（工商管理专业论文）济南市城市建设资金投融资管理模式创新研究.pdf

中文摘要 进入2 1 世纪以来，中国城市化进程呈现出加速发展的趋势。与之相适应， 中国各地掀起了以政府为主导的大规模城市建设的浪潮，投资规模和投资强度之 大前所未有。在城市建设的过程中，城建资金的投融资管理至关重要，决定着城 市建设的效率和效果，并深远影响着城市的可持续发展能力，因此城建资金的投 融资管理是各地政府必须面对和理顺的问题。但是，目前国内城建投融资管理尚 无统一模式，还处在探索的过程中。 本论文对国内外城建资金的投融资管理模式进行了分析和研究，总结了国内 外不同投融资管理模式的经验和教训，在此基础上，论文对基于“特设机构”的 济南市投融资管理模式进行了研究。全文共五章，各章的主要内容包括： 第一章分析了国内城市建设资金投融资管理的现状及存在的问题，说明城建 资金管理模式在新形势下必须进行相应的调整； 第二章对国外中心城市建设资金管理模式进行了比较研究，表明专门组织机 构在基础设施建设资金管理系统中的重要性日趋突出； 第三章对国内中心城市建设资金管理模式进行了比较研究，同样表明专门组 织机构在不同城市建设资金管理模式中倍受青睐； 第四章研究了济南市投融资管理模式，对其特征和运行方式进行了详细介 绍。 第五章提出了结论，认为“济南模式”可以为城市建设的效率和效果提供良 好的保障，并展望了“济南模式”的完善和发展。 作为山东省的省会和国内大型中心城市，济南市的城市建设和投融资管理具 有很强的代表性。本论文根据济南市城建资金投融资管理实践总结的“济南模 式”，为国内中心城市提供了可资借鉴的样本。 关键词：制度创新；投融资管理创新模式；建设资金管理模式 a b s t r a c t e n t e r i n gt h e2 1s tc e n t u r y , c h i n ah a ss p e e d e du pu r b a n i z a t i o n f o l l o w i n gt h e t e n d e n c y , l a r g e s c a l eu r b a ni n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o n ( u i c ) ，l e db yg o v e r n m e n t ， a p p e a r e de v e r y w h e r ei nc h i n aa n dt h es c a l ea n di n t e n s i t yo fu i c r e a c h e dan e wh i g h i nt h i sp r o c e s s ，i n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gm a n a g e m e n to fc a p i t a l ( i f m c ) i se s s e n t i a l t ot h ee f f i c i e n c ya n de f f e c t i v e n e s so fu i ca n dd e e p l yi n f l u e n c e st h ec a p a b i l i t yf o r s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fac i t y , s og o v e r n m e n th a st of a c ea n dr a t i o n a l i z et h e p r o b l e m so fi f m c h o w e v e ra tp r e s e n t ，f o ri f m ci nc h i n a ，t h e r ei sy e tn og e n e r a l m a n a g e m e n tm o d e l ，w h i c hn e e d sm o r er e s e a r c h i nt h i sp a p e r , t h ea u t h o rs u m su pt h ee x p e r i e n c e so fi f m cf o ru i c ，b a s e do nt h e d e e pc o m p a r a t i v es t u d yo fi f m cm o d e l so fi n l a n da n da b r o a dc i t i e s t h e nt h ep a p e r r e s e a r c h e st h ej i n a nm o d e lo fi f m c ，w h i c hb a s e do n “s p e c i a l l y - e s t a b l i s h e de n t i t y ” t h ew h o l ep a p e rc o n s i s t so f5c h a p t e r s n ef o l l o w i n gi st h em a i nc o n t e n t ： t h ef i r s tc h a p t e ra n a l y s e st h ec u r r e n ts t a t u sa n dt h ep r o b l e m so fi f m cf o ru i c i nc h i n a , r e v e a l st h a tc o r r e s p o n d i n ga d j u s t m e n tm u s tb em a d eu n d e rt h en e w s i t u a t i o n t h es e c o n dc h a p t e rc o m p a r a t i v e l ys t u d i e si f m cm o d e lf o ru i co fa b r o a dc e n t r a l c i t i e sa n di n d i c a t e st h a ts p e c i a l l y - e s t a b l i s h e de n t i t yi ni f m cf o ru i ci sm o r ea n d m o r ei m p o r t a n t t h et h i r dc h a p t e rc o m p a r a t i v e l ys t u d i e si f m cm o d e lf o ru i co fd i f f e r e n ti n l a n d c e n t r a lc i t i e sa n di n d i c a t e st h a tss p e c i a l l y e s t a b l i s h e de n t i t yi ni f m cf o ru i cg o t m o r ea t t e n t i o n t h ef o u r t hc h a p t e ri st h ee x p l o r a t o r ys t u d yo fi f m cm o d e lo fj i n a n ，w h i c h i n t r o d u c e st h ec h a r a c t e r i s t i c sa n do p e r a t i o ns t y l eo f “j i n a nm o d e l ” t h ef i f t hc h a p t e rp r e s e n t st h ec o n c l u s i o nt h a tt h e j i n a nm o d e l c a np r o v i d e g u a r a n t e ef o rt h ee f f i c i e n c ya n de f f e c t i v e n e s so fu i c a tl a s tt h ea u t h o ro u t l o o k st h e i m p r o v e m e n ta n dd e v e l o p m e n to f “j i n a nm o d e l ” a st h ec a p i t a lo fs h a n d o n ga n dl a r g e - s c a l ec e n t r a lc i t yi nc h i n a ，j i n a ni st y p i c a l i nu i ca n di f m c t h e “j i n a nm o d e l ”s u m m e du pa c c o r d i n gt op r a c t i c e so fj i n a n , p r o v i d e sap a t t e r nf o ro t h e rc i t i e s k e yw o r d s ：i n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o n ，c r e a t i o nm o d e lo ft h ei n v e s t m e n ta n d f i n a n c i n gm a n a g e m e n t ，m a n a g e m e n tm o d e lo fc o n s t r u c t i o nc a p i t a l 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得苤洼盘鲎或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 一躲麟易蝌期： 1 年蹈月刁日 ， 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解苤盗盘堂有关保留、使用学位论文的规定。 特授权墨鲞盘鲎可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名： 签字日期： d 7 年 导师签名： 、 签字日期护夕年嘶矽日 冒r_ 徘卿 第一章绪论 第一章绪论 借助历史的视角，我们不难看出，产业资本形成的快慢、工业化的程度、产 业结构转换的速度、文化积淀的丰厚程度等固然是影响城市化进程的因素，但是， 城市建设资金投融资管理体制的效率、相关的制度安排和创新经营是影响城市化 进程最关键的因素。换言之，在技术创新、制度创新和组织创新的创新三维立体 中，制度是最关键的。而这个制度，在任何一个经济体系的城市建设过程中，就 突出地表现为城建资金的投融资体制的管理效率问题。在此基础上，本论文先对 我国城市建设过程中的资金管理模式进行实证分析。 1 1 城市建设项目投融资的基本特征 在高度集中的计划体制下启动的中国城市建设进程，实际上是以城市基础设 施建设的资金管理模式演进为主要路线的。所谓城市化基础设施，主要包括道路 交通、桥梁、隧道、水务、能源、环境保护、园林、水路交通和机场掣1 1 。这些 城市建设项目在投融资模式上具有较明显的特殊性，我们将之归纳为如下的八个 特征。 ( 一) 发展的超前性 由于城市基础设施是城市生存和发展的物质基础，是企业生产经营活动和居 民物质精神生活的基础条件，其内容将随着科学技术的进步、社会生产力的发展 及时代的变迁而进化。因其投资额高、建设周期长、工程规模大等因素，一般需 要超前建设，以适应城市的协调发展。城市基础建设项目的超前性决定了其超前 发展的必要性，只有先发展社会基础设施和公用事业，才能为其它产业或地区经 济的发展奠定必要的前期基础。 ( 二) 建设的规划性 城市基础设施不同与一般产品和生产的服务供应，可以是分散的、小型的， 它应该是整体的、完整的和超前的。公用基础设施是为城市日常运行及经济社会 发展服务的，应根据城市发展前景与功能，优先做好规划，综合考虑国民实力及 各种因素，进行比较与筛选，确定公用基础设施的合理定位。城市建设项目的规 划性决定了政府参与这些项目的必要性。另一方面，由于这些项目具有政府背景， 第一章绪论 从而使其具有了较好的融资信誉【2 1 。 ( 三) 目标的基础性 城市基础设施产业所提供的产品和服务是其他产业赖以运作的基础条件，也 是其他生产部门生产和再生产时所必需的投入品。这一特性决定了在市政项目中 有相当一部分是公益性的，这些项目以获取社会效益和环境效益为主，并不以谋 取经济效益为目的。即使是有收益的市政项目，其投资回报率较低、投资回收期 也较长。对于这些无收益或低收益的市政建设项目，应由政府主要出资建设或由 政府给予投资人一定形式的收益补偿及政策倾斜 3 】。 ( 四) 价值的共享性 城市基础设施产业所提供的产品和服务带有公共产品、或准公共产品的性 质，与其他产品不同，一般不是为特定对象( 特定的企业或个人) 服务，而是 为许多企业与个人服务或享用。它所服务的对象往往是不确定的，甚至是随机的， 且在使用和服务过程中一般不能独占，进行排他性消费，具有较明显的共享性， 而共享性程度将随项目性质不同有所差异。正是由于市政建设项目具有共享性， 其产品与服务的价格变动将会涉及到其他众多部门的价格与营运，因此价格具有 稳定性。这就使得城市建设项目特别是固定收费项目在正式启用后将获得稳定可 测的收益回报，便于投资人控制未来现金流。 ( 五) 投资的巨额性 城市基础设施建设一般来说周期比较长，其资本规模和工程投资往往是巨大 的，投资资本沉淀性强，资本流动性差，并具有不可分等特点。如城市轨道交通、 供电和供水等项目就是典型的代表。正是由于城市基础设施建设项目具有投入资 金量巨大、投资回收期长的特点，因此在进行项目筹资时需要长期而相对稳定的 资金来源与之相适应。 ( 六) 供给的不可分性 基础设施供给的不可分性主要表现在三个方面：一是基础设施建设需要巨额 初始投资。这是因为基础设施建设项目一般都规模巨大、配套性强，必须同时建 成才能发挥作用。否则，如果投资量小，或不配套，要么项目很难如期完工，要 么项目建成也很难达到预期效果。因而导致项目半途而废甚至造成浪费。二是城 市基础设施建设周期的长期性。一个基础设施项目，由立项、选址、设计、筹资、 施工到交付使用，一般都需要2 3 年的时间。三是城市基础设施建设在时间上 的不可分性或不可逆性。即基础设施建设在时间上必须领先于其他直接生产性建 设投资。 第一章绪论 ( 七) 经营的垄断性 有些类型的城市基础设施服务具有天然的垄断性。其经营垄断性首先源于公 共设施的规模经济性。这类公共设施有着巨大的规模经济性，在一定的产出范围 内，其单位产品成本会随着服务量的增加而下降，即具有显著的成本弱增性。对 于这类具有天然垄断性的公共设施服务，由一家或少数几家企业进行垄断性经 营，就能使成本效率最大化【4 】。 ( 八) 服务的不可移动性 基础设施服务属于非贸易部门。一个城市的公用事业部门所提供的基础设施 服务一般具有区域性市场的性质。一旦某项公用设施在某个城市建成，则该项设 施就只能在这个城市向社会( 包括向本市居民和非本市的外来流动人口) 提供其 服务。而如果一个城市没有某个特定的公用设施项目，那这个城市也不可能从其 他城市进口同类的公用设施服务。 1 2 当前中心城市建设资金管理模式的问题 随着城市化进程的发展，人们对拓展城市框架，提升城市品位，完善城市功 能的要求越来越高，城市发展建设所需资金越来越巨大，这使得城建资金管理过 程中呈现了诸多新的趋势及问题，我们将之归纳为如下的十大困境： ( 一) 城市化进程加快与城市建设投资比例偏低的矛盾 改革开放以来，我国城市化进程快速推进，已经成为经济和社会发展的重要 引擎。城市化实现了生产要素的积聚，具有很强的辐射力，同时带动了城市基础 设施建设的巨额投资需求。然而，与城市化水平的高速增长相反，长期以来我国 城市基础设施建设投资比例严重偏低，投资总量明显不足，历史欠账多。世行发 展报告曾建议发展中国家城市基础设施建设投资比例应占全社会固定资产投资 的9 1 5 ，占g d p 的3 5 。而我国从1 9 5 2 年到2 0 0 3 年的5 1 年时间里，城 市基础设施投资总计只占全社会固定资产投资的5 3 8 ，只占g d p 的1 8 8 t 5 1 ， 远不及世行推荐，比重投资比例过低，资金不足，导致我国城市基础设施建设投 资与城市经济发展极不协调。 ( 二) 资金需求规模急速膨胀与融资能力结构受限单一的矛盾 在我国，由于城市建设事关国计民生，投入大、周期长、公益性强，城市建 设项目长期以来采取政府投入、无偿使用的模式，由政府包揽包办，融资渠道单 一，形成了许多弊端。从上述发展趋势来看，政府财政终究是杯水车薪，远远不 第章绪论 能满足城市建设的需要，建设资金供需矛盾将日趋尖锐【6 】。 从资金的终极来源看，我国城建资金的增长主要靠土地出让转让金和国内贷 款。按照国家目前的政策，将实行最严格的土地管理制度，土地有限，土地出让 转让金将越来越少。另一方面，作为基础设施资金主要来源的国家财政，其增长 速度却远远不能跟上基础设施资金的增长。因此，城市建设资金存在的巨大缺口， 并己成为制约城市经济发展和人民生活水平提高的重要因素。 至此，我们不难得出一个初步结论：随着中国城市化的快速发展，城建资金 的短缺越来越成为制约城市发展的瓶颈，这将是任何一个城市在发展进程中所无 法避免的难题。 ( 三) 政府配置资源过度与民间资本利用不足的矛盾 由于路径依赖的惯性，政府在城市基础设施投资某些领域目前还在充当唯一 的投资者。我国转变政府职能的市场化改革相对滞后，政府在城市基础设施投资 领域仍然介入过深，降低了各级政府对城市基础设施投融资的调控能力和引导能 力，投融资市场秩序难以保证，项目重复建设，资源浪费严重 7 】。另外，各级政 府为获取城市基础设施投资资金而大量负债，政府债务风险问题日益突出，公信 力下降8 1 。 ( 四) 建设结构复杂与管理模式单一的矛盾 建设结构复杂主要表现在两个方面。第一个方面是资金使用领域的复杂性， 这与城市建设的资金使用方向的多样性有关，也就是说这些资金可有于多种形式 的建设。第二个方面是项目性质复杂，比如城市建设项目在时间上有长短、规模 上有大小、影响范围有宽窄、收益程度有高低、市场化程度有差异等。而我国的 基础设施管理体制却呈现单一化特征，即主要以审批制模式为主导。这种单一化 的管理模式所导致的各种显性结果中，最典型的就是城市建设项目投融资效率的 极其低下。 ( 五) 管理部门多元与偿债风险加大的矛盾 尽管一些城市虽进行了城市管理体制改革，但在实际操作中仍未摆脱重计 划、轻经营、轻管理的计划管理模式，城建基础设施建设部门分散、管理分散、 资金分散，资金的筹措、使用和管理经常处于各自为政的状态，城建基础设施项 目在建设全过程管理薄弱，导致城市资产营运效率低下。再加上城市建设项目的 施工时间往往比较长，这无疑会加大城市建设项目低效率运营的风险使得政府的 偿债能力失去项目实体的依附，加大了城建项目的偿债风险。 ( 六) 政府决策利益的长期性与城建项目决策的短视性的矛盾 第一章绪论 拓宽公用事业投融资渠道的过程中，地方政府一定要综合考虑地方长期经济 发展与公用事业项目之间的关系，特别是对一些地方经济发展的关键性项目，在 融资选择上更要综合考虑。随着资本积累和金融市场的快速发展，则使我们在公 用事业融资的选择上，综合考虑多种融资渠道和工具，而不能单单局限于一种形 式。同时，要做好公共利益和私人利益的协调，既要保护资本利益，又要考虑地 方的公共利益。 ( 七) 绩效评价滞后与资源隐形流失的矛盾 我国当前的投资体制改革对城建公共项目的发展提供了良好契机，也对此类 项目评价的规范化和科学性提出了新的要求。如2 0 0 4 年国务院发布了关于投 资体制改革的决定为公共事业建设项目的发展提供了政策保证，但科学的项目 评价却依然没有形成，项目建设投产与评估滞后的矛盾依然存在。这也是很多城 市在城建项目上融资陷入困境而又迟迟打不开新的融资之门的深层原因之一。 ( 八) 市场化进程加深与政府行为失范的矛盾 随着中国市场化进程的加快与对外开放程度的深化，市场机制发挥作用的空 间会越来越大，城市基础设施建设领域自然不会被置身事外。而采取市场化为公 益性基础设施项目融资，实际是建立在政府财政信用的基础上的，最终由政府所 提供的收益来还贷。因此，项目建设资金的提供者，无论是贷款银行还是非政府 投资主体，都会注意分析地方政府的财政风险，特别是其对基础设施建设资金的 支付能力。但是，部分地方政府和政府资本缺乏信用，政府的行为不受任何约束， 这是市场失序的最深层次、最本质的原因。 ( 九) 政策环境欠稳定与民间资本利益无保障的矛盾 随着市场化改革的深入，社会资本开始逐步进入城市基础设施领域，但我国 的投融资制度环境建设缓慢，严重影响了城市基础设施投融资体制改革。例如在 法律制度建设上，虽然很多限制民间资本的法律法规已经逐步放松和取消，但相 关的鼓励和保护措施依然匮乏，政府更倾向于利用行政权力和自己的资源配置能 力，缺乏考虑重新安排制度以激活民问资本的动力。再次，在产权制度建设上， 城市基础设施的公共品属性使得产权归宿难以界定，社会投资者的主体地位无从 保证。 ( 十) 政府利益刚性与城建项目弹性的矛盾 比如，政府利益只能扩张，一旦试图收缩，将会引来一系列的矛盾和抵制， 形成所谓的部门利益的刚性。在这种情况下，建设资金的作用就会基于部门利益 的考虑而形成不定的流向，项目的多少、工程量的大小都会管理部门的权责分配 第一章绪论 和地位的重要性而发生改变，使得建设项目呈现出很强的变动性。 1 3 现有体制的不足和潜在改革的方向 上述十大困境向我们传递的一个总体印象是：中国城市建设的投入一产出过 程呈现一种非均衡的利益机制。公共事业的政府投资总是入不敷出，而民间资本 却是欲出无门，结果是城市建设资金需求缺口巨大，现有管理体制运转效率低下。 出现这个现象的深层原因无疑是多元的，集中体现的是现行城市建设资金管 理模式在面对新形势时需要进行相应的调整。 1 3 1 现行城建资金管理模式的潜在不足 环顾现实，我们可以看出，中心城市建设在可预期的将来必然呈现规模愈来 愈大、强度愈来愈高的趋势，而这种基于未来的趋势所带来的可能压力，已经成 为现行城建资金管理模式不堪重负的主要原因之一。尽管政府力量主导的城市建 设资金管理模式在特定的历史阶段发挥了不可替代的作用，但当历史背景转移、 实践结构变化的环境下，现行管理模式在很大程度上已经是力不从心，甚至成为 束缚城市建设实践创新的因素。 当然，用财政支出等政府可支配资产来从事城市基础设施建设，无论从理论 上，还是在实践中，都是不可否认的途径之一。而随着中国的市场化程度越来越 高，市场机制在资源配置过程中扮演的角色将越来越重要。相对需求结构变化迅 速、需求规模增大等趋势，政府这只“有形的手”，显然是无法跟上市场这只“无 形的手”的变化节奏的。所以，无论在内容上，还是在外形上，政府的角色无疑 都应做出较大的变化。 1 3 2 政府的“单一角色”限制了城市建设的可持续投融资能力 要摆脱传统城市建设的困境，解决城建资金缺口，实现城市建设的科学发展， 必须重视城市建设投融资能力的可持续发展。可持续发展的基本要求是当代人的 发展不能损害后代人的福利，城市建设投融资能力可持续发展则是指城市建设投 融资的能力应该具有一定的长效性，要形成城市建设“投入一产出一再投入一更 大产出”的良性循环。这意味着城市建设的投资既不能对现代人欠账太多( 拖延 城市建设的速度) ，也要防止负债过度，以免后代人为前代人偿付过高的债务。 要突破资金短缺这一制约城市建设发展的瓶颈，保证城市建设投融资能力可持续 发展，就必须彻底改变城市建设政府投入、无偿使用的旧模式，用“经营城市” 第一章绪论 的理念来拓宽投融资渠道，实现城市资源的资本化，建立以社会投资为主、政府 和社会共同投资的开放的城市建设多元化格局。 1 3 3 改革的基本方向 从现状看来，单纯依靠政府财政投入建设城市处于独木难支的困境之中。所 以，解决这类问题可能会有两条途径：第一个途径是如何通过经营城市，变一方 投资为多方聚资，变政府包建为政府与社会资金共建，实现城市建设投融资能力 的可持续发展已成为当务之急。第二条途径则是必须及时成立专门的城市建设融 资管理机构，解决多部门交叉管理、分散融资、单一融资、非专业融资的困境， 形成统一管理、集中融资、集中管理、高效融资的新型格局。 1 4 论文的主要内容 本论文第一章介绍了当前中心城市建设资金管理模式及存在的问题。第二章 分析了国外中心城市建设资金管理模式及启示。第三章分析了国内中心城市建设 资金管理模式及启示。第四章讲述了济南市投融资管理模式的实践探索。结论部 分总结了“济南模式”的主要特征及进一步的思考。 第_ 章国外中心城市建设资金管理模式 第二章国外中心城市建设资金管理模式 对国外城市建设资金管理实践进行初步研究后，我们将之归纳为三大类模 式：一种以政府财政为主导，代表国家是美国，我们称其为“政府财政+ 社会资 金”模式；一种是私人资金筹集为主导，代表国家是英国，我们称其为“私人融 资”( p f i ) 模式；第三种是兼顾政府主导与私人资金筹集，代表国家是加拿大， 我们称其为“公私合作模式”( p p p ) 。 2 1 “政府财政+ 社会资金 模式 美国是世界公认的经济最发达国家，其城市建设资金管理模式也体现出了相 应的独特之处，我们称其为“政府财政+ 社会资金”模式。 2 1 1 城市建设资金来源：三级政府与三种途径 美国各级政府对城市建设项目投资非常重视，各自的做法大同小异。投资重 点主要集中在改善社会和经济发展环境方面的项目上，其投资来源主要由联邦政 府公共财政支出、地方政府公共财政预算，以及地方政府资信担保下的市政债券 融资等部分组成。 2 1 1 1 联邦政府拨款 各级政府事权和财权划定以收益范围原则和效率原则为依据。联邦政府主要 负责涉及国家全局或需投巨资的公益性城市基础设施项目，并据此向地方政府提 供拨款、贷款和税收补贴。如与全国性道路交通关联的基础设施建设均由联邦财 政投资，地方财政提供一定比例的配套资金即可。联邦政府的财政支持绝大部分 是有条件的( 如不准挪作他用) ，目的是协调和引导地方政府投资。 其拨款方式主要分为两种：一是“整块拨款”，即联邦政府就某一特定项目 拨一笔款项，拨款多少与地方政府在该项目上投资多少无关。二是“按比例拨款”， 即根据地方政府的投资额度确定出资比例。一般认为，后者比前者更能刺激地方 政府加大对基础设施的投资力度，而前者则容易导致地方政府将原定用于该项目 的资金挪作他用。 第二章国外中心城市建设资金管理模式 2 1 1 2 州政府与地方政府：城市建设资金筹措的主导力量 美国州一级政府及州以下的地方政府是城市基础设施投资的主角，筹措资金 的方式主要有以下几种： ( 1 ) 市政债券 美国建立了一套行之有效的基础设施投融资机制，几乎所有的地方政府和地 方政府代理机构均通过组织发行市政债券募集了大量低成本社会资金，不仅对推 动美国城市基础设施建设的发展起到了重要作用，而且还解决了城市基础设施投 资的代际公平负担问题。以建设一个使用5 0 年的城市基础设施为例，若仅靠短 期税收，全部投资负担就会落在这段期间的纳税人身上，而发行市政债券则较好 地解决了这一问题。 市政债券由政府信用作为担保，州、县、镇各级地方政府及代理机构或授权 机构发行。市政债券的品种繁多，主要分为“一般责任债券”和“收益债券”两 大类。市政债券的发行方式分为公开发行和私下配售两种。一般责任债券均为竞 争承销，收益债券则通常采用协议承销。免税特征是市政债券最吸引人的地方。 ( 2 ) 社会资金融资模式创新 美国政府把引入社会资本作为提高城市基础设施建设效率和降低成本的手 段，其主要做法是通过提供市场优惠、特许经营权和管理权或由政府提供信用等 方法吸引私人部门投资，而不是以直接投资者或直接借款人的身份介入。其中， 较为典型的模式有b o t 、t o t 和t i f 三种。 b o t ( b u i l d - - - o p e r a t e - - - t r a n s f e r ) ，指政府部门就某个基础设施项目与社会投 资者( 项目公司) 签订特许权协议，授权签约的社会投资者来承担该基础设施项 目的投资、融资、建设、经营与维护，在协议规定的特许期内，项目公司向设施 使用者收取适的费用，由此来回收项目的投融资、建造、经营和维护成本并获取 合理回报；政府部门则拥有对这一基础设施的监督权、调控权；特许期满，社会 投资者将该基础设施无偿移交给政府部f - j 1 9 。 t o t ( t r a n s f e r - - - - o p e r a t e - - - t r a n s f e r ) ，指政府部门或国有企业将建设好的项目 的一定期限的产权和经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理；投资人在 一个约定的时间内通过经营收回全部投资和得到合理的回报，并在合约期满之 后，再交回给政府部门或原单位的一种融资方式f 1 0 】。 t i f ( t a xi n c r e m e n t a lf i n a n c e ) 方式，即“税款增量融资法”，或称“税收递 增财务安排”，这是近年来美国城市建设常用的方式。基本流程是：政府先借钱 给某一地区做基础设施改造，待完成后，将该地区内的各项税率提高，增税直到 第二章国外中心城市建设资金管理模式 全部投资回收，或最多到2 3 年为限。 2 1 2 城市建设项目的决策过程 在美国城市建设项目的立项及拨款是一个复杂的过程。这不仅因为城市建设 项目多为基础设施，投资总额往往较大，而且它有技术性和政治性的双重特性。 总体来看，美国城市建设项目的决策过程包括如下一些主要程序： ( 1 ) 各主管部门及社区公众( 通过民意调查) 平行地分别提出下一年度城市建设 ( 基础设施) 项目的初选名单。 ( 2 ) 由主管部门汇总本部门意见和公众意见后，正式提出立项申请。 ( 3 ) 举行公众听证会，对全体市民开放，由主管部门陈述立项申请的依据，公 众对之提出意见。一般要举行多次听证会。 ( 4 ) 立项申请送交由1 5 个人组成的城市建设基础设施委员会审定：该委员会 由市长任命，成员来自社区代表( 占成员的多数) ，市财政局、规划局、市政工程 局及建筑师代表。该委员会也负责收集公众意见、召集听证会。 ( 5 ) 将审查确定的项目名单返回到各主管部门，在主管部门内部举行听证会 ( 重点是技术问题) ，再上报基础设施委员会。 ( 6 ) 由基础设施委员会修改项目名单，将最后名单上报市长及市议会。 ( 7 ) 由市长批准，市议会拨款，向公众公布。 从上述内容不难看出，美国城市建设项目决策的最大的特点是：整个决策过 程比较公开，市民有较多的参与机会。 2 2 私人融资模式 近年来，世界上许多国家利用民间资本进行基础设施建设，积累了不少经验， 其中“私人融资方案”( p r i v a t ef i n a n c ei n i t i a t i v e ，p f i ) 是比较典型的非政府投融 资基础设施工程管理模式，它可以实现基础设施项目投资主体的多元化，并在一 定程度上克服了传统基础设施建设中高投入低效率的弊端。在这方面做得比较成 功的国家是英国。 2 2 1 “私人融资方案 概述 “私人融资方案”，是由私营企业进行城建项目的建设与运营，从政府方或 接受服务方收取费用以回收成本。总体而言，城市基础设施项目的建设资金，由 于投资需求巨大、建设经营周期相对较长，从而“私人融资方案”在融资过程中 第二章国外中心城市建设资金管理模式 具有借款额度大、还款年限较长的特点【1 1 1 。 2 2 2 “私人融资方案”的应用形式和选择过程 2 2 2 1 应用形式 英国为了减轻财政负担，充分利用社会技术和闲散资金，采用了“私人融资 方案”方式。一般而言，“私人融资方案”在英国被分为以下三种形式： ( 1 ) 向公共部门提供服务型( s e r v i c e ss o l dt ot h ep u b l i cs e c t o r ) 公共部门向私营企业购入指定的服务。私营企业则结成企业联合体，进行项 目的设计、建设、资金筹措和运营，通过向公共部门收取费用回收成本。以道路 建设为例：基于d b f o ( d e s i g n b u i l d f i n a n c e o p e r a t e ) 将设计、建设、资金筹措、 运营委托给民营企业，合约期间，基于通行车辆的“影子通行费用”( s h a d o wt o l l ) 向公共部门( 道路厅) 收取费用以回收投资。 ( 2 ) 收取费用的自立型( f i n a n c i a l l yf r e e s t a n d i n gp r o j e c t s ) 私营企业进行设施的设计、建设、资金筹措和运营，从利用方收取费用，以 回收成本，公共部门仅参与项目的计划和认可。例如公立医院的停车场，设定停 车费用的上限，由私营企业自由经营，独自承担风险。另外，还有收费桥梁、博 物馆等均适用这一类型。 ( 3 ) 合营企业型( j o i n tv e n t u r e s ) 由公共部门和私营企业建立联合体，公共部门对项目的非经营部分( 即项目 的公共服务部分，如解决交通拥挤、地域再开发等) 给予一定的补助，项目的运 营则由私营企业负责。 2 2 2 2 “私人融资方案”的实施程序 通常情况下，“私人融资方案”在英国城市建设项目中的实现过程主要包括 如下十四个步骤： ( 1 ) 确定融资需求。此步骤中的代表性问题在于：是否到了抉择的十字路口? 服务方面一定要改变吗? 是否只需要一些改变而非实质性改变? 如果确要改变， 会涉及投资吗? ( 2 ) 评估选择性方案。此时主要的内容是对可选择方案的研讨、代替方案的 评价，还要考虑控制预算。选择性方案唯一的限制在于：排除与客户法定义务相 冲突或违法的选择，或任何其它方式都不能提供的选择。 ( 3 ) 融资方案、参考项目和市场调研。主要包括确定适用“私人融资方案” 第二章国外中心城市建设资金管理模式 的场合，介绍项目的概况和类型，进行市场调查以及财政部对策委员会的参与。 ( 4 ) 建立小组。主要包括公共部门要办理正式手续，成立项目小组，充分利 用社会的技术和资金。 ( 5 ) 在欧共体官方刊物上登公告。公告主要包括合同通告和信息备忘录。 ( 6 ) 制定战略。即公共部门公告中标者的选拔程序。 ( 7 ) 投标人资格预审。即对收到信息备忘录、感兴趣并提交了相关资料的回 应者，应参照中标人的最低要求审核其技术能力、经济及财务状况、服务能力。 通过对投标者的事前审查，编制一览表。 ( 8 ) 确定投标人。即确定最终投标者的选拔，重新编制一览表( 包括价格等 具体事项) 。 ( 9 ) 对初始评估方案进行改进。即进一步深入研讨，并与公共部门独立实施 的情形( 即p s c ) 进行比较和评估。 ( 1 0 ) 谈判邀请。即与投标者进行交涉，明确要求提供的服务、期限、支付方 法等合约条款和竞标评价基准。这可视为是对第五步中的信息备忘录的发展。对 复杂的项目，这个过程一般需要3 - 4 个月。 ( 11 ) 与投标者商谈。即合约条款的进一步研讨，投标者提供最终方案。 ( 1 2 ) 选择理想的投标人和最终评估。即选拔最终中标者并进行财务条款的交 涉；查验风险是否转移，v f m 是否最大化。 ( 1 3 ) 授予合同。签订合约后，在欧洲共同体官方报纸上对此进行公告。 ( 1 4 ) 合同管理。依据合同确定的双方之间新的长期运营管理关系进行项目管 理。 2 3 公私合作模式 2 3 1 公私合作模式简介 所谓公私合作模式，即公共部门与私人部门结成的伙伴关系( p u b l i c p r i v a t e p a r t n e r s h i p s ，简称p p p 模式) ，是指公共部门和私人部门之间的一种合作模式， 其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务。在这种合作关系 中，公共部门和私人部门基于某个公共项目结成一种伙伴关系，双方通过协议 明确各自的在项目中的权利和义务、风险和收益，以最大限度发挥各自优势，实 现“双赢”，甚至是“多赢”。在这方面做得比较成功的国家是加拿大。 第二章国外中心城市建设资金管理模式 2 3 2p p p 模式的结构特点 p p p 模式的基本结构是，政府通过政府采购的形式与特殊目标公司签订特 许合同( 特殊目标公司一般是由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投 资的第三方组成的股份有限公司) ，由特殊目标公司负责筹资、建设及经营。政 府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担 保，而是向借贷机构承诺将按与特殊目标公司签订的合同支付有关费用。这个协 议使特殊目标公司能比较顺利地获得金融机构的贷款【1 2 1 。 p p p 模式不同于传统的承包做法。后者是让私人部门来运营一个曾经为公共 部门运营的项目。在这种情况下，私人部门不提供资本，也不存在责任和控制权 的转移。在大多数的p p p 项目中，政府一般都扮演着重要的角色。 风险分担是p p p 的一个突出特点。p p p 的风险分担理念解决了传统公共部门 建设不能处理好项目风险的问题。 简而言之，p p p 模式的最大特点是：将私人部门引入公共领域，从而提高了 公共设施服务的效率和效益，避免了公共基础设施项目建设超额投资、工期拖延、 服务质量差等弊端。 2 4 各国实践的经验启示与借鉴 通过对不同国家的城市基础设施建设实践进行归纳和分析，我们可将其主要 经验初步总结为如下几个方面： ( 1 ) 城市建设资金渠道多元化已成主流趋势 不难看出，即使在工业化水平很高的工业化国家，也大都面临着对公共服务 需求的快速增长和随之而来的巨大财政压力。尽管不同国家采取的应对措施并不 完全相同，但至少有一种趋势是各国所普遍采用的，那就是社会资金已经以各种 不同途径和方式进入了城市基础设施建设的舞台，有些国家或地区甚至把社会资 金视为其城市基础设施建设资金管理的核心对象，或将其视为城市基础设施建设 的未来导向。 ( 2 ) 专门组织机构在基础设施建设资金管理系统中的重要性日趋突出 我们不难发现，几乎每一种模式里面，都会有一个专门机构来负责城建项目 的融资工作，如美国有各级政府授权的代理机构、英国有t r e a s u r yt a s kf o r c e ， 加拿大有重大项目建设局等等，这些先进工业化国家的城建项目融资实践显示， 设立一个城建资金的特别管理机构是完全可行的。实践表明：这些国家城建资金 融资的高效率、城建项目建设的高质量等特征，在很大程度上受益于有这样个 第一章国外中心城市建设资金管理模式 专门管理机构。所以，设立一个特别管理机构在城建资金管理模式重新构建过程 中，是完全可行的，也是完全有必要的，而且有可能随着城市基础设施事业的进 展，其重要性将日趋增强。 ( 3 ) 政府角色的合理定位在城市基础设施建设过程中影响重大 政府在城市基础设施建设过程中的作用无疑是不可或缺的。一个城市基础设 施产业之所以能够吸引社会资金的投资，其根本原因在于其政府拥有的现实的和 潜在的获得社会资金的能力和资源。与此相关的一个重要问题是，如何界定政府 在这个过程中发挥作用的边界。 国外的实践说明，政府在城市基础设施建设过程中的作用主要体现在如下几 个方面：一是建立一个集中融资的平台，理顺融资流程体系；二是提供一个符合 公众预期的决策程序和保护社会公众利益的公正制度：三是促进相关法律体系的 完善，用制度代替人治，防范系统性风险；四是将经济杠杆与行政手段相结合， 合理规避还款风险。 ( 4 ) 对基础设施建设项目的监控手段呈现组合化趋势 国外的实践表明，对基础设施建设项目的风险控制手段呈现出一种组合化的 趋势，主要包括如下特征：一是特设机构的风险控制工作，如各种委员会制度； 二是广泛而完善的立法制度体系；三是经济杠杆，如价格控制和市场可行性调研； 四是公开的市场竞争和充分的谈判；五是先进而详细的整体规划很大程度上降低 了前期风险；六是社会公众对城市建设决策程序的影响在不断加深，日渐高涨的 市民参与程度在很大程度上形成了庞大的社会监控力量。 2 5 本章小结 本章通过对国外城市建设资金的“政府财政+ 社会资金”模式、“私人融资” 模式、“公私合作”模式等管理实践进行比较研究后，总结经验如下：一是城市 建设资金渠道多元化已成主流趋势；二是专门组织机构在基础设施建设资金管理 系统中的重要性日趋突出；三是政府角色的合理定位在城市基础设施建设过程中 影响重大；四是对基础建设项目的监控手段呈现组合化趋势。 第三章国内中心城市建设资金管理模式 第三章国内中心城市建设资金管理模式 本部分简要论述了国内有代表性的几个城市( 包括上海、武汉、深圳、北京) 在城建资金管理模式探索过程中形成的具有一定创新性尝试的实践做法。总体上 讲，上海市的特色在于其“政府引导、社会参与、市场运作”的融资格局；武汉 市的成功在于其“集中管理，统一直付”的流程模式，深圳的经验在于其投融资 “渠道社会化、主体多元化、环境规范化”的系统特征。 3 1 上海：“政府引导、社会参与、市场运作 过去的十年，是上海城市建设力度最大、发展最快、变化最显著的时期，计 划经济体制下积累起来的交通拥挤、住房紧张、环境污染等“三大矛盾”得到了明 显的缓解，城市今后的现代化建设有了良好基础。资料显示，上世纪9 0 年代以 来，上海累计完成基础设施投资3 6 5 0 亿元，而近年上海市财政计划内项目投资 每年只有2 0 亿元左右，中央财政在上海的直接投资更是寥寥无几，那么，如此 巨额的建设资金从哪里来呢? 上海给出的答案是：积极推进投融资体制改革，改 革的核心是将社会资金引入城市建设领域，并将市场机制运用到建设、运营、管 理的各个环节。 上海的投融资道路，大致走过了三个阶段：第一阶段是8 0 年代中期到9 0 年代初，以建立举债机制为重点，扩大政府投资规模。为弥补政府城市建设资金 的严重不足，上海通过向世界银行、亚洲开发银行等金融机构借债来搞建设。同 时，上海市成立了十多个各类政府性投资公司，作为融资主体。这是上海投融资