（行政管理专业论文）试论权力制约中的道德因素.pdf

中文摘要 当前，我国正处于社会主义初级阶段，还处于新旧体制的转型时期。在政治生 活领域，以权谋私，贪污腐化的现象时有发生。对权力必须进行制约与监督已成为 人们的共识。这一点是由权力的性质决定的。在理论上以及实践中，以权力制约权 力、以权利制约权力、以制度制约权力在对权力制约过程中起到了巨大作用，但是 其本身的局限性也不可忽视。社会的进步，政治的发展，需要我们以一种新的更有 效的方式对权力进行制约。权力制约中的道德因素开始受到人们的重视。以道德制 约权力，有其特殊的优越性。其顺应了社会发展进程，符合我们建立社会主义和谐 社会的要求，对我们对权力进行有效监督与制约，发展社会主义政治文明具有重要 意义。 本文综合运用演绎法、对比法、实证法等分析方法。首先从权力的基本概念出 发，具体阐述了权力的性质、特征以及由权力的性质特征决定的对权力进行制约的 必要性。在此基础上，详细分析了以权力制约权力、以权利制约权力、以制度制约 权力的积极意义以及三者的局限性，由此引出道德这一权力制约的新途径。这一部 分是全文的重点。分别阐述了道德的定义、本质，道德制约权力的理论与现实依据， 道德制约权力的内在与外在机制，以及道德制约权力的特殊优越性，并考察了各个 历史时期道德在权力制约中的巨大作用，从而引发了道德制约权力的现实思考，最 后，得出了道德是对权力制约的有效途径的结论。 关键词：权力：制约；道德 a b s t r a c t a tp r e s e n t ，o u rc o u n t r yi si nt h es o c i a l i s me n t r y - l e v e ls t a g e ，a l s ob e i n g i nt h et r a n s f o r m a t i o np e r i o do fo l da n dn e ws y s t e m a tt h ep o l i t i c a ll i f er e a l m ， w i t ht h et a c t i c s p r i v a t e ，h a v i n g o c c u r r e n c ew h i l e g r a f t i n gc o r r u p t p h e n o m e n o n w s h a v et oc a r r yo nt h ec o n s e n s u st h a tc h e c ka n ds u p e r v i s i o n a n dd i r e c th a v eb e c o m ep e o p l et ot h ep o w e r t h e s ea r ed e c i d e db yt h ep o w e r i nt h et h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a la r e a , r e s t r i c t e dp o w e rb yp o w e r , r e s t r i c t e d p o w e rb ys u p e r v i s i o n , r e s t r i c t e ds u p e r v i s i o nb yp o w e ra r ev e r yi m p o r t a n t ，b u t i t sl i m i t a t i o n sa r en o tb en e g l e c t e d ，e i t h e r t h ep r o g r e s so fs o c i e t ya n dt h e d e v e l o p m e n to ft h ep o l i t i c sn e e du st oc a r r yo na1 ( i n do fn e w e ra n dm o r e v a l i dw a yt or e s t r i c tt h ep o w e r t h em o r a l sf a c t o ri nt h ep o w e rr e s t r i c t i o na n d s u p e r v i s i o ns t a r tt ob ev a l u e db yp e o p l e r e s t r i c tm o r a l sb yp o w e r , h a v i n gt h e s p e c i a ls u p e r i o r i t y i ta d j u s t st h ep r o g r e s so fas o c i e t yd e v e l o p m e n t ，a n d m e e t i n gt h es t a n d a r dt h a tw eb u i l du pt h eh a r m o n i o u ss o c i e t y i th a sa n i m p o r t a n tm e a n i n gt or e s t r i c tt h ep o w e ra n dt h es u p e r v i s i o nt ou s ，a n di t i s m e a n i n g f u lt ot h ep o l i t i c a lc i v i l i z a t i o no f t h es o c i a l i s m t h i sp a p e ri sc o m p r e h e n s i v et om a k eu s eo fd e d u c t i v em e t h o da n d c o n t r a s tm e t h o d ，a n a l y s i sm e t h o d ，s u b s t a n t i a le v i d e n c em e t h o de t c s e to u t f r o mt h eb a s i cc o n c e p tw i t l l p o w e rf i r s t l y , c o n c r e t e l y e l a b o r a t e dt h a t r e s t r i c t e d p o w e rb yp o w e r , r e s t r i c t e dp o w e rb ys u p e r v i s i o n ，r e s t r i c t e d s u p e r v i s i o nb yp o w e r s ow ec a nk n o w t h a td e r i v a t i o nm o r a li san e wp a t ho f p o w e rc h e c ka n ds u p e r v i s i o n t h i sp a r ti st h ep o i n to f f u l lp a p e r e l a b o r a t e d t h ed e f i n i t i o n ，e s s e n c eo fm o r a l sr e s p e c t i v e l y , m o r a l sc h e c ka n ds u p e r v i s i o n p o w e ro ft h e o r i e sa n dr e a l i t yb a s i s ，t h ei n s i d ea n do u t s i d em e c h a n i s mo f p o w e ro ft h em o r a l sc h e c ka n ds u p e r v i s i o n ，a n dt h es p e c i a la n ds u p e r i o ro f p o w e ro f t h em o r a l sc h e c ka n ds u p e r v i s i o n ，i n v e s t i g a t i n ge a c hm o r a lh a v i n ga p e r i o dh i s t o r yi nt h eh u g ef u n c t i o ni nt h ep o w e rc h e c ka n ds u p e r v i s i o n ，s o t h e s ec a u s et h er e a l i s t i c t h i n k i n g o fp o w e ro ft h em o r a l sc h e c ka n d s u p e r v i s i o n a tl a s t , 啊，ek n o w t h a tm o r a li st h ec o n c l u s i o nt ot h ev a l i dp a t ho f p o w e rc h e e ka n ds u p e r v i s i o n k e yw o r d s ：p o w e r ；r e s t r i c t ；m o r a l i t y 承诺书 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导 下独立完成的，学位论文的知识产权属于山西大学。如 果今后以其他单位名义发表与在读期间学位论文相关的 内容，将承担法律责任。除文中已经注明引用的文献资 料外，本学位论文不包括任何其他个人或集体已经发表 或撰写过的成果。 窃彳 ( 眨 ) 历一 h 日 章 签 ( 月 者5 作e 划年 论7位 引言 引言 权力是人类社会普遍存在的一种客观现象。诚如一位政治学者所描述的，它是 一种使人产生神秘感的东西，人们虽然看不到权力的实际形象，但是每一个有理智 的人又都感觉到它的存在，它渗透于社会生活的每一个角落，维护着人类社会的正 常运转。 权力应该而且只能代表国家和人民的利益，但在现实政治生活中，权力的运行 往往偏离其运行的轨道，违背人民的意志，侵害国家和人民的利益，权力变质、腐 败的现象时有发生。当前，权力腐败已呈蔓延趋势，它严重损害政府形象，降低政 府的威信，对政府的合法性构成了严重的威胁。此外，权力腐败严重影响经济发展。 在我国，“经初步估计，在9 0 年代后半期，主要类型的腐败所造成的经济损失平均 每年占g d p 的1 3 2 分一1 6 8 之间。”呶力腐败问题受到了世界各国的关注与重 视。必须对权力进行有效制约成为人们的共识。 在理论上以及实践中，对权力的制约往往从三个方面进行考虑权力制约权 力，权利制约权力和制度制约权力，三种途径在权力制约实践中起到了重大作用， 但其局限性也是十分明显的。我们必须寻求对权力进行制约的新的途径以道德 制约权力。 道德，是一定经济关系的产物，是调整人与人之间、个人与社会、集体之间关 系的行为规范的总和。 所谓权力的道德制约，就是通过各种途径，把外在的价值准则内化为权力运用 者自身的价值需求和道德自律，使其保持高尚的权力道德理念和情操，树立正确的 权力意识，自觉规避滥用权力的的行为，增强自身抗腐拒交的动力资源，培养他们 勤政廉政为统治利益或公共利益服务的意识和品质，使他们能够自觉地以内心的道 德力量抵制外在的不良诱惑，自觉约束自己的权力行为，以防范权力的异变。 开展以道德制约权力问题的研究，有利于提高全社会成员的思想道德素质，有 利于国家公职人员廉洁行政，高效行政，有利于构建高效政府，有利于和谐社会建 设，具有极其重要的理论和现实意义。 当前，对以道德制约权力研究的文章并不多见，由于对该问题缺乏系统的、深 刻的理论分析，实践上往往是盲目的和形式的。 因此，本文首先从权力的基本概念及其性质出发，接着指出对权力进行制约的 。胡鞍钢主编：中国：挑战腐败 ，浙扛人民出版社，2 0 0 1 年版，第3 4 页。 l 试论权力制约中的道德因素 三种途径的局限性，然后着重分析了道德对权力进行制约的理论现实依据，实现形 式等等，并联系当代中国实际具体分析了道德制约权力的价值实现形式，希望能对 当前的权力制约理论研究做出新的初步的尝试，意在抛砖引玉。 第一章权力的定义、性质以及由权力的性质决定的对权力 进行制约的必要性 1 1 权力的定义 在中西方文化中，“权力”都是一个古老的概念。在中国古代典籍中，“权”的 概念有两个基本含义，一是衡量审度之义，如孔子说：“谨权量，审法度，修废官， 四方之政行焉。”o 孟子说：“权，然后知轻重。”o 二是制约别人的能力。如早期法家 人物慎道认为，“贤而屈于不肖者，权轻也。”。后来的法家著作管子也指出：“欲 用天下之权者，必先布德诸侯。”在西方，英语中的权力r p p o w c r - 词来自法语的 p o u v o i r , 法语的该词源于拉丁语的p o t c s t a s 或p o t e n t i a ，意指能力，它们都是从拉丁语的 动词p o m r c p “能够”引申而来的。因此，西方的“权力”一词的基本含义是“能力”。 近代以来，西方思想家对“权力”下了诸多定义，霍布斯认为权力是行动者与行动 对象之间的因果关系，“行动者的权力和有效的动因是一回事。”o 罗素认为，“权力 可以定义为有意努力的产物。”o 马克思韦伯把权力定义为“在一定社会交往中一 个行为者把自己的意志强加在其他行为者之上的可能性。”o 拉斯维尔和卡普兰则认 为：。权力是会施加影响力的特例：这是借助制裁背离拟行政策的行为来影响他人的 决策的过程。”o 西方表述中，“权力”从两个角度得到理解和阐述：( 1 ) 、p o w e rt o ， 即作某事的能力；( 2 ) 、p o w e ro v e r ，即对某人的控制能力在政治分析中，权力通 常被认为是一种对他人和资源的支配力和影响力，这种力量不是天赋的，也不是其 固有的，而是由一定社会的物质关系决定并由公众意志以某种方式赋予的。权力之 所以能够具有这种支配力量，固然与权力主体的主观能力或能量如智力体力、理论 。见论语尧日) o 见孟子鬃惠王 o 见戚德 o 参见布莱克维尔政治学百科全书 ，中文版，第5 9 5 页 罗素t 权力论 ，中文版，第2 3 页 参见布莱克维尔政治学百科全书 ，中文版，第5 9 5 页 o 参见k 达尔现代政治分析，中文版，第页 2 权力的定义，性质以及由权力的性质决定的对权力进行制约的必要性 策略、组织管理和人格魅力等有一定的关系，但根本的原因，在于权力主体以公共 机关的身份资格及因其所代表的公共价值，取得了控制和支配人们生存和发展所必 需的生产资料、社会财富等公共资源( 包括人口、土地、森林、矿藏、河流、海洋、 资金、物品、机会、信息等) 的合法性，取得了在一定社会中掌握和支配物质强制 力量的合法性。原始社会的公共权力主要表现为以原始公有制和血缘关系为基础的 公共职务的道德力量。阶级社会中的国家权力则主要依靠权力行使者掌握的物质力 量，即统治阶级对生产资料和公共资源的占有及对暴力压迫手段的控制。总体来说 权力可分为社会权力和国家权力两大类。社会权力是指权力主体因为拥有一定的资 源或优势而得到的支配他人、影响他人的控制力量。国家权力即通常所说的。公权 力”或“公共权力”。它包括国家的立法、司法、行政、社会管理等各种权力。国家 权力寓于社会的上层建筑之中，是统治阶级维护其阶级利益，实现阶级统治，维护 统治秩序的最强大武器，“是一种组织性之支配力是法律、维持法律与运用法律 之力。”o 总之，国家权力贯穿于人们的一切社会活动之中，特别是法的权力，其影 响和作用，几乎无处不在，无处不有。 各种权力，尤其是国家权力，作为一种有序化的物质力量，总是与一定的社会 组织机构相联系，离开了一定的组织机构，其存在就失去了凭借，其运行就失去了 载体。人们处于一定机构的某个职位上，就意味着掌握有一定的权力。这种在形式 上由组织机构赋予的，与特定的职位相联系的权力，就是我们通常所说的职权。各 种权力，特别是国家权力，往往都是通过特定的机构及其具体职权的运作来体现自 己的本质和职能的。 1 2 权力的性质 从根本上来说，权力是由所属权力主体的利益本质决定的。权力具有二重性一 一抽象权力和具体权力，为便于论述，这一点将在本文的第三章进行分析。一般来 说，权力具有以下几方面的特性： ( 1 ) 强制性：权力作为一种支配力量，就是使他人的意志服从自己的意志，并 且这种服从根本无须事先征得他人同意。权力的这种特性在国家权力中表现得尤为 突出。如上所述，国家权力是一种凭借国家暴力机器实现阶级统治的具有强大的权 威性的支配力量，在国家的范围内，不允许有任何其他权力凌驾于国家权力之上， o 谢瑞智：宪法辞典 ，台湾文笙书局，1 9 7 9 年版，第6 1 页 3 试论权力制约中的道德因素 超乎与国家权力之外。 ( 2 ) 等级性：由于权力总是存在于有序结构之中，因而居于有序结构不同层次 的权力也就有了等级之分别、大小之分，并在运行中呈现出自上而下的单向性。在 权力的等级序列中，一般说来上级以下级为自己存在的基础，权力主体以权力客体 为自己的存在基础，但权力关系一旦形成，上级对下级，权力主体对权力客体就具 有了相对独立的意义 ( 3 ) 有限性：权力虽然具有强制性，但各种权力都是有限的，都有特定的职责 范围和行使界限，绝对的适用与任何范围的权力是不存在的。在特定的范围和界限 内，权力可以充分发挥自己的作用，一旦超出了特定的范围和界限，权力就会失去 应有的效力，甚至形成权力腐败。权力职责范围和行使界限的明确界定和合理划分， 是有效行使权力的必要条件。 ( 4 ) 整合性；权力的实质是一种价值控制和资源控制，权力主体通过控制与权 力客体需要相关的事物，实现对权力客体思想和行为的支配；权利主体通过控制能 够给权力客体带来物质或者精神利益的资源，迫使权力客体服从于主体的支配。因 此，权力能够使分散的社会力量一体化，使社会秩序维持在权力意志的范围之内。 ( 5 ) 目的性：权力的行使总是与一定的目的相联系的，运用权力进行统治和管 理，其目的不在行为本身，而在于实现和维护特定的利益。正如马克思指出的那样： “政治权力只是经济权力的产物。”。在阶级社会中，政治权力始终体现着一定阶级 的意志，维护着一定阶级的利益那种没有任何利益上的倾向性的权力是不存在的。 除却上述诸种特性外，权力还具有扩张性、侵犯性、排他性等特点，这些特性 使权力同其他社会现象区别开来，并呈现出独到的价值和作用，同时使其本身呈现 出内在矛盾性：一方面，它同整个社会需要和公共利益相联系；另一方面，权力这 种支配力量既不可能由全体社会成员来行使，也不可能由统治阶级的每个成员来行 使，而只能由代表社会公众或统治阶级利益的具有一定管理能力的少数人来行使， 它必定由社会中的一部分人所直接掌握，因而权力就同掌权者的集团利益和个人利 益相联系。这就使权力呈现出公共性与个体性的矛盾。权力的公共性要求执掌权力 者要考虑到社会各方面的利益，而权力的个体性又常常使权力的执掌者把权力作为 谋取个人私利的工具，如果离开了有效的监督与制约，利用权力谋取私利的腐败现 象便会应运而生。 o 马克思恩格斯选集第9 卷，人民出版杜，1 9 7 2 年版，第8 0 页 4 对权力进行制约的三种途径及其局限性 第二章对权力进行制约的三种途径及其局限性 权力的性质决定了必须对权力进行有效的监督与制约，在理论上以及实践中， 权力制约途径一般从三个方面进行考虑以权力制约权力、以权利制约权力、以 制度制约权力。这三种权力制约途径无疑是可以取得一定效果的，但其局限性也是 十分明显的。 2 1 权力制约权力及其局限性 诚如蒙德斯鸠所言：“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约 权力。”o 自从权力作为社会上层建筑支配社会和他人的一种关系形式诞生以来，应 当说任何权力都多少受到了其他权力的一定限制。在原始社会，部落首领的权力要 受到授予其权力的部落成员和部落联盟成员的制约。奴隶社会和封建社会的奴隶主 和皇帝具有至高无上的权力，但他们的权力也不是绝对的，都多少会受到一定的制 约。直至资本主义社会产生，在西方政治制度中，洛克、孟德斯鸠的分权学说得以 具体运用，并成为资产积极政府的组织原则，以权制权成为最快速、最普遍的权力 制约方法，立法权、司法权、行政权三者互相制衡，其目标是防止权力滥用，实现社 会公正和保障公民权利的实现，三权分立制成为西方国家标榜的最有效的权力制约 方式。但无可争议的是，三权分立制是有其历史局限性的。首先，三权分立制的理 论假设为“人性本恶”第一次把人性恶与权力制约联系起来的是亚里士多德，他 说：“人类倘若由他任性行事，总是难保不施展它内在的恶性。”o 三权分立制以人 性恶为其道德前提，而人性恶只是一种主观猜测、臆想，并无科学依据，是“是十 八世纪里流行过的一种臆想” 。所以，在此种假说基础上构筑的理论在认识论上是 唯心主义的，有人因此将这一理论比喻为“头脑倒立”的理论其次，三权分立理 论认为，国家的产生，权力的出现，不是社会生产力发展的结果，而是人们的主观 约定，是人类主观意志和主观能动性的体现，是人类理性的追求。这种对事物认识 论的唯心主义必然导致对社会历史发展的历史唯心观。再次，资产阶级最早提出权 力制约矛头指向的是封建君主，其真实目的是想限制王权，为资产阶级争权。在斗 争中，三权分立的最早提出是资产阶级和封建君主斗争妥协的产物，实质是阶级分 o 【法】盂德新坞t 论法的精神 上册，商务印书馆。1 9 7 8 年版，第1 5 4 页 。 古希腊 亚里士多德： 政治学 ，商务印书馆，1 9 6 5 年版，第9 4 页 马克思恩格斯选集) 第1 卷，人民出版社，1 9 5 6 年版，第9 7 页 5 试论权力制约中的道德因素 权，为资产阶级争得议会的控制权。到了资产阶级建立国家政权以后，三权分立制 是在资产阶级内部实行的分权和制约，借以调整统治阶级内部各种利益集团的关系 和矛盾，显而易见，西方三权分立制是为西方资产阶级所用的，是西方资本主义经 济制度和政治制度发展的产物，并没有普遍价值意义。实际上，由于历史局限性的 存在，三权分立制度在实践中表现出了种种弊端。以美国为例，美国是实行三权分 立制度最典型的国家，其政治结构中的每一层级都贯穿了以权制权的原则，在权力制 约中去实现其政治目标。但是，权力被滥用、党派斗争加剧、权力执掌者借权力制 约推卸责任、官僚主义、为权力正常运行制造障碍等现象层出不穷。权力制约成了 一种政治工具，掌权者努力使权力制约符合自己的利益，随时把个人意志放入权力制 约的过程中，人们更多地关注权力的运行，关注权力是否得到了制约，而忘记了权力 所应服务的对象和权力所代表的根本利益。 我国的权力结构并没有沿袭西方国家权力结构的发展历程。在我国的权力结构 中，主要包括执政党的政治领导权、国家权力机关的立法和监督权、政府的行政权 和审判、检查机关的司法权。这是一种共产党领导下的新型的权力结构。从几十年 的运作实践上来看，它在总体框架上是科学的、合理的，也是有效的，但是它在具 体的运作上，还存在着一些不完善的问题，以权力制约权力的模式并不能真正发挥 作用。 ( 1 ) 权力高度集中的问题依然存在 长期以来，我们在新型的权力结构具体运作上经验不足，导致权力高度集中， 即主要集中在执政党的领导机关。经过2 0 多年的改革，权力高度集中的现象虽然有 所减少，但并没有从根本上解决，这成为权力难制也无法制约的根源。 ( 2 ) 政府职能尚未根本转变 改革开放以来，在转变政府职能方面我们做了许多工作，但从适应社会主义市 场经济发展需要来看，政府职能转变还存在许多问题。从我们目前的整体国情来看， 我国仍然处于从计划经济体制向市场经济体制转变的过程之中，就体制下的权力运 作方式仍然有很大的惯性，行政权力对经济生活仍然存在过多的直接干预，对资源 配置不应该有的垄断仍然存在。上述种种，都可能成为以权谋私、权钱交易的土壤， 给权力制约带来诸多问题。 ( 3 ) 权力运行和权力监督的法制化程度不高 从行政立法角度看，现行的政府组织法过于简单，对政府的机构设置、组织结 构、责任形式缺乏明确具体的规定，行政程序方面至今尚没有一部统一完整的基本 6 对权力进行制约的三种途径及其局限性 法律，由此导致一些行政部门的权力无序化运作，滥用权力的行为屡见不鲜。 总之，以权制权的思路虽然是近代社会权力制约实践的基本选择，而且是建立在 两千多年政治学思考的理论基础上的，但无论在西方还是在我国，实践中其局限性 都是显而易见的。 2 2 权利制约权力及其局限，陛 一般来说，权利是一定主体的一种资格，是由一定的社会意识或规范确定为“正 当”的、与行为主体的利益有关的行为自由。权利包括习惯权利、道德权利和法律 权利等，本文主要是指法律权利。所谓法律权利，是“主体为追求或维护利益而进 行行为选择、并因社会承认为正当而受法律和国家承认并保护的行为自由”。o 以权 利制约权力的主要意蕴是，在正确理解权力与权利关系的基础上，恰当的配置权利， 以使它能够起到限制、阻遏权力之滥用的作用。这饱含着两重含义：第一，承认公 民享有权利，国家权力不能逾越它的界限进入公民享有的权利领域，这样公民权利 对国家权力起着制约作用，但这是一种消极的制约。公民权利在此意义上仅作为一 种标识提醒国家权力不要逾越法定界线。第二，部分公民权利还有一种积极的制约 作用。当国家权力逾越法定界线、滥用权力时，这些权利可以保证公民作出积极的 反抗，迫使国家收回权力或改变行使权力的不当行为，如公民对政府违法行为提起 行政诉讼的权利。这些权利发挥积极作用时有时需要与公共权力内部的制约机制相 配合，而有时却可以单独发挥这种作用，法律赋予了这种权利改变和影响公共权力 的能力，如选举权等。以权利制约权力实现了制约力量的对等性，体现了对少数人 权利的尊重与保护，也充分体现了法治精神，但至少在我国，权利制约权力显示出 两方面的局限性： ( 1 ) 缺乏实现权利制约权力的社会基础市民社会 所谓市民社会，是指社会成员按契约型规则，以自愿为前提和以自治为基础进 行经济活动、政治活动的私域，以及进行参政议政活动的非官方公域。它是处于国 家与家庭之间的社会领域，独立于国家之外，享有对国家的自主性，它由众多保护 和促进自身利益或价值的社会成员自愿结合而成。其组成要素主要是各种非国家或 非政府所属的公民组织，包括非政府组织( n g o ) 、公民的志愿性社团、协会、社区 组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等等，它们又被称为“第三部门”。o 改 革开放以后，虽然机型多次政府机构改革，但中国的第三部门并没有得到实质性的 。北岳：法律权利的定义，蓑法学研究1 9 9 5 年3 第3 期 。何增科： 公民社会与第三部门研究引论 ，载马克思主义与现实) 2 0 0 0 年第l 期 7 试论权力制约中的道德因素 发展，人们期盼中的与市场经济相适应的良性的市民社会并没有真正的形成，市民 社会对国家权利的制约作用也就得不到充分的体现。 ( 2 ) 缺乏权利制约权力的宪法保障可诉式宪法 宪法作为国家的根本大法，其作用主要是确立国家制度和社会制度的基本原则， 规定政权组织以及公民的基本权利和义务。国家与公民之间的关系是宪法调整的社 会关系的一个重要方面。宪法通过确立公民的基本权利和自由，体现保障人权的基本 精神，通过确立国家机关组织及活动原则，规范国家权力的有效行使。宪法决定了 个人的权利与自由度，这里的宪法应当是“可诉性”的宪法，而非宣言式的宪法。 但是中国的宪法在现阶段并不具备可诉性，也没有真正建立起违宪审查制度。没有 可诉式宪法以及违宪审查制度，将无法阻止公权力对私权利的侵蚀。 2 3 以制度制约权力及其局限性 邓小平同志早在2 0 多年前的党和国家领导制度的改革一文中就深刻指出： “我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度， 工作制度方面的问题更重要。制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好 人无法做好事，甚至走向反面。”o 他还说：“这种制度问题，关系到党和国家是否 改变颜色，必须引起全党的高度重视”。o 这里的制度包括法律、法规、规范性发文 件等一切由国家权力机关经法定程序制定的并以国家强制力保障实施的行为规范。 由于法律、制度具有根本性、强制性、长期性、平等性等特点，因此制度制约权力 成为一种极为重要的权力制约模式以制度制约权力，需要法制，更需要法治。法 制不等于法治，但两者相辅相成，紧密联系。法治离不开法制，建设法治国家，当 然首先必须有法制并运用法制来治理国家，但并不是所有有法制的国家都是法制国 家。早在公元前5 1 3 年，晋国大夫赵鞅和苟寅就把前执政范宣子制定的刑法铸在大鼎 上，宣示社会，史称“铸刑鼎”但晋国并不是一个法治的国家。现在，世界上几 乎每一个国家都有法律，但称得上法治国家的却并不在多数。法治关注的焦点是统 治和管理秩序，而法治关注的焦点是对统治权力的有效制约和合理使用。法治与法 制的这种区别，直接表现为法律和权力相互关系的不同。法律和权力是法制的两个 要素，也是法治的两个要素。在这两个要素中，法律内涵着秩序，但秩序只是法律 的一种价值，而不是法律的唯一价值，除了秩序以外，法律还内涵着自由、平等、 公正、正义等多种价值。权力作为一种支配力量，其价值主要指向秩序，除了秩序 o 邓小平文选 第2 卷，人民出版社，1 9 9 3 年版，第页 o 同上书，第“页 8 对权力进行制约的三种途径及其局限性 外，权力本身并不内涵着法律中的其他价值，它只是在目的上实现这样的价值。由 于法制关注的焦点是统治秩序，因此它更强调法律对权力的支持和依从，甚至为了 秩序不惜牺牲法律的多种价值；而由于法治关注的焦点是对统治权力的有效制约和 合理使用，因此它更强调权力对法律的支持和依从，当法律的价值单凭自身无法实 现时，便通过权力的强常5 力量保证法律酶执行和实现。可见，法律既制约权力，又 需要权力的支持和保护。法制和法治是密切相连的，而对权力的制约，前者是被动 的，后者是主动地。要实现对权力的有效制约，既离不开法制，更离不开法治。 然而，对于任何一个国家来说，法律、制度的建立健全都不是一蹴而就的过程， 任何制度都可能存在着漏洞，现实中人治的现象随处可见。真正实现以制度制约权 力还有待时日，并且，以法律、制度制约权力，只是通常只是对权力执掌者的行为 作出最低层次的限定，并不利于提高权力拥有者的思想道德素质，不利于权力真正 的取之于民、用之于民。 再者说来，以制度制约权力，还存在着与行政的自由裁量权相悖的问题。所谓 行政的自由裁量权，是指基于法律法规的规定，行政主体在一定范围内依据实际情 况对职权范围内的事务自主决定，是行政合理性原则的体现。行政自由裁量权原则 上不在司法审查的范围之内，只有出于不正当的目的和在显失公平的情况下，以专 横、滥用自由裁量权形式构成违法时，才能受到司法审查制裁。自由裁量行为是不 可避免的行政行为，即使在法律比较完善的美国也不得不允许自由裁量行为的存在。 世界上有许多行政法学家曾试图从理论上不给自由裁量权以存在的空间，但都没有 成功。自由裁量权行为具有较大的自由度和主观性，因此在这个区域内，制度对权 力的制约也是无效的。 我们应当看到，之所以经过如此长期的探索，我们依然不能找到条完善的权力 制约道路，必然是由于现有的思路并不能导向一条正确的道路。长期以来，人们往往 认为“道德”是一种“柔性”的力量，因而忽视其作为制约权力重要途径的巨大作 用，以下我们将对“道德”进行研究，考察其在权力制约中的巨大作用。 第三章道德对权力的制约 3 1 道德的定义与本质 3 1 1 道德的定义 所谓道德，是依靠人们的内心信念、社会舆论和传统习俗来维系的，表现为对 善恶对立的社会意识和行为规范的总和。它包括道德意识、道德关系、道德活动三 9 试论权力制约中的道德因素 个方面。 道德意识是指人们在道德活动中的各种心理过程和观念。行为的道德原则和规 范就是属于道德意识的方面，它表现为人们在社会活动中言行举止所必须依据的一 定的客观标准。道德意识不只包括这种规范意识，而且还包括人们在一定的道德原 则和规范影响和支配下，所形成的某种道德感情、道德意志、道德信念和道德理想 等因素，这是人们在社会生活中，对一定社会或阶级的道德原则和规范的认识水平 和所达到的道德境界。如果说，道德原则规范往往表现为社会的道德意识的话，那 么，道德感情、信念、意志、理想等等，则更多的表现为个人的道德意识。这种个 人的道德意识，是一定社会或阶级的道德原则和规范赖以存在和发生作用的内在基 础。 所谓道德关系，是指人们社会关系的一种特殊形式和相对稳定的联系。这种关 系是通过道德意识，特别是一定的道德原则和规范而形成的，因而它有主观性的一 面。它表达人们的动机、欲望、感情，来自人们的义务和良心，而且人们可以在一 定的道德关系所形成得到的处境中进行自己的评价和自由的选择，但是，道德关系 又有客观的一面，因为它反映着一定的社会、阶级、集团、个人的客观的物质利益， 它在实践中使稳定的行为方式固定下来，并表现为涉及他人利益的现实的物质行动， 是人们在社会生活中稳定联系的一个侧面。因此，它不仅是人们能够感触到的关系， 而且人们一出生就被历史注定生活在一定的道德关系之中。所以，道德关系是主观 和客观的联系。 所谓道德活动，是指人们在社会生活中依据一定的道德观念、道德原则和规范 所进行得到的行动。它包括道德行为、道德评价、道德教育和道德修养等内容。道 德活动同道德关系一样，既是主观的，又有客观性的一面。它是一定道德意识支配 下的活动，又是一定的物质活动，它使人们的道德意识客观化，使一定的道德关系 得以实现，通过道德活动，人们的道德意识和道德关系能够得以巩固和发展。 3 1 2 道德的本质 一般来说，道德的本质在于：它是一定的社会物质生活条件的反映，是由一定 的社会生产关系、经济基础决定的社会意识形态、上层建筑。和其他的社会意识形 态相比，特别是和同是作为行为规范的法律相比，其不同之处就在于，道德是以善 恶评价为评价标准，并依靠人们的内心信仰和社会舆论、传统习俗来维持的。道德 作为一种行为方式，内心信念便是其内在的机制，而社会舆论和传统习俗则是其外 部的社会表现，离开了人们的内心信念和社会舆论、传统习俗，道德就不能成为现 1 0 道德对权力的制约 实。 从道德是一种社会现象，是社会关系的一种特殊形式来考察，道德的本质是规 范性和约束性的统一。在社会生活中，人与自然、人与人之间都发生日益复杂的关 系，这些关系必须有一定的准则来规范它们。无论历史上还是现实生活中，都证实 了道德规范性、约束性豹特点。 从道德是一种社会意识形态、一种精神现象来考察，道德的本质是人的自我完 善、自我实现。道德作为精神过程、意识形态反映社会存在，反映人在社会中的活 动和对理想、幸福的追求。从长远来看，人类在社会历史长河中，随着社会生产力 的不断发展，人自身的智力、体力也不断发展提高，逐渐趋向个人自由发展，人的 自我完善和自我实现是历史的必然趋势。这种历史趋势也就规定了道德的本质，道 德将引导个人不断自我完善，不断提高、发展人的善的素质。 因此，道德的本质是规范性和自我完善性的统一。正是由于道德具有以上两种 属性，使道德制约权力成为一种可能。 3 2 道德制约权力的依据 所谓权力的道德制约，就是通过各种途径，把外在的价值准则内化为权力运用 者自身的价值需求和道德自律，使其保持高尚的权力道德理念和情操，树立正确的 权力意识，自觉规避滥用权力的的行为，增强自身抗腐拒变的动力资源，培养他们 勤政廉政为统治利益或公共利益服务的意识和品质，使他们能够自觉地以内心的道 德力量抵制外在的不良诱惑，自觉约束自己的权力行为，以防范权力的异变。以道 德制约权力，有着坚实的理论和现实依据。 3 2 1 理论依据 在探讨道德制约权力的理论依据前，我们有必要对权力重新进行分析。人们对 权力制约理论的探索经过长期的发展，至今仍不明权力的运行机理，无法对权力运 行中的随意性、腐败等消极效应作出真正的控制，以致于权力制约陷入了法律和制 度建设等方面而徒劳无功。便是由于没有把握权力的二重性，缺乏对权力存在的两 种形态舶象权力和具体权力的科学探讨，而没有真正的解开权力之谜。 抽象权力和具体权力的认识来自于对现实运行中的权力的分析。因为，在权力 的现实运行中，存在着许多令人费解的现象。比如，在一定的社会条件下，人们关 于权力的来源和性质都作出了明确的规定，有着关于权力存在和运行的比较完整和 系统的法律体系，有着相对合理的权力体制设计，而在权力的具体运行中却总是出 试论权力制约中的道德因素 现许许多多无视关于它的一切规定和法律的行为，总是存在着试图改变权力性质的 冲动，总是存在着一些滥用权力和以权谋私的问题，等等。为什么关于权力的理论 设计总与现实不相一致? 为什么关于消除权力异化的理想总是一个遥不可期的目 标? 显然，这些问题需要通过对权力的分析中来寻求答案。当然，权力问题是政治 生活的核心问题，因而也一直是政治学研究的中心。但关于权力的认识一直是浑沌 一团，即使在近几十年来，在政治学研究中存在着权力分析的愿望，并有许多论著 出版，事实上这些分析都停留在对权力主体、权力的构成方式、权力的组织结构、 权力运行机制以及权力系统存在的状况的分析，一个简单的事实总是很少被人提及， 那就是在权力的浑沌表象之中实际上包含着两种权力：一个是抽象权力；另一个是 具体权力。权力分析以及在这一分析中发现抽象权力和具体权力是出于科学认识的 需要，即通过对权力这一研究对象的解剖来搞清权力的内在构成，但是这种科学认 识是直接服务于对现实问题的解决的。因为，在现实的政治生活中，我们每日每时 都与权力发生关系，或者行使权力或者接受权力的支配，当权力与理想的设定相异 时，我们应当在哪些方面作出校正的努力和选择什么样的道路才能达到校正的目标。 关于抽象权力与具体权力的区分以及对它们的进一步认识，可以使我们在审视任何 一种权力异化现象时都能够大致确定它是属于权力的哪一个方面和哪一个部分中出 的问题，从而根据具体情况作出解决方案的科学设计。当然，关于抽象权力与具体 权力的区分还只是对权力这一政治现象实现科学认识的第一步，只要循着这条道路 走下去，是可以为政治学关于权力问题的研究打开一个新的视域的，并将在解决现 实政治问题时能够提出更为积极的见识。 抽象权力与具体权力究竟是什么样的权力呢? 就政治的和社会生活的公共领域 而言，抽象权力的主体主要是国家、政府、政党等，而具体权力的主体一般说来则 应理解为个人或人格化、个性化的组织，甚至一些较大的非理性组织在行使权力时， 也使权力演化成了一种具体权力。抽象权力具有更多的政治性内容，是作为一种政 治权力而存在的；具体权力则具有更多的事务性内容，表现为国家与社会公共事务 管理的权力。抽象权力具有较多的公共性，是一种服务于社会共同利益的权力，但 具体权力却是实现中的权力，是现实地发挥作用的权力。抽象权力是通过法律固定 下来的，是合法化、合理化、普遍化甚至神圣化的权力，这种权力提供的是基本的 社会利益格局和权力主体与权力客体之间基本的权力关系框架，也是基本的组织规 范力量。具体权力与抽象权力相比，具有较大的张力，呈现出以抽象权力为轴心的 运动状态。当具体权力与抽象权力之间呈现出这种若即若离的状态时，被看作是权 道德对权力的制约 力灵活性的特征，如果具体权力背离了抽象权力的宗旨，脱离了抽象权力的轨道和 超出了抽象权力的框架，就变成了一种非法行使的权力，是需要加以制止和校正的 权力。在抽象权力与具体权力之间，存在着这样一种关系：抽象权力是具体权力的 形式，决定着具体权力的性质；具体权力是抽象权力的内容，是抽象权力发挥作用 的现实途径；抽象权力代表某种原则，而具体权力则使这些原则付诸实施。当然， 抽象权力也能够单独地发挥作用，这时，表现为一种制度化的力量，是通过制度的 形式来展示这种力量的，但这种发挥作用途径的客观性其实也是具体权力与各种客 观因素之间的相互作用的形式化。所以，抽象权力总是或隐或显地通过具体权力而 成为一种现实的权力。而具体权力的现实性也决不是一个无需设问的问题，正如我 们的哲学常识所示，合理的才是现实的。具体权力只有与抽象权力相一致时，才是 一种纯洁和健全的权力，否则，就是与其公共性质相异化的权力。我们在现实的政 治生活和公共行政中，之所以感觉到权力是一种极其复杂的政治或社会现象，那是 因为具体权力给予了我们这一印象。因为具体权力作为实现中的权力，受着各个方 面的因素制约，社会的政治经济文化环境因素，权力客体的认识和习惯，权力支配 对象的服从意识，权力主体的结构，以及权力执掌者的素质等等，都影响着具体权 力的存在、发挥作用的途径和作用力的强弱。不过，总的说来，抽象权力是一种比 较稳定的权力，具体权力则是一种灵活易变的权力，具体权力时时受到权力主体和 权力客体双方力量消长的影响。 总之，抽象权力是一种以政治法律制度为根据的、有组织的规范力量，是社会 各种力量综合作用的产物和结果，体现着社会整体的需要，并得到全社会成员的认 同；而具体权力则总是与执掌者个人或个性化了的组织联系在一起的。虽然具体权 力是抽象权力的具体化，是从抽象权力那里获得其力量、以抽象权力为依托和由抽 象权力的合法性为其提供支持的，但是具体权力却很难上升到由整个社会成员普遍 认同的地位，在事实上也很难做到代表社会整体需要的目标。所以，人们总是把具 体权力与执掌者个人或组织联系在一起，当这种权力僭越了权力的合法性，无视抽 象权力的规范意义，破坏了抽象权力为整个社会利益服务的宗旨时，人们把此看作 是个人、个别组织甚或个别党派的问题，而不是看作为政府或社会制度的原因。即 使在一个权力腐败泛滥的国家，当人们在对基本制度的审视、对基本法律的考察中 没有发现权力腐败必然泛滥的因素时，就自然而然地把这种腐败看作是个人或个别 组织的问题，至多也只能把它看作是个别党派的问题。 权力分析是一项理论抽象活动，因而我们所获得的关于抽象权力与具体权力的 1 3 试论权力制约中的道德因素 概念是理论抽象的结果。这种理论上的逻辑结论在现实的历史进程中是否包含着其 原型的，或者说，是否权力发展的历史就是一个不断地走向抽象权力与具体权力并 立的进程。 在权力形成和发展的总的历史过程中，抽象权力与具体权力的出现是近代社会 以来的事情，在此之前的一切形式的权力，都可以看作是整体性的权力。例如、奴 隶主的或封建主的政治体系在某种意义上是与权力体系重叠的；权力等级之间具有 从属性，较低层级上的权力完全受到较高层级上的权力的制约；权力与权力的执掌 者具有一体性，在很多情况下，权力的执掌者也就是