（公共管理专业论文）我国行政事业审计存在的问题及对策研究.pdf

内容摘要 自1 9 8 3 年9 月1 5 日中华人民共和国审计署成立以来，我国行政事业审计工 作在促进党和国家各项方针政策的落实，促进党风廉政建设的好转方面，起到了 积极的作用，得到了各级党委和政府的重视。随着政治经济体制改革的逐步深入 和行政事业单位会计管理方式的转变，行政事业审计的领域、对象发生了很大的 变化。随着审计机关对财政资金的监督检查力度不断加强，行政事业审计工作已 成为国家预算执行审计的重要组成部分，成为审计机关促进各级行政机关实现廉 洁高效运转的重要手段之一。行政事业单位的预算执行情况、资金投向的问题都 体现了党和国家的路线、方针、政策，关系到国计民生和社会安定等诸多方面。 在当前财经领域违法违规问题还比较严重的情况下，坚持依法审计，有效维护正 常的经济秩序，这是审计工作服务改革和经济发展的基本立足点。对人民负于的 公共受托经济责任依法、客观、公正的做出审计评价，增强服务意识，将“监督 体现服务、制约体现促进 科学审计理念，贯穿于审计工作始终，更好地发挥审 计监督职能作用。 总体上看，当前我国行政事业审计工作正处在一个乘势而上、力求在高起点 上更好发展的重要战略机遇期，但同时也暴露出一些值得正视的困难、问题和潜 在的危机，较大程度地影响其不断深化和作用的发挥，亟待加以研究和解决。本 文结合审计工作实践，就我国行政事业审计存在的问题及对策进行了一些思考和 研究 关键词：行政事业审计 监督问题及对策 a b s t r a c t s i n c en a t i o n a la u d i to ft h ep e o p l e sr e p u b l i co fc h i n aw a sf o u n d e da tf i f t e e n t h ， s e p t e m b e r , 19 8 3 ，i ti st h ea d m i n i s t r a t i o na n di n s t i t u t i o na u d i t i n gt h a tp l a yap o s i t i v e r o l et ot h ep r o m o t i o no ff u l f i l l i n gt h ep o l i c i e so fo u rp a r t ya n dn a t i o n ，t ot h e c o n s t r u c t i o no ft h ep a r t yh o n e s t ，a n di ti sv a l u e db yt h ep a r t yc o m m i t t e ea n dt h e g o v e r n m e n t t h eo b j e c to fa d m i n i s t r a t i o na n di n s t i t u t i o na u d i t i n gw a sc h a n g e d d r a m a t i c a l l ya c c o r d i n gt o t h e p o l i t i c s a n de c o n o m ys y s t e mr e f o r m a t i o na n d a c c o u n t i n gm a n a g e m e n t n o w , i tb e c o m e sa ni m p o r t a n tp a r to fg o v e r n m e n tb u d g e t i m p l e m e n ta u d i ta n ds i g n i f i c a n tm e a s u r et o a d v a n c et h ee f f e c t i v eo p e r a t i o no ft h e g o v e r n m e n t t h eb u d g e ti m p l e m e n t sa n df u n df l o a tr e f l e c to u rg o v e r n m e n tp o l i c i e s a n dr e l a t e st ot h en a t i o n a le c o n o m ya n dt h ep e o p l e sl i v e l i h o o da n ds o c i a ls t a b l e t h e b a s i cs t a n do fa u d i t i n gr e f o r m a t i o na n de c o n o m i cd e v e l o p m e n ti st oa c ti na c c o r d a n c e w i t ht h ea u d i t i n gl a w a n dt om a i n t a i nn o r m a le c o n o m i co r d e r , b e c a u s et h es i t u a t i o no f t h ei l l e g a la c t i v i t i e so fe c o n o m yt e r r i t o r yi sg r a v e m a k i n gl e g a l ，o b j e c t i v e ，a n dj u s t a u d i t i n g ，s t r e n g t h e n i n gs e r v i c ec o n s c i o u s n e s s ，u p h o l d i n gt h et h e o r yo f s u p e r v i s i n g r e f l e c t ss e r v i c e ，r e s t r i c t i n gr e f l e c t sp r o m o t i o n ”，a l lo ft h e s em e a s u r e sc a ng i v ef u l l p l a yt oa u d i t i n gs u p e r v i s i n g i no u rc o u n t r y , i ti st h es t r a t e g i cp e r i o do fa u d i t i n gt om a k eb e t t e rd e v e l o p m e n t s t e pb ys t e po v e r a l l t h e r ea r ea l s oa f e wo fd i f f i c u l t i e s ，p r o b l e m sa n dp o t e n t i a l c r i s i s i m p a c t i n gt h ed e v e l o p m e n to fa u d i t i n gd e e p l y w eh a v et os t u d yo nt h e ma n dd e a l w i t ht h e mu r g e n t l y a c c o r d i n gt ot h ep r a c t i c a la u d i t i n g ，t h i se s s a ya i m st os t u d yo nt h e p r o b l e m sa n dc o u n t e r m e a s u r e s k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i o na n di n s t i t u t i o na u d i t i n g s u p e r v i s ep r o b l e m sa n d c o u n t e r m e a s u r e s 为了加强学风、学术道德建设，规范学术行为，提高学位论文质量，确保学 位授予的权威性、严肃性，郑州大学对学位论文撰写作如下补充规定： 一、学位申请人必须对自己的学位论文负责，在提交的学位论文封面后( 中 文摘要前) 增设一页书面声明，内容如下： 郑重声明 本人的学位论文是在导师指导下独立撰写并完成的，学位论文没有剽窃、抄 袭等违反学术道德、学术规范的侵权行为，否则，本人愿意承担由此产生的一切 法律责任和法律后果，特此郑重声明。 学位论文作者( 签名) ：李俊敏 2 0 0 9 年1 1 月2 8 日 二、学位论文中的引证、引述处须注明出处； 三、学位论文后所附参考文献，必须是学位申请人真正阅读参考过的文献； 四、学位论文中没有郑重声明的，不能参加论文答辩。 我国行政事业审计存在的问题及对策研究 1 绪论 1 1 研究的背景和意义 在新的财政支出体制下，各级人大和社会公众对行政事业单位预算执行、财政财务 收支情况要求有更多的监督权、知情权，要获取相关的信息和结果，要知道纳税人交纳 的钱政府各部门是如何使用的，有无损失浪费以及使用的效果如何等等。由于行政事业 单位行使着政府授予的行政管理权力，掌握着财政资金的收入分配，因此资金使用是否 合理、合规、合法，关系着广大人民群众的切身利益。温总理在2 0 0 9 年3 月5 日的政 府工作报告中明确提出：“要强化监察、审计等部门监督，高度重视人民群众监督和新 闻舆论监督，做到行政权力运用到那里，监督就落实到那里，财政资金运用到哪里，审 计就跟进到哪里。 这充分体现出党和政府对审计工作的高度重视，体现出对审计工作 的殷切期望和重托。 随着新的财政支出体制改革进一步深化和完善，标志着我国的经济运行正步入公共 财政管理的时代。作为财政预算管理重要一环的行政事业审计工作，如何在新形势下， 强化行政事业审计，创新审计思路、审计方法、提高审计技能、审计质量，彰显审计成 效，以适应公共财政管理的要求，有效促进行政事业单位的财政、财务收支行为规范化， 更好地为宏观经济服务，更好地为公共财政管理实现健康、良性运行服务，是值得深入 研究的问题。 1 2 文献综述 近几年来，随着政府审计工作的不断发展，我国政府审计研究正受到越来越多的重 视，相关研究成果也越来越多，大多是对经济责任审计，财政预算审计等的研究，但对 政府审计的一方面行政事业审计的研究就显得不那么尽如人意了，主要是研究行政事业 审计的相关学术论文比较少，也鲜见有让人耳目一新的见地和观点。关于加强和完善我 省行政事业审计工作的思考( 谌健斌，2 0 0 2 ) 一文作者着重对地方审计工作进行了研究， 文中提出广东省目前行政事业审计工作的主要任务是财政预算执行审计，揭露和采取措 施制止违法乱纪行为，开展内部控制审计，加强领导干部的经济责任审计，监督行政事 业单位的财政资金使用效益；同时分析了行政事业审计工作中存在的问题，进而提出加 强行政事业审计工作的思路，如加强经常性审计监督，扩大审计覆盖面，深化部门预算 执行情况审计，将其与财务收支审计、党政领导干部经济责任审计、行业审计、专项审 计调查等有机结合，提高审计信息使用效率，加强为宏观调控服务，重视提高审计人员 的综合素质等等。强化行政事业单位审计的思考( 冯振秀，2 0 0 6 ) 从研究行政事业单位 审计中存在的困难和问题出发，提出了几点思考：与时俱进，明确目标：全面审计，突 我国行政事业审计存在的问题及对策研究 出重点，加强综合分析；拓宽审计领域，建立延伸审计制度；改革审计方式、方法，构 建审计内容和重点的立体框架；建立健全跟踪审计制度。史永红，张莉认为经济转轨， 财政经济体制改革和行政事业单位会计管理方式的转变使得行政事业审计的领域、对象 发生了很大的变化。如何适应新形势，强化行政事业审计，有效促进行政事业单位的财 政、财务收支行为规范化，是值得深思的问题。她们在应注重行政事业单位审计的几个 关键点( 2 0 0 7 ) 一文中提出了五个关键点：一是从基础工作做起，强化会计职责，加强 内部监督管理，增强维护财经秩序意识；二是加大审前调查力度，做好内控制度测试； 三是实施科学的审计方法，用足用好审计手段；四是注重发现大案要案线索，从源头上 发现并杜绝腐败，促进反腐倡廉建设：五是注重对往来账的审查。论行政事业单位审计 工作的创新发展( 孔韦宝，2 0 0 8 ) 这篇文章则从创新发展角度为行政事业单位审计提出 了新的发展思路：在“明确目标，把握重点，应对风险 的前提下，创新管理模式，即 以资金为主线，提高审计工作效率，以制度为基础，为财政资金的良性运行保驾护航， 以效益为导向，提高财政资金的使用效益；创新技术，即审计资料共享化，审计技术现 代化，审计调查扩大化。 总体上来说，我国行政事业审计工作正受到越来越多的重视，相关研究成果也会越 来越多，但现今学术期刊大多集中在一些基本问题的研究上，很少有人对行政事业审计 工作中存在的深层次问题进行研究。我本着多年工作的经验和长期致力的研究，以学术 论文的形式对行政事业单位审计中存在的问题和对策做了一个较为系统和完善的分析。 1 3 研究思路和内容 本论文的基本研究思路是，从阐述行政事业审计的内涵入手，分析我国行政事业审 计的基本框架体系及历史演进，总结行政事业审计重要意义和发挥的作用，着重探讨我 国新形势下行政事业审计存在的问题和面临的挑战，最后，研究强化行政事业审计的主 要对策。 具体说，本文的主要内容和结构包括绪论在内共分五个部分，分别如下： 第一部分，绪论。主要阐述研究的背景与意义，文献综述，研究思路与内容，说明 论文的理论依据和使用的研究方法。 第二部分，我国行政事业审计的框架和作用。阐述行政事业审计的涵义和内容，我 国行政事业审计发展历程及特点，阐明我国行政事业审计基本框架、方法，以及行政事 业审计工作对我国宏观经济管理发挥的监督作用，维护国家审计的严肃性，保障国有资 产安全完整，促进廉政建设，提高财政资金使用效益较好地发挥宏观经济监督作用。 第三部分，研究分析我国行政事业审计过程中存在的主要问题。本文从宏观与微观 我国行政事业审计存在的问题及对策研究 相结合全面分析研究阐述我国行政事业审计过程中存在的行政审计体制制约独立性、政 府绩效审计难以得到全面深入开展、审计公告力度不够、审计人员是有限理性的经济人 等问题。 第四部分，强化行政事业审计的主要对策。结合我国财政经济体制改革的需要，从 改革国家审计体制，确保其地位独立性；完善绩效审计法律体系，树立绩效审计观念， 加大审计公告力度，创新审计技术方法，提高审计人员素质，提出加强和完善审计监督 体系的对策。 第五部分，结论。从归纳总结当前行政事业审计工作中所存在问题及针对不足，提 出的具有实践意义上的对策。 1 4 理论依据与研究方法 本文以受托经济责任理论为主，结合绩效审计理论、公共权力制约与监督理论和公 共资金管理与控制理论，对我国行政事业审计监督过程中的问题进行分析研究，归纳 解决问题的对策。 公共受托经济责任是现代国家审计理论中最关键、最基本的概念，是现代国家审计 的理论基石；国内外，现代国家审计都是基于公共财产的受托经济责任关系产生的，其 理论和实践也都随着公共受托经济责任的发展而发展。1 9 8 5 年5 月，第三届最高审计 机关亚洲组织大会发表的关于公共受托经济责任指导方针中，将公共受托经济责任 定义为：“公共受托经济责任，是指受托经营公共财产的机构或人员有责任汇报对这些 财产的经营管理情况，并负有财政管理和计划项目方面的责任”。国家或地方提供公 共资源或资金，由受托机构或人员对公共资源或资金进行管理，由此产生与这些公共资 源或资金管理方面的受托经济责任关系。国际上，只要存在受托经营管理的公共资源或 资金，就必须承担公共受托经济责任，也必须由政府审计机关对受托管理的机构和人员 履行经济责任情况进行审计监督，以确保其正确履行公共受托经济责任。可见，国家审 计与公共受托经济责任关系紧密相联。我国公共受托经济责任中，委托人是人民，受托 人必须按照人民的要求经管受托资源，对人民负责，向人民报告，接受人民的监督。公 共受托经济责任是随着社会民主、法治的产生、发展而产生和发展的，公共受托经济责 任的有效履行又是社会民主和法治的基本保障。我国社会主义制度的性质决定了人民是 国家的主人。在我国，人民是国家一切财富的所有者，一切权力属于人民。社会财富归 全民所有，并不是要每个公民都亲自去经营管理社会资源或资金，而是将属于人民的公 共财产，由各级人民代表大会委托给人民选举出来的政府去经营管理，人民就有权利要 1 秦荣生：公共受托经济责任理论与我国政府审计改革，审计研究，2 0 0 4 年第6 期。 3 我国行政事业审计存在的问题及对策研究 求政府及其职员按照他们的意志管好、用好公共财产，各级政府也并不是要亲自去经营 管理公共财专，可以将全部或部分公共财产委托给国有企事业单位经营管理者去经营管 理。人民代表大会代表人民，是人民的代议机构，各级政府的最高权力机关，各级政府 和国有企事业单位要按照本级人民代表大会通过的国民经济计划和年度预算所反映的 人民意志去经营管理。这时，各级人民代表大会与同级政府产生了公共财产的委托和受 托关系；各级政府在接受人民代表大会委托后，便对人民代表大会负有公共受托经济责 任。各级政府就必须按人民代表大会的要求认真履行所负的受托经济责任，完成人民 的托咐，向人民代表大会报告公共财产的经营管理使用情况。各级政府是否切实履行公 共受托经济责任，并不是由自己说了算，必须由国家审计机关依据相关法律法规通过客 观、公正的审计，实事求是的作出评价，进而确定或解除其所负的受托经济责任。可见， 这是一种自下而上的监督体制，代表“民 对“官 的审计监督制约关系，在民主与法 治的制度下反映了现代国家审计的实质。因此，在我国社会主义制度下，我们应充分认 识到各级政府负有公共受托经济责任。政府审计总目标在于监督、评价公共受托经济责 任的履行情况，其本质目标就是确保公共受托经济责任的全面有效履行。其受托经济责 任审计过程描述如下： 绩效审计是审计发展到较高形态的审计形式，是受托责任发展到特定层次的必然产 物。从它产生来，经过各国的实践，至今已形成了一系列概念。各国最高审计机关对于 绩效审计内涵的认识和理解，以及称谓也有较大的差异。比如美国审计总署( g a o ) 使 用“绩效审计”：加拿大审计长公署( o a g ) 则将绩效审计称为“综合审计 ；英国称“货 币价值审计有的翻泽为“价值为本审计 。我国学者大都将政府审计机关从事的对行 m 秦荣生：公共受托经济责任理论与我国政府审计改革，( ( 审计研究，2 0 0 4 年第6 期。 4 范柏乃：政府绩效评估与管理) ) ，复旦大学出版社，2 0 0 7 年版，第2 7 6 页。 4 我国行政事业审计存在的问题及对策研究 政事业单位的非财务审计称为“绩效审计，对企业进行的非财务审计称为“经济效益 审计 或“效益审计”，而民间审计组织和内部审计部门从事的非财务审计称为“经营 审计”、“管理审计 或“经济效益审计 。美国政府责任办公室对政府绩效审计解释为： “绩效审计就是客观地、系统地检查证据，以实现对政府组织，项目、活动和功能进行 独立地评价的目标，以便为改善公共责任性，为实施监督和采取纠正措施的有关各方进 行决策提供信息。英国在国家审计法中定义政府绩效审计为“绩效审计是对政府部门 或其他相关组织为履行职责而使用所掌握资源的经济性、效率性和效果性进行检查”。 加拿大定义政府绩效审计为：“综合审计是以系统的方式检查和报告责任及管理人员为 完成其职责所采取的活动、系统及控制。 国内关于政府绩效审计的定义也存在不同的 表述，李凤鸣认为政府绩效审计是对行政事业单位业务活动和资源管理的经济性、效果 性进行审查、评价和分析，发现其业务活动和管理中存在的缺陷与不足，充分挖掘潜力， 促进被审计单位提供绩效的一种审计活动。张欣则认为政府绩效审计是具有独立性的机 构和人员对政府单位、部门的经济活动进行的审查，评价其经济资源使用效益及效果是 否与预期目标相一致。陈思维认为绩效审计是在对行政事业单位财政财务收支及其有关 经济活动真实性、合法性审计的基础上，进一步对其工作任务和工作计划的制定及完成 情况，资源的使用效率、管理效率等进行审查、分析和评价，发现和反映存在的问题， 提出改进建议，是促进被审计单位提供绩效的一种经济监督活动。中国国家审计署审计 长刘家义定义绩效审计为：“绩效审计是独立的审计机关和审计人员，依照国家法律规 定和人们认知的共同标准，对政府履行公共责任，配置、管理、利用经济社会公共资源 的合理性、有效性、科学性进行的审查、考量、分析和评价，其目的是促进经济社会全 面、协调、高效、持续的发展。从各国以及国际组织对政府绩效审计探讨来看，大多 为描述性定义，其实质无太大差别，基本上是围绕“三e 即经济性( e c o n o m i c s ) 、效 率性( e f f i c i e n c y ) 和效益性( e f f e c t i v e n e s s ) 这三个要素进行检查和评价。政府绩 效审计的本质是全面正确履行公共受托绩效责任的控制机制，其内涵的界定应揭示政府 绩效审计所反映对象的本质，应该在明确绩效审计对象的基础上来界定绩效审计的内 涵。因此，所谓政府绩效审计，就是政府审计机关和审计人员依据一定的标准，综合运 用各种技术与方法，对政府机构、公共投资项目和公共资源的经济性、效率性和效果性 进行审计评价的活动。其目的是促进公共受托绩效责任的全面正确履行，以达到为公众 。祁敦芳：政府绩效审计，中国时代经济出版社，2 0 0 9 年版，第1 页 。范柏乃：政府绩效评估与管理，复旦大学出版社，2 0 0 7 年版，第2 7 7 页。 5 我国行政事业审计存在的问题及对策研究 提供受托绩效责任履行情况有用信息的目的。 公共权力制约与监督论。公共权力是一种特殊的权力，是在公共管理的过程中，由 政府官员及其相关部门掌握并行使自身职能，用以处理公共事务、维护公共秩序、增进 公共利益的权力，对全体社会成员具有普遍的约束力。自古及今，公共权力的发展史就 是一部对监督发展的历史。在现代社会，监督是实现民主政治的一个有效途径，也是法 治社会的不可或缺的重要要素。十七大报告指出：“完善制约和监督机制，保证人民赋 予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚 持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调 的权力结构和运行机制。健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序 行使权力、履行职责。完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力。重点加 强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问 责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。落实党内监督条例，加强民主监督，发挥 好舆论监督作用，增强监督合力和实效。 国家审计围绕公共权力制约与监督论这个平 台，加强对公共权力的制约与监督，并在法律上给予制度安排，保证其合法性、权威性。 例如，李金华( 2 0 0 3 ) 认为固，国家审计战略目标在于加强对权力的制约与监督，实现 国家审计对象由“民”到“官”的转变，促进民主与法制建设，维护国家经济安全；廖 洪( 2 0 0 5 ) 认为 ，国家审计总目标在于权力制衡。公共权力以国家或政府机构为主， 同时还包括国家或政府机构之外的其他非政府公共组织。政府层面的公共权力有狭义和 广义之分。狭义的政府公共权力特指政府行政权( 现在习惯称公共管理权) ；广义的政 府公共权力除了包括行政权之外，还包括立法权和司法权。公共权力的制约与监督是指 对公共权力的检察、督促与纠偏。无论是决策权、执行权，还是监督权，一旦被授予， 公共权力部门就有可能利用其强制性、扩张性和相对独立性而滥用权力，其后果是不仅 可能导致各种腐败现象，而且会影响到公共资源配置的低效率。因此，加强对公共权力 的制约与监督，是抓好党风廉政建设和反腐败工作，让权力在阳光下运行，防止“暗箱 操作 和“潜规则 ，提高资源配置效率以及实现全社会可持续发展的根本保证。 公共资金管理与控制理论认为，国家审计总目标在于管理与控制好公共资金，以加 强国民经济的宏观控制和调节，提升政府的科学管理，对社会经济体系产生显著的经济 。祁敦芳：政府绩效审计，中国时代经济出版社，2 0 0 9 年版，第1 6 页 。中新网，2 0 0 3 年8 月2 2 日。 。专函调查，2 0 0 5 年9 月。 。马国贤：政府绩效管理，复旦大学出版社，2 0 0 5 年10 月，第7 页。 6 我国行政事业审计存在的问题及对策研究 效益好社会效益。例如，英国国家审计署( n a oo fu k ) 总体职责是向议会报告公共资 金的使用情况；德国联邦审计院( c ao fg e r m a n y ) 的总体职责在于检查联邦政府的公 共账目，以决定公共财政资金是否被适当、有效地管理。中国审计署主要职责是在国务 院总理领导下，主管全国的审计工作，履行审计法和国务院规定的职责。在我国公共资 金主要是财政资金，我国行政事业审计主要是对国家财政资金的管理使用进行监督，国 家财政资金是经济责任和权力共同指向的对象。根据公共受托责任关系理论，国家财政 资金的所有者将资金的使用权让渡给经营者，要求经营者承担起管好、用好和控制好国 家财政的责任。行政事业审计通过运用公共资金管理与控制理论加强对政府经管的公共 财产、资源所负公共受托经济责任的制约机制，促进财政资源优化配置，保障国民经济 的宏观控制好微观协调达到最优控制好次优控制的目的。 审计的产生和发展，既离不开相关理论的指导，同时也离不开实践的推动。因而， 对行政事业审计存在问题的研究充分考虑了这一特点，在研究方法的选择上，既采取规 范的方法对相关理论加以研究，同时又根据行政事业审计的实践，采用一些实证的方法 来论证相关理论。本文总体上采用了以规范研究为主，规范研究和实证研究相结合的研 究方法。在具体问题研究中，主要采用了以下方法： 其一：以财政资金相关审计理论为基础，结合行政事业审计特点，在此基础上开展 进一步研究。 其二：运用比较分析的方法。本文涉及不同地区行政事业审计工作开展情况，无论 是数据还是论述会用到我省和其他省份、各省市之间的比较分析方法，以便能说服读者。 其三：运用定性与定量相结合的分析方法。在研究中，采用定性研究与定量分析相 结合的方法，对许多问题的研究，既采用定性的方法，揭示其理论价值，反映其发展规 律，同时采用数据加以论证，通过数据来支撑所提出的理论。 其四：宏观分析与微观分析相结合。本文既有从审计理论的宏观把握，也有对其的 微观诠释。既有从宏观角度出发的政策建议，也有从微观审计工作角度出发的改革思想。 在研究中还会用到归纳等方法，对许多零散的审计现象进行整理、归纳，找出其规律性 的东西，形成一定的研究结论。 。宋夏云：( ( 国家审计目标及实现机制研究) ) ，上海财经大学出版社，2 0 0 8 年，第3 8 页。 我国行政事业审计存在的问题及对策研究 2 我国行政事业审计的框架和作用 2 1 行政事业审计的涵义和内容 行政事业审计是指对政府管理的行政事业单位的财政、财务收支进行的审计，以 确定其财政、财务收支的真实性、合法性、效益性，通过审计，促使其加强财务管理， 规范经济活动，提高财政性资金的使用效益，保障国有资产的安全和完整，促进廉政建 设，为国家宏观调控服务。审计的对象、范围主要是对与本级人民政府财政部门直接发 生预算缴款、拨款关系的国家机关、政党组织和社会团体以及与本级人民政府财政预算 有财务收支关系的事业单位进行审计监督，包括对预算外资金的管理和使用情况进行审 计监督固。其主要目标就是核查行政事业单位财政财务收支的真实性和合法性，促进经 费的使用合理节约，提高财政性资金的使用效益。根据审计法的规定 ，行政事业 审计的主要内容指：对本级各部门的财政预算执行情况和决算，以及预算外资金的管理 和使用情况进行监督，对国家的事业组织的财务收支进行监督；对政府部门管理的和社 会团体受政府委托管理的社会保障资金、社会捐赠资金以及其他有关基金和资金的财务 收支进行审计监督；对其他有关事项进行审计监督。具体说，是指用以维护行政机关和 事业组织正常管理活动所需要的各项经费；行政事业单位所使用或管理的国有资产；用 以发展社会公共事业和科研活动所需要的各项事业经费；国家财政资助的和向社会或劳 动者征集的社会保险基金以及其他社会保障基金；由国家财政资助或向社会募集的用于 扶贫救灾、发展各项事业的资金或基金；国家行政执法部门依照有关规定所收取的行政 性收费或罚没款项；行政事业各部门按国家有关规定所收取的服务性收费：国防开支以 及财政用于维护社会安全方面的开支；其他有关资金。 2 2 我国审计发展历程 中华人民共和国成立后，由于相当长的时期实行的是高度集中的计划经济体制，国 有资产的所有权与经营权一体化，以及全面学习前苏联经验等诸多因素影响，国家未设 独立的专职审计机构，对财政、财务收支的监督由财政、银行、税务等部门通过其业务 分别在一定范围内进行。自1 9 7 8 年中国共产党第十一届三中全会以来，政府逐步把工 作重点转移到经济建设上来，实施了一系列加强审计工作的改革措施，国民经济得到蓬 勃发展。1 9 8 2 年1 2 月第五届全国人民代表大会第五次会议通过修改的中华人民共和 国宪法，宪法第九十一条规定国家建立审计机关，实行审计监督制度。据此，1 9 8 3 。章赤贞：行政事业单位的审计现状及改善措施，( 决策与信息2 0 0 8 年第8 期。 函李芙蓉：如何搞好行政事业审计工作，财会研究，2 0 0 5 年第8 期。 单春霞：( ( 关于改进和深化行政事业审计的思考( 企业天地，2 0 0 5 年7 月。 。中华人民共和国审计法( 2 0 0 6 年) 。 8 我国行政事业审计存在的问题及对策研究 年9 月1 5 日，我国成立了最高政府审计机关一一审计署，在国务院的领导下独立地行 使宪法所赋予的审计权限，是我国政府审计的中心，随后在县以上各级人民政府设立审 计机关，并颁布了一系列审计法规，卓有成效地开展了审计监督工作。1 9 8 8 年1 1 月出 台了中华人民共和国审计条例为确立有中国特色社会主义的审计制度奠定了基础。 特别是1 9 9 4 年8 月3 1 日第八届全国人大常委会第九次会议通过的中华人民共和国审 计法，并于1 9 9 5 年1 月1 日实施后，从法律上进一步确立了政府审计的地位，为其进 一步发展奠定了良好基础。1 9 9 7 年1 0 月2 1 日，国务院发布了中华人民共和国审计法 实施条例，标志着我国国家审计正式跨入了法制化的轨道。 1 9 8 3 年至1 9 8 8 年底，是我国政府审计工作的开始阶段，“边组建，边工作，抓重点， 打基础”是这一阶段的特点；1 9 8 9 年至今，是我国政府审计工作在改革中开拓进取的阶 段，审计机关的财政审计、金融审计、国定资产投资审计、行政事业审计、农业资金审 计、外资审计等工作，取得了显著成绩。特别是“审计风暴”，对廉政建设大有助益， 深入推进了审计法的修改。2 0 0 6 年2 月2 8 日第十届全国人民代表大会常务委员会 第二十次会议通过了关于修改( 中华人民共和国审计法) 的决定，它的颁布实施， 进一步健全了审计监督制度，完善了审计监督机制，更好地促进政府及有关部门正确履 行法定职责，促进廉政建设推动法治政府建设；有利于审计机关全面依法履行职责，进 一步加强审计监督力度，严肃查处财经领域中重大违法违规问题，揭露由于决策失误和 管理不善造成的重大损失浪费问题，更好地维护财经秩序，改善宏观管理，提高财政资 金使用效益，保障国民经济和社会事业健康发展；有利于审计机关进一步规范审计行为， 坚持依法审计，强化审计质量控制，确保审计结果客观公正、实事求是，不断提高审计 工作的质量和水平，推动我国审计事业的长远发展。 2 3 我国行政事业审计特点 行政事业审计与内部审计、社会审计和其他类型的国家经济监督形式相比较具有如 下特点： ( 1 ) 行政事业审计与内部审计和社会审计相比，行政事业审计具有强制性、无偿 性、公共性和民主性特点。 一强制性。内部审计由单位自主安排审计，社会审计接受委托后才能进行审计，而 行政事业审计一般是依据宪法、审计法等法律法规赋予的职责实施的，对应当接受审计 的任何行政事业单位对象，都不得拒绝和阻碍审计；任何单位和个人都不得干涉依法进 行的审计；国家审计机关可以在法定职权范围内决定对被审计对象的审计结果处置，如 u 吴秋生：政府审计职责研究，中国财经经济出版社，2 0 0 7 年，第2 8 页。 9 我国行政事业审计存在的问题及对策研究 报告、处理、处罚、公告等；国家审计机关依法做出的审计结果处置，被审计单位必须 接受并执行，相关单位应当予以积极配合；即使被审计单位申请复议，在申请复议期间， 审计处理、处罚决定必须继续执行。 二无偿性。内部审计由本单位提供工资福利待遇及办公费用等，社会审计要按规定 标准向被审计单位收取审计费用，国家审计机关的审计是无偿向被审计对象提供审计服 务，其经费由国家财政预算依法予以保障，不向被审计单位收取任何费用，也不需要被 审计单位承担任何审计费用，也不允许将国家审计业务委托给社会中介审计组织有偿进 行。 三公共性。内部审计主体主要代表本单位利益，社会审计主体主要代表委托人的利 益，国家审计机关代表的是国家统治阶级的意志，在我国社会主义国家代表的是广大人 民群众的意志，对管理和使用公共财产的单位或有公共经济权力的单位或人员进行审 计，是为人民大众特别是统治阶级的利益服务的。 四民主性。内部审计主体主要代表单位最终所有者利益进行管理控制监督，社会审 计主体主要代表资产所有者的利益进行所有权监督，我国社会主义社会的国家审计机关 则是代表人民的意志进行的民主性监督，是受人民委托的监督，是为民主服务的监督。 国家审计的根本委托者是人民；审计机关必须按照人民的意志进行审计，向人民大众及 其代议机构报告审计结果。 ( 2 ) 行政事业审计与其他种类的国家行政性经济监督形式相比，行政事业审计具 有明显的独立性、专职性和权威性。 国家审计机关的监督权来自于人民大众的授予，而其他行政性经济监督的监督权来 自政府最高行政当局的授予。因此，国家审计监督以外的其他行政性经济监督只有监督 者与被监督者两方关系人，其监督权由行政性法律法规赋予，并且是业务管理的重要组 成部分；在监督活动中，行政事业审计有别于其他类型的经济监督，主要是涉及的关系 比较特殊，通常涉及三个方面：经济活动等资料的提供者( 政府直属单位) ，政府审计 机关( 或人员) ，经审计的会计信息使用者( 政府、组织部门、人民大众及其代议机关) 。 审计人与被审计人之间一般没有业务管理关系，审计人接受审计授权人的授权专司对被 审计人的经济监督，政府审计机关( 或人员) 接受委托( 或授权) 所进行的审查，是从 独立的第三方角度对被审计单位的数据等资料及经济活动进行审查。一般认为，经国家 审计机关审计可以提高经济等信息的可信度，但是，如果审计人员与被审计单位在经济 上或其他方面存在紧密联系、丧失了独立性，那么，审计人员就不可能对被审计单位的 经济事项发表公正的意见，所以，独立性是审计的最本质特征。 1 0 我国行政事业审计存在的问题及对策研究 我国国家审计与立法型、司法型等其他类型的国家审计监督形式相比，我国国家审 计还具有咨询性特点。立法型国家审计监督机关具有立法与任免权、司法型国家审计监 督机关具有审判与执行等实质性权力，我国国家审计机关主要是通过审查、调查和报告 或公告，为国家的立法、司法、行政等提供咨询服务，协助相关部门进行监督。 2 4 我国审计的基本框架 机构设置。目前我国审计机关分为中央审计机关和地方审计机关。中央审计机关 即中华人民共和国审计署，是国务院组成部门，也是我国最高审计机关，具有双重地位： 一方面是作为中央政府组成部门，接受国务院领导，执行法律、行政法规和国务院的决 定、命令，以独立行政主体从事工作，直接审计管辖范围内的审计事项；另一方面是作 为我国的最高审计机关，在国务院总理领导下，领导管理全国审计工作，对国务院负责 并报告工作。地方审计机关是各省、自治区、直辖市以及市、县、区人民政府设立的审 计机关，分别在各省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关领导 下，领导组织本行政区审计工作，负责组织实施本级审计机关审计范围内的审计事项， 对上一级审计机关和本级人民政府负责并报告工作。中华人民共和国审计署内设1 3 个 审计司、7 个直属事业单位、2 5 个派出局、1 8 个驻地方特派办，各地方审计机关，参照 审计署各职能部门设置。审计机关设置及其领导关系见下图： 由中华人民共和国审计署机关网站。 我国行政事业审计存在的问题及对策研究 业 务 指 导 关 系 领导体制。审计机关领导体制，是指审计机关在国家组织结构中的地位，受哪个机 构领导以及上下级审计机关的领导关系等。我国审计机关采用的是双重领导体制，地方 审计机关同时受本级人民政府行政首长和上一级审计机关领导。一是行政领导，审计机 关直接受本级人民政府行政首长领导；二是业务垂直领导，地方审计机关的审计业务以 上级审计机关领导为主。 审计机关负责人的任免。为保证审计机关及审计人员依法独立行使审计监督权，我 国对审计机关负责人的任免作了严格规定。审计署设审计长一人，副审计长若干人。审 我国行政事业审计存在的问题及对策研究 计长由国务院总理提名，全国人民代表大会决定任免，全国代表大会闭会期间由全国人 民代表大会常务委员会决定任免；审计署副审计长由国务院任免。全国人民代表大会有 权罢免审计长。地方审计机关正职领导人由本级人民政府行政首长提名，本级人民代表 大会常务委员会决定任免，报上一级人民政府备案；副职领导人由本级人民政府任免。 地方各级审计机关正、副职领导人的任免应该依照法定程序，应事先征求上一级审计机 关的意见。 派出机构。依据审计法第十条规定：“审计机关根据工作需要，经本级人民政府批 准，可以在其审计管辖范围内设立派出机构。派出机构根据审计机关的授权，依法进行 审计工作。跏我国审计机关设立了审计机关驻地方派出机构和驻部门派出局。目前， 审计署在1 8 个城市设立了驻地方特派处，代表审计署执行审计业务，解决某些地方审 计机关所难以解决的审计项目。例如，审计署派驻郑州市的机构称为“审计署驻郑州市 特派员办事处”，其负责人称为“审计特派员”。审计署还在国务院2 5 个部门设立了派 出局。一些地方审计机关也根据实际情况设立了驻本级政府部门派出局。 审计机关按工作内容和范围分设财政、金融、行政事业、经贸、农业与资源环保、 社会保障、固定资产投资、外资运用等职能审计部门，开展对行政机关、企业事业、团 体等各种专业性审计工作。另外，审计机关还可以设置审计科研培训机构，开展审计科 学研究和培训审计人员。 审计署行政事业审计部门负责组织开展中央部门预算执行情况审计和决算草案审 签；组织审计国务院主管部门和省级人民政府管理的教科文卫专项资金；组织审计民革 中央等8 个民主党派、中华全国工商业联合会、全国人大常委会办公厅、政协全国委员 会办公厅、中国人民武装警察部队、中央政府驻港联络办、中央政府驻澳门联络办、中 共中央直属机关事务管理局、国务院机关事务管理局、审计署和国家人民防空办公室的 预算执行情况；开展相关专项审计调查；具体组织对中央部门( 含直属单位) 主要负责 人实施经济责任审计；组织协调派出审计局的审计业务工作；督促被审计单位整改；指 导地方审计机关行政事业审计业务；承办审计署交办的其他事项。 我省行政事业部门主要负责审计与省财政有拨缴款关系的省人大、政协、法院、检 察院机关和政党组织、社会团体的财务收支；负责审计省政府有关部门的及其下属单位 的财务收支；组织行业审计、专项资金审计和审计调查。 2 5 我国行政事业审计的主要方法和程序 我国行政事业审计在原有的常规审计方法的基础上，除了审查被审计单位提供的会 m ( ( 中华人民共和国审计法，新法规月刊) ) ，2 0 0 6 年第2 期。 1 3 我国行政事业审计存在的问题及对策研究 计报表、账册、凭证等资料外，现在审计更注重运用和创新外围调查、跟踪决策、重要 资金追踪、实地勘察等工作方法。外围调查是指通过调查，尽可能全面掌握被审计单位 工作性质、收支项目和财务状况等，以确定被审计单位提供的会计资料是否全面、真实； 跟踪决策审计是指被审计单位多数重大经济决策事项都要通过领导班子会议集体研究 决定，因此跟踪查阅其会议记录和纪要，了解决策事项，查阅收发文件，跟踪其出台政 策措施，捕捉有用信息，挖掘审计线索，是审查被审计单位重大经济决策得失的重要辅 助审计方法；重要资金追踪审计是指以被审计单位的资金运动轨迹为主线，在核实重要 关联业务中弄清资金的运动轨迹和往来关系，跟踪发现资金上解下拨、使用管理中存在 的重大违纪违规问题，是一个重要的审计方法。审计中重点关注上级单位下拨资金或往 来资金的合规、合理性，看下级单位是否按规定核算使用。审查上级单位有无利用职权 将预算资金多拨给下属单位，或违规将单位收入或资金转移到下属单位，进行不合理开 支，甚至贪污私分等。同时追踪往来款项和异常开支，核查是否存在与相关单位串通， 以虚列支出、转移收入等形式在外单位套现、违规列支等问题；实地勘察法是指审计人 员深入现场实地察看，通过勘察现场情况印证账面收支状况，用以发现其中存在的问题 和薄弱环节的一种审计调查方法。尤其要对固定资产等进行盘点清查，督促加强规范管 理。 我国行政事业审计的程序是依据审计项目计划确定的审计事项组成审计组，根据审 计项目的规模和性质，安排适当的人员和时间，对被审计单位的有关情况进行审计调查， 了解被审计单位的经济性质、管理体制、机构设置、人员编制、财政财务隶属关系等有 关经济事项。编制审计实施方案，确定审计目标、内容、重点以及对审计目标有重要影 响的审计事项的审计步骤和方法，确定重要性水平和评估审计风险，并在进点实施审计 前三天，向被审计单位送达审计通知书，被审计单位作出书面承诺；遇有特殊情况，经 本级人民政府批准，审计机关可以直接持审计通知书实施审计。审计人员通过审查被审 计单位银行开户、会计凭证、会计账簿、财务会计报告，查阅与审计事项有关的文件、 资料，检查现金、实物、有价证券，向有关单位和个人调查等方式进行审计，取得审计 证据w 。审计组对被审计单位实施审计结束后，审计组出具审计征求意见书，征求被审 计单位意见，被审计单位自收到审计组出具审计征求意见书之日起十日内提出书面意见 送交审计组。在规定期限内没有提出书面意见