（行政管理专业论文）基于制度公正的户籍政策改革探析.pdf

a b s t r a c t h o u s e h o l dr e 西s t r a t i o ns y s t e mi sab a s i cs o c i a ls y s t e mt h a ti sa b o u tp o p u l a t i o n m a n a g e m e n ta n da l l o c a t i o no fs o c i a lr e s o u r c e s w i t ht h ed e v e l o p m e n to fm a r k e te c o n o m y i t sf a i r n e s sb e c o m e saq u e s t i o n a st h eh o u s e h o l dr e g i s t r a t i o ns y s t e m ，l a c ko ff a i m e s s c r e a t e dm a n ys o c i a l p r o b l e m s i nt h es y s t e m i sf a i ra n db a s e do nt h eh o u s e h o l d r e g i s t r a t i o np o l i c yr e f o r m st h a tm a n ye x p e r t s ，s c h o l a r sa n dt h em e d i af o c u s t ot h e h o u s e h o l dr e g i s t r a t i o np o l i c yr e f o r m ，p r o m o t i n gt h ec o o r d i n a t e dd e v e l o p m e n to fu r b a n a n dr u r a la r e a s ，t oa c h i e v es o c i a lf a i m e s sa n dj u s t i c e ，b u i l d i n gah a r m o n i o u ss o c i e t yh a s g r e a tp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e p a p e ri na c c e s st or e l e v a n ti n f o r m a t i o na th o m ea n da b r o a d ，b a s e do nt h eh o u s e h o l d r e g i s t r a t i o np o l i c y , t h es t a t u so fb e i j i n g , f o re x a m p l e ，t h r o u g hq u e s t i o n n a i r e s ，i n t e r v i e w s a n do t h e ri n v e s t i g a t i v em e t h o d s ，o nt h ec i t y sh o u s e h o l dr e g i s t r a t i o np o l i c yh a sb e e n m u l t i d i m e n s i o n a li n v e s t i g a t i o na n dm a d ei n - d e p t ha n a l y s i s ，r e f e r e n c er o l ls r il a n k a s t h e o r yo fj u s t i c e ，t h ei n v e s t i g a t i o nc o n c e r n i n gt h en o n p e r m a n e n tr e s i d e n tp o p u l a t i o ni n b e i j i n gf r e e d o mo fm o v e m e n t ，s o c i a ls t a t u s ，t h er i g h tt ov o t ea n ds t a n df o re l e c t i o n ， c h i l d r e n se d u c a t i o n ，e m p l o y m e n t ，h o u s i n g ，a n ds oo n s u r v e yr e s u l t ss h o wt h a tn o n n a t i o n a l sr e s i d e n tp o p u l a t i o no fb e i j i n g , d u et ot h e h o u s e h o l dr e g i s t r a t i o np o l i c yi nt h e f a c eal o to fu n f a i rs o c i a l p r o b l e m s ，t h em o s t p r o m i n e n ta r e ：t h en o n - r e s i d e n tp o p u l a t i o no fb e i j i n gb r i n ga b o u tag e n u i n ef r e e d o mo f m o v e m e n t ，t h er i g h tt ov o t ea n ds t a n df o re l e c t i o nd i f f i c u l tt oa c h i e v e ，c h i l d r e ne n r o l l m e n t d i f f i c u l t i e sa n dc a nn o ti n b e i j i n gt op a r t i c i p a t ei nc o l l e g ee n t r a n c ee x a m i n a t i o n ， e m p l o y m e n t ，u n e q u a la c c e s st oh o u s i n gc a nn o tb eg u a r a n t e e da n ds oo n i nr e s p o n s et ot h e s ep r o b l e m s ，t h eh o u s e h o l dr e g i s t r a t i o np a p e r sf o rn o n - r e s i d e n t w o r k e r sf r e e d o mo fm o v e m e n t ，r i g h tt ov o t ea n ds t a n df o re l e c t i o n ，t h e i rc h i l d r e n s e d u c a t i o n ，e m p l o y m e n to p p o r t u n i t i e sf o rn o n e q u i t y , h o u s i n gh a sn o tr a i s e ds e c u r i t y i s s u e s ：s t r e n g t h e n i n gt e n a n c yl e g i s l a t i o nt op r o t e c tc i t i z e n sl i v i n ga n df r e e d o mo f m o v e m e n t ；i na c c o r d a n c ew i t hi nt h ep l a c eo fr e s i d e n c er e g i s t e r e da c c o u n tt h ep r i n c i p l e o fe q u a l i t yt oa c h i e v er e s i d e n ts t a t u s ；t op l a yar o l ei nn e i g h b o r h o o dc o m m u n i t i e s ，t o p r o t e c tt h en o n - p e r m a n e n tr e s i d e n tp o p u l a t i o no ft h er i g h tt ov o t ea n ds t a n df o re l e c t i o n ； e n h a n c i n ge o u c a t i o n a lr e f o r mt oa c h i e v ee q u i t yi ne d u c a t i o n ；t op r o m o t em a r k e tg u i d a n c e ， t oa c h i e v ee m p l o y m e n te q u i t y ；a d v a n c eh o u s i n g s e c u r i t yr e f o r m ，t h er e a l i z a t i o no f h o u s i n ge q u i t y p a p e r sl i s t e dt h em a i ni s s u e sa n dr e l a t e dp o l i c yr e c o m m e n d a t i o n sf o rt h er e l e v a n t a d m i n i s t r a t i v ed e p a r t m e n t st of o r m u l a t et h er e l e v a n tp o l i c yr e f e r e n c et ot h ee f f e c t i v ea n d e q u i t a b l eh o u s e h o l dr e g i s t r a t i o np o l i c yt os o l v en o n - p e r m a n e n tr e s i d e n t p e r s o n n e l p e o p l e sl i v e l i h o o d k e yw o r d s ：t h eh o u s e h o l dr e g i s t r a t i o np o l i c y ；j u s t i c e ；r e s o u r c e sd i s t r i b u t i o n 珊i l f llllr l l l lf f l l l l i ii ii l l l pill y 17 3 3 5 2 5 目录 引言1 第1 章我国户籍政策演进及改革走向7 1 1 相关概念的界定及理论依据7 1 1 1 相关概念的界定7 1 1 2 本研究的理论基础8 1 2 我国户籍政策形成与发展的历史回顾9 1 2 1 改革开放以前我国户籍政策的改革9 1 2 2 改革开放以后我国户籍政策的改革1 0 1 3 新时期户籍政策改革的总体目标1 2 第2 章我国户籍政策改革的成效及现状分析1 4 2 1 我国户籍政策改革的区域成效1 4 2 1 1 上海户籍政策改革的成效1 4 2 1 2 广州户籍政策改革的成效1 5 2 1 3 北京户籍政策改革的成效1 6 2 2 我国户籍政策改革所面临问题的实证分析1 7 2 2 1 研究对象与方法1 8 2 2 2 调查内容及基本情况1 8 2 2 3 我国户籍政策改革中存在的主要问题2 0 第3 章基于制度公平的户籍政策改革的设想与对策2 6 3 1 加强户籍立法，保障公民居住和迁徙自由2 6 3 2 要在居住地登记户口，实现居民身份平等2 8 3 3 保障非户籍常住人口的选举权和被选举权2 9 3 4 适应户籍政策改革的要求，建立趋于公平化的教育制度3 0 3 5 积极引导和促进市场规范，创造公平的就业环境3 1 3 6 积极推进配套改革，扩大经济适应房的对象范围3 2 结论3 3 参考文献3 4 附录3 6 攻读学位期间的研究成果3 8 致谢3 9 学位论文独创性声明、学位论文知识产权权属声明4 0 1 选题目的与意义 经济起到了重要的作用，但是，随着市场经济的发展，二元户籍政策的负面效应逐 渐暴露出来。首先，二元户籍政策严重阻碍了人口和劳动力的合理流动，使中国的 城市化进程延缓。长期以来，大量来自农村的城市流动人口已经成为城市建设的主 力军，同时也是劳动密集型企业劳动力的主要来源，他们为城市的发展做出了巨大 贡献。但是由于户籍身份上的限制，这些城市中的流动人口没有被纳入城市行政管 理的体系内，也不能享受市民待遇，加剧了城乡分割。其次，二元户籍政策的社会 管理功能和服务功能滞后，社会控制机制失灵。户籍政策的基本功能是使政府准确 地掌握每个社会成员在空间范围上的分布，获取国民经济和社会发展的基本资料， 以便行使国家行政管理的职能，维护公民的合法权益。二元户籍政策导致人户分离 现象严重，有些地区的户口登记几乎形同虚漫，对社会治安、经济社会秩序带来消 极后果，使户籍政策不能完成社会控制的目的。最后，二元户籍政策不利于社会成 员公平心里认同和公民文化的培育，影响了城乡关系的和谐，也影响了不同户籍身 青岛大学硕士学位论文 份群体之间的和谐。因户籍不同产生的身份差别，容易形成特权意识和等级观念， 从而使流动人口无法取得合法的“市民”身份，很难取得与市民平等的发展机会及 社会地位，缺少城市认同感，很难与城市居民在文化观念、思想意识上融为一体， 他们的社会责任感和政治参与意识也受到挫伤。因此改革户籍政策成为促进城乡协 调发展构建和谐社会的焦点。 随着户籍政策弊端的日益凸显，自2 0 世纪8 0 年代以来，我国户籍政策改革与 调整的步伐一直没有停止过。许多中小城市先后建立城乡统一的户口登记制度或以 投资、购房、吸引人才等为条件实行较宽松的入户政策，在户籍政策改革方面取得 了很大的成效，但是我国大城市的户籍政策改革基本处于停滞状态。要实现真正的 城乡协调发展，大城市的户籍政策改革也必须同步进行，这样才能彻底废除城乡二 元结构，实现公民的迁徙自由，还原户籍政策的基本功能。 本课题的选择既有重要的理论意义又有丰富的现实意义。对于丰富正义理论和 拓展户籍政策改革的理论都是一个创新，对于解决二元户籍政策存在的问题有很强 的现实意义。 ( 1 ) 理论价值 首先，户籍政策改革的实践历程，需要科学研究者为其发展提供可靠的理论基 础和支撑。从这一意义上说，本文运用美国著名哲学家、伦理学家罗尔斯的“正义 论与中国存在的二元户籍政策相结合，对我国二元户籍政策，尤其是大城市的非 户籍常住人口的户籍现状及存在的问题进行分析，并提出解决问题的公共政策，因 此，本课题丰富和发展了罗尔斯的“j 下义论 ，也是对国内关于户籍改革理论在研究 对象和范围上的拓展，将对户籍改革理论的发展起到重要的促进作用。 ( 2 ) 现实意义 在户籍改革正在努力推进的形势下，也出现了不少问题，如政府在户籍改革时 存在重效率轻公平，流于形式，缺乏系统性等问题，而这些问题的解决对于促进城 乡协调发展，实现社会公平正义具有重要意义。本课题通过对这些问题进行系统的 研究、分析，并努力提出户籍政策进行改革的方法，从而为相应的政府部门提供决 策依据；同时对于构建和谐社会也具有一定的现实意义。户籍政策改革是涉及人口 流动迁徙等全局性的问题，必须以科学发展观为指导，科学统筹人与自然的和谐发 展，审时度势，慎重决策，从长远的来说，通过推进户籍政策改革，保障公民迁徙 和居住的自由，消除附加在户口制度上的城乡居民权利、户籍人口和非户籍人口权 利的不平等。从户籍政策背后的系统性社会管理制度着手，有利于促进城乡 市场一体化，逐步实现城乡协调发展，最终实现社会和谐。 2 国内外研究现状 2 引言 ( 1 ) 国外研究现状 国外许多学者从不同角度对我国户籍政策进行研究。程铁军( t i e j u nc h e n g ) 和萨尔顿( m a r ks e l d e n ) 的研究主要运用了官方文献资料，对中国从社会主义改造到 集体化、人民公社乃至改革丌放整个政治经济制度变迁过程进行反思，提出中国的 国家与社会、城市与乡村的关系，是一种控制与被控制、剥夺于被剥夺的关系，户 籍政策则是一种政治逻辑的组成部分，户籍政策促使中国社会结构呈现空间等级结 构。美国学者赵耀辉和巴尼斯特( j b a n i s t e r ) 在研究中国人口迁移和流动的历史及 特征时，涉及了户口制度对人口、社会结构及其发展的影响。他们提出，由于户口 制度包含了人为的和行政性的控制，使得人口迁移受到严格的限制，社会结构的流 动性也因此而受到制约；1 9 8 0 年以来，大量流动人口进入城镇，而户口政策却相对 滞后，将可能导致城市特殊的阶层结构，即有城市常住户口的市民和无城市户口的 外地打工者呈鲜明的对照，这将可能成为城市乃至整个社会的社会问题。格雷 ( j g u r l e y ) 和怀特( m k w h y t e ) 也对中国的户籍政策进行研究，他们指出中国农 民的行动以及中国农村的社会结构都与中国二元的户籍制度有着千丝万缕的联系， 例如农民的居住、受教育、及职业选择等方面都受到城乡户口分割的限制。 ( 2 ) 国内研究现状 改革开放以来，户籍政策的改革成为人们议论的焦点。但户籍政策的改革究竟 应该从何处入手，学者们的认识并未达成一致。一些学者从户籍管理制度自身的问 题出发，提出了自己的观点。吴云霞指出，现行户籍政策纷繁复杂并没有统一的管 理标准；李竞能指出，现行户籍管理制度存在很多弊端不能对我国的人口流动进行 有效的管理，造成人口统计失实；王太元则认为，就户口迁移改革本身来看，改革 大多是行政措施，相对应的举措及配套行为的受益范围较小，因此公众支持度不够。 对于现行户籍政策在实施过程中产生的诸多问题，学者们分别从公正性，经济 发展及对公民权益的维护等角度阐述了自己的观点。牧野、郑衡认为城乡二元户籍 政策，强化了中国的二元经济社会结构，具有明显的不公正性；张平、林梓认为， 现行户籍政策没有实现居民身份的真j 下平等；孙小民则指出，现行户籍政策阻碍了 农村大量剩余劳动力的合理流动，影响了劳动力资源的合理配置。还有一些学者对 于我国现行户籍政策改革的总体方向和具体的方法进行了展望。王太元认为，如果 站在发展的立场上全面观察分析中国社会各方面的制度改革与建设，公民迁徙自由 在中国不仅是应当的，而且是可行的；徐苏林、左鹏认为，户籍政策改革的最终目 标，应该是实行与迁徙自由理念相适应的、开放的、城乡统一的“一卡通 式管理 模式，去除户籍政策附加的其它功能，使户籍政策恢复其只承担单纯社会管理职能 和人口信息资料统计功能的“真面目 。 有的研究者从我国城市化特别是从小城镇兴起与发展的角度研究我国的户籍政 3 青岛大学硕士学位论文 策。研究的焦点在于探讨户籍政策对中国城市化发展的阻碍作用，在推进城市化进 程和积极建设小城镇的现实需要的基础上论述进行户籍政策改革的必要性，并把小 城镇建设视为中国户籍政策改革的切入点。例如辜胜阻、成德宁认为，工业化是城 镇化的前提条件，城镇化又是工业化的必然结果，两者之间是相互促进的。我国工 业化水平有了大幅度的提高，但我国城镇化的水平较低，而我国城镇化滞后的根本 原因又在于传统计划经济体制下实行的户籍政策阻碍了城乡之间的人口自由迁徙， 农村剩余劳动力转移不出去。又如丁水木认为：户口因为被附加了太多的利益从而 衍生出价值与等级，形成了具有不同价值与等级的社会身份。现行户籍政策不仅有 力地强化了城乡二元结构以及划分出了城镇居民与农村居民两个具有明显差异的社 会身份，而且在不同地区，城镇户口和农村户口内部，也形成了若干不同的户口等 级。这种差别在束缚着人口的流动与人口迁移的同时，阻碍了市场经济的发展。这 些研究主要从我国城市发展的现实需要出发，在分析户籍政策对乡城人口流动的阻 碍，城乡差距扩大及带来的诸多负面效应后，提出了户籍政策改革的要求。 综上所述，国内外现有研究主要集中在户籍政策的思想观念、内容等方面。这 些研究极大的丰富了我国户籍政策的理论，推动了我国户籍政策改革实践的不断发 展，但是同时也显示出了有待进一步研究的地方，如大部分学者只是为我国户籍政 策改革制定了一条路线图，而没有具体的“里程表 ，虽然提出一些改革的办法，但 是很多不具有现实可行性，多数把改革的焦点放在中小城市的户籍政策改革，而对 大城市和特大城市的户籍政策改革避而不谈或者一带而过，而这也为本文提供了较 大的研究空间。 3 主要研究内容 本文总共由四大部分组成。 首先是引言，介绍选题目的和意义，户籍制度的国内外研究现状，研究本科题 要解决的主要问题以及研究本科题所采用的方法。 第一章，我国户籍政策变革的历史回顾及改革走向，主要是清晰界定户籍政策 的概念，接着是介绍本文的理论基础，也就是本文如何运用罗尔斯的正义论来分析 我国户籍政策的改革方向，然后是我国户籍政策改革的历史背景和进行户籍政策改 革的意义，对我国户籍政策的历史做一个总体的回顾，并展望我国户籍政策改革的 总体目标及走向。 第二章，我国户籍政策改革的现状及存在的问题，主要是通过查阅资料的方法 收集北京、上海、广州关于户籍政策改革方面的资料，了解户籍政策改革的现状， 然后以北京市为例，采用调查问卷和座谈的方法，获取相关数据，通过这些数据总 结目前户籍政策改革中存在的问题，并分析造成出现目前这些问题的原因。 4 引言 第三章，也是本文的创新之处，以罗尔斯正义论作为理论基础，针对我国户籍 政策改革中存在的问题，尝试在制度公正的基础上提出我国户籍政策改革的新思路， 构建城乡协调发展的户籍政策及政策体系。 4 解决的主要问题 在详尽占有资料、重视科学研究方法、深入进行理论分析的基础上，本研究试 图解决以下问题： ( 1 ) 对占有资料的整理、分析，总结归纳出目前户籍政策存在的问题以及出现 问题的原因。我国的户籍政策经过几次改革，小城镇的户籍已基本放开，中小城市 的落户门槛也开始降低，但是像北京、上海这样的大城市的户籍政策改革的坚冰仍 然没有被撬动，大城市非户籍常住居民不能实现迁徙自由，选举权和被选举权得不 到保障，其子女入学困难，不能在居住的城市参加高考，就业遭到歧视，不能享受 住房的优惠政策，如果不对大城市的户籍政策进行改革，就不能实现真正意义上的 社会公平，就不可能在缩小城乡差别上取得胜利，就不能构建和谐社会。二元户籍 政策改革缺乏全面系统的设计。首先，改革缺乏全局性、系统性和彻底性，从而导 致了改革的滞后性与被动性。户籍政策的改革应该在全国大城市进行，但是由于受 整个改革进程影响及陈旧观念和习惯势力束缚，学者和专家一直难以对户籍政策的 全面改革提出方案，也没有进行过系统的全面改革，多是“头痛医头”、“脚痛医脚 的应急措施或权宜之计。几乎每项改革都是在户籍政策引发的社会问题突出，提出 普遍要求之后，社会矛盾冲突不断地加剧，甚至到了非改不可的时候才被动地进行 改革，影响了经济社会的快速发展。其次，二元户籍政策阻碍了劳动力的自由流动。 出于城乡分割状态的劳动力市场使上亿的剩余劳动力不能自由迁徙滞留在农村，这 既是人力资源的巨大浪费，也是对农村剩余劳动力的就业歧视。阻碍劳动力向大城 市流动，与市场对劳动力自由流动的需要相悖，阻碍了市场经济的发展。最后，户 籍政策改革与其它相关改革不配套的矛盾，致使户籍政策改革举步维艰，难以到位。 户籍政策改革的方向性目标，在于淡化以户籍管理为形式的人口流动控制，回归户 籍进行人口统计的基本社会管理功能。但是，由于其它相关改革不配套，却又反过 来强化了户籍的重要性。最明显的例子如就学制度，各个城市以本地户口作为招生 的先决条件，外地学生到当地公立学校就读要交纳借读费或赞助费，从根本上强化 了户籍的重要性；再如就业制度中对户籍条件的要求，使流动人口失去公平的就业 机会；社会保障制度中户口作为限定条件，如此等等都程度不同地强化了户籍的重 要性。可以说，倘若这些配套改革未能跟上去，单纯通过户籍政策改革来促进城市 化的设想将难以收到预期的效果。 ( 2 ) 从我国现实出发提出在制度公平的基础上进行户籍政策改革。传统的城乡 青岛大学硕士学位论文 二元结构的户籍管理制度弊端越来越明显，已经成了束缚社会和谐发展的体制性障 碍。因此加快户籍政策改革，构建城乡协调发展的、公平的户籍政策及政策体系， 有助于消除束缚社会和谐发展的体制性障碍。 5 主要研究方法 文献法：户籍政策改革问题是近年来一直备受关注的热点问题，学者从不同的 视角对此进行了研究，充分占有这些已有的文献资料是本文得以展开的基础。 调查法：本文针对问题进行研究，实事求是的掌握第一手材料，是本文得以完 成及有无价值的基础。本研究通过访谈法和问卷法，深入实际进行调查，了解现行 户籍政策存在的问题，为构建平等的户籍政策体系奠定基础。 6 第1 章我国户籍政策演进及改革走向 第1 章我国户籍政策演进及改革走向 1 1 相关概念的界定及理论依据 1 1 1 相关概念的界定 户籍，是指登记居民户口的册籍。我国现有的户籍记载的事项主要有：公民的 姓名、籍贯、出生日期、亲属、婚姻状况、迁移、收养、死亡等。户籍是居民户口 的法律凭证，不进行户口登记就没有户口，因此户口与户籍没有本质的区别，在日 常生活中，人们习惯把户口与户籍当作同等意义的词来使用。在我国当前的户口管 理中，把以家庭立户的，即以“具有血缘婚姻或收养关系 立户的称为家庭户，而把 以“无血缘关系而居住在一起的人员 立户的，即由业缘关系共同居住在机关、团 体、学校、企业、事业单位内部或公共宿舍的而立户的成为集体户集体户严格的 说是一个介于临时户口与常住居民户口中间的特殊户口。其享有的政策与普通居民 一样但在迁移上受到限制而户籍政策就是对公民的迁徙、婚姻等基本状况进行 登记并进行相关管理的一项国家行政管理制度。户籍政策的概念有广义与狭义之分。 狭义的户籍政策，就是按户登记人口的一种人口统计和管理的制度，它包括户籍登 记、户籍统计、户籍档案、户籍证件等一系列与户籍有关的法律制度。狭义的户籍 政策主要涉及居民的姓名、年龄、职业、教育以及婚姻状况等人口基本信息的管理。 我国的户口管理对于维护社会秩序发挥了很大的作用。我国的户口登记不只是简单 地数数人头，而且要求派出所了解登记人口的“身份、经济情况、现实表现和交往 人员情况 ，这样可以及时提供侦察线索，打击各类刑事犯罪活动，依靠广大群众的 力量，创造一个稳定、和谐的现代化建设环境。 户口登记可以提供基本的人口资料。比如人口数量有多少、城乡或地区分布如 何、有多少老年人、多少劳动力、多少学龄人口、多少婴幼儿人口的职业分御如何、 行业分布如何、文化程度分布如何、婚姻状况如何等等数据，这样我们就可以以此 为依据，制定科学合理的国民经济和社会发展计划，统筹安排物质和文化生产，促 进社会经济持续稳定地发展。人是社会性的动物，而社会也是人的社会。人是构成 群体、社会最基本的因素，因此对人的基本信息进行管理是一个社会进行管理所必 需具有的重要内容，也是国家履行社会管理的根基，因此任何国家进行社会管理都 需要狭义的户籍政策。广义的户籍政策则具有更深更广的意义，是指与户籍联系密 切的一系列政治制度、意识形态、经济制度以及各项法规政策。广义的户籍政策除 了对人口基本信息进行管理，还把对公民的省份、职业、社会福利以及迁徙与流动 的管理制度也囊括其中。广义的户籍政策已经偏离了对人口基本信息进行管理的重 心，而是利用人口基本信息对社会成员的流动、社会利益分配以及社会秩序稳定等 进行控制上。在现实中，户籍的意义并不仅仅在于人口的登记与管理，而是直接关 青岛大学硕士学位论文 系到，甚至决定着个人受教育、职业、收入、社会声望和社会地位的差别或不平等。 如果没有户籍这样的制度设置，很多不平等的制度安排和政策，就不会有存在的基 础。本文所分析的是广义的户籍政策。 1 1 2 本研究的理论基础 户籍政策改革的呼声越来越高，自2 0 0 5 年以来一直是两会热议的话题。户籍政 策在中小城镇已基本放歼，在中等城市也降低了户口准入条件，但是，北京、上海 等大城市的户籍政策改革基本处于停滞阶段。传统的户籍政策在计划经济时期在人 口管理和社会资源分配方面显失公平；市场经济时期，户籍政策的改革也没使每个 人享有平等的自由迁徙权，就业机会不公平，医疗、教育等资源分配不均衡。公平 是和谐社会的特征之一，因此要构建和谐社会必须进行户籍政策改革，户籍政策的 改革必须以制度正义为理论基础。 正义历来是一个争议颇多的话题，其思想源远流长。美国著名哲学家、伦理学 家罗尔斯正义论的出版，使正义的思想在现代社会实现了一次很大的转型：从 个人正义转向了制度正义，并且制度f 义具有优先性。制度可以从狭义和广义两个 层次来理解，狭义的制度是指一个或一组具体的规范，规定人民某个方面的权力和 义务；广义的制度指一个社会的基本结构我们在评价某个社会制度时即可以从狭 义的角度也可以从广义的角度。罗尔斯在正义论开篇就指出：“正义是社会制 度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论，无论它多么精致 和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修j 下；同样，某些法律或制度，不管它 们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。罗尔斯把正 义确定为社会制度的首要价值是因为社会的主要制度决定着人民的权利和义务，影 响着人民的生活前景即他们希望达到的生活状态和成就。不正义的社会制度不仅影 响的面广，而且影响人民生活的起点和机会的公平。因此在罗尔斯的价值序列中， 制度的正义性远比制度的效率更为重要，正义是制度的首要价值。 要用正义来评价一个具体的制度必须满足罗尔斯正义的两个原则。第一j 下义原 则主要是用于政治领域，是关于公民的基本权力和义务的平等问题，要求每个人平 等的享有基本自由，他们在权利上是平等的，同时也要求那些确定基本自由的制度、 政策、规范平等的适用于每一个人。第二正义原则主要是用于经济和社会领域，是 关于财富和收入的分配问题，它允许在财富和收入方面存在差别，但同时也要求职 务、教育和社会地位等方面在机会平等的前提下向所有人开放，将这两者结合起来 才是罗尔斯正义理论的第二正义原则的整体内容。罗尔斯的正义原则是为了解决不 公正的社会问题。 宪法规定，中华人民共和国公民在法律面前一律平等，国家尊重和保障人 第l 章我国户籍政策演进及改革走向 权，公民的人身自由不受侵犯。迁徙自由是人权和人身自由不可分割的组成部分， 这是宪法赋予国民的基本权利。改革开放前，二元户籍制对全体居民的自由流动和 迁徙都进行限制，城镇居民关于迁徙和居住自由的选择权比农村居民大，他们可以 放弃城镇居民的福利和条件而迁徙到农村，但是农村居民迁徙到城镇受到很多条件 的限制，违背了人有迁徙和居住自由的人权。改革丌放以后，人口的自由流动打破 了形式上的限制，劳动力基本上实现了全社会的自由流动，但是在北京、上海这样 的大城市，迁入户籍的门槛很高，户籍制度违背了罗尔斯的第一个正义原则。二元 户籍制度不仅是户口管理的制度，也是社会资源分配的制度之一。改革开放前，农 民群体在户籍制度下所分得的社会资源主要是土地，以及由基层经济单位解决的合 作医疗，另外还针对少量的特殊人口实行“五保户制度。而城镇居民这个时候享 受国家的平价粮油和其它生活用品，享受和单位挂钩的公费医疗、养老保险和福利 分房。在教育、交通和齐备的生活设施等公共物品以及准公共物品上，城镇居民拥 有的数量也比农村居民多得多。罗尔斯说，“一个社会体系的正义，本质上依赖于 如何分配基本的权利义务，依赖于在社会的不同阶层中存在着的经济机会和社会条 件。”从二元户籍制度对居民基本权利和义务的分配来看，不同群体的权利和义务 是不对等的，城镇居民享有更多的权利，而农村居民负担更多的义务。当农民逐步 沦为“社会的最不利者”，这种分配体制没有能够保障这部分群体的最大利益，这 违背了罗尔斯的第二个正义原则。户籍制度不符和罗尔斯公平正义的两个原则，因 此必须在制度正义的基础上进行户籍政策改革。 1 2 我国户籍政策形成与发展的历史回顾 任何政策的产生和演变都有其内在的生命力和适应性，都是社会经济发展的必 然产物。当前我国户籍政策变革的种种迹象表明，户籍政策的变迁是适应经济和社 会发展的必然选择，也是国家由计划体制向市场体制转变的现实需要。因此，要想 了解我国户籍政策的发展和演变过程，就必须对户籍政策的建立和实施过程有一个 的清晰的认识，同时也要对其有一个较为客观的、中肯的评价。 1j2 1 改革开放以前我国户籍政策的改革 从建国以后，我国就开始酝酿实施人口的管理政策。首先，户籍政策的出台， 就明显反映出国家领导人对建立和实现社会主义制度所做的制度构想。另外，随着 “赶超型 经济发展模式的确立，为了迅速推动工业发展速度，适应计划经济发展 形势的需要，国家必须对一系列社会机构进行调整，而且希望运用宏观的计划手段 来来稳定调整后的社会结构。因此，这一时期的户籍政策主要是一种保障社会稳定， 控制人口流动的政策。并逐渐演变为国家对整个社会结构进行控制的政策设施。 当时出台户籍政策的原因主要是受制于当时的政策环境。在建国初期客观的基 9 青岛大学硕士学位论文 本国情和经济状况下，按当时的分配需要，国家根本无法满足每个公民都平等地享 有社会资源，因此物资供应相当紧张，尤其是粮食的短缺更是成为制约人口自由流 动的重要因素。事实也说明，在五十年代中前期，由于新政权对工业化的积极推动， 整个社会人口自由流动的特征是比较明显的，而且，我国1 9 5 4 年的宪法也明确规定 了公民具有自由迁徙权。1 9 4 9 年到1 9 5 8 是我国历史上人口迁徙最频繁的时期。但 是，这种允许人口自由迁徙的局面并没有维持多久，到五十年代后期人口大规模的 向城市流动开始暴露出种种弊端，人口的极度膨胀对城市的物资供应带来很大的困 难。而且，原本就存在农业生产落后的状况也随着农村劳动力的严重流失而加剧了 国家粮食供应的危机，由此导致国家农产品供应危趋紧，城市基础实施供应不足。 此后，“大跃进导致了国家经济严重衰退，迫使国家为维持社会秩序和恢复粮 食生产而紧急出台了国家人口控制的政策，根据1 9 5 1 年实施的城市户口管理暂行 条例，我国建立了城市户口登记制度。随着1 9 5 8 年1 月9 日，经全国人大常委会 第九十一次会议通过并实施的中华人民共和国户口登记条例，j 下式标志着，常驻 人口的登记和户籍管理成为一种经常性的政策。而且，条例明确划分了两种不同性 质的户口，分别是城市户口和农村人口，并设置了针对农村人口向城市迁移的严格 限制。从此，对于农村几亿人口而言，户籍政策成为横亘在城乡之间不可逾越的城 墙。农村人口想要离开农村到城市谋生几乎是不可能的事情，在一个相当漫长的时 期里，只有极少数的农村人口通过升学和参军等几种狭窄的渠道获得到城市的机会。 户籍政策天然的社会屏蔽特征使公民的社会地位发生了明显的差异，农村人口和城 市人口一开始就被赋予了不同的经济地位和政治地位，这种不平等不仅体现在人与 人之间的生活境遇和社会地位的不平等，而且无形中成为一种社会的不公平，并成 为延续至今的城乡分割的社会体制。 从二十世纪五十年代末到七十年代木，国家陆续制定的一系列涉及户籍的政策 包括粮油和棉花的统购统销政策，城市居民基本生活消费品按户口定量供应的政策 以及城市企事业单位的计划用工政策等，这些都是户籍政策得以实现社会计划控制 的关键性配套政策。至此各种附加在户籍上的政策使户籍对社会的影响范围越来越 大，涉及的管理部门也越来越繁多。 回顾户籍政策的建立和实施的过程，可以明显感受到计划经济时期户籍政策的 实施完全依靠国家的刚性政策的支持。在这样的格局下，国家的经济和社会发展的 需要使户籍政策完全跨过了人口登记和管理的基本职能，直接演变为控制人口的流 动，干预社会分配的手段。 1 2 2 改革开放以后我国户籍政策的改革 改革开放以后是我国计划型向市场型转换的起点，随着经济改革的深入推进， l o 第1 章我国户籍政策演进及改革走向 以市场为价值取向的改革目标逐渐明晰，同时改革对传统的政治体制，社会结构和 人们的思想观念也开始产生重大影响。户籍政策的改革在八十年代就引起国家的高 度重视，尤其是改革开放在农村顺利在推行的时候。 1 9 8 0 年，随着农村人民公社制的解体、“包干到户”的普遍推行，农村潜伏的 富余劳动力的问题突显出来。“农转非”指标和粮食统购统销，限制了他们在解决 温饱之后，试图在农业外获得发展的机会。在这- $ j l 度背景下，东南沿海的农民逐 渐开创出了一条乡村工业化之路，促进了小城镇的迅速发展。针对这一现实，政府 出台了一种“自理口粮户口 的政策，允许那些从事非农业生产的人落户在小城镇， 并向他们提供议价或加价粮油供应以及住房方面的帮助。1 9 9 0 年，随着粮食市场的 放开，“吃商品粮 的意义和优势已不存在，因而以是否吃商品粮为标准而划分的 城镇户口的价值对对农村人来说已大大“贬值”，正因如此，出现了1 9 9 2 年的户口 公丌大销售。很多农民报着对往昔城镇户口的仰慕心理，迫不及待地不惜重金抢购 城镇户口，后来才恍然大悟，后悔自己上当受骗。 如今，办理小城镇户口的门槛很低，这也是我国户籍政策改革的成功之处。但 是大城市的户籍管理仍然受到严格的限制，虽然一些大城市出台了一些吸引高素质 人才的落户政策，允许他们进城落户，但是这种政策的影响规模很小。在大城市买 卖户口的现象依然严重，这是因为大城市的户籍政策承担了太多的福利功能。 新中国的户籍政策与历史上的户籍政策存在着极大的差别。以往登记户籍政策， 主要用于征调赋役，维护治安；而如今的户籍政策成为资源配置和利益再分配的依 据。历史上的户籍政策没有明显的城乡二元分化；而新中国的户籍政策城乡二元分 化明显。我们不能从单一的方面理解新中国的户籍政策的社会影响。首先，乡城户 口的二元分化是中国社会城乡分割分治的制度根源。城乡分治和控制城市发展规模 的策略，虽能避免城市因过快发展而带来的一些问题，但也使城乡在利益格局上形 成很大的反差，使城乡协调发展失去了很多机会，拉大了城乡的差别。其次，户口 与不同的权利和利益挂钩，使得不同的户口含有不同的含金量。城乡二元的户籍政 策，在实际的社会关系中，建构了一种类似于“世袭地位”的等级制，“乡下人 和“城罩人”划定了鲜明的界限。最后，对户口迁移的严格限制和控制，不仅给个 人的活动和发展增加了不少障碍，还增加了不少成本。户口迁移的严格限制阻碍了 劳动力的合理流动，以及生产要素的合理配置，与市场经济的发展不相适应。 在当今社会，户籍政策的弊端日益突显，但是不可否认的是，户籍政策在为登 记人口、提供人口信息、维持治安等方面确实发挥过积极作用，并且随着户籍政策 的改革，中国的户籍政策逐渐与国际惯例接轨，这些功能将逐渐强化和完善。 选举权、被选举权、就业权、受教育权及获得物质帮助权，人人享有同等的机会， 人人都是市场经济的主体，都可以不受歧视地融入经济社会，参与各种各样的经济 活动。更可贵的是，没有了人为的二：元化区别待遇，人人都有迁移自由，这种自由 包括农村与农村之间，城市与城市之间，更主要的是城市与农村之间的迁移自由， 城里人可以自由地迁移到农村，农村人可以自由地迁移到城市，农民不再是必然地 一辈子与农业和土地相结合，他们从家庭走向企业，从农村走入城市。在市场经济 的框架下，人与人之间通过契约相互联系，在城乡这个统一开放的大市场内，人们 作为“经济人 以法律所允许的方式最大程度地实现自身利益的最大化，在这种公 平竞争的环境当中，每个人的潜能得到最大程度的释放，从而为整个社会的经济发 展提供了一股巨大的推动力。 第l 章我国户籍政策演进及改革走向 总而言之，市场经济体制取代传统的计划经济体制，变化了的经济基础及经济 体制要求有与它相适应的户籍政策，市场经济不承认一些人的特权，不论是从事农 业的人口还是从事非农业的人口，在市场经济运作规律面前一律平等，机会对每个 人都是公平的，所有公民都是商品的生产者和经营者，择业具有充分自由，不存在 某个行业只有一部分人可以经营，另一部分人不能经营的问题。同时，市场经济是 由众多具有独立法人资格的经济实体组成的经济，这需要多种所有制形式并存，人 与人不能因为户籍而固定附着在某一所有制组织中，它要求以追求学以致用和收益 最大化为目的的人才流动和自由，这是市场经济存在和发展的主要条件之一。在没 有劳动力的流动和迁移的条件下，很难形成市场经济所必需的不同层次的劳动力市 场，如果有的话，充其量只能是多余劳动力的交换站或调剂所。更重要的是，市场 经济承认劳动力价值规律，同工同酬，多劳多得，不会形成城市户口的劳动力价值 高于农村户口的现象。市场经济遵循生产要素优化配置规则，因此一元户籍制度是 我们的必然选择，它能消除二元户籍政策对市场经济发展所带来的阻力，为实现社 会讵义提供可能。 当前户籍改革的方向和主线是剥离掉附着在户口背后的那些政治经济文化利 益，实现城乡居民的事实平等。可以说，户口只是城市的“门卫 ，而后面的利益才 是真正的“掌舵人”。只注重户籍本身的改革而忽视相关配套制度的修改和完善，只 能是一种短视的、表面上的改革。因为，一项改革如果不从方向上对过去制度加以 纠正，它就可能因为短视的维修而在错误的道路上越走越远。因此，我们要想从源 头上改革户籍管理政策，就要建立和完善与之相关联的各项配套政策。 青岛大学硕士学位论文 第2 章我国户籍政策改革的成效及现状分析 我国户籍政策改革的区域成效 我国部分地区在户籍政策改