tt h eb u d g e te x e c u t i o np e r f o r m a n c ea u d i t s h o u l dh a sp o s i t i v ee f f e c to nu n i v e r s i t yb u d g e tm a n a g e m e n t a ne x a m p l ef r o ml o g i s t i cg r o u po f s hu n i v e r s i t yi su s e da sac a s et oa n a l y z ea n de x p l a i nt h ee v a l u a t i o ns t a n d a r d sa n d i m p l e m e n t a t i o nm e t h o d sf o ru n i v e r s i t y sb u d g e te x e c u t i o np e r f o r m a n c ea u d i t k e y w o r d s ：p e r f o r m a n c ea u d i t ；b u d g e t e x e c u t i o na u d i t ；a u d i te v a l u a t i o n ；b u d g e t m a n a g e m e n t v i j ：海大学硕士学位论文 原创性声明 本人声明：所呈交的论文是本人在导师指导下进行的研究工作。 除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已发 表或撰写过的研究成果。参与同一工作的其他同志对本研究所做的 任何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示y i j t 意。 签名：车垒蠡日期：埤! 址乒 本论文使用授权说明 本人完全了解上海大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留论文及送交论文复印件，允许论文被查阅和借阅；学 校可以公布论文的全部或部分内容。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 厶 签名：聿筮! 当 导师签名：l 垒三至日期：生互呈：z i i 上海大学硕l 学位论文 第一章绪论 1 1 研究背景及研究意义 1 1 1 研究背景 一、评价预算执行的“有效性 成为当前高校预算执行审计的重要目标之 目前，随着我国“科教兴国 战略的不断深入，国家与社会对高校投入日益 增加，筹措资金的渠道进一步拓宽，高校已经形成了财、税、费，产、社、基， 科、贷、息多渠道的资金筹集格局，但作为国家预算的基层单位，高校的预算仍 是国家财政预算的重要组成部份，预算工作依然是高校财务工作的中心。高校预 算收支管理能否真正做到有计划、有控制，关键在于其预算执行是否有“硬约 束”，因此，高校预算执行审计是高校审计工作的重要内容之一，也是关系到整 个高校正常有序的运行的重要经济活动。 2 0 0 8 年7 月，教育部发布教育部关于加强高校预算执行和决算审计工作 的意见( 教财 2 0 0 8 1 2 号) ，要求各地高校“高度重视预算执行与决算审计工 作 ，“严格预算执行审计，“加强决算审计 ，“及时纠正审计发现的问 题”同时“制定具体实施办法 。其中意见还特别指出了“通过预算执行审 计优化资源配置，提高资金使用效益 。由此可见，在强调高校预算执行审 计重要性的同时，重视审查预算编制的“合理性”和预算执行的“有效性”，已 成为预算执行审计的重要目标。 二、传统的预算执行审计存在诸多弊端，亟待推陈出新 随着高校内部审计推进学校管理工作的职能越来越受到重视，通过审计来 防范预算资金使用低效益，改进学校预算管理的要求也不断高涨，但是当前预 算执行审计的诸多缺陷，却没能完成对预算执行“有效性”审计评价的目标。 这些问题主要集中在：审计重点主要停留在财务收支准确性审计上，注重 财务收支的查错纠弊，忽视有关效益和绩效的审计；偏重于事后审计，对无效 上海人学硕士学位论文 或低效使用经费的行为不能防忠于未然；方法陈旧单一，基本上是对会计科目 进行逐笔审查，审计效率低下；另外，审计人员素质偏低，机构设置及人员在 形式和实质上都缺乏独立性等问题，也使得高校预算执行审计未能充分发挥其 作用。 随着我国高校在办学规模扩大、资金运作数量快速增长，传统预算执行审 计的弊端极大地成为制约高校内部审计工作的瓶颈，许多高校逐渐开始积极寻 觅新的审计理念和方法，以求对传统的预算执行审计推陈出新。 三、绩效审计已经发展成为符合我国发展实际的主流审计理念和方法 绩效审计从本质上来讲是一个依靠有效证据对被审单位是否高效，有效地 利用各种资源发表审计意见的过程。它是效率审计( e f f i c i e n c ya u d it ) 、效果审 计( e f f e c ta u d i t ) 和经济审计( e c o n o m ya u d i t ) 的总称，又称“三e 审计，是 由独立的审计机构或人员依据有关法规和标准，运用审计程序和方法对被审计 单位或项目的经济活动的合理性、经济性、有效性进行监督、评价和鉴证，提出 改进建议，促进管理，提高效益的一种监督活动。 绩效审计是现代审计的核心内容，是国际审计发展的主流方向。2 0 世纪7 0 年代以来，英国审计署和加拿大审计长公署，每年的审计项目计划，绩效审计大 致占总审计数的4 0 ：美国国家审计总署的工作比重，绩效审计占8 5 以上1 。尽管 由于各国国情不同，财务审计和绩效审计工作量的比重也不一样，但是英国，美 国、加拿大等西方发达国家的审计都以绩效审计为核心内容，安排审计任务，编 制审计计划，组织审计工作。我国国家也高度重视绩效审计的推进。2 0 世纪8 0 年 代初期，我国审计界就开始了对企业经济效益审计的初步探索；8 0 年代后期进行 了对承包经营责任制审计的探讨和实践：9 0 年代初期又开始研究和探索社会主 义市场经济条件下的经营机制审计。 在2 0 0 3 年，国家审计署制订并颁布了审计署2 0 0 3 至2 0 0 7 年审计工作发 展规划，当时就提出了“实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重， 逐年加大效益审计分量，争取到2 0 0 7 年，投入效益审计力量占整个审计力量的 一半左右”的要求：2 0 0 6 年在审计署2 0 0 6 至2 0 1 0 年审计工作发展规划中 1 谢家启绩效审计理念下的高校内部审计忉教育财会研究，2 0 0 7 ( 2 ) ：4 8 5 0 2 i ：海大学硕l | 学位论文 又进一步指出要通过效益审计“以揭露管理不善，决策失误造成的严重损失浪 费和国有资产流失为重点，促进提高财政资金管理水平和使用效益，维护国有资 产安全 。今年审计署又颁布了审计署2 0 0 8 至2 0 1 2 年审计工作发展规划， 进一步提出了“着力构建绩效审计评价及方法体系 的要求。明确指出“2 0 0 9 年建立起中央部门预算执行绩效审计评价体系，2 0 1 0 年建立起财政绩效审计评 价体系，2 0 1 2 年基本建立起符合我国发展实际的绩效审计方法体系。 这一战略 决策，既为我国的审计事业指明了发展方向，也对审计工作提出了更高的要求， 使得对绩效审计的理论和实务研究得到进一步加强，并始终围绕社会主义经济 建设的改革和发展进行。 四、高校预算执行绩效审计是高校内部审计工作的新发展 所谓高校预算执行绩效审计，是高校预算执行审计和绩效审计的结合，是指 对高校预算执行的经济性、效率性及效果性进行客观全面的评价和考核，并提出 管理意见和建议的活动。正如前面所述，“重视审查预算编制的合理性和预 算执行的有效性，已成为预算执行审计的重要目标，“传统预算执行审计 的弊端极大地成为制约高校内部审计工作的瓶颈，而绩效审计的开展又能够十 分有效的评价“经济活动的合理性、经济性有效性 ，因此我们尝试将高校预 算执行审计和绩效审计相结合，实现高校内部审计的创新。这一举措也符合审 计署2 0 0 8 至2 0 1 2 年审计工作发展规划中提出的“在深入总结我国审计实践 的基础上，不断探索符合我国发展实际的审计方式和方法。通过结合，协调 各种资源和要素，加大审计力度，满足经济社会发展对审计的各种需求，提高审 计的效果和影响力 的要求。 1 1 2 研究意义 随着高校内部审计参与高校管理的作用不断加强，越来越多的人意识到：将 审计关口前移，在实现“免疫系统 功能的同时，有效发挥“建设性功能，是 推进高校各项经济工作进一步发展的有效途径。开展高校预算执行绩效审计是 提高高校教育经费使用的规范性安全性、有效性重要措施，其关键在于建立起 与时俱进、符合科学发展观的绩效审计评价体系，重点对高校预算执行情况、高 上海大学硕十学位论文 校预算执行结果和预算目标决策情况进行绩效审计评价，最终提高学校审计工 作质量，改善高校预算管理，促进资源优化配置，提高资金使用效益。 1 2 文献综述 1 2 1 关于绩效审计概念的综述 绩效审计出现于2 0 世纪4 0 年代中期。1 9 4 8 年3 月，阿瑟肯特在美国内 部审计师杂志上发表的“经营审计 一文中首次引入“绩效审计 这一概念。 经过几十年的发展，绩效审计己经成为各国广泛运用的一种新型的审计模式。关 于绩效审计的概念，学术界和各国政府、组织对其都有着不同的描述。 一、学术界关于绩效审计概念的界定 目前，国内外的学者从不同的角度绩效审计的概念进行了界定，r o n a l d d e l la g n e s e ( 1 9 8 6 ) 认为绩效审计是一种以评价管理业绩为核心的审计活动2 。 b o w e r m a n ( 1 9 9 5 ) 认为目前对绩效审计的认识还未形成共识，她从六方面对绩效 审计进行了晃定，包括管理制度的评价、安排和程序、经营过程审计、政策审计、 经营管理责任审计、比较绩效审计、质量审计3 。c h e l i m s k ya n ds h a d i s h ( 1 9 9 7 ) 认为绩效审计不同于评估，绩效审计履行监管和控制职责，监督公共团体的会计 工作；绩效审计也不同于监督工作和普通的业绩测试工作，因为后者是管理活动 的一部分，而绩效审计是独立于管理活动之外的工作；此外，公共部门的绩效审 计也不同于私有部门的绩效审计，因为后者是公司的内部控制，而前者是公共部 门组织的外部控制系统，它不仅代表公司所有者和政府管理者的利益，而且代表 公众的利益4 。p o l l i t t ( 1 9 9 9 ) 发现职业界一致认为绩效审计作为审计的一种类 型，应集中于公共活动的效率性效果性和现金价值方面。绩效审计不同于财务 审计，因为财务审计是常规性和更标准化的年度审计，是对有关信息的核实，而 2r o n a l dd c l l a g n e s e ，p e r f o r m a n c e a u d i t i n gf o re c o n o m i cd e v e l o p m e n t j ，e c o n o m i cd e v e l o p m e n t r e v i e w ，s u m m e r ，1 9 8 6 ，p p l - 2 m a r yb o w e r m a n 。a u d i t i n gp e r f o r m a n c ei n d i c a t o r s ：t h er o l eo f t h ea u d i tc o m m i s s i o ni nt h ec i t i z e n sc h a r t e r i n i t i a t i v e j ， f i n a n c i a la c c o u n t a b i l i t ya n dm a n a g e m e n t ，l9 9 5 ，l l ( 2 ) ：5 1o m i e h a e lm e c 撇a n dh e n n i v a d a ，p e r f o r m a n c ea u d i ts c o p ea n dt h ei n d e p e n d e n c eo f t h ea u s t r a l i a n c o m m o n w e a l t ha u d i t o r o g e n e r a l j ，f i n 锄c i a la c c o u n t a b i l i t y & m a n a g e m e n t ，1 9 9 7 ，1 3 ( 3 ) ：1 2 2 5 4 上海人学硕士学位论文 绩效审计则不易趋于标准化，通常随项目的不同而有所差异5 。 在国内，王光远( 1 9 9 6 ) 称绩效审计为管理审计，并强调其本质为受托管理责 任，将管理审计定义为是评判受托人对受托管理责任履行情况的审计，其目的在 于建立委托人与受托人之间的互信，优化资源的利用6 。竹德操等( 1 9 9 7 ) 称绩效 审计为经济效益审计，认为经济效益审计是有独立的审计机构或审计人员，对被 审计单位或项目的经济活动进行综合的、系统的审查、分析，对照一定的标准评 定经济效益的现状和潜力，提出提供经济效益的建议，促进其改善管理、提高效 益的一种审计活动7 。李凤鸣( 2 0 0 0 ) 也称绩效审计为经济效益审计，定义为以审 查评价实现经济效益的程度和途径为内容，以促进经济效益提高为目的所实施 的审计8 。 二、实务界关于绩效审计概念的界定 美国审计总署( g a o ) 1 9 9 4 年修订的政府的机构计划项目活动和职责的 审计准则关于绩效审计的解释是：“绩效审计就是客观地、系统地检查证据， 以实现对政府组织项目、活动和功能进行独立地评价的目标，以便为改善公共 责任性，为实施监督和采取纠正措施的有关各方进行决策提供信息”。9 英国1 9 8 3 年颁布的国家审计法对绩效审计的定义是：“检查某一组织 为履行其职能而运用其资源的经济性、效率及效益”。1 0 澳大利亚审计署( a n a o ) 对绩效审计的解释是：“效率审计包括确定被审计 单位的职能、业务活动的经济性和效率性，并检查对其业务活动的经济性和效率 性是否达到政府所定目标而采取的评议程序。审计的目的在于将政府的各项活 动和工作情况予以审查并向议会报告，同时促进公共管理的改善 。1 1 最高审计机关国际组织在1 9 8 6 年发表的关于绩效审计公营企业审计和 审计质量的总声明中对绩效审计作出了定义：“绩效审计是经济性、效率性和 效果性审计，它包括( 1 ) 根据健全的管理原则与实施以及管理政策，审计管理活 p o l l i t te ta l ，p e r f o r m a n c eo rc o m p l i a n c e ? p e r f o r m a n c ea u d i ta n dp u b l i cm a n a g e m e n ti nf i v e c o u n t r i e s m n e wy o r k ：o x f o r du n i v e r s i t yp r e s s ，1 9 9 9 ，7 ( 1 ) ：2 4 - 3 1 6 王光远管理审计理论 m 】中国人民大学出版社，1 9 9 6 ：4 2 - 4 5 7 竹德操，吴云飞，达世华经济效益审计【m 】中国审计出版社，1 9 9 7 ：1 2 1 5 8 李凤鸣审计学原理m 】中国审计 ：版社，2 0 0 0 ：7 2 7 5 9 屠洪梅，吴象婴，刘力云译美国政府审计准则【r 】中国内部审计，1 9 9 7 ( 6 ) 4 1 0 “世界主要国家审计”编写组世界主要国家审计【m 】中国大百科全书出版社，1 9 9 6 ：3 2 2 石爱中，胡继荣审计研究【m 】经济科学出版社，2 0 0 2 ：3 2 - 3 8 上海人学硕士学位论文 动的经济性：( 2 ) 对被审计的单位，审计其人力，财力和其他资源的利用效率，包 括审计信息系统业绩测定、监控安排以及工作程序：( 3 ) 对被审计单位，根据其 目标完成情况，审计其业绩效益，并根据原来预期的影响，审计其活动的真实影 响”。1 2 1 2 2 关于绩效审计评价标准的综述 一、绩效审计评价标准的界定 m a r yb o w e r m a n ( 1 9 9 5 ) 指出，目前对绩效多大程度上能被测量，以及绩效的 测量是否能改善经营及提高相关责任等方面还未达成共识3 。t h em u n i c i p a l a s s o c i a t i o no fv i c t o r i a ( 1 9 9 3 ) 认为绩效评价标准通常指那些衡量产出、经济 性和效果性的统计指标。这些统计指标通常被用以划分一个理事会中不同部门 的业绩以便与不同时期的业绩和其他理事会的业绩相比较1 3 。g u t h r i e ( 2 0 0 1 ) 认 为绩效评价标准是作为审计技术的一部分1 4 。 二、绩效审计评价标准的发展情况 w h o l e ya n dh a t r y ( 1 9 9 2 ) 认为公共部门组织中的绩效评价标准的运用和发 展存在着一些制约因素1 5 。m e e k i n g s ( 1 9 9 5 ) 认为，绩效评价标准在组织中的实施 过程及方式，在发展和运用绩效审计指标中职员的期望，对职员的培训和指导等 因素均对绩效评价指标的接受和运用产生影响1 6 。k l u v e r s ( 1 9 9 7 ) 认为绩效审计 的制约因素来源于以下几方面的不确定性：即被测量的对象，在运营活动及其成 果之间的联系，绩效信息的有用性及绩效信息被报告的方式1 7 。 三、各国绩效审计评价标准的实践情况 美国的财政支出评价包括部门绩效评价和项目绩效评价。2 0 0 3 年预算中，美 1 2 邢俊芳，陈华，邹传华最新国外绩效审计【m 】中国审计 i 版社，2 0 0 1 ：1 8 2 0 ”m a r g a r e te l l e n ，c a w l e y l e g i s l a t i v eo v e r s i g h t ，p e r f o r m a n c ea u d i t i n ga n dp o l i e ya c c o u n t a b i l i t y ：ac a s e s m d yo f s i x a u d i t so f t h e a r i z o n ad e p a r t m e n to f c o r r e c t i o n s d 】，d o c t o r a ld i s s e r t a t i o n , a r i z o n as t a t e u n i v e r s i t y ，19 9 3 1 4 j a m e sg u t h r i e ，t l h ec o n t e s t e dn a t u r eo f p e r f o r m a n c ea u d i t i n gi na u s t r a l i a j ，i n t e r n a t i o n a lj o u r n a lo f p u b l i cs e c t o rm a n a g e r n e n t ，2 0 0 1 ，2 ( 3 ) ：7 - l o ”w h o l e yj & h a t r yh t h ee a s ef o rp e r f o r m a n c em o n i t o r i n g j ，p u b l i ca d m i n i s t r a t i v er e v i e w , 1 9 9 2 ，5 2 ( 6 ) 2 6 0 4 - 6 1 0 ”m e e k i n g s u n l o c k i n gt h ep o t e n t i a lo f p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t ： ap r a e t i e a li m p l e m e n t a t i o n g u i d e j p u b l i cm o n e ya n dm a n a g e m e n t ，1 9 9 5 ，o c t o b e r d e c e m b e r ，5 - 1 2 ”k i u v e r s a c c o u n t a b i l i t yf o rp e r f o r m a n c ei nl o c a lg o v e r n m e n t j a u s t r a l i a nj o u r n a lo f p u b l i c a d m i n i s t r a t i o n ，2 0 0 3 ，6 2 ( 1 ) ：5 7 6 ：海大学硕上学位论文 国管理当局制定了一项评级制度，根据“成效计分卡”标准来评价联邦机构执行 总统管理议程的工作成果。在项目支出绩效评价方面美国引入了项目评价体系 p a r t ( p r o g r a ma s s e s s m e n tr a t in gt o o l ，项目评价工具) ，到2 0 0 8 年所有的项 目都将使用p a r t l 8 。 英国审计委员会早在2 0 世纪8 0 年代就将“3 e 标准纳入绩效审计的框架 中，并运用于政府管理实践中。此后，“3 e 逐渐成为了政府部门绩效评估的主 要内容。英国政府部门绩效评估实践目前主要是围绕经济测定效率测定和效益 测定三个方面来开展1 9 。 近几年，我国学术界对于政府绩效评价指标进行了广泛深入的研究，例如： 国家行政学院在研究欧盟成员国使用的多种绩效评估模型的基础上，结合我国 国情，构建了中国通用绩效评估框架( c a f ) 。c a f 模型包括了促进和结果两大要素， 共9 大标准，其中领导力、人力资源管理、战略与规划、伙伴关系和资源、流程与变 革管理属于促进要素：员工结果、顾客公民结果社会结果和关键绩效结果属于 结果要素。9 大指标下又包括2 7 个次级指标。c a f 模型在哈尔滨铁路检察院和厦 门市思明区政府进行试点，初步取得效果2 0 。中国政府绩效评估研究课题组在 总结国内外相关指标体系设计思想和方法技术的基础上，经过深入调查，并组织 有关专家论证分析，提出了一套适用于我国地方政府绩效评估指标体系。该体系 共分为三层，由职能指标、影响指标和潜力指标3 个一级指标，1 1 个二级指标以 及3 3 个三级指标构成，适用于全面系统地评估地方各级政府，特别是市县级政 府的绩效和业绩状况2 1 。 1 2 3 关于高校预算执行绩效评价的综述 一、关于绩效评价建立 绩效评价早在1 9 世纪初已见雏形，上世纪6 0 年代德鲁克( p a t e r m d r u c h e r ) 提出的目标管理( m b o ) ，强调管理应将员工的远景和努力引向同一目标，使员工 控制自己的业绩，这奠定了业绩评价的一个里程碑。2 0 世纪9 0 年代 1 8 蔡红英政府绩效评估与绩效预算【j 】中南财经政法大学学报2 0 0 7 ，( 2 ) ：4 9 5 0 1 9 卢茕，黄翠竹财政资金效益审计评价研究【j 】中内协网，望凸￥盟：函i 垦：嫂堡：蛆，2 0 0 6 2 0 中国行政管理学会课题组政府部门绩效评估研究报告【r 】中国行政管理2 0 0 6 ，( 5 ) ：l 舡1 5 2 1 朱荚玉政府绩效审计基本理论问题研究【d 】西南财经大学硕士论文，2 0 0 5 ：1 5 2 0 7 一j ：海大学硕上学位论文 后，r o b e r t s k a p l a n 提出的平衡积分卡( b b c ) ，标志着绩效评价进入战略绩效管理 ( s t r a t e g i cp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ) 阶段。 在国外，高校预算执行绩效评价指标自2 0 世纪8 0 年代开始就在高校中得 到了比较普遍的应用。1 9 9 7 年，英国高等教育拨款委员会设立了一个绩效指标 研究小组，研究设置绩效指标体系，建立了英国高校管理统计和绩效指标体 系，将英国高校的战略目标层次定位在教学、教学辅助、学校管理、科研和后 勤等五个方面。这五个方面也是英国高校普遍关注和着力发展的要点，随后确 定了十分详细和填密的关键绩效指标，从一些看似细微的关键点衡量预算执行 效果以及资金使用效率。英国高校管理统计和绩效指标体系的这些分析思路 和做法都是值得我国高校预算绩效评价指标体系借鉴的2 2 。 我国对高校预算绩效评价的研究起步较晚，近入新世纪以后才有学者探讨 高校预算绩效评价领域。陈学安( 2 0 0 4 ) 认为财政支出绩效评价是指运用科学、 规范的绩效评价方法，对照统一的评价标准，按照绩效的内在原则，对财政支 出行为过程及其效果进行的科学、客观、公正的衡量比较和综合评判。在市场 经济国家，开展财政支出绩效评价工作，已成为政府加强宏观管理，促进提高 政府资金运行效率，增强政府公共支出效果的关键手段2 3 。英树志、曲立( 2 0 0 5 ) 提出了绩效评价循环，认为高校绩效评价的关键不在于评价本身而在于是否能 形成改善绩效的评价循环，高校要善于将绩效考核与激励机制一起构成一个控 制系统2 4 。徐荣娣( 2 0 0 6 ) 认为预算本身并不是最终目的，更多的是充当一种在 高校战略与绩效之间联系的工具。预算体系在分配资源的基础上，主要用于衡 量与监控各部门及资金项目的经营绩效。对资本预算项目的绩效考评主要包括 两部分，对项目实施过程的考评和项目完成情况的考评2 5 。陆媛( 2 0 0 6 ) 对高校 预算执行绩效评价指标体系的设计进行了探索，并借鉴英国的成功经验对我国 高校的预算绩效指标体系的设计提出了建议2 6 。 2 2 曾静高校多维度预算绩效指标体系研究【d 】湖南大学硕上论文，2 0 0 8 ：2 _ 4 2 3 陈学安建立我国财政支f l ；绩效考核体系研究【j 】财政研究，2 0 0 4 ( 8 ) ：1 8 2 0 2 4 英树志，曲立我困高校绩效考核中存在的问题及对策明北京机械工业学院学报，2 0 0 5 ( 3 ) ：8 8 9 0 2 5 徐荣娣试论高校预算管理与绩效考评的关系【j 】事业财会，2 0 0 6 ( i ) 6 1 - 6 3 2 6 陆嫒高校预算绩效考核的理论研究及绩效指标体系设计【j 】技术经济与管理研究，2 0 0 6 ( i ) ：6 0 - 6 1 上海人学硕上学位论文 1 3 研究思路、内容结构和创新 1 3 1 研究思路和内容结构 从上述对于国内外在绩效审计和高校预算执行评价指标相关研究现状综述 可以看出，绩效审计的理论研究和实务运用主要集中在政府审计领域，而在事业 单位的研究少之甚少，但是作为国家财政体系的重要组成之一，高校各项财政预 算的执行、管理和内部审计情况在实务领域也面临诸多难题，将绩效审计的理念 和方法运用于高校预算执行审计领域，能够使得许多问题迎刃而解。 本文通过运用调查、比较、归纳等研究方法，尝试将预算执行审计和绩效审 计相结合，并运用于高校内部审计中，以求对高校预算执行的经济性、效益性、 效果性审计评价进行理论规范和实务指导，具体按下列结构内容展开： 本文首先通过归纳、对比、综述相关文献，介绍了高校预算执行绩效审计 的相关概念，同时针对我国目前高校预算执行和预算管理的现状，分析了高校 开展预算执行绩效审计的必要性、意义和难点；之后，本文详细论述了高校预 算执行绩效审计评价体系的构建思路，包括评价指标的设计和评价体系的整合； 以此为基础，本文进而对高校预算执行绩效审计评价的具体实施步骤和实施方 法进行探讨，并指出高校预算执行绩效审计要对高校预算管理工作起到促进作 用；最后，本文以s h 大学后勤集团为例，用所设计的审计评价标准和实施方法 对高校预算执行绩效审计的应用进行案例分析和说明。 图1 1 文章内容结构示意图 9 上海人学硕七学位论文 1 3 2 创新与不足 高校预算执行绩效审计的相关研究在理论界和实务界尚属初始阶段，但按 照审计署2 0 0 8 至2 0 1 2 年审计工作发展规划中“2 0 0 9 年建立起中央部门预 算执行绩效审计评价体系，2 0 1 0 年建立起财政绩效审计评价体系，2 0 1 2 年基本 建立起符合我国发展实际的绩效审计方法体系 的要求，开展高校预算执行绩效 审计不仅是必然趋势同时也是当务之急。目前对这一研究问题，没有任何系统文 献可寻，仅有的文献主要集中于高校预算资金绩效审计相关指标的设计或者列 举。对此，本文尝试在这一领域有所系统研究和探索，结合作者在学校审计部门 实习过程中参与的审计项目，试图梳理出一套适合高校预算执行绩效审计评价 体系的构建思路和审计评价的实施方法，从而为高校预算执行绩效审计的理论 研究和审计实务提供思路。 由于本人的知识有限、经验不足，对高校预算执行绩效审计的研究还很粗 浅，所构建的有关高校预算执行绩效审计的评价体系和实施方法可能与实际应 用不完全适应，还需要在今后的进一步研究中得到提高和完善。 l o j ：海大学硕士学位论文 第二章高校预算执行绩效审计概述 2 1 预算执行绩效审计概述 要研究高校预算执行绩效审计，首先要明确什么是预算执行绩效审计。要 明确什么是预算执行绩效审计，首要了解绩效审计和预算执行审计的相关概念。 2 1 1 绩效审计的涵义和理论基础 一、绩效审计的称谓和涵义 由于各国绩效审计产生的历史背景不同，受政治经济体制和经济发展水平 的影响，各国绩效审计的做法和侧重点也不一样，对绩效审计的提法也各不相 同。美国称为“绩效审计”( p e r f o r m a n c ea u d i t ) ，英国称为“货币价值审计 ( v a l u ef o rm o n e ya u d i t ) ，加拿大称为“综合审计”( c o m p r e h e n s i v ea u d i t ) ， 瑞典称为“效果审计 ( e f f e c t i v e n e s sa u d i t ) ，澳大利亚称为“效率审计 ( e f f i c i e n c ya u d i t ) ，我国在一段时期内称为“效益审计”。直到1 9 8 6 年，悉 尼召开第十二届最高审计机关国际组织会议，建议以“p e r f o r m a n c ea u d i t i n g ” 这一术语统一各种有关绩效型审计的名称，并在会议文件关于绩效审计、公 营企业审计和审计质量的总声明中正式使用了“p e r f o r m a n c ea u d i t i n g 这 个称谓。 对绩效审计的称谓虽然经历了由不统一到统一的过程，但绩效审计的本质 特征始终是基本一致的2 7 。例如美国审计总署在政府审计准则中认为，绩效 审计是对照客观标准或最佳实物及其他信息，对政府项目的绩效和管理进行独 立的评价，以促进改善政府项目的经营，为负责监督或采取纠正措_ 施的有关各 方制定决策提供便利，促进政府加强公共责任。 英国国家审计法认为，绩效审计是对政府部门或其他相关组织为履行 职责而使用所掌握资源的经济性、效率性和效果性进行的审查。 澳大利亚审计署界定，绩效审计的目标是鼓励和支持政府公共管理部门改 2 7 张建高校绩效审计标准研究【d 】东北师范大学硕士论文2 0 0 6 上海人学硕士学位论文 进管理，更好地计划，更经济和更有效地使用稀缺资源，最终实现价值增值。 世界审计组织1 9 7 7 年在利马宣言中指出，绩效审计是对政府工作的效 果性、经济性和效率性进行的审计。 1 9 8 6 年最高审计机关国际组织在第1 2 届国际会议发表的关于绩效审计、 公营企业审计和审计质量的总声明中，将绩效审计定义为对公营部门管理资 源的经济性、效率性和效果性的评价与监督。 由此可见，绩效审计发展到今天，不同国家和地区对其有不同的理解，但 其本质基本相同，就是关注经济性( e c o n o m y ) 、效率性( e f f i c i e n c y ) 和效果 性( e f f e c t i v e n e s s ) 三个方面，即“3 e ”审计。 综合前人的研究和实务界相关经验，本文认为绩效审计是由独立的审计机 构或人员依据有关法规和标准，运用审计程序和方法对被审单位或项目的经济 活动的合理性、经济性、有效性进行监督、评价和鉴证，提出改进建议，促进 管理，提高效益的一种监督活动。 二、绩效审计的理论基础 1 委托代理理论是绩效审计的“源”理 从本质上说，审计起源于委托代理关系。所谓委托代理关系，是财产所有 权和管理权分离时，财产所有者将财产的经营管理权委托给财产管理者而形成 的一种委托和受托关系。在这种委托代理关系中，委托方即财产所有者希望受 托方认真履行经营管理财产的责任，而受托方即财产管理者希望获得尽可能多 的报酬，二者的利益不具有一致性，由于双方利益的不一致和信息的不对称， 委托方不能很好地监督财产管理者。为防止财产管理者在经营管理过程中不能 尽职的行为，委托方一般会通过具有专业经济管理知识的独立第三方审计人审 查受托方的经营管理行为，以维护自己的正当权益。审计人员按照委托方的要 求，对受托方的经营管理情况进行审查，并向委托方报告审查情况。可见，审 计涉及三方，即委托方、受托方、行使审计职能的独立第三方即审计人