（公共管理专业论文）张家界市永定区基础教育资源均衡配置研究.pdf

公共管理硕士学位论文 摘要 基础教育作为国民教育体系的基础与重要组成部分，不仅是关系到民生的重 大问题，也是实现和谐社会、促进社会公平的重要条件。要实现教育公平发展， 其一个必要的条件是要实现基础教育资源公平合理配置。然而目前随着我国城乡 区域间的经济发展差距加大，城乡地区政府在基础教育上的投入差距也越来越大， 基础教育资源分配存在明显的差异，严重制约了基础教育的均衡发展。 本文从对张家界市永定区基础教育资源配置现状的分析入手，通过对教育资 源非均衡配置的现实问题的分析探求其背后的经济、文化和制度原因，针对这些 原因提出了系统的基础教育资源均衡配置的策略。首先探讨基础教育资源均衡配 置的必要性和可行性，提出基础教育资源均衡配置是基础教育的本质要求，是克 服边远农村教育资源短缺和实现教育公平的根本途径。同时通过研究发现，城乡 二元结构的逐渐消除、以县为主基础教育管理体制的确立、政府职能转变与国家 财政体制的变革等为基础教育资源均衡配置提供了前所未有的机遇。然后对永定 区基础教育资源配置现状进行调查，通过调查数据深入分析了永定区基础教育资 源配置存在的主要问题，即教育资源使用效率不高、教育经费投入不足、师资分 布不合理等，再从经济方面、文化方面、制度方面、管理方面，分析导致永定区 基础教育资源配置失衡和差异的主要原因。最后根据前面对基础教育资源配置差 异的原因分析，针对性地提出了基础教育资源均衡配置的策略。 关键词：基础教育；教育资源；均衡配置；永定区 张家界市永定区基础教育资源均衡配置研究 a b s t a c t b a s i ce d u c a t i o na st h eb a s i sf o rt h en a t i o n a le d u c a t i o n a is y s t e ma n da ni m p o r t a n t p a r to fp e o p l e sl i v e l i h o o di sn o to n l yr e l a t e dt ot h em a j o ri s s u e ，b u ta l s ob ea n i m p o r t a n tc o n d i t i o nf o rah a r m o n i o u ss o c i e t ya n dp r o m o t i n gs o c i a lj u s t i c e ，m a i n t a i n s o c i a ls t a b i l i t ya n ds u s t a i n a b l ea n dh e a l t h ye c o n o m i cd e v e l o p m e n t e d u c a t i o ni n o r d e rt oa c h i e v ee q u i t a b l ed e v e l o p m e n t ，w h i c hi san e c e s s a r yc o n d i t i o nt oa c h i e v ea f a i ra n dr e a s o n a b l eb a s i sf o ra l l o c a t i o no fe d u c a t i o n a lr e s o u r c e s 。h o w e v e r ，a st h eg a p o fe c o n o m i cd e v e l o p m e n tb e t w e e nu r b a na n dr u r a la r e a sb e e ni n c r e a s e d ，t h eb a s i so f u r b a na n dr u r a ll o c a lg o v e r n m e n t si nt h eg a pb e t w e e ne d u c a t i o ni n p u t sa r ea l s o i n c r e a s i n gt h ea l l o c a t i o no fr e s o u r c e sf o rb a s i ce d u c a t i o nt h e r ei sa no b v i o u s d i f f e r e n c e ，h a ss e r i o u s l yh a m p e r e dt h eb a l a n c e dd e v e l o p m e n to fb a s i ce d u c a t i o n 。 t h i sa r t i c l ef r o mz h a n g j i a j i ec i t yb a s i ce d u c a t i o ny o n g d i n ga r e aa n a l y s i so ft h e a l l o c a t i o no fr e s o u r c e st os t a r t ，t h r o u g ht h ea l l o c a t i o no fe d u c a t i o nr e s o u r c e s ，t h e r e a l i t yo fn o n - e q u i l i b r i u ma n a l y s i st oe x p l o r et h eu n d e r l y i n ge c o n o m i c ，c u l t u r a la n d i n s t i t u t i o n a lr e a s o n s ，f o rt h e s er e a s o n sp u tf o r w a r dt h eb a s i ce d u c a t i o n s y s t e m ， r e s o u r c el e v e l i n ga l l o c a t i o ns t r a t e g y t h i sa r t i c l ei sa b o u tt h en e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t y s t u d yo fo u rc o u n t r y sa l l o c a t i o no fe l e m e n t a r ye d u c a t i o nr e s o u r c e s t h i sa r t i c l eh a s d i s c u s s e dt h en e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t yo ft h ea l l o c a t i o no fe d u c a t i o nr e s o u r c e so nt h e b a s i so fa n a l y s i n gt h ec o n n o t a t i o na n dc h a r a c t e r i s t i co ft h ea l l o c a t i o no fe l e m e n t a r y e d u c a t i o nr e s o u r c e s t h i sp a r th a ss u g g e s t e dt h a tt h ea l l o c a t i o no fe l e m e n t a r y e d u c a t i o nr e s o u r c e si st h en a t u r a ld e m a n do ft h ee l e m e n t a r ye d u c a t i o n ，i st oo v e r c o m e t h er e m o t er u r a la r e a ss h o r t a g eo ft h er e s o u r c e sa n dt or e a l i z ee d u c a t i o ne q u a l i t y s f u n d a m e n t a la p p r o a c h a tt h es a m et i m e ，t h eg r a d u a le l i m i n a t i n go ft h ec i t ya n d c o u n t r y s i d e sb i n a r ys t r u c t u r e ，t h ee s t a b l i s h i n g o ft h e e l e m e n t a r ye d u c a t i o n s m a n a g e m e n ts y s t e mw h i c hg i v e st h ef i r s tp l a c et ot h ec o u n t y , t h et r a n s f o r m i n go ft h e g o v e r n m e n t sf u n c t i o n sa n dt h et r a n s f o m i n go ft h es t a t e sf i n a n c es y s t e mh a sp r o v i d e d t h eo p p o r t u n i t yw h i c hd i d n te x i s tb e f o r et ot h ea l l o c a t i o no fe l e m e n t a r ye d u c a t i o n r e s o u r c e s t h et h i r dc h a p t e ri sa b o u tt h ei n v e s t i g a t i o no f y o n gd i n gd i s t r i c t sc u r r e n t t h ea l l o c a t i o no fe l e m e n t a r ye d u c a t i o nr e s o u r c e s t h i sp a r th a si n t r o d u c e dt h ey o n g d i n gd i s t r i c t ss o c i a la n de c o n o m i cg e n e r a ls i t u a t i o na n dy o n gd i n gd i s t r i c t sc u r r e n t s i t u a t i o na b o u tt h ea l l o c a t i o no fe l e m e n t a r ye d u c a t i o nr e s o u r c e s ，h a sa n a l y s e dt h e p r o b l e m so fy o n gd i n gd i s t r i c t st h ea l l o c a t i o no fe l e m e n t a r ye d u c a t i o nr e s o u r c e sb y i n q u i r i n gi n t ot h ed a t a s t h ep r o b l e m sa r et h a t t h ee d u c a t i o n r e s o u r c e s u s i n g e f f i c l e n c yl sn o th l g h ，t h ee d u c a t i o nf u n d sa r ei n a d e q u a t e ，a n dt h et e a c h e r sa n dt h e r e s o u r c e sd l s t m c t o i o ni s n o tr a t i o n a l t h ef o u r t hc h a p t e ri sa b o u tt h e a n a l y s i so ft h e r e a s o n sf o rt h ed i f f e r e n c e so fy o n g d i n gd i s t r i c t st h ea l l o c a t i o no fe l e m e n t a r v e d u c a t l o nr e s o u r c e s i th a sa n a l y s e dt h em a i n r e a s o n sf o rt h eu n b a l a n c ea n dm a i n d l f i e r e n c e so ft h ea l l o c a t i o n o f e l e m e n t a r ye d u c a t i o nr e s o u r c e si nt h ew a vo f e c o n o m y ，c u i t u r e，s y s t e m，a n dt h e m a n a g e m e n t t h ef i f t h c h a p t e ri sa b o u tt h e f u n d a m e n t a lt a c t i c so fy o n gd i n g d i s t r i c t sa l l o c a t i o no f e l e m e n t a r ye d u c a t i o n r e s o u r c e a c c o r d i n gt ot h ea n a l y s i n gt h ec a u s e so ft h ed i f f e r e n c e si nt h ea i l o c a t i o no f e j e m e n t a r ye d u c a t i o nr e s o u r c e sb o f o r e ，i th a s b r o u g h tf o r w a r dt h et a c t i c so ft h e a l l o c a t i o no f e l e m e n t a r ye d u c a t i o nr e s o u r c e sb a l a n c e d l v k e yw 。r d s ：b a s i c e d u c a t i o n ；e d u c a t i o n a l r e s 。u r c e s ；b a l a n c e d c o n 厅g u r a t i o n ；y 0 n gd i n gd i s t r i c t i v 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果 由本人承担。 作者签名： 闺缘 v 日期a 垆易月夕日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位 论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密团。 ( 请在以上相应方框内打“ ) 作者签名： 导师签名： 凉个 ，p 司以行 ，；c二y 公共管理硕士学位论文 1 1 选题背景及意义 第一章绪论 1 1 1 选题背景 基础教育发展不均衡是当前我国教育改革进程中出现的一个大问题，基础教 育差距的不断拉大成了社会主义和谐社会建设进程中的一个不和谐音。基础教育 发展不均衡主要是基础教育资源配置的不均衡。政府是教育政策制定和执行的主 体，政府的角色定位对教育政策取向至关重要，教育政策是影响基础教育资源配 置格局的决定性因素。因此，政府必须在基础教育资源均衡配置格局中有所作为， 着力调整基础教育资源配置格局。要缩小我国基础教育发展地区间的差距，实现 基础教育均衡发展，必须改变现有的基础教育资源配置政策的基本取向和相关制 度安排，对基础教育资源配置的整体设计做出调整，这不仅是对基础教育发展落 后地区和弱势群体基本人权的保障，更是促进我国基础教育发展公平与效率有机 统一的基本途径。 党中央、国务院一贯高度重视基础教育的发展，将基础教育作为我国教育发 展的“重中之重”。从2 0 0 6 年起，国家率先在西部地区和中部部分试点地区实施农 村基础教育经费保障机制，2 0 0 7 年在全国农村推开，到2 0 1 0 年，中央和地方各 级财政用于农村义务教育经费保障机制改革的新增经费累计将达2 1 8 2 亿元。 。仅今年，各级财政就安排资金6 1 9 亿元。把发展农村义务教育所需经费全面 纳入公共财政保障范围，给农村义务教育发展带来了新的历史机遇，堪称中国教 育发展史上又一个重要里程碑。近年来，为了消除教育贫困，国家也采取了很多 对策，如贫困地区义务教育工程、农村中小学危房改造工程、国家西部地区“两 基一攻坚计划、农村中小学现代远程教育工程、农村贫困家庭中小学生“两免一 补一政策等，但这些举措并没有从根本上改变弱势群体的弱势处境，基础教育发 展差距仍在扩大。要缩小基础教育差距，实现基础教育均衡发展，必须改变教育 资源配置政策的基本取向，对教育资源配置的整体设计作出调整，必须关注基础 教育资源的配置状况，主要包括经费投入、办学条件、师资队伍等。 推进基础教育均衡发展，促进基础教育公平是构建和谐社会进程中一项具有 全局性、战略性的任务，也是我国教育改革和发展坚定不移追求的目标。温家宝 袁新文：教育公平：唱响主旋律2 0 0 7 教育改革与发展印象 ，载人民日报 ，2 0 0 7 1 2 3 1 许丽英：教育资源配置的理论研究缩小教育差距的政策取向) 东北师范大学博士学位论文，2 0 0 7 ： 1 8 张家界市永定区基础教育资源均衡配置研究 总理曾指出，“教育公平是全民教育的灵魂。没有教育机会的均等，就谈不上社会 公平 。党的十七大报告指出“教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的基 础 ，并明确提出要“优化教育结构，促进义务教育均衡发展 。而教育公平、教 育机会均等归根结底取决于教育资源的均衡配置。因此，基础教育资源的均衡配 置直接关系我国教育公平和社会公正，已成为学术界关注和亟待解决的问题。 1 1 2 选题意义 受历史、文化、制度等多种因素的影响，基础教育资源的均衡配置一直是我 国特别是边远地区教育改革的难题。加强对我国基础教育资源均衡配置的研究， 特别是以永定区为例，探讨我国边远地区基础教育资源配置失衡的原因，分析实 现基础教育资源配置均衡的具体对策，具有十分重要的理论意义和实践价值。 第一，丰富基础教育资源优化配置理论研究。在基础教育资源配置的理论界 说中，现有的一些研究对教育资源的概念及其属性、教育资源配置方式、教育资 源配置的存在状态、教育公平与教育效率的内涵及其二者的关系、教育资源配置 的实质等基本理论问题进行了深入探讨，提出了很多新的观点和见解。但是现有 的研究，只是从教育经济学的角度，研究如何实现教育资源配置的公平与效率。 但从公共管理的角度对政府在实现教育资源优化配置的角色和定位还缺乏深入的 研究，相关的研究对于丰富基础教育资源优化配置理论研究具有十分重要的意义。 第二，有利于实现基础教育公平和教育可持续发展。对基础教育资源配置问 题进行研究，在揭示基础教育资源配置失衡原因的基础上，提出基础教育资源均 衡配置的对策，对我国基础教育资源均衡配置研究有借鉴意义。对我国边远地区 实现教育公平和社会公正，促进对边远地区经济社会的协调发展；对构建社会主 义和谐社会和新农村建设，对促进我国公民的全面和谐发展均有重要的现实和社 会意义。 第三，有利于永定区基础教育资源的均衡配置。以永定区基础教育资源配置 不均衡的现实为例进行了深入剖析，基于对基础教育资源配置现状的考察，在参 考国家公布的教育统计数据基础上进行了较大规模的实地调查，掌握大量第一手 资料，为分析和把握永定区基础教育资源均衡配置研究提供了参考，为实现永定 区基础教育资源均衡配置奠定了良好的基础。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外研究现状 教育资源优化、均衡配置，是每个国家在发展中都会面临的问题。在国外， 特别是教育发达国家，因为有完善的法律保障，相对雄厚的财政支持以及丰富的 社会及私人教育资源提供，再加上采取一系列切实有效的措施( 如教师定期流动、 2 公共管理硕士学位论文 学生随机选校等) ，使得教育资源均衡配置问题得到较好的解决。国外关于教育资 源配置方面的研究成果主要有： 美国约翰霍布金斯大学社会学教授科尔曼( j a m e ss c o l e m a n ) 发布了 ，蒋衡等译。北京：教育科学出版社，2 0 0 3 。【英】杰夫惠迪萨莉鲍尔大卫哈尔平：教育中的放权与择校：学校、政府和市场 ，马忠虎译北 京：教育科学出版社，2 0 0 3 3 张家界市永定区基础教育资源均衡配置研究 整套理论。休斯的资源共享理论为我们提供了一个如何使有限的教育资源得到合 理有效利用以及如何实现教育资源配置均衡化的新思路。国外关于基础教育服务 均等化的认识有多种，或基于财政投入的均等化，或基于教育产出的均等化，或 避开含义的界定，从社会福利最大化角度提出教育服务均等化的政策含义 ( a r r o w ，1 9 7 1 ) 。关于教育均等化转移支付额分配思路主要有三种：一是仅仅 注重均等化各州( 省) 的财政能力，并不考虑各州( 省) 具体的教育需要与供给 规模；二是衡量各州( 省) 的财政需要，根据拟算的教育需要分配转移支付额； 三是结合辖区财政能力与财政需要，综合确定均等化转移支付额。这些不同的思 路还都面临一个共同的难题，就是如何衡量财政能力与财政需要。良好的衡量标 准是：客观、中立或激励相容、不被控制、透明。 衡量方法主要有：直接依据历 史数据法；相对指数法；回归法；以及新近提出的社会学方法。在公共服务需要 衡量方法方面，s h a h 还设计了在回归技术的基础上，进一步区别需求因素与非需 求因素，以确定标准需要的回归技术调整法。 1 2 2 国内研究现状 由于教育管理体制以及财政投入体制等方面的原因，我国特别是边远地区基 础教育资源配置不均衡，城乡之间以及高中初中小学各学段之间，教育投入、办 学条件、师资水平等差异较大，部分乡村学校学生的教育权利未得到充分保障。 目前国内学术界对基础教育均衡发展问题的研究很多，研究成果综合起来主要有 以下几个方面： 一是基础教育资源均衡配置的内涵界定一种观点认为，基础教育资源均衡 配置是针对现实中教育供需不平衡提出的，其内涵包括社会总资源对教育的分配， 也包括教育资源在各级各类教育间、各级各类学校间、各地区教育间的分配。另 一种观点认为，基础教育资源均衡配置内涵丰富，主要包括三个层面：一是区域 之间的均衡配置，省域之间、市域之间、县域之间以及城乡之间，都要统筹规划， 实现均衡配置；二是区域内部学校之间的均衡配置；三是群体之间的均衡配置， 特别应当关注弱势群体的教育问题。也有观点认为，在空间结构上，教育资源均 衡配置主要是指我国不同地区之间、同一地区不同学校之间、同一学校不同群体 之间的教育资源均衡配置问题；在时间进程上，教育资源均衡配置主要是指学生 刘扬、高洪源：美国教育资源共享的经验及其启示一休斯的理论观点) ，载外国教育研究，2 0 0 5 年第7 期6 9 7 2 。 圆a r r o w , k e n n e t hj a u t l i t a r a na p p r o a c ht ot h ec o n c e p to fe q u a l i t yi np u b l i ce x p e n d i t u r e s j t h eq u a r t e r l y j o u r n a lo fe c o n o m i c s ，l9 7l ，8 5 ( 3 ) ：4 0 9 - 4l5 om x r t i n e z v a z q n c a ，j o r g ea n d l f j a m c s o nb o c x f i s c a lc a p a c i t y ：a no v e r v i e wo fc o n c e p t sa n d m e a s u r e m e n ti s s u e sa n dt h e i ra p p l i c a h i l i t yi nt h er u s s i a nf e d e r a t i o np r o g r a mw o r k i n gi nt h er u s s i a n f e d e r a t i o n ，i n t e r n a t i o n a ls t u d i e sp a p e r , 1 9 9 1 ：9 7 囝p e l o q u i nd a v i d t h en a t u r eo fe q u a l i z a t i o n ：o l o j e c t i v e sa n dc o n s e q u e n c e s 【a 】f i s c a le q u a l i t y c u s s p r i n g e r 2 0 0 7 四e i c h h o r s t ，a e v a l u a t i n gt h en e e da s s e s s m e n ti nf i s c a le q u a l i z a t i o ns c h e m e sa tt h el o c a lg o v e r n m e n t l e v e l i j l j o n r n a lo fs o c i oe c o n o m i c s ，2 0 0 7 ，5 9 l ：l 一2 6 9s h a h ，a n w a r af i s c a ln e e d a p p r o a c ht oe q u a l i z a t i o n j c a n a d i a np u b l i cp o l i c y ，1 9 9 6 ，2 2 ( 2 ) ：9 9 - 1 1 5 4 公共管理硕士学位论文 在接受教育的起点、过程和结果方面拥有相对平等的入学机会，得到大致均等的 教育资源和教育条件，并能够获得尽可能的发展与成长。在基础教育资源均衡配 置的内涵问题上，已有的研究成果或从不同层面或从空间结构、时间进程上进行 界定，其观点大多是对基础教育均衡发展内涵的移植。 二是基础教育资源均衡配置的意义已有的研究成果主要体现在以下几个方 面：基础教育资源均衡配置是实现义务教育的基本途径；基础教育资源均衡配置 是教育平等的问题和教育基本人权的问题；基础教育资源均衡配置是社会发展的 平衡器和稳定器；基础教育资源均衡配置改变边远农村地区落后面貌的必然选择。 o 从这些研究成果可以看出：已有的研究成果对基础教育资源均衡配置的社会意义 给予了高度关注，却忽视了基础教育资源均衡配置对人自身发展的意义。 三是基础教育资源非均衡配置的问题已有的研究成果更多关注经费、设施 和师资在区域之间、城乡之间、校际之间、学段之间的非均衡配置问题，。对特殊 学校、农民工子弟学校资源配置问题研究很少。 四是基础教育资源非均衡配置的原因已有的研究成果主要从历史、经济和 制度三个方面进行归因，包括地理环境、经济发展、财政体制、二元结构体制、 教育管理体制、教师制度等方面。忽视对政治、经济和教育制度起决定作用的文 化或思想观念的归因，缺乏产生基础教育资源配置不均衡的直接原因的研究。 。 五是基础教育资源均衡配置的对策已有的研究成果主要从强化政府责任、 增加教育投入、改革和完善教育的财政支持保障体制、改革和完善教育管理体制、 学制改革、招生分配方式改革、规范化办学、教育资源共享、薄弱地区、学校以 及弱势群体的补偿措施等方面提出基础教育资源均衡配置策略。笔者认为，还有 从两个方面加强研究的必要：一是已有的研究成果所提出的措施不系统、不全面， 特别是缺乏思想观念的转变对策，因为没有思想观念的转变就不会有制度和真实 行为的改变；二是已有的研究成果所提出的对策多集中在国家宏观政策的调控层 面，具体措施方面的建议很少，对基础教育的实施主体一县级地方政府缺乏可操 作性。 综上所述，以上研究或从经济影响方面、或从教育政策层面、或从历史角度 探求基础教育资源配置不均衡的原因，并针对这些原因提出了一系列解决措施。 但是相关的研究表现出理论研究多实践研究少，宏观研究多微观研究少的特点， 在对基础教育资源配置不均衡的原因分析方面存在表面化和简单化的倾向，缺乏 适合我国国情的深入、全面、系统的研究，也缺乏针对约占国土面积三分之一、 文吉吉：教育，实际上也是社会再分配的一个调节手段 ，人民教育) ，2 0 0 2 年第7 期 韩漓林：推进教育均衡发展要解决的问题) 山东教育 ，2 0 0 2 年第1 3 期 杨颖秀：基础教育均衡发展的政策视点教学与管理) ，2 0 0 2 年第8 期。 宁波市北仑区教育局：优化教育资源配置推进基础教育均衡发展 ，中国教育学刊 ，2 0 0 3 年第l 期 5 张家界市永定区基础教育资源均衡配置研究 有着自己相对独特的自然、历史和文化的边远地区基础教育资源均衡配置的实践 研究。 1 3 研究思路和方法 1 3 1 研究思路 本文以永定区基础教育资源配置失衡为例考察我国教育资源配置问题，遵循 着“提出问题一分析问题一解决问题 的思路，首先通过文献资料分析了解和掌 握国内外研究现状，研究基础教育资源配置的基础理论，然后描述永定区基础教 育资源配置失衡的现状，并分析其失衡的原因，最后有针对地提出相关治理对策。 具体研究技术线路如下图所示： 囊纂薹豢荔冀! 蠢 蕤囊! ! 霪霪l 妻舞 麟! 鬻豢篓 6 公共管理硕士学位论文 半结构式问卷进行调查，收集永定区居民教育资源状况的信息。同时，还对多个 学校和相关教育行政部门进行了走访和调查，主要采用了观察法、访谈法、跟踪 研究等方法，保证了调研获取第一手资料的可靠性。 7 张家界市永定区基础教育资源均衡配置研究 第二章基础教育资源均衡配置的基础理论 2 1 基础教育资源均衡配置的内涵 2 1 1 基础教育资源均衡配置问题的提出 宪法规定，我国公民不分民族、地域、身份都同等地享有宪法和法律赋予的 权利和义务，而教育是实现公民幸福生活和未来美好愿望的基本手段，因此，边 远贫困地区及农村居民的子女理所当然同城市和经济发达地区居民的子女一样享 有同等的受教育机会。但现实情况并非这样，由于我国幅员辽阔，文化传统、生 产力发展水平、地区资源条件等方面存在很大差异，东部和西部、城市和农村、 发达地区和贫困地区经济和社会发展水平跨越几个发展阶段，在同一省区、同一 县内，这种差异也很明显。社会发展的这种差异体现在教育领域，即表现为不同 区域教育发展水平、不同学校办学条件的巨大差异；不同地域少年儿童受教育机 会的不均等。随着我国经济社会的发展，地区经济发展失衡和教育政策导向偏差 等带来的不同地域基础教育发展水平差距日益凸显，与此同时，人们生活水平不断 提高，民主意识不断增强，社会和公民对教育公平给予了前所未有的关注。国务 院关于基础教育改革与发展的决定( 2 0 0 1 年5 月2 9 日，国发 2 0 0 1 】2 l 号) 指出： “改革开放以来，我国基础教育取得了辉煌成就。基本普及九年义务教育和基本扫 除青壮年文盲( 简称两基) 的目标初步实现，素质教育全面推进。但我国基础 教育总体水平还不高，发展不平衡，一些地方对基础教育重视不够。”针对基础教 育发展不平衡问题，教育理论界提出了基础教育均衡发展观。2 0 0 2 年人民教育、 教育研究等杂志设专栏开始讨论教育均衡发展。时至今日，均衡发展成为基 础教育新的发展观，成为当前我国基础教育改革的一个基本理念和战略选择。而 均衡发展的前提和核心是教育资源的均衡配置。 2 1 2 基础教育资源均衡配置的内涵 基础教育资源是指在基础教育领域内，教育活动的展开所涉及的所有要素。 具体而言，就是基础教育的人力资源、财力资源和物力资源，即通常意义上的师 资配置、经费配置和设施配置。 “均衡 是物理学中的名词，当一物体同时受到方向相反的两个外力作用， 这两种力量恰好相等时，该物体由于受力相等而处于静止的状态，这种状态就是 均衡。这一概念最早由美国经济学家马歇尔引入经济学中，主要指经济中各种对 立的、变动着的力量相当，相对静止，不再变动的状况。教育均衡是经济均衡的 移植。 资源配置是指社会已有的资源在不同用途之间，不同地区和部门之间进行分 8 公共管理硕士学位论文 配，包括政府行政行为配置和市场配置。教育资源配置实质上就是社会总资源对 教育的分配以及在教育系统内部各组成部分或不同子系统之间的分配，这既包括 社会总资源对教育的分配，也包括教育资源在各级各类教育间、各级各类学校间、 各地区教育问的分配。 综上所述，基础教育资源的均衡配置实质上是指在教育机会均等原则的支配 下，通过教育政策和法律制度的制定来调整调配基础教育资源，向在基础教育系 统内部各组成部分或不同子系统，提供均衡的教育资源，达到教育需求与教育资 源供给的相对公平，并最终落实在人们对基础教育资源的配置和使用上，实现教 育资源的效应最大化和教育资源的优化配置。这既包括社会总资源对基础教育的 均衡分配，也包括基础教育资源在各学段间、各学校间、各地区间的公平分配。 其实质是在平等原则支配下教育机构、受教育者在教育活动中平等待遇的实现。 其目标是实现教育公平。 基础教育资源均衡配置包括三方面的含义：一是国家对基础教育的投入在整 个国民经济分配中要有合理的比例；二是基础教育在整个国民教育中的投资比重 要合理：三是基础教育内部在分配资源时，各地区间、各学段间投资水平要公平 合理。 基础教育资源均衡配置的理论基础是教育公平理论，政策依据是义务教育法 规，体现的是公平与公正的理念，这不仅是世界教育发展的潮流，而且是教育现 代化的核心理念。促进基础教育均衡发展，是当前基础教育改革与发展的迫切需 要，是解决诸如“择校一等许多社会矛盾的有效手段。实施基础教育均衡发展战 略，就是要逐步缩小城乡之间、区域之间、校际之间和群体之间教育机会的不均 等，在确保“人人有学上一的基础上，在更大范围、更高程度上满足更多人“上 好学 的教育需求，保障教育公平。 2 2 基础教育资源均衡配置的特点 2 2 1 历史性 随着时代的发展，基础教育资源均衡配置的内涵也在相应地发生变化，使基 础教育资源均衡配置具有历史性的特点。这是由各历史阶段经济发展水平所制约 的财力供给和教育发展的客观需求之间的现实矛盾决定的。我国是典型的穷国办 大教育，以占世界公共教育经费的1 5 教育着占世界2 2 的受教育人口，教育资 源的短缺非常突出，而且还将持续相当长的一段历史时期，这种短缺主要体现在 三个方面：一是民族基本教育机会的资源短缺，其次是扩大和增加教育机会的供 给资源短缺，再次是接受高水平、高质量教育机会的资源供给短缺我国现阶段 可以说三种资源短缺同时存在。在这种情况下，要根据经济发展的现实条件和国 9 张家界市永定区基础教育资源均衡配置研究 家发展的目标在不同的历史时期内分步解决：在为实现义务教育目标而努力的时 候，基础教育资源均衡配置的主要目标是为更多的人提供更多的受教育机会；在 基本普及义务教育后，基础教育资源均衡配置的价值取向是为所有的人提供基本 的教育；在社会的经济、政治、文化发展达到一定的水平后，基础教育资源均衡 配置的具体目标是为尽可能多的人提供尽可能好的基础教育。另外，基础教育资 源的配置方式也随着社会政治经济体制的变化而变化。比如，原来计划经济体制 下实行社会资源的政府行政配置方式，而在社会主义市场经济下则实行政府宏观 调控下的市场配置方式。社会资源配置方式的历史转变必然影响作为社会资源一 部分的基础教育资源的配置方式，使基础教育资源配置体现出历史特点。 2 2 2 相对性 基础教育资源均衡配置具有相对性，即这种均衡不是没有任何条件的、不受 限制、完全意义上的绝对均衡，只有相对的均衡没有绝对的均衡。基础教育资源 均衡配置的相对性表明它是有比较的，依靠一定条件而存在，随着一定条件而变 化，受当时社会生产力发展水平，人们对教育机会均等观念的认识程度影响的。 人们的均衡观各异也会使得基础教育资源均衡配置呈现出相对性。对于某一教育 政策或措施，对这部分人来讲是公平的，对另一部分人则相反。在这种情况下， 教育政策的选择要倾向于能实现多数人利益的均衡，这种均衡也只能是相对的。 另外，社会发展的不均衡性与教育基础的差异性，也使得基础教育资源均衡配置 只能是相对的，而不是绝对的。基础教育资源均衡配置不等于平均配置，而是使 劣势地区、学校的教育资源和教育质量向优质学校看齐，缩小教育差距，从而实 现共同发展。均衡发展的目标是要办好每一所学校，促使所有学校提高教育质量 和办学水平，进一步扩大优质教育资源。 2 2 3 动态发展性 教育公平是人们追求的永恒理念，是人类奋斗的方向与目标。这一要求使基 础教育资源均衡配置具有动态发展性的特点。当人们谈论基础教育资源是否均衡 时，总是对当前基础教育领域的均衡关系有所批判，有所超越，有着更高的追求 和寄托，这就是基础教育资源均衡配置的理想性。理想之于现实，源于现实又超 出现实，是永恒发展的。社会永恒发展，人类永恒发展，理想亦是永恒发展的。 无论人的物质生活可能被提高得多高，也无法治愈人们在精神上对社会公平的需 求。正是这种理想性，基础教育资源均衡配置永远是在前进的且永远也不可能完 全实现。着使得基础教育资源均衡配置是一个从不均衡到均衡，又从均衡到新的 不均衡，再到新的均衡的持续的动态发展过程。随着物质生活和文化需求的提高， 人们对教育的要求也越来越高，从对孩子“能够上学 发展成“能够上好学校”， 从过去的“有教师任教 发展成“择教师任教 。基础教育资源均衡配置，应该顺 1 0 公共管理硕士学位论文 应社会经济的发展，顺应人们的需求，不断确立更高更新的目标，实现阶梯式发 展，螺旋上升。 2 2 4 个性化 基础教育资源均衡配置的目的是实现基础教育的均衡发展，均衡发展首先是 发展，千人一面、千校一面的无差别教育无法培养创新型人才，也无法办出高水 平的学校。学校之间有特色差别，教育才有活力。特色实际上是学校价值取向、 生态环境、教育创新、教育传统的集中体现。教育个性化、办学特色化是当前国 际基础教育均衡发展的大趋势，也是实现教育向更高层次的均衡方向发展的要求。 顺应这一趋势，基础教育资源均衡配置不是搞“千校一面一，而应是鼓励学校积极 创新，努力办出特色、办出个性的均衡配置。 2 3 基础教育资源均衡配置的意义 2 3 1 实现义务教育的基本条件 促进基础教育资源均衡配置，特别是促进义务教育资源均衡配置，是义务教 育的本质决定的。义务教育是依照法律规定，适龄儿童少年都必须接受的，国家、 社会、家庭必须予以保证的国民教育，是为提高劳动者素质、提高国民素质全面 打基础的教育，是现代社会文明的重要标志。义务教育作为一种强迫教育，从根 本上来讲，就是机会均等的教育，政府有义务合理设置办学条件相对均衡的学校， 以满足广大城乡受教育者的需求。 ，2 0 0 7 1 2 3 1 1 7 张家界市永定区基础教育资源均衡配置研究 第三章永定区基础教育资源配置现状的调查 3 1 永定区基础教育资源配置的现状 张家界市永定区地处湖南省西北部，属武陵山脉腹地，地处亚热带季风气候 区。东临慈利、桃源，西抵永顺，南接沅陵，北与桑植和国家级风景名胜区武陵 源接壤。总面积2 1 7 4 平方公里。辖9 镇l2 乡6 街道。区内常住人口4 3 7 9 万， 其中土家族、白族、苗族等1 6 个少数民族人口共计3 4 8 8 万人，占总人口的7 9 7 ； 农村人口3 1 8 2 万，占总人口的7 3 5 。2 0 0 8 年，全区完成g d p 7 5 7 亿元，财政 总收入2 3 5 0 0 万元，其中地方一般预算收入完成1 6 3 0 0 万元。农民人均纯收入3 3 2 9 元、城镇居民人均可支配收入l l l 9 3 元。 2 0 0 8 年，永定区财政预算内教育经费拨款为2 2 11 0 万元，占g d p 的比重 2 9 2 。区内现有基础教育阶段各级各类学校1 2 6 所，其中小学9 8 所，中学2 8 所。城区中学6 所，小学5 所，农村中学2 2 所，农村小学及教学点9 3 个。在校 学生5 2 6 9 1 人，其中小学3 4 6 5 4 人，中学1 8 0 3 7 人。在职教职工3 9 5 5 人，其中幼 儿教师1 2 9 人，小学教师1 9 1 5 人，中学教师1 4 6 5 人，分流人员2 4 0 人，职工3 6 4 人，二级机构人员3 8 人( 见表3 1 ) 。近几年来，永定区的基础教育得到了长足 发展，在教育投入上，由2 0 0 2 年的1 3 亿元增加到2 0 0 8 年的2 2 亿元；专任教 师学历合格率从2 0 0 2 到2 0 0 8 年，小学教师从8 9 2 提高到了9 7 9 ，中学教师从 8 7 4 提高到了9 8 3 ；在学校布局调整上面，从2 0 0 2 年的2 0 3 所减少到2 0 0 8 年的1 2 6 所，提高了有限教育资源的使用效率。但永定区的基础教育资源配置与 区外、市外的其他地区特别是发达地区的教育发展相比较，仍存在很大的差距， 比如江苏省南京市玄武区2 0 0 8 年教育支出为3 7 2 亿元，用于提高教师待遇的投 入就达到3 8 3 2 万元o 。我省长沙市2 0 0 8 年用于农村学校改水、改厨、改厕资金就 达3 6 亿元，教育