（工商管理专业论文）C市燃气公司市场化运作风险防范研究.pdf

摘 要 市政公用事业是一国发展的经济基础，由于市政公用事业服务具有公益性，而且 投资巨大、投资风险期长。长期以来，市政公用事业在我国是以国家投资、国家建设 及国家经营占据主导地位。然而，一方面随着社会经济的发展，我国城镇化进程的加 快，居民收入提高，消费者对高品质、高效率、广范围的市政公用服务诉求日益高涨， 维持原有的市政公用事业体制已经难以满足日益增长的社会公众需求。另一方面，目 前我国市政公用事业基础薄弱、经营管理落后、效率低下等现状，并且长期以来巨额 的财政负担使得政府难以维持，将我国市政公用事业市场化改革提上日程。 从上世纪9 0 年代起， 我国就在探索公用事业领域的调整和改革也取得了一些实质 性的发展，在一定程度上起到了推动公用事业改革的进程，但都没有从根本上解决公 用事业的体制问题、行业规范问题，未能进入法制规范的轨道。 公用事业市场化不全是企业行为，公用事业经济角色定位，必须使传统的国有企 业成为适应市场经济要求的自主经营、自我积累、自负盈亏、自我约束的法人主体和 市场竞争主体，政府的监管由过去的人治向法治、规治转型才能维护社会公共安全、 社会公共利益和保障社会和谐，为社会公众提供更优质的市政公用事业服务，本文从 市政公用事业的基本特征出发，结合分析市政公用事业市场化一般性风险，比较西方 国家公用事业市场化改革进程及其风险控制模式，以 c 市燃气公司市场化改革为例， 从公众利益受损的风险、政府信用丧失的风险、国有资产流失的风险、职工的合法权 益得不到保障的风险等方面提出实际具有可操作性的风险控制应对措施。 关键词：市政公用事业；市场化；风险控制 abstract municipal public utilities are the development of a countrys economic base, as the municipal public utility services, and a huge investment, a long period of the investment risk. for a long time, municipal utilities in the country based on our investment, the countrys construction and operation of the country dominated. however, on the one hand, as the socio- economic development of chinas urbanization process accelerated, to raise peoples income, consumer demand for high- quality, high efficiency, wide range of municipal services to the public demands of the growing and maintenance of municipal utility system has been difficult to meet the growing needs of the public. on the other hand, chinas municipal utility foundation is weak, backward management, inefficiency, and so the status quo for a long time and huge financial burden makes it difficult for the government to maintain the will of our municipal utility market- oriented reform on the agenda. from the 1990s onwards, chinas exploration in the area of public utility adjustments and reforms have also made a number of substantive development, to a certain extent, played a utility to promote the reform process, but did not fundamentally solve the problem of public utilities institutional issues, industry norms, the norms of the rule of law can not enter the track. the market is not a public utility companies, public utilities economic role must be to make the traditional state- owned enterprises have become the requirements of the market economy of the self, self, self, self- restraint and the main body of the main competition in the market, the governments supervision by the past the rule of man to the rule of law and regulations governing the maintenance of social transformation in order to public safety, public interest and the protection of social harmony for the public to provide better municipal services, public utilities, municipal utilities in this article from the basic features, combined with analysis of the municipal utility market of a general risk, compared with western countries, public utilities market reform process and its risk control mode to city gas company c market- oriented reforms, for example, from the risk of harm to the public interest, the loss of credit risk, the risk of loss of state assets , the legitimate rights and interests are not guaranteed, and other aspects of the risk of actual operational risk control measures. keywords: municipal public utilities; market; risk control 湘潭大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得 的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个 人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承 担。 作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权湘潭大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库 进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 涉密论文按学校规定处理。 作者签名： 日期： 年 月 日 导师签名： 日期： 年 月 日 1 第一章 导 论 1 . 1 选题的价值和意义 市政公用事业，是指邮政、电信、供电、供水、供气、供热和公共交通等为公众 提供产品或服务的行业。城市公用事业是城市社会生产和生活不可缺少的载体，它直 接关系到社会公共利益，关系到人民群众生活质量，关系到城市经济和社会的可持续 发展。由于市政公用事业所具有公共利益性，且其提供的产品需求弹性很小，可替代 性几乎不存在，再加上公用事业不同程度上具有自然垄断性，所以一直以来市政公用 事业是以政府投资和政府决策其主要作用的领域， 在项目建设和经营上一般由政府色 彩浓厚、具有不同程度垄断性质的国有企业所控制。 随着我国城镇化进程的加快， 对加快市政公用事业的建设与发展提出了更高的要 求。但由于我国市政公用事业中深层次矛盾长期得不到根本解决，效率低下、设施供 应能力不足等问题日益突出。2 0 0 6 年 1 0 月 1 日，湖南省人民政府召开新闻发布会， 从 2 0 0 6 年 1 0 月 1 日起湖南省市政公用事业特许经营条例正式公布实施，条例规 定城市自来水供应、管道燃气供应、集中供热、城市公共客运、城市污水处理、城市 垃圾处理等六大行业将向社会资本敞开大门。这意味着湖南这个中部省份，市政公用 事业领域长期由政府垄断经营的局面将被打破，这是一次重大改革，标志着湖南公用 事业市场运作进入了法制规范的轨道。 回观我省市政公用事业基础设施现状，由于投入不够，经营管理不善，约有一半 以上的基础设施年久失修，一些地下管网超负荷、超期限运行，更谈不上城市配套发 展，甚至不少城市，路不平、水不通、灯不亮等问题还比较突出。在 2 9个设市城市 中，还有 1 7个城市的污水集中处理率为零，2 2个城市生活垃圾无害化处理为零，5 个地级市还没有污水集中处理设施。来自省建设厅的数据显示，在设的市级市政设施 水平的 1 4 项指标中，我省的 7 项主要指标在全国 3 2 个省、市、区中排名居 1 6 位之 后，而其中的人均道路面积、污水处理率、污水集中处理率、垃圾无害化处理率，更 是排在 2 0位之后。根据湖南省“十一五”规划测算，我省城市基础设施建设需要投 入资金 1 2 0 0 亿至 1 5 0 0 亿元，放开市场准入，引入竞争机制，采取特许经营方式，吸 引社会资本参与市政公用事业建设，已成为迫切需要。 为此，本文拟通过对我国市政公用事业现行运营管理体制的分析、研究，在科学 理论的指导下，借鉴国外经验，探讨提高政府公共投资绩效和体现公共管理理念、与 市场经济体制相适应的、 符合公众利益和体现公民民主参与的市政公用事业新的发展 模式，结合 c 市燃气公司市场化运作的过程，深挖我国市政公用事业市场化改革的具 有实际操作性的风险控制模式。 2 1 . 2 相关文献综述 1 . 2 . 1 公共物品和公有资源 曼昆著经济学原理2 0 0 6年指出公共物品（p u b l i c g o o d s ）是指可以供许多 人同时享用的物品， 而且供给他的成本与享用它的效果并不随享受它的人数多少而变 化。公共物品在消费中既无排他性又无竞争性。平狄克、鲁宾费尔德著的微观经济 学中定义公共物品有两个特性：非竞争性和非排他性。如果一个商品在给定的生产 水平下， 向一个额外消费者提供商品的边际成本为零， 则该商品是非竞争性的； 反之， 如果人们不能被排除在消费一种商品之外，这种商品就是非排他性 1 。 曼昆著的经济学原理里，在 2 0 0 6年指出的公有资源与公共物品中没有一样 排他性。因此，想使用公有资源的任何一个人都可以免费使用。但是，公有资源在消 费中有竞争性，这就让一个人在使用公有资源上减少了其他人对它的享用。 1 . 2 . 2 “市场失灵”和“政府失灵” 西方经济学理论一般认为，建立在充分竞争、信息对称和资源自由流动基础上的 市场经济，通过“看不见的手”的自发调节，能够使资源得到合理配置，刺激经济增 长，带来社会效率的提高。但市场经济本身具有无法克服的缺陷，因而出现“市场失 灵” ，引起了资源配置的无效率。市场失灵大体可分为以下几种类型：第一，配制型 失灵。 主要表现为公共产品的外部性、 自然垄断和信息不对称。 由于这些现象的存在， 即使是纯粹的市场经济，完全竞争的自发作用也不能实现社会所期望的帕累托最优。 第二，分配型失灵。市场机制能够实现资源的有效配置，但其所对应的分配状态并不 符合人们所期望的公平标准，一旦出现这种情况，就会影响政治和社会的稳定，甚至 酿成暴力革命。 第三， 稳定型失灵。 市场机制的自发作用会导致供求失衡的经济危机， 包括结构性失衡和总量性失衡。欧文. e . 休斯在公共管理导论书中指出常见的市 场失灵主要是由于以下原因引起的： 一是市场经济外部性，主要表现为外部经济和外部不经济。二是公共产品，有些 具有消费的非排他性和非竞争性的公共产品的市场是没有或者残缺的。三是垄断，在 某些具有自然垄断性的行业，自由竞争引起生产的集中必然会导致垄断。四是经济的 波动性，市场天生具有不稳定性，他的发展是以周期性的增长方式进行的，通过市场 进行自发性交换的过程，存在急剧波动的可能性。五是收入分配的不平等。 “市场失灵”理论论证了政府存在和干预社会经济生活的必要性。在市政公用事 业领域，由于其具有显著的外部经济性，应当进行适当的政府介入，当然这种介入应 该是按照市场经济规律进行的，尽可能减少对于市场的过多干扰，否则“政府失灵” 又将成为困扰社会经济生活的一大问题。 3 根据美国学者埃利诺奥斯特罗姆、拉里施罗得、苏珊温在制度激励于可 持续发展的分析， “政府失灵”是指政府为克服市场功能缺陷所采取的立法、行政 管理以及各种经济调节手段在实施过程中往往会出现各种事与愿违的结果和问题， 最 终导致政府干预经济的效率低下和社会福利的损失。 政府干预一般表现在以下几个方 面：一是过剩和高成本；二是内部性问题；三是组织和政策的效率；四是所有资产残 缺；五是寻租行为导致社会资源浪费。 “政府失灵”理论告诉我们，虽然市政公用事 业基础性和公益性项目需要政府投资和参与，但是政府参与应尽量不影响市场的运 行，避免市场信号扭曲。政府在对市政公用事业的建设和管理中，特别在一些具备市 场运作条件的情况下应尽量充分运用市场的力量。 1 . 2 . 3 新公共管理理论 欧文e 休斯公共管理导论指出“新公共管理”是二十世纪八十年代以来， 由西方发达国家兴起并日益扩大为一种国际潮流的政府管理模式改革运动， 新公共管 理特别强调企业和市场导向，注重从私人部门管理中借鉴理论和技术，强调市场经济 中的企业经营技巧和市场导向的行为激励机制。张成福等著的公共管理学分析其 核心内容主要是：更加关心服务的效率、效果和质量；高度集权、等级制的组织 结构为分权的管理环境所取代，资源配置和服务提供的决策更加接近第一线，并且为 顾客反馈提供更多的余地；选择成本效益比更优的方法；更加关心公共部门直接 提供的服务的效率，包括管理绩效目标的确定、在公共部门组织间建立竞争性环境； 强调国家核心战略能力，能够自动、灵活、低成本地对外界的变化以及不同的利益 要求做出反应。根据“新公共管理”理论有一定的现金流的市政公用事业设施项目是 当前最具条件推行市场化运营的。如城市供热、供水、供气、污水处理、垃圾处理等 项目，已经具备一定的收费权和收益权，通过适当的定价机制和投资机制将其外部性 内部化，提高并保障稳定的收益水平，在进行收益成本分析后具备市场运作条件的应 当首先向私人投资开放。 1 . 2 . 4 新制度经济学 埃瑞克g 费吕伯顿著新制度经济学分析新制度经济学最重要的两个基础 概念是交易费用和产权。交易费用就是为执行合同本身而发生的成本，包括为安排一 项交易合同事前发生的成本和事后监督和实施这项合同而发生的成本。 威廉姆森将决 定交易费用的要素分为两类：一类是“交易要素” ，包括不确定性、潜在的交易对手 数量和技术特征，如资产的专用性和交易频率。市场的不确定性越高，市场风险对于 合同条款要求就越复杂，因而增加了谈判和达成合同的费用，导致交易费用增加；另 一类是“人的要素” ，包括有限理性和机会主义。有限理性是指人们获取和处理信息 4 的能力是有限的，人无法预测到所有的偶然事件，因此，人们不可能通过完全合同来 处理复杂问题。 而机会主义是指人们通过不完全的或扭曲的信息揭示尤其是有目的的 误导、掩盖、迷惑或混淆来追求自我利益的最大化的行为，机会主义行为加大了交易 成本，使经济问题复杂化。 产权是人们拥有的对资源的用途、收入和可让渡的权利。产权是一种排他性的权 利，可以进行平等的交易；产权是由物的存在及其使用而引起的人们之间相互认可的 行为关系的基本规则；产权包括所有权、使用权、收益权和转让权等。产权具有激励 功能，在市场经济中通过明晰的产权安排，可以明显的降低交易费用，产权拥有者的 利益得到了肯定与保护， 通过利益机制实现了产权的激励功能。 反之， 若产权不明晰， 利益关系模糊，必然导致当事人失去交易动力，从而导致经济运行效率低下。在今天 建立社会主义市场经济体制的历史时期， 产权明晰的经济组织具有各自独立的经济利 益，产权经济理论具有极大的指导意义。市政公用事业设施具有较高的交易费用，在 此条件下，通过明确企业产权，可以保持市政公用设施运行的高效率。因此，当前我 国市政公用事业改革和发展的关键就是明晰其产权， 并用国家法律维护这一产权体系 的权威性， 启动不同利益主体主动追求交易费用降低的开关， 发挥产权的激励、 约束、 配置资源和将外部性内部化的功能，真正建立起追求效率的机制。 1 . 2 . 5 委托代理理论 委托代理理论主要研究非对称信息条件下市场参与者的经济关系委托代理 关系及其激励约束机制问题。詹姆和麦克林认为，所谓委托代理关系，就是“一个人 或一些人（委托人 p r i n c i p a l ）委托一个人或一些人（代理人 a g e n t ）根据委托人利 益从事某些活动，并相应地授予代理人某些决策权的契约关系” 。委托代理关系是商 品经济发展的产物，随着企业规模的扩大，股东人数、管理者的增加，特别是企业管 理本身日趋复杂化和专业化，资本所有者（委托人）受到自身能力和精力的限制，需 要把企业财产的实际占有、使用和处置权委托给专业经理阶层（代理人）行使，因而 出现了委托代理的契约关系。按照经济学关于理性经济人的假设，委托代理双方都追 求自身利益最大化， 当委托人委托代理人处理某项事务比亲自处理能获得更多的经济 利益，同时代理人也能从受托中获得比从事其他活动更多的收益时，委托代理关系就 会产生。委托代理理论认为，委托代理关系所带来的经济效益是以代理人全心全意为 委托人服务为前提的，但是在现实经济生活中，由于以下四对矛盾存在，这一前提就 难以满足。一是委托人与代理人之间的效用目标不一致；二是委托人与代理人之间的 信息不对称；三是委托人与代理人之间的契约不完全；四是委托人与代理人之间责任 风险不对等。代理人有可能为追求自身利益最大化而牺牲委托人的目标利益，从而产 生所谓的“代理问题” ，出现“道德风险” 、 “逆向选择” 。 5 要达成委托代理均衡合同的条件有两个，即参与约束（p a r t i c i p a t i o n c o n s t r a i n t ）和激励相容（i n c e n t i v e c o m p a t i b i l i t y c o n s t r a i n t ） ，对于公共部门 的委托代理问题，由于代理人难以确定每一个委托人的具体意图，甚至不清楚委托人 是谁，既没有对利润动机的严重影响，又没有与破产相提并论的问题，多个委托人之 间的搭便车心理和过高的监督成本， 使得代理人没有适当的手段确保实现委托人的愿 望。 一般的解决办法是主张公共部门尽可能的对外签订合同， 将公共部门的委托代理 关系变成私营部门及产权明晰的不同利益主体企业的委托代理问题， 再通过与企 业签订均衡合同解决代理问题。 因此对于市政公用事业建设和运行过程中的多种委托 代理关系，首先应该做的是明确产权关系，选定具有理想代理条件的代理人具有 清晰产权关系的自主经营的企业和企业群，政府通过竞争的方式确定代理人，并与之 签订具有约束和激励相容的均衡合同，可以比较好地解决其中的委托代理问题。 1 . 3 研究思路和结构安排 本论文从公共物品的特点出发，分析市政公用事业的市场失灵和政府失效现象， 引出市场化改革取向， 通过新公共管理理论阐明政府参与市政公用事业建设与运营管 理必须体现效率要求，更多的采用市场的方式解决问题，通过新制度经济学理论论述 市政公用设施项目的规模经济要求，提出改革的目标选择，以及地方政府层面和中央 政府层面改革的主要内容；然后回顾市政公用事业市场化改革的国内外市场背景，结 合 c 市燃气公司市场化运作的实际过程，分析改革中存在的风险问题，提出我国市政 公用事业市场化改革的具有实际操作性的风险控制的方法和思路， 更好地推动市政公 用事业企业改革，提供更加优质的市政公用事业产品，更好地满足经济与社会的发展 需要。 本研究分为五章：第一章是导论，提出本研究的现实意义、背景，以及研究的方 法、 结构和内容； 第二章分析市政公用事业市场化的理论基础， 及其一般性风险分析； 第三章对西方国家市政公用事业市场化改革风险控制模式比较分析， 以此指导我国 的市政公用事业的市场化运作的风险防范；第四章结合我国市政公用事业改革的现 状，几种常见模式，分析 c 市燃气市场市场化运作的政策依据，及改革过程中的风险 问题；第五章针对 c 市燃气市场市场化运作过程中遇到的风险问题，提出风险控制方 法；最后是本研究得出的基本结论。 1 . 4 研究方法 本文主要的研究方法有： 6 一是规范分析与实证分析法相结合来研究，通过分析市政公用事业自然属性、特 征，及其国内外学者研究分析，借助公共管理理论、制度经济学理论、委托代理理论 等理论研究， 结合 c 市燃气公司市场化改革的路径及改革过程中出现的问题和该类问 题的应对措施， 深挖我国市政公用事业市场化改革的具有实际性的操作模式及其风险 控制措施。 二是比较制度的分析方法，通过借鉴分析西方国家市政公用事业历史沿革，及其 经营管理模式、风险控制方法，来指导 c 市燃气公司市场化改革及应对改革过程中出 现的风险。 三是案例分析法，以 c 市燃气公司市场化改革的例子，列举该公司市场化改革的 路径、在改革中遇到的问题及其应对措施。 1 . 5 创新和不足 我国市政公用事业领域的调整和改革已经迫在眉睫，现在对公用事业改革进程中 的防止国有资产流失、合理保障企业职工的合法权益、保证社会公共安全、维护社会 公共利益已经逐渐程序化、法制化，通过多年的改革与探索，市政公用事业市场化改 革的目标已清晰，但是在市场化后这部份资产如何使用、如何监管值得深思，目前实 物资产的评估、出让、变现、参股往往是有形且可控的，无形市场资源资本化后这部 分资源的监管和使用。 本人认为应该从市政公用行业发展出发， 建立有效的监管体系， 做到专款专用，而现在普遍的做法是进入整体的政府财政体系，解决目前政府财政亏 欠问题，作为吃饭财政的补充，而没有专款专用，使市政公用行业的发展和抗风险能 力缺乏有效的资金保证。本文阐述了市政公共事业资产资源资本化过程中的有效评 估、有效监督、有效使用。防止公共资源的浪费和公共利益的损害、防止短期行为和 吃饭财政吞食市政公用事业资源。所以本文对该项资金的使用、监管提出的思路值得 我们的政府、行业管理部门去思考和研究。 但是我国地域广阔，各地的产业结构、资源状况、经济基础有较大的差异，仅以 c 市燃气公司的市场化改革为例证就具有一定的局限性和片面性。只有我们认定发展 才是硬道理、百姓满意才是硬道理、社会和谐才是硬道理，决不是简单的控股与非控 股的资本整合问题。公用事业经济角色定位，必须使传统的国有企业成为适应市场经 济要求的自主经营、自我积累、自负盈亏、自我约束的法人主体和市场竞争主体。政 府的监管由过去的人治向法治、规治转型，企业的干部由过去的终身制、任命制向职 业经理人转型，企业员工由终身制向自主择业、自我提高、按各自不同特点规划适应 于自己的职业规划转型。 在市政公用事业化进程中，政府、企业、员工各自扮演什么角色，承担什么责任 和义务十分清晰。 我们要从公共安全的高度、 发展的速度和远度处理好市政公用事业、 7 市场资本化后的各类问题。我们相信，只要认准正确的发展目标，使百姓满意、社会 和谐，维护公共安全和社会公共利益这个大局，不断总结经验与教训，用法制、法规 来约束每一个环节，市政公用市场化进程一定会积极的、健康的发展。 8 第二章 市政公用事业市场化的理论基础及其风险分析 2 . 1 公用事业市场化的理论基础 2 . 1 . 1 公共物品特性转化理论： 市场化的可能性 市政公用事业具有公共物品和自然垄断两重特性， 这是传统经济学主张政府对 市政公用事业实行垄断经营的主要理论依据。 但是， 依据公共物品特性转化理论， 市 政公用事业并非完全排斥市场的作用，市政公用事业市场化是可能的。 传统西方经济学认为，公共物品是人们共同消费的物品( 包括服务) ，与私人物品 相比，具有消费的非竞争性和非排他性，而市场化供给公共物品存在明显的低效率， 因此无法实现帕累托最优。 消费的非竞争性是指一个人对公共物品的消费不会影响其 他人从对公共物品的消费中获得的效用，也不影响整个社会的利益；消费的非排他性 是指一个人在消费公共物品时，难以排除他人从该物品的消费中获益。公共物品的上 述特点决定了公共物品私人提供的低效率，主要表现在利用不足和供给不足两方面。 利用不足是从全社会的角度来看，通过收费来限制一部分人对公共物品的消费，会限 制公共物品的利用效率，造成社会福利的损失。供给不足是指公共物品投资者无法将 他人排除在享受公共物品带来的利益之外，必然会导致私人没有积极性经营公共物 品，导致公共物品的供给数量小于社会实际需求量为零的情况。 随着对公共物品特性研究的深入， 人们发现了介于公共物品和私人物品之间的准 公共物品，并且在技术进步和市场扩大的条件下，许多纯公共物品也有向准公共物品 转化的趋势。进一步划分，准公共物品又可以分为两类：一类是具有非竞争性，但不 具有非排他性的物品，这类物品可以由市场的价格机制确定收费，又可共同使用，因 此被称作收费公共物品；另一类是具有非排他性，但不具有非竞争性的物品，这类物 品的特别之处是存在一个“拥挤点”，被称为拥挤公共物品。所谓“拥挤点”是指在 公共物品数量既定的前提下， 公共物品的消费人数不能无限制扩张， 存在容量的限制。 当公共物品的消费人数处于“拥挤点”以下时，该物品的消费具有非竞争性：增加一 个消费者不会影响已有消费者的消费效用， 即边际拥挤成本为零， 与纯公共物品无异； 当公共物品的消费人数处于“拥挤点”以上时，该物品就会出现“拥挤”状况，增加 一个消费者会影响已有消费者的消费数量或质量，即边际拥挤成本大于零。 公共物品特性的转化改变了公共物品的提供方式，公共物品“提供”与“生产” 的可分离性，为公共物品在特定领域内引入竞争机制提供了可能性。市政公用事业提 供的产品和服务多数是准公共物品，具有竞争性或排他性，可以准确地界定责任人或 崔竹： 市政公用事业市场化的理论基础 ， 中共中央党校学报 ，2006 年 10 月。 9 受益对象，因此可以通过收费的方式将他人排除在消费公共物品所获得的效用之外， 实现外部效应的内部化。不仅如此，由准公共物品的拥挤性和消费数量的非均等性特 点所决定，也只有通过收取适当费用的方式才能调节准公共物品的供给数量，防止过 度拥挤或过度使用等情况的发生。因此，准公共物品由市场供给不仅具有可能性，还 具有一定的必要性。此外，现代公共经济学认为，即便是纯公共物品，也不能完全排 除市场涉足这个领域的可能性，理由是：在现实中可以把某些纯公共产品的提供和生 产区分开来。政府提供公共物品并不等于政府生产公共产品，政府完全可以通过合同 等形式，将某些纯公共物品的生产和供应交给私人企业进行，从而在纯公共产品的供 给过程中引入市场的作用。 2 . 1 . 2 自然垄断特性的再认识： 市场化的必然性 自然垄断理论的演进改变了自然垄断的范围，动摇了传统经济学主张政府对市政 公用事业实行垄断经营的另一理论依据。依据新的自然垄断理论，对自然垄断行业是 否进行政府管制必须根据垄断的类型分别考虑， 这就使市政公用事业市场化改革成为 必然。 现代经济学关于自然垄断的理解，大致经历了规模经济、范围经济和成本劣加性 三个时期。早期的经济学家把规模经济作为自然垄断的惟一成因。所谓规模经济是指 在一定的产出范围内，生产函数呈规模报酬递增，即随着产出的增加，平均成本下降 的情况。用规模经济特性解释自然垄断的理论有一个重大缺陷，就是其单一产品假设 的基础与现实中更多的企业同时生产多种产品的情况不相符。 在多产品联合生产的情 况下，产品的总成本不是简单取决于各个产品的规模经济，而主要取决于各个产品成 本的相互影响。在多种产品联合生产时，产品的平均成本低于生产单一产品成本的情 况被称作范围经济。此时，一家企业生产所有产品的总成本小于多家企业分别生产这 些产品的成本之和，形成自然垄断。为了将单产品领域和多产品领域结合起来，探讨 形成自然垄断的更一般化条件，鲍莫尔、夏基等人提出了成本的劣加性理论。成本的 劣加性是指， 一个企业生产各种产品的总成本比不同企业生产这些产品的成本之和小 的情况， 此时无论这个企业的平均成本之和是上升还是下降， 都具有自然垄断的特性。 此时，经济学界形成了一致共识，成本的劣加性是判别自然垄断的基本方法。 成本劣加性理论的提出扩大了自然垄断的范围，也改变了人们对自然垄断行业政 府管制的认识。依据传统的规模经济理论，自然垄断行业存在边际成本定价矛盾：一 方面， 根据微观经济学的基本理论，只有遵循边际成本定价原则，即价格等于边际 成本时， 社会总福利才能实现最大化；另一方面，依据规模经济理论，只有平均成 本下降的行业才是自然垄断行业，而此时的边际成本小于平均成本，按照边际成本定 崔竹： 市政公用事业市场化的理论基础 ， 中共中央党校学报 ，2006 年 10 月。 10 价会导致企业亏损。为解决这一矛盾，凡是自然垄断行业政府都要出面对价格进行管 制，然而依据成本劣加性理论，自然垄断的范围被扩大了，只要单一企业的总成本小 于多企业的成本之和，不管单一企业的平均成本是下降还是上升，都具有自然垄断特 征。此时的自然垄断可以分为强自然垄断和弱自然垄断两类：平均成本曲线处于下降 阶段的自然垄断属于强自然垄断； 平均成本曲线处于最低点和上升阶段的自然垄断属 于弱自然垄断。强自然垄断的边际成本小于平均成本，边际成本定价矛盾依然存在， 需要政府管制以维护垄断地位；而弱自然垄断边际成本大于或等于平均成本，按边际 成本定价会导致企业盈亏相抵甚至盈利，边际成本定价矛盾消失，政府管制的必要性 也随之减弱。 按照上述理论，市政公用事业的生产经营过程都具有明显的自然垄断的特征。第 一，市政公用事业在生产经营过程中必须依靠大量的网络建设，如自来水管网和燃气 管网的建设等， 它们是构成公用事业固定成本的主要部分， 具有显著的规模经济效益； 第二，公用事业生产环节的垂直相关性很高，主要产品结合紧密，如自来水的供水、 排水、污水处理等环节，具有明显的范围经济效益；第三，由于成本劣加性特征来自 数学推导，很难在实践中进行直接检验，但是一般情况下，同时满足规模经济和范围 经济特征的行业，也满足成本劣加性特征。市政公用事业往往同时具有规模经济和范 围经济的特征， 一般也具有成本劣加性特征。因此，依据成本劣加性理论，市政公 用事业的政府管制是有条件的，需要考虑平均成本的升降和自然垄断的强弱等因素。 对于具有强自然垄断特性的市政公用事业，政府在维护其垄断性的同时，可以对其提 供的产品和服务的数量、质量或价格等进行严格的规制；对于具有弱自然垄断特性的 市政公用事业，政府必须逐步放松管制、引入竞争，促进其向市场化方向发展。 2 . 1 . 3 马歇尔困境与有效竞争理论：市场化的新思路 “马歇尔困境”描述的是规模经济与自由竞争的矛盾， “自然在生产上所起的作 用表现出报酬递减的倾向，而人类所起的作用则表现出报酬递增的倾向。”即规模经 济是产业集中的结果，产业集中就意味着垄断，而垄断必然影响竞争效率。为解决马 歇尔困境，学者们开始重新认识垄断与竞争的关系，1 9 4 0 年，美国经济学家克拉克 ( c l a r k ) 通过大量的调查研究，发表了有效竞争的概念一文，形成了有效竞争理 论，为解决自然垄断行业的竞争效率问题开辟了新思路。 有效竞争是指不完全竞争或适度竞争，即将规模经济和竞争活力有效地协调起 来，形成一种有利于长期均衡的竞争格局，获得规模经济和竞争所带来双重效率。与 有效竞争相对的状态是过度竞争或竞争不足， 前者表现为企业数量和生产规模超过市 场的需要，即规模不经济的状况；后者表现为市场由少数企业垄断，抑制竞争功能的 何维达，杨仕辉， 现代西方产权理论 ，中国财政经济出版社，1998 年 10 月。 11 发挥，即资源配置低效的状况。有效竞争理论的重大意义在于揭示了垄断和竞争之间 的对立统一关系，为垄断行业引入竞争机制提供了理论上的可能。首先，垄断和竞争 是相互排斥的，垄断是对竞争的否定，它必然导致经济缺乏竞争活力；竞争是对垄断 的否定，竞争的结果必然破坏垄断的局面。其次，垄断和竞争又是相互转化的，竞争 可以引起集中，集中达到一定程度就会走向垄断；反之，垄断的打破也会走向竞争； 再次，垄断和竞争都能实现经济效率目标，只是两者的途径不同，垄断通过规模经济 来实现，而竞争通过竞争效率来实现。因此，垄断和竞争之间必然存在着一个能够使 经济效率达到最大化的点或区间，这个点或区间就是有效竞争的范围。 市政公用事业领域也存在“马歇尔困境”，有效竞争理论揭示了规模经济和自由 竞争的兼容性，为市政公用事业市场化改革指明了因地制宜、分类推进的方向。一方 面，由于市政公用事业的投资大、回收期长、专用性强， 一旦投入就很难改变用途， 由一家或少数几家企业提供公共产品或服务能使成本效率极大化；另一方面，长期垄 断经营又会导致企业放松内部管制和技术创新，降低生产效率，甚至会凭借垄断地位 制定远高于平均成本或边际成本的垄断价格，获取垄断利润。这种政府规制的两难境 地需要通过市场化改革来解决， 其核心就是在具有自然垄断特性的公用事业领域引入 竞争机制。同时，市政公用事业涵盖的领域非常广，不同产业的自然垄断程度不同， 同一产业内部的不同业务之间自然垄断特性也不同， 而且由于科技的进步和市场需求 的变化，具体业务的垄断性质也会发生变化。因此，市政公用事业市场化改革必须进 行区别对待，依据特定时期、特定产业以及产业内部特定业务的垄断与竞争的条件， 制定与之相适应的有效竞争标准。目前，市政公用事业中普遍认可的自然垄断业务是 那些固定网络性操作业务，如电力、煤气和自来水供应产业中的线路、管道等传输网 络业务，而其他业务属于非自然垄断业务。对于自然垄断业务，出于规模经济和范围 经济的考虑，政府一般要设置进入壁垒，维护自然垄断。但是这种壁垒并非完全排斥 竞争，随着技术的进步和市场的发展，当业务需求量超过规模经济的范围时，就可以 在适当程度上引入竞争机制。对于非自然垄断业务，政府应放宽进入限制，在实现规 模经济的前提下，引入多家企业参与竞争，探索垄断与竞争之间的最好结合点。 2 . 1 . 4 可竞争市场理论： 市场化的基本途径 克拉克“未能论述实现有效竞争的客观条件和标准问题”，之后的许多学者对此 进行了深入的研究，但是都未提出一个绝对的标准或原则。因此自然垄断行业如何引 w i l l i a m j b a u m o l . o n t h e p r o p e r c o s t t e s t s f o r n a t u r a l m o n o p o l y i n a m u l t i p r o d u c t i n d u s t r y j . a m e r i c a n e c o n o m i c r e v i e w , 1 9 7 7 。 艾尔弗雷德马歇尔.经济学原理:上卷m.朱志泰译.商务印书馆,1964。 12 入竞争， 以及竞争与垄断的界限划分等具体问题就成为公用事业市场化改革的重要障 碍。为此，鲍莫尔等人从新古典经济学的完全竞争理论出发，提出了条件更为宽广的 可竞争市场理论，阐明了私人资本进入垄断行业，实现有效竞争的基本途经。 可竞争市场是一种由于存在潜在市场进入者的压力， 市场在位者不能获得超额利 润， 其定价和资源配置都是有效率的市场。这种市场并不需要实际存在众多的竞争 企业，只要保持进出的完全自由，潜在竞争的压力就会迫使任何市场结构条件下的企 业采取竞争行为。这样的可竞争市场是有效的市场，它需要满足三个条件：首先，潜 在的进入者和既有的在位者之间处于平等和对称的地位， 即要求它们面临相同的外部 环境和市场条件，拥有相似的市场知识和大致相同的技术，这样才可以用相同的成本 生产出质量相当的产品。 其次， 市场进退完全无障碍， 即进入和退出市场的成本为零， 具体表述为没有大量的沉淀成本（沉淀成本是指，企业进入市场又退出市场后不能回 收的费用，即企业进入市场时投入的固定成本在退出市场时因损失而无法回收的部 分） ， 或者可以将已投入的资本全部转移到另一产业， 从而在退出时不存在任何损失。 再次，潜在进入者可以采取打了就跑( h i t - a n d - r u n ) 的竞争策略，即新进入者可以 利用短暂的盈利机会，快进快出获取利润。在这三个条件中，进退完全无障碍是关键 的因素，也是完全可竞争市场的主要标志，在没有其他人为的进入障碍时，沉淀成本 是影响市场可竞争性的根本原因。 可竞争市场理论使我们认识到市场的效率与其说取决于市场结构， 不如说取决于 潜在的竞争压力。与完全竞争理论相比，可竞争市场理论的假设条件更为宽泛，它不 需要大量的买卖者，不需要存在产品差别化和进入壁垒，只要存在潜在的竞争压力就 可以基本达到完全竞争的效果。因此，垄断并不必然导致福利损失，在可竞争市场的 垄断均衡中， 厂商能够在财务可行性约束下实现社会福利( 生产者和消费者剩余之和) 的最大化。尽管沉淀成本不可能为零，进出不可能完全没有障碍，但尽可能地减少沉 淀成本和消除市场进出障碍，最大限度地保持竞争压力，同样可以提高市场效率、增 进社会福利，而这些目标的实现与否则有赖于政府管制的实施程度。 市政公用事业具有规模经济效益，有必要保持垄断的市场结构，而垄断又会影响 资源的配置效率，由此造成的规制悖论可以依据可竞争市场理论来解决，核心是放宽 市场准入。在可竞争市场里，垄断的市场结构依旧可以保持竞争的效率，只要潜在的 进入者存在进入市场的机会，在市场外部形成竞争的压力，那么形式上的垄断也可以 衍变成实质上的竞争。可竞争市场形成的关键在于市场进出没有障碍，特别是没有进 入障碍，由于各方面的原因，进入的障碍不可能完全取消，但是其数量和程度却可以 尽量减少。因此，依据可竞争市场理论，公用事业市场化改革不是取消政府管制，而 j m c l a r k . t o w a r d a c o n c e p t o f w o r k a b l e c o m p e t i t i o n j . a m e r i c a n e c o n o m i c r e v i e w , 1 9 4 0 , ( 3 0 - 2 ) . 13 是要规范政府管制，尽可能地放宽市场准入，创造可竞争的市场环境，这才是市场化 改革的基本途径。 2 . 1 . 5 激励性规制理论： 市场化的管理机制 按照上述理论，市政公用事业市场化不等于政府规制的取消，政府必须在保证公 用事业经济效率提高的同时使社会的整体福利不受到损害。但是在管制机制方面，以 往采用的价格规制是一种服务成本规制， 即规制机构定期对被规制企业提交的运营成 本和资本成本清单进行审查， 并以此为依据对服务进行定价。 在信息不对称的条件下， 被规制企业比规制机构更了解有关需求、成本、技术等企业内外部环境方面的信息， 为了实现自身的利益， 难免存在着事前的逆向选择和事后的道德风险等一系列委托 代理问题，从而损害了社会的整体利益。 随着博弈论和信息经济学的发展， 二十世纪九十年代出现了一种新的激励性规制 理论，解决了市政公用事业市场化过程中信息不对称的问题，为政府规制市政公用事 业提供了有效的管理机制。激励性规制是指，政府在规制中给予被规制企业以竞争压 力或提高生产效率和经营效率的正面诱导， 通过刺激引导的方法使被规制企业提 高内部效率的规制方法。激励性规制理论的政策性很强，在实践中主要有特许投标规 制、区域间比较竞争规制和价格上限规制等理论。 特许投标制是指，在需要独家提供产品或服务的自然垄断行业，通过投标的形式 引入竞争机制，即由多家企业参与一定期限的特许经营权合同或受让合同的竞标，在 保证质量的前提下选择最低报价的一家授予特许经营权。 特许投标制的核心是特许 权的获取， 即政府授予独家进入市场的权力或特权。这时，市场上尽管只有一个商 品或服务的提供者，但是却在合同签订之前和合同续签之时分别引入