（会计学专业论文）事业单位内部经济责任审计研究.pdf

摘要 经济责任审计是保障国有资产的安全完整，有效发挥审计对权力的制约监督职能， 从源头上预防和治理腐败现象的重要举措。为了完善事业单位的内部管理，预防事业单 位内部人员贪污腐败，监督个人廉洁自律和促进依法治国，本文将事业单位内部审计与 经济责任审计创新性地联系起来，针对事业单位内部机构经济责任审计这一新命题进行 了研究。 本文首先对经济责任审计与事业单位的概念和发展历程进行了回顾，同时针对经济 责任的界定、事业单位的类别和特点进行了研究分析。在此基础上，本文提出了事业单 位内部经济责任审计的概念，并对开展事业单位内部经济责任审计的理论和法律依据进 行了展开分析。 审计应用理论是审计基础理论在具体实践中的运用，接下来，本文研究了相关审计 基础理论在事业单位内部经济责任审计中的应用。在研究过程中，结合经济责任审计和 事业单位各自的特点，本文主要分析了事业单位内部经济责任审计的主体、客体、审计 目标、审计流程、审计风险和审计评价等问题。 接着，本文讨论了事业单位内部经济责任审计的发展现状，并就事业单位内部经济 责任审计中实践中存在的问题从宏观、微观角度进行了分析。最后，针对发展现状和实 践中存在的问题，本文提出了完善我国事业单位内部经济责任审计的对策与措施。 关键词：经济责任审计事业单位内部审计 a b s t r a c t t h ee c o n o m i cr e s p o n s i b i l i t ya u d i t i n gi st h ei m p o r t a n tm e a s u r et ot a k ep r e c a u t i o n s a g a i n s tt h ec o r r u p t i o np h e n o m e n o n ，t op r o t e c ts t a t e o w n e da s s e t ss a f e l ya n de n t i r e l y , a n dt o m a k ef u l l yu s eo ft h er e s t r i c t i n ge f f e c to fa u d i t i n gt op o w e r i no r d e rt op r e v e n ti n t e r n a lc l e r k f r o me m b e z z l i n g ，p e r f e c tt h em a n a g e m e n to fi n s t i t u t i o n a lu n i t ，a n dp r o m o t er u n n i n gt h es t a t e b yl a w , t h et h e s i s c o n n e c t st h ee c o n o m i c r e s p o n s i b i l i t ya u d i t i n gi n n o v a t i v e l yw i t h i n s t i t u t i o n a lu n i t ，a n dt h e nh a sas t u d yo nt h i sn e wp r o p o s i t i o n - t h ei n t e r n a le c o n o m i c r e s p o n s i b i l i t ya u d i t i n gi ni n s t i t u t i o n a lu n i t f i r s t l y , t h i sp a p e rr e c o l l e c t st h ec o n c e p ta n dt h ed e v e l o p m e n to ft h ei n t e r n a le c o n o m i c r e s p o n s i b i l i t ya u d i t i n ga n di n s t i t u t i o n a lu n i t ，a tt h es a m et i m e ，a n a l y z i n gt h ed e f i n i t i o no f e c o n o m i cr e s p o n s i b i l i t ya n dt h ec a t e g o r i e sa n dc h a r a c t e r i s t i c so fi n s t i t u t i o n a lu n i t f a t h e r l y , t h i s p a p e ra d d r e s s e st h ec o n c e p to ft h e i n t e r n a le c o n o m i cr e s p o n s i b i l i t ya u d i t i n gi n i n s t i t u t i o n a lu n i t ，a n da n a l y z e st h et h e o r ya n dl a wb a s e m e n to ft h i sp r o p o s i t i o n t h ea u d i ta p p l y i n gt h e o r yi s a p p l y i n gt h eb a s i ct h e o r yo fa u d i t i n gt op r a c t i c e ，s o s e c o n d l y , t h i sp a p e rs t u d i e st h ea p p l i c a t i o no nt h ei n t e r n a le c o n o m i cr e s p o n s i b i l i t ya u d i t i n g i ni n s t i t u t i o n a lu n i t t h eo b j e c t ，s u b j e e t ，p r o c e s s ，r i s k ，a n dt h ee s t i m a t e ，w h i c hl i n ku pw i t h d i s t i n g u i s h i n gf e a t u r e so fe c o n o m i cr e s p o n s i b i l i t ya u d i t i n ga n di n s t i t u t i o n a lu n i t ，a r ea l lt h e m a i nc o n t e n to ft h i sa p p l y i n gr e s e a r c h n e x t ，t h i sp a p e rd i s c u s s e st h ep r e s e n ts i t u a t i o na n dp r o b l e m so ft h ep r o p o s i t i o n ，a n d a n a l y s e sp r o b l e m sf r o mm a c r oa n dm i c r oa n g l ee s p e c i a l l y c o n s i d e r i n gt h es i t u a t i o na n d p r o b l e m s ，a tt h ee n d ，m e a s u r e sa n ds t r a t e g i e sa r es u g g e s t e dt op e r f e c tt h ei n t e m a le c o n o m i c r e s p o n s i b i l i t ya u d i t i n go fi n s t i t u t i o n a lu n i to fo u rc o u n t r y k e yw o r d s ：e c o n o m i cr e s p o n s i b i l i t ya u d i t i n g ；i n s t i t u t i o n a lu n i t ； i n t e r n a la u d i t i n g ； 儿 论文独创性声明 本人声明：本人所呈交的学位论文是在导师的指导下，独立进行研究工 作所取得的成果。除论文中已经注明引用的内容外，对论文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本论文中不包含任何 未加明确注明的其他个人或集体已经公开发表的成果。 本声明的法律责任由本人承担。 敝储躲王萄可甲腑莎月旧 论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属学 校。学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请专利等权 利。本人离校后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成 果时，署名单位仍然为长安大学。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：王韵碲p 国唏年易月日 导师签名： 用职 2 0 0 8 7 年歹月2e t 长安人学硕士学位论文 1 1 论文的研究背景 第一章绪论 任期经济责任审计( 以下简称经济责任审计) 从上世纪八十年代中期的厂长经理离 任审计和承包经营责任审计开始，已逐渐发展成为覆盖全国大部分党政领导干部和国有 企事业领导人员离任和领导人员考核的必要程序。作为我国改革开放过程中形成的一种 特有的审计制度，在这二十年间，经济责任审计在广度和深度都在不断的拓展。 从广度上来说，经济责任审计的审计对象不仅从当初对县级以下党政领导干部 ( 1 9 9 9 ，县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定) 逐步向更高级别的党 政领导扩展( 2 0 0 1 ，中央纪委、中央组织部、监察部、人事部、审计署关于进一步做 好经济责任审计工作的意见) ，而且也从国有企业单位、政府部门不断向国有事业单 位扩展。从深度上来说，从单位的主要负责人扩展到单位内部负责人或下属单位的负责： 人( 2 0 0 3 ，审计署关于内部审计工作的规定) 。本文所研究的国有事业单位内部经 济责任审计，就是属于经济责任审计在其横向和纵向发展中的一个交叉点。 研究事业单位内部经济责任审计，首先最主要的是为了预防事业单位内部人员贪污 腐败，监督个人廉洁自律，促进依法治国。自1 9 5 5 年第一届全国人大第二次会议关于 1 9 5 4 年国家决算和1 9 5 5 年国家预算的报告首次使用“事业单位”这一词汇以来，事业单 位就作为具有中国特色的单位制度存续下来。2 0 世纪8 0 年代，国家为了增强事业单位的 公共性、减轻国家财政的压力开始对事业单位进行漫长的各项改革。但是，无论是分类 改革、机构改革还是人事改革，对于事业单位内部负责人的监管仍然处于真空地带。虽 说事业单位有直接归属的行政部门，但是作为独立的法人机构，行政部门很难在经济责 任上切实履行监管职责。在事业单位内部，仍有部分事业单位没有设立具有独立职能的 内部审计机构，即使有设立大部分也都局限于财务收支审计。在这种情形下便产生了某 些事业单位内部人员谋求个人不当利益、挥霍浪费、截留资金、私设小金库等不当行为。 例如，近年轰动全国的上海社保基金案，就发生在属于事业单位的上海社会保险事业管 理中心，此案由于涉案金额巨大、人员众多、范围广泛深受关注。又如，在湖北十堰某 市直属事业单位有一职工长期下海经商吃财政空饷，几任负责人长期隐瞒不报，并将该 职工缴纳的管理费和虚报冒领财政统发工资及补贴的l o 余万元设置“小金库”，用于少数 人员旅游和消费【l 】。再如，高校、医院等公共事业单位频频爆出的单位基建、采购部门 第一章绪论 负责人利用职权谋取个人不当得利的新闻。种种情况的不断出现，意味着必须加大对事 业单位的监督与控制，但是，国家对事业单位领导干部的经济责任审计将目光集中主要 领导干部身上，对于庞大的内部机构人员相关经济责任的审计就需要由事业单位的内部 审计机构来实施，于是，研究事业单位内部经济责任审计就势在必行。 其次，各类事业单位作为社会的公共部门，肩负着为政府和社会提供公益服务并对 整个社会再生产发挥基础先行作用的重任，但是目前我国对于经济责任审计的研究，主 要集中在政府部门和国有企业两个方面( 而且大多数是对单位或企业负责人的研究) ， 对于事业单位的研究也大多与政府部门即行政单位合并在一起来进行，这与历来我国对 事业单位的定位是密不可分的。鉴于事业单位的非盈利性，以及其异于行政部门和企业 单位的特殊性，为了进一步促进事业单位作为社会第三部门职能的发挥，并且推进经济 责任审计在单位内部的有效实施，有必要对事业单位内部经济责任审计做出单独系统的 研究。 再者，截至2 0 0 6 年，我国共有事业单位1 3 0 多万个，纳入政府事业单位编制的人员近 3 0 0 0 万，相当于国家公务员总人数的6 倍，占全国财政供养人数的7 7 ，各项事业经费占国 家财政支出的3 0 以上【2 1 。庞大的资金总量及单位数量、众多的事业单位人员，再加上 事业单位种类众多、财会制度迥异等因素便造成了事业单位内部经济责任审计的错综复 杂性，但是目前此方面审计理论的应用研究较为零散，故迫切的需要将其归纳研究。 最后，实施内部机构负责人经济责任审计还可以有效促进事业单位完善单位内部控 制、建立健全财务制度和人事评价机制。目前事业单位内部大都建立了相关的内部控制 规范和制度，但是对于实际内部控制运行的情况及结果却少有人问津，造成了制度和规 范的虚设，使内部控制成为空谈。有的事业单位内部控制规范建立长久，制度僵化，对 事业单位实际工作产生负面影响，从而削弱了内部控制作用。面对种种内部控制的现状， 经济责任审计作为内部审计的法定职责，在其实施过程中可以及时发现当前财务管理和 内部控制中存在问题、漏洞以及不足，通过信息反馈，促进了事业单位财务内部控制度 的全面、合理和有效，以及内部人事评价机制的建立。 1 2 文献研究综述 自1 9 8 5 年，我国开始探索“厂长( 经理) 离任经济责任审计”试点开始，经济责任审 计便作为我国改革开放过程中一种特有的审计制度继承和发展下来。在随后发展的二十 年间，事业单位逐渐纳入经济责任审计的范围，经济责任审计也演变成为内部审计机构 2 长安大学硕 ：学位论文 的法定职责。经年来，理论和实务界对经济责任审计提出了诸多见解，单位事业单位内 部经济责任审计几乎还没有人进行系统论述。本文在论文过程中参考了相关的文献资 料，从总体情况看，目前关于经济责任审计的研究主要集中在如下领域：一是经济责任 的界定；二是经济责任审计的内容；三是经济责任审计的风险；四是经济责任审计的评 价。以下我们分别对这些方面进行简要评述。 ( 1 ) 关于经济责任界定的研究 目前学者们主要从责任人的职责与义务、责任的内容以及责任的定性三个不同层面 来对经济责任进行界定。中央五部委经济责任审计工作联席会议办公室主张经济责任就 是一种职责和义务，在2 0 0 4 年出版的领导干部经济责任审计知识问答中他们认为经 济责任是当事人基于其特定职务而履行、承担的与经济相关的职责、义务，而不是指当 事人对其与经济相关的职务行为应当承担的法律后果或当事人应当承担的经济上的后 果1 3 】。基于这种看法，中央五部委经济责任审计工作联席会议办公室( 五部委指中央纪 委、中央组织部、监察部、人事部和审计署五个部门) 将经济责任的具体内涵分为两个 方面：一是职务上的职责、义务，包括法定或约定的职责、义务，例如领导干部任职期 经济对所在部门、单位财政收支、财务收支真实性、合法性和效益性应当负有的责任罐 三。 包括主管责任和直接责任；二是基于特定的职务身份而应承担的义务，例如公司领导人 员应当遵守公司法的有关规定，国家公务员应当遵守廉政方面的有关规定等【4 】。 通过责任的内容来界定经济责任的代表学者主要有胡筠青，在其任期经济责任问 题研究中他指出经济责任可以分为财务责任和管理责任，财务责任要求受托人以最大 的善意诚实管理，保护受托财产( 资源) 的安全完整，并且合乎法律和社会的要求；管 理责任要求受托人按经济性、效率性、效果性、公平性甚至环保性来合理、有效地管理、 使用受托资源【5 j 。 姜洪和宋良言主张从责任的定性方面对经济责任进行界定。姜洪在其2 0 0 0 年出版的 任期经济责任审计理论和实务中指出经济责任可以界定为前任责任和现任责任、主 管责任和直接责任、主观责任和客观责任以及集体责任和个人决策责任【6 】。宋言良在对 事业单位负责人实施经济责任审计的探索与思考中认为经济责任审计要界定好f j 任与 后任责任、直接责任和领导责任、主观原因责任和不可抗拒的客观原因责任、一般工作 失误责任和失职渎职责任、谋取小团体利益责任和以权谋私责任【7 】。 除了这三种之外，还有一种界定是内容责任和定性责任的结合体，它主要出现在中 3 第一章绪论 共两办两个规定中：“本规定所称领导干部任期经济责任，是指领导干部在任职期间对 所在部门、单位财政收支、财务收支真实性、合法性和效益性，以及有关经济活动应当 负有的责任，包括主管责任和直接责任。本规定所称任期经济责任，是指企业领导人员 任职期间对其所在企业资产、负债、损益的真实性、合法性和效益性，以及有关经济活 动应当负有的经济责任，包括主管责任和直接责任。” 从职责和义务方面，经济责任被模糊的分为职务职责义务和身份义务两种，一个是 基于职务，一个是基于身份，但是经济责任到底是什么、包含什么，该定义没有给出明 确的答案。同时该定义可以理解为经济责任就是职责和义务，在审计实践中难以进行实 际操作。从责任的内容方面界定，符合受托责任的观点，也满足了责任= 责任的属性， 但是除了财务责任、管理责任，经济责任审计还有预防贪污腐败的因素没有考虑，在界 定上不完整。从责任定性方面界定，只表明了发现问题后该定义为何种性质的责任，但 对什么是经济责任这一命题没有解答。中共两办两个规定中济责任首先被分为财政财务 责任和经济活动责任，其次在这两个责任的基础上，经济责任被分为直接责任和主管责 任，主管责任接着又被分为领导责任和管理责任。财政财务责任和经济活动责任是从审 计内容出发总结出的分类，而直接责任与主管责任、领导责任与管理责任则是在发现问 题需要将该问题定性所采用的分类方法。归结起来，此种界定是内容责任和定性责任的 复合体，在理解时容易产生混淆和模糊，不利于实际操作。 ( 2 ) 关于经济责任审计内容的研究 目前在理论界对经济责任审计的内容已基本达成共识，即经济责任审计的内容包括 财政财务收支审计、经济效益审计和财经法纪审计。虽然表述方法不同，但归结起来可 以概括为以上三个方面。例如，李树廷在经济责任审计问题的探讨指出一般经济责 任审计的内容应包括三方面的内容：一是领导干部所在单位财政财务收支审计；二是领 导干部所在单位、部门或地区综合经济指标、重大经济事项、重大投资项目审计；三是 领导干部遵守廉政规定情况审计【8 】。李洪泉在现阶段经济责任审计成果的利用一文 中认为经济责任审计是集财政财务收支、财经法纪、经济效益审计为一体的综合性审计 【9 】 o ( 3 ) 关于经济责任审计风险的研究 中共两办两个规定是指1 9 9 9 年5 月2 4 日中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的县级以下党 政领导干部任期经济责任审计暂行规定及国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计 暂行规定，在以后的论文中均简称中共两办两个规定。 4 长安大学硕。卜学位论文 审计风险贯穿于审计的全过程，经济责任审计把对人的监督与对事的审核结合起来， 审计的内容更多、范围更广、难度更大，因此面临的审计风险也更复杂。在有关经济责 任审计风险的研究中，研究内容主要集中在经济责任审计风险的成因方面。对于经济责 任审计风险的成因，虽然目前的研究学者们所采用的分类方法不同，但是学者们研究的 内容是一致的，归结起来，经济责任审计的风险主要有主观因素和客观因素两方面。胡 筠青在其任期经济责任问题研究中认为，从总体上看，经济责任审计风险可分为两 大类，即：外生性风险和内生性风险。外生性风险是外部因素引起的风险，包括环境因 素、审计客体因素，属于固有风险和控制风险的范畴；内生性风险是审计主体引发的风 险，包括审计机关审计人员因素，属于检查风险和评价风险的范畴【l 们。秦小丽、常丽娟 的经济责任审计风险及其防范刍论主张经济责任审计风险的来源主要有两种：一是 来自于外部环境的制约和被审计单位或者相关人员的压力和阻挠；二是来自于经济责任 审计机构本身的不健全、不完善以及审计人员整体综合素质的不达标。其中，外部环境 的制约和自于经济责任审计机构本身的不健全、不完善可以理解为客观因素，被审计单 位或者相关人员的压力和阻挠以及审计人员整体综合素质的不达标可以理解为主观因 素【1 1 1 。 ( 4 ) 关于经济责任审计评价方式的研究 对于如何评价经济责任审计成果时学者们主要从两个方面去研究。大部分学者们普 遍认为经济责任审计的评价应采用科学化的指标，即主要是如何量化的问题。经济责任 审计评价科学化课题组在经济责任审计评价科学化研究一文中主张在报告中运用量 化计分方法，考核被审计单位领导干部任期内履行经济责任情况，并做出客观公j 下的审计 综合评价结论【坨】。又如评价指标体系在经济责任审计中的应用作者裴玉认为评价指 标体系是根据评价目标和评价客体而设计的以指标形式体现的能反映评价对象特征的 一系列因素构成的体系，在审计报告中应用有利于在审计实践中进行横向和纵向对比 i l 引。对于采用量化方法的评价方式部分学者提出了反对意见，如张广春的经济责任审 计评价问题研究认为追求一个既全面又操作性强的评价指标体系是不符合客观实际和 科学规律的【14 1 ，再者，经济责任审计有一个多目标、多层次的架构系统，不同性质的单 位、不同类别的单位有不同的评价内容，有的可以量化，有的无法量化，面对复杂的情 况，需要具体问题具体分析，所以李树廷在其经济责任审计问题的探讨中认为经济 责任审计的评价应以写实的方式进行，在审计报告中如实、客观地描述审计结果，审计 机关只对审计过的事项发表意见，不做总体评价，不用或少用鉴定语言评价被审计领导 第一章绪论 干部履行经济责任的情况f 1 5 】。 上述几个方面是对经济责任界定，经济责任审计内容、风险、评价的探讨和研究， 但这些方面的研究主要是针对地方党政领导及企事业单位领导干部经济责任审计的，对 结合事业单位内部审计特点的经济责任审计各方面的研究仍是薄弱环节。为了促进事业 单位内部审计的健康快速发展，完善事业单位内部控制，加强单位内部领导干部的监督， 促进领导干部不断提高管理水平和遵纪守法意识，推动党风廉政建设，在明确经济责任 界定的基础上，有必要对事业单位内部经济责任审计的主客体、流程、风险、评价以及 实践中存在的问题等做进一步的系统研究，并在此基础上提出解决目前事业单位内部经 济责任审计存在问题的对策和措施。 1 3 本文研究的主要内容 本文研究的主要内容首先是通过对经济责任审计和事业单位概念的历史回顾提出 事业单位内部经济责任审计，其次着重研究了相关审计理论在事业单位内部经济责任审 计中的应用，以及目前事业单位单位经济责任审计的发展现状和实践中存在的问题，最 后针对现状和问题，提出了完善我国事业单位内部经济责任审计的措施和对策。各章的 具体内容如下： 第一章：绪论。本章分析了研究事业单位内部经济责任审计的背景及其现实需要， 综合论述了相关学者对经济责任审计的研究成果，确立了本文研究的主要内容。 第二章：事业单位内部经济责任审计回顾。本章首先分析了经济责任审计与事业单 位的相关概念界定、特点、类别以及发展历程，并在此基础上进一步对事业单位内部经 济责任审计的进行研究。 第三章：审计理论在事业单位内部经济责任审计中的应用分析。本章在前一章的基 础上，对事业单位内部经济责任审计的主体、客体、目标、流程、风险和评价等审计理 论问题结合了事业单位内部审计的特点进行了具体研究分析。 第四章：事业单位内部经济责任审计发展现状和问题研究。本章对事业单位内部经 济责任身机的发展现状进行了分析，并着重论述了事业单位内部经济责任审计实践中存 在的问题和不足，并对宏观和微观中存在的问题进行了分类研究。 第五章：完善事业单位内部经济责任审计的措施和对策。本章针对上一章提出的问 题进行了完善措施和对策分析，进而达到促进我国事业单位内部经济责任审计发展和实 践操作规范化的目的。 6 长安大学硕士学位论文 第六章：结论。本章对论文所研究的内容作了综合评述总结。 本文的逻辑框架可以由下图所示： 图1 ：本文的逻辑框架 7 第二章事业单位内部经济责任审计l 口l 顾 第二章事业单位内部经济责任审计回顾 事业单位内部经济责任审计是经济责任审计在事业单位内部的进一步深化和发展。 为了明确事业单位内部经济责任审计的涵义，本章首先着重回顾了经济责任审计和事业 单位的相关发展历程，并在明确经济责任界定和事业单位特点的基础上进一步对什么是 事业单位内部经济责任审计进行了研究分析。 2 1 经济责任审计概述 自1 9 7 8 年改革开放以来，随着经济体制改革制度的确立，一些国有企事业单位领导 人和政府官员在行使委托人所赋予的权力管理公共资源时，出现了诸如追求急功近利、 谋求福利待遇最优化、短期行为、潜亏的行为，致使国家利益受损。这些问题在企业厂 长( 经理) 离任或调任时，既无交接手续，又不追查经济责任，无论业绩如何，走了之， 给企业的发展带来了许多问题，形成恶性循环，制约和阻碍了经济的发展【1 6 1 。有的官员 则置国家利益于不顾，大搞政绩工程、形象工程，为谋取个人利益，转移、截留财政收 入、挪用专项资金、私设小金库、挥霍浪费等，致使国有资产大量流失，给国家和人民 造成重大损失。2 0 世纪九十年代以来，我国加快了社会主义市场经济体制改革的步伐， 政治、经济体制的改革逐步深化，社会领域中的一些深层次矛盾日益突出，政府官员、 国有企业领导人的腐败问题更是不断涌现，经济责任审计正是在这种背景下产生的一种 审计制度。这种制度主要通过对领导干部任职期间的财政、财务收支以及与其相关经济 活动的真实、合法和效益性的审计，借以评价领导干部履行经济责任的情况，为组织、 人事部门考察、管理干部提供参考依据。经济责任审计的实施，进一步强化了对权力的 制约和监督，增强了领导干部的法制观念和当家理财意识，对从源头上预防和治理腐败 现象的发生、保障国有资产的安全完整具有重要意义。 2 1 1 经济责任审计释义 审计是在生产力发展到一定阶段，即生产资料所有权与经营管理权分离时，委托方 为了掌握受托方对其财产经营管理的履行情况，委托第三方去检查评价受托方的责任。 这种受托责任实际上就是受托经济责任，但是这种责任是对受托这件事的评价，通常通 过账簿来体现，所以审计法实施条例中审计的定义为：“审计是审计机关依法独立 检查被审计单位的会计凭证、会计账目、会计报表以及其他与财政收支、财务收支有关 的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为”。从这个意义上说， 8 长安大学顾十学位论文 所有的审计都可以称之为经济责任审计，这是广义的经济责任审计。 我们现阶段所研究和讨论的经济责任审计是一种狭义的经济责任审计，它是审计 与我国国情相结合的产物，是伴随着我国社会主义市场经济体制改革才出现的一种政府 审计类型。有所不同的是，经济责任审计是对受托人个人的评价，这种评价不仅要通 过会计账目，而且还要通过对个人在有关经济活动所负的责任及影响情况来获得，不仅 要评价部门或企业的财政财务收支情况，还要评价管理活动的效益情况以及个人的廉洁 自律情况。 所以可以得出，经济责任审计( e c o n o m i cr e s p o n s i b i l i t ya u d i t i n g ) 是指由独立的专门 机构和专职人员接受干部管理部门的委托，根据国家法律、法规政策的有关规定，对有 关部门经济负责人在其职责范围内履行经济责任的情况，按照一定的程序，运用相应的 技术和方法进行审查分析，依法进行的经济评价活动。它是国家审计机关对国家党政机 关、企事业单位领导人员经济责任履行情况实行组织监督、纪检监督与审计监督的有机 结合，是集财政财务收支、财经法纪、经济效益审计为一体的综合性审计【l 。 2 1 2 经济责任的界定 为评价个人的经济责任，首先应对经济责任的概念有所界定。在综述中提到，目前 对经济责任的界定主要从责任人的职责与义务、责任的内容以及责任的定性三个方向来 进行。本文认为，为了规范经济责任的界定和实际操作，内容责任的界定方式应予以推 广，即本文主张采用内容责任的界定方法。但是由于胡筠青的观点忽略了经济责任审计 监督个人廉洁个人自律的功能，所以还应再加上一个责任即个人廉洁责任，因此，经济 责任就可以按内容界定为财务责任、管理责任和个人廉洁责任。 第一：财务责任，主要是对单位或企业的财政、财务收支账簿的真实性、合法性、 合规性进行的审计，这是整个经济责任审计的基础；第二：管理责任，即通过汇总辨析 财务收支审计、地区发展数据资料、企业经济效益审计资料、内部管理情况和其他经济 资料获得被审计人员所在单位或企业的发展情况或地区经济发展情况、重大决策的影响 情况，并以此来判别受托人是否效率地、公平地、合理的管理和使用受托资源；第三： 个人廉洁责任，因为经济责任审计是对人的体现，所以需要对个人遵约、守法、廉洁的 情况进行评价，这也是经济责任审计的直接目标之一，它建立在从财务收支审计中得出 按照审计实施土体的不同，审计有政府审计、社会审计和内部审计三种类型。政府审计又称为国家 审计，审计实施主体是国家审计机关。社会审计义称为注册会计师审计，审计实施主体为具有执业 资格的注册会计师。内部市计是组织内部审计人员对该组织相关事项的审计。经济责任审计产生之 初审计主体主要为国家审计机关，故将其划分为政府审计的一种。 9 第一二章事业单位内部经济责任审计| 口i 顾 的线索之上，并以座谈会、群众反映、个人财产审查为重要措施和手段。 在确定经济责任的内容之后，本文认为，定性的经济责任分类主要用于在发现财务 责任、管理责任或廉洁责任中存在的问题之后，即给该问题定性，看他到底是属于前任 和后任责任、直接责任和领导责任、主观原因责任和不可抗拒的客观原因责任、一般工 作失误责任和失职渎职责任、谋取小团体利益责任和以权谋私责任的哪一种，但是无论 是那种性质，肯定是财务、管理或廉洁中某一个经济责任出了问题。 对于定性责任，主要应明确直接责任和主管责任、主要责任和集体领导责任四种责 任性质。对于这四种责任，本文界定如下：直接责任是直接违反国家财经法规，致使国 家财产遭受损失的行为或对本单位存在的违纪违规问题及其他问题是直接经办、参与、 指使他人办理及强制命令他人办理应起的。主管责任是对本单位本机构存在的违纪违规 问题是由个人主观意愿不重视、管理不力或放纵他人引起的。主要责任是对本单位本机 构内存在的违纪违规问题及其他问题是经领导班子集体决定，但本人是发起人或具有最 终决定权的。集体领导责任是本单位本机构中存在的违纪问题及其他问题是经领导班子 集体决定，本人不是发起人或不具有最终决定权、或者是受上级领导的吩咐、指使的。 2 1 3 经济责任审计的发展历程 在我国的审计实践中，自2 0 世纪8 0 年代中后期的厂长经理离任审计开始，经济责任 审计已经走过了近二十的发展历程。 1 9 8 6 年9 月，中共中央、国务院颁布了全民所有制工业企业厂长工作条例规定： “厂长离任前，企业主管机关( 或会同干部管理机关) 可以提请审计机关对厂长进行经济责 任审计评议。”同年1 2 月，审计署印发了审计署关于开展厂长离任经济责任审计工作 几个问题的通知，明确了厂长( 经理) 离任经济责任审计的范围、内容、程序和方法， 为厂长离任审计提供了具体的法规依据。随后全国各地有针对性地开展了厂长( 经理) 离 任审计试点工作。这是经济责任审计在我国的开端。 1 9 9 5 年，中纪委在山东省荷泽地区进行了领导干部经济责任审计的探索试点工作， 并提出在全国开展对党政领导干部和国有企业、国有控股企业领导人员经济责任审计工 作，引起了中央领导同志的高度重视。 1 9 9 9 年5 月2 4 日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了县级以下党政领导 干部任期经济责任审计暂行规定及国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任 审计暂行规定( 以下简称中办两办两个规定) ，决定在全国开展任期经济责任审计工 作。至此，经济责任审计成为审计机关的法定职责，要对政府部门、国有企业和事业单 1 0 长安大学硕十学位论文 位的领导干部进行经济责任审计。 2 0 0 1 年1 月2 0 日，中央纪委、中央组织部、监察部、人事部、审计署关于进一步做 好经济责任审计工作的意见中指出：“各地区、各部门要全面开展县( 含县级) 以下 党政领导干部任期经济责任审计，目前尚未开展这项工作的，从2 0 0 1 年开始，要 根据审计任务和审计力量的实际情况，有计划、有步骤、有重点地开展审计，同 时，要逐步开展县以上各级党政干部任期经济责任审计。”至此，经济责任审计的审计 对象已从县级及以下领导干部的经济责任审计扩展到更高级别，并且形成了国家审计机 关的审计监督、组织人事部门的组织监督、纪检监察机关的纪检监督三者有机结合的新 的干部监督管理机制。 2 0 0 2 年7 月9 日，中共中央颁布的党政领导干部选拔任用工作条例明确提出：“对 需要进行经济责任审计的考察对象，应当委托审计部门按照有关规定进行审计。”至此， 经济责任审计作为国家干部任用选拔的必要程序固定下来，这意味着在未来，任何干部 的选拔都必须经过经济责任审计这就为经济责任审计在广度上的进一步拓展打好 了基础。 2 0 0 4 年9 月1 9 日，在中国共产党第十六届中央委员会第四次全体会议通过的中 共中央关于加强党的执政能力建设的决定中，经济责任审计制度被正式写入了党的全 会决议。经济责任审计制度的建立加强了对权力运行的制约和监督，保证了把人民赋予 的权力用来为人民谋利益，从而也奠定了其在党政执政能力建设中的必要地位。 2 0 0 6 年2 月2 8 日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过了全 国人民代表大会常务委员会关于修改( 中华人民共和国审计法 的决定，并以第4 8 号主席令予以发布，自2 0 0 6 年6 月1 日起施行。将经济责任审计写入审计法，明 确了经济责任审计的法律地位，进一步解决了经济责任审计的法律依据问题，有利于推 进依法审计。 2 2 事业单位概述 在现代社会的“三元结构”中，非盈利组织是除政府组织、盈利组织( 企业) 之外的 第三部门”【1 引。所谓非盈利组织( n o n p r o f i to r g a n i z a t i o n ) 是指如果一个组织的目的 是促进“公众利益或“特定公益事业”即可视为非盈利组织【1 9 】。在我国，非盈利组织 包括国有非盈利组织和民间非盈利组织( 即国外通常所指的公立非盈利组织和民间私立 非盈利组织) ，其中国有非盈利组织就是指事业单位。事业单位是我国特有的一种称谓。 第二章事业单位内部经济责任审计同顾 2 2 1 事业单位概念的历史回顾 事业单位( i n s t i t u t i o n a lu n i t ) 名称的出现始于1 9 5 5 年7 月第一届全国人大第二次会议 的关于1 9 5 4 年国家决算和1 9 5 5 年国家预算的报告，在这之后事业单位制度作为具有 中国特色的单位制度在我国存续下来，事业单位的概念也一直沿用至今。但是在不同时 期，事业单位概念的内涵是不同的。 ( 1 ) 计划经济时期 1 9 6 3 年7 月，国务院发布关于编制管理的暂行规定，将国家管理的人员编制类型 划分为行政、事业、企业3 种，规定“凡是为国家创造或者改善生产条件，促进社会福利， 满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费内开支的单位均为事业编制”。 从中可以得出事业单位就是使用事业编制的单位，并且其经费在国家事业费内开支。 1 9 6 5 年5 月，国家编制委员会制定的关于划分国家机关、事业、企业编制界限的 意见( 草案) 提出“凡是直接从事为工农业生产和人民文化生活等服务活动，产生的价 值不能用货币表现，属于全民所有制的单位，列为国家事业单位编制”。 ( 2 ) 计划经济向市场经济过渡时期 1 9 8 4 年，全国编制工作会议关于国务院各部门直属事业单位编制管理试行办法( 讨 论稿) 虽然没有颁布实施，但在实际上成为机构编制管理的重要依据。讨论稿提出“凡 是为国家创造或者改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等项 服务活动，不是为国家积累资金为直接目的的单位，可定为事业单位，使用事业编制”。 这一定义与1 9 6 3 年相比，少了事业单位分布的主要特点，增加了对事业单位非盈利性的 界定，但没有将是否由国家出资举办作为界定事业单位的重要依据。 1 9 9 0 年9 月2 9 日，国家统计局、人事部、劳动部、国家计委联合发布关于在劳动 计划和统计中划分企业、事业、机关单位的暂行规定中界定：“事业单位指为生产和 生活服务以及为提高人民科学、文化水平和素质服务的独立核算单位。”该概念首次明 确了事业单位的独立地位。 1 9 9 6 年7 月8 同，中共中央办公厅和国务院办公厅印发中央机构编制委员会关于事 业单位机构改革若干问题的意见的通知( 中办 1 9 9 6 1 7 号) ，该通知j 下式认同了事业单 位的称呼，同时在意见中提出要“加强对民办事业单位的管理”，但是由于民办事业单 位不能取得政府资金，所以也指出这类社会组织不能使用事业编制。 ( 3 ) 市场经济初步发展时期 1 9 9 8 年1 0 月2 5 日，国务院发布事业单位登记管理暂行条例，对事业单位界定如 1 2 垦窒叁兰堡占堂垡丝兰 下：“本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组 织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。这是 至今对事业单位所做的最“权威”的界定。同时，国务院还发布了民办非企业单位登记 管理暂行条例，将原来的“民办事业单位”改称为“民办非企业组织”，即“企业事业单位、 社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非盈利性社会服务 活动的社会组织”。 1 9 9 9 年6 月2 8 日，第九届全国人大常委会第十次会议通过的中华人民共和国公益 事业捐赠法指出“公益性非盈利的事业单位是指依法成立的，从事公益事业的、不以 盈利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共 体育机构、社会公共福利机构等。” 2 0 0 5 年4 月1 5 日，中央机构编制委员会办公室转发由国家事业单位登记管理局制定 的事业单位登记管理暂行条例实施细则，在该细则中，事业单位是指“国家为了社 会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科研、文 化、卫生、体育、新闻出版、广播电视、社会福利、救助减灾、统计调查、技术推广与 实验、公用设施管理、物资仓储、监测、勘探与勘察、测绘、检验检测与鉴定、法律服 务、资源管理事务、质量技术监督事务、经济监督事务、知识产权事务、公证与认证、 信息与咨询、人才交流、就业服务、机关后勤服务等活动的社会服务组织”。该概念对 事业单位进行了细分，并将“机关后勤”加入了事业单位了类别。 2 0 0 6 年2 月2 8 日，中华人民共和国审计法颁布，该法第十九条将审计机关对 事业组织审计监督的范围由“国家的事业组织”调整为“国家的事业组织和使用财政资金 的其他事业组织”。这种重新定位主要是由于随着我国事业单位改革的逐步深入，事业 单位已不完全是国家机关举办，已出现了国家、集体和个人共同出资和其他接受、使用 国家财政资金的事业单位。为了监督其合理有效使用财政资金，国家的事业组织和使用 财政资金的其他事业组织都应当进行审计监督。 可以看出，在计划经济时期事业单位的概念着重强调其经费来源和分布特点；计划 经济向市场经济过渡时期加强了对事业单位的性质和目的以及其独立地位的描述；在市 场经济发展时期则弱化了编制，强化了事业单位的法律地位以及分类和管理，并逐渐扩 大了事业单位的范围。可以说事业单位概念的变化与我国经济体制的改革以及社会经济 的发展是密不可分的。 在现阶段，我们通常所说的事业单位都是指1 9 9 8 年事业单位登记管理暂行条例 第二章事业单位内部经济责任审计州顾 中概念，本文继续沿用该概念，即：事业单位是国家为了社会公益目的，由国家机关举 办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务 组织。 2 2 2 事业单位的类别和特点 随着现阶段事业单位机构制度、产权制度、财政供给制度、人员聘用制度和分配制 度等各项制度的改革，事业单位的类别已有了很大的变化。在改革过程中，事业单位的 类别主要有以下几类： 行政支持类事业单位，指依据法律、法规授权或政府委托承担行政执行、执法监 督和经济社会管理职能，经费来源主要靠财政供给。这类事业单位将逐步向政府行政部 门转制。 社会公益类事业单位，指承担国家交办或鼓励支持的公益事业职能，面向社会提 供公共服务的事业单位，包括纯公益类和准公益类两种。纯公益类事业单位是指满足社 会公共需要，不允许或没有条件取得市场收入的公益类事业单位；准公益类事业单位是 指以既承担社会公益职能，又可通过市场获取收入的准公益事业单位。 经营类事业单位，指以盈利为主要目的，面向市场从事经营活动，为社会提供产 品和服务的事业单位，主要包括企业所属的事业单位以及实行企业会计制度核算的事业 单位。这类事业单位己逐步向企业转制，转制未完成前在形式上仍属于事业单位，但本 质上可以划分为企业。在本文研究中，将属于各事业单位附属单位的经营性事业单位划 分为附属企业，独立的经营性事业单位排除在本文的研究范围之外。具体内容见图2 ： 图2 事业单位分类图 类型具体包括 行政支持类行政执法单位、承担行政职责的单位 幕础科研单位、基础教育单位、社科研究单位、史志研究单位、公益性文化单位、公共卫生服务单位、 纯公益类信息统计单位、体育运动单位、社会福利单位、环境保护单位、水文勘测单位、社会保险单位、药品 榆验单位 非基础教育争位、非盈利性医疗卫生单位、干部教育单位、文艺演出单位、检验检测单位、农林牧渔 准公益类技