（公共管理专业论文）构建税收信用体系的理论和实践.pdf

中 文 摘 要 信用体系是整个社会赖以生存和发展的基础， 是市场经济条件下最根本的社 会关系。税收信用被看作是税收法律制度道德基础，是社会信用体系的一个重要 组成部分，同税收法律一样，对于维护税收正常秩序，作用非常重要的。所以， 在市场经济条件的下，建立和完善税收信用体系，对于规范税收活动、节约税收 征管成本、实现税收政策目标、提高政府财政支出效益、优化经济环境具有重要 的意义。我们国家，因为诚信纳税意识和现代税收理念的缺乏，征纳双方权利义 务及信息的不对称，诚信制度、税法体系、税制和税收征管制度的不太完善，这 样就在征税、 纳税、 用税及税收中介信用的建设和实施中存在着不少问题和不足， 从而影响了和谐税收的构建和市场经济的良好发展。 我国的税收信用体系急需完 善和健全。 本篇论文运用比较研究、实证研究、文献研究方法对我国税收信用体系建设 中存在的问题进行分析，结合美国、英国、香港、墨西哥等世界上一些国家与地 区在建设税收信用体系方面成功的实践经验，并以此为借鉴，针对建设我国税收 信用体系中存在的问题，提出以政府为主导从征税、纳税、用税、信用中介四个 方面来推进建设我国税收信用体系的对策思路：加强信用法律建设；完善制约机 制；建立个人税收信用制度；完善纳税信用考核评价机制、信用监督机制、纳税 信用激励惩罚机制、税收信用教育机制；建立征税人执法信用评价制度；优化纳 税服务体系；加强税收中介的信用建设；提高税收征管水平；建立政府诚信用税 机制等。对于顺利推进我国税收信用体系建设提供理论参考。 关键词: 税收；社会信用体系；税收 abstract credit system is the most basic social relation under market economy. it is the base of existence and development for the whole society. tax credit, which is regarded as moral base of tax law system, is an important part of social credit system. tax credit and tax law play important roles in upholding normal order of tax. therefore, under market economy, establishing and improving tax credit system is of momentous significance in perfecting economic environment, standardizing tax activities, realizing tax policy aim, saving tax levying cost and improving benefit of financial expenditure. but in our country, because of the shortage of modern tax view and honest tax-paying consciousness, non-symmetry of rights, duties and information between tax-payers and tax leviers，non-improvement of tax law system ,good faith system, tax system and tax levying system, there are many problems and defects in constructing and implementing tax-paying credit, tax-levying credit, tax-using credit and tax medium credit, which may hinder construction of harmonious tax and healthy development of market economy. our tax credit system should be perfected and improved. this thesis uses positivist, comparative and document any methods to analysis the existing problems of constructing our tax credit system and sum up successful practical experience on constructing tax credit system in some countries and districts such as america, england, hong kong and mexico. by using their experience for reference, this thesis puts forward the countermeasures of constructing our tax system for tax-paying credit, tax-levying credit, tax-using credit and tax medium credit. we should build credit law to improve restricting system. we should set up personal tax credit system, regulate assessment of tax-paying credit, and perfect encouraging and punitive system of tax- paying credit, credit supervision system and education system of tax credit. we should set up rules to regulate taxation authority and tax collectors, perfect tax-paying service system and improve tax levying level. we should construct credit system of tax medium and set up tax-using system of government. we hope it will provide theoretical reference for pushing the construction of tax credit system. key words: tax; tax credit; social credit system 承承 诺诺 书书 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指 导下独立完成的， 学位论文的知识产权属于山西大学。 如果今后以其他单位名义发表与在读期间学位论文相 关的内容，将承担法律责任。除文中已经注明引用的 文献资料外，本学位论文不包括任何其他个人或集体 已经发表或撰写过的成果。 学位论文作者（签章） ：成锦国 2009 年 3 月 10 日 1 引 言 所谓信用，是指一种建立在授信人(债权人)对受信人(债务人)偿付承诺的信 任的基础上，使后者无须经付款即可获取商品、服务或货币的能力。 市场经济 是法制经济， 竞争经济， 也是信用经济， 信用是市场经济健康运行的前提和基础。 经过多年的市场经济体制改革， 我国社会经济在许多方面都取得了令世人瞩目的 成就，但是完善市场经济所要求的经济秩序和商业道德却不是短时间就能确立 的。众所周知，我国这些年在经济增长的同时，信用缺失现象也接踵而至。金融 机构不良资产不断累积、假冒伪劣产品冲击市场、企业诈骗募集资金、股市黑幕 等等现象， 都说明社会信用制度的不完善已经成为制约我国市场经济体制改革进 一步深化的瓶颈。 税收领域作为市场经济的重要部分，同样存在严重的信用危机。虽然我国税 收收入最近几年都以超过的 20%速度快速增长，2006 年更是达到了 37636 亿，但 各项检查和稽查的巨额查补税款同时也显示了税收流失严重情况居高不下。 纳税 人偷逃税、骗取出口退税、恶意拖欠税款等涉税违法行为屡禁不止税务机关随意 执法、执法犯法、以权谋私等现象时有发生政府税款使用不够透明、使用效率不 高、纳税人难以监督税收中介机构协助纳税人作假，以逃避、少交税款等问题， 反映出我国面临税收信用缺失的窘境。 税收信用作为社会信用体系的组成部分，理应与国际信用接轨。我国的社会 信用体系建设正处在初级阶段，税务部门在 2003 年出台了纳税信用等级评定 管理试行办法，拉开了改革的帷幕，也将信用建设引入实践阶段，这是我国税 收管理前沿问题，也是我国税收管理的方向之一。国内税收信用研究起步晚，理 论基础较薄弱，且多局限于纳税信用研究，造成征纳税权利与义务我国税收信用 问题研究的不平衡，影响了纳税遵从度的提高。本文不仅研究纳税信用，还强调 征、用税信用，这有利于实现依法治税，和谐税收征纳关系。 理论是行动的指南，税收实践同样离不开税收理论的指导。本文基于构建和 完善税收信用体系的迫切要求，对我国税收信用问题展开研究。本文首先对税收 信用的概念进行界定，强调除了纳税信用，征税信用，用税信用和税收中介信用 同样是税收信用体系的重要组成部分。阐述了税收信用与契约论，诚信税收与依 法治税，税收信用与不对称信息理论的关系，进一步完善税收信用的基本理论基 础。并从伦理、法制、传统经济学和行为经济学四个方面，多视角地详细分析了 我国税收信用缺失的原因。文章最后分析了我国税收信用的现状，并与一些发达 国家的税收信用建设进行比较借鉴， 提出适合我国国情的完善税收信用体系的对 策和建议。 吴晶妹.现代信用学.北京:中国金融出版社，2002 年 11 月版.13 页 2 本论文以构建税收信用体系的理论和实践为题，对分析我国税收信用现状、 税收信用缺失原因和进行税收体系建设提供理论指导。 研究的结果可以应用于税 务当局自身建设，有利于提高纳税人的地位，增强征纳双方的诚信意识，改善征 纳双方的关系。进而有利于政府组织财政收入和规范财政支出，降低税收成本， 有利于企业公平竞争和信誉建设， 有利于实现依法治税、 和谐税等税收政策目标。 3 第一章 税收信用的理论内涵和实践意义 1.1 税收信用的概念 新经济学认为，制度存在两种形式:正式制度与非正式制度。正式制度发挥 其作用，离不开相关的非正式制度的辅助作用，如同法律，假如没有相应的伦理 观念作为基础，在观念上人人缺乏相应的自我约束意识，法律就会形成虚设，就 不可能得到有效实施。同理，非正式制度发挥作用，也需要正式制度的支撑。非 正式制度的约束不是强制性的， 必须借助于相应的强制性的正式制度来支持。 所 以， 正式制度的法律与非正式制度的信用， 二者有着天然的内在联系。 一般来说， 信用越高，法治效用的权威性越强；法治越严，信用遵从的自觉性越高。 信用是最根本的社会关系，是整个社会赖以生存和发展的基础。税收信用是 社会信用体系的重要组成部分。税收征纳关系作为社会关系的重要组成部分，是 由税收法律制度来规范和调整的。而税收法律制度的充分发挥，是以绝大多数社 会成员具有契约精神、遵从意识和对其行为负责任为前提条件的；同时，由于税 法也有不完善的地方难以做到尽善尽美，必须以诚信机制来弥补。税收信用就是 建立在税收法律关系中，表现和反映征纳双方相互之间的信任程度，是由规矩、 诚实、合作的征纳行为组成的一种税收道德规范。 在市场经济条件下，一个完 善的税收机制，既要有外在的税收法律体系的约束，也要在税收征纳行为中讲求 信用这一道德基础。 基于以上认识，税收信用可以表述为：用税主体各级政府、征税主体 各级税务机关、纳税主体负有纳税义务的法人和自然人，依照国家税收法 律法规和各项征管规章制度的规定， 在认真履行职能和应尽的义务过程中所作出 的承诺而表现出的诚信。 从这一内涵分析，税收信用是多边的、相互的，表现和反映国家、税务机关 和纳税人相互之间信任程度的标准，即税收信用应包括征税信用、纳税信用和用 税信用，且相互影响、相互促进。也就是说，征税人、纳税人、用税人中任何一 方不讲信用都无法建立起税收信用体系。对征税人而言，讲信用或诚信的基础是 依法征税， 应收尽收， 在征税过程中充分体现公正、 公平， 保护纳税人合法权益； 对纳税人来讲就是遵守国家税法，依法诚信纳税；对用税人而言就是正确支配使 用税款，为社会提供纳税人所需的公共产品或服务，并接受广大纳税人监督。 1.2 税收信用体系的相关理论基础 在理论上分析，一个健全的税收信用体系，应由纳税人信用、征税人和用税 人信用三个方面组成。 纳税信用。信用作为极其重要的社会关系之一，体现在具体的税收征纳关系 中，就是形成纳税信用。纳税信用起着基础性作用：它一方面要求纳税人，应按 照税务机关的决定及时缴纳税款， 税务机关有责任要求纳税人提供完整的税收信 息资料，征纳双方应建立起密切的税收信息联系和通畅的沟通渠道；另一方面要 求税务机关，在没有充足的依据时，不能对纳税人是否依法纳税持怀疑态度，纳 税人有权利要求税务机关信任。 征税信用。征税信用是政府信用的重要内容，主要分为税收立法信用、税收 执法信用和税收司法信用三个方面。税收立法信用是政府行为，它要求有公平、 卢现祥.西方新制度经济学.武汉:武汉大学出版社，2004 年 1 月版.122 页 4 稳定、规范的税收法律，在税收立法上给纳税人予以充分的信任，把纳税人的根 本利益与国家的发展紧密结合起来，不能朝令夕改，也不能以各种不规范的文件 代替法律。在税收执法和税收司法活动中，要体现客观、公正的原则，以法律为 准绳， 杜绝人情， 防止歪曲税收法律， 防止在执法和司法中失信于民的现象发生。 用税信用。在税款作用方面，税款的去向是纳税人最关心的问题。纳税人之 所以纳税，一方面是因为履行法定义务，另一方面却是因为希望所纳的税款能被 充分利用和合理安排，以期国家能不断地完善公共设施，保证社会治安，营造良 好的社会环境和有序的投资环境。 税收信用的基本特征： （一）基础性。所谓基础性，就是税收信用是依法文 明治税、依法文明征税、依法文明纳税的基石。它不仅是涉税道德规范的基础， 社会经济正常运转的必要信用机制， 更重要的是税收法律规范得到顺利实施的基 础， 它为社会的物质文明、 政治文明和精神文明提供基础的、 有效的保障。 因此， 税收信用是税收法治的道德基础，也是企业发展之本、创业之基。 （二）效益性。 良好的社会信用制度可以使经济交换参与者方便、 快捷地获取对方真实的诚信信 息资料，减少信用调查核实方面的费用开支，防止因对交易者资信的怀疑而减少 的社会经济交往，有利于降低生产经营风险，促进商品、技术、资金的流转，活 跃社会经济，促进对外经济交流和合作，更好地发挥市场经济优化资源配置的基 础性作用。 （三）社会性。政府的治税诚信，体现在运用政治权力，按照法定的 程序制订税收法律、 法规和各项征管规章制度； 按照法定要求， 践行 “取之于民， 用之于民”的承诺；发挥税收组织财政收入，通过财政税收杠杆顺应市场经济规 律，调节经济，优化资源配置，促进社会、经济的发展和人民生活水平的提高。 政府所属的税务机关则要用好国家赋予的税收征管权，严格执法、依率计征，征 之依法、取之有度，促进税收与社会经济发展的良性循环。 1.3 构建税收信用体系的重要意义 1.3.1 有利于优化经济环境 税收信用体系的建立有利于优化经济环境，在中国几千年的传统文化中， 诚实守信备受推崇，但“中国人往往在乡土社会是君子，而一旦超出这个范围就 有可能变成小人” ，这种自发的传统信用契约适应不了现代市场经济运行， 税收 信用有利于减少税收流失。 不守信的博弈是一个零和博弈， 不可能增进社会财富。 只有诚实守信、相互尊重，构建合作互信的新型征纳关系，才能实现征纳双赢。 在健全的税收制度和公开、公平、公正的税收环境下，完善的税收信用机制，将 约束纳税人采取税收合作的方式，减少税收流失。进一步讲，在税收成为一个可 预期的、稳定的变量后，追求利润最大化的经济主体，就不会资源用于偷税、逃 税、骗税等方面，这样，各种资源得以合理配置，整个社会的财富自然会随之增 加。这就进一步有利于优化经济发展环境，使市场经济能够健康发展。 1.3.2 有利于规范税收活动 建立税收信用体系，税收活动能真正依照税收制度的规范进行，顺利实现税 收政策的既定目标。税收信用有利于优化税制，推进依法治税。从信用的角度重 新审视税收立法和税收执法， 可以使政府在制定税收政策时， 更多地考虑到公平、 合理和正义的问题，从而促进税制优化。作为一种道德规范，税收信用以其强大 的劝导力和感召力，增强人们对税收法律的认同感和遵从意识，潜移默化地约束 李国锋、李丽.税收监督的博弈分析.理论学刊，2005 年第 2 期.71 页 5 着征纳双方的行为，直接影响税收法律的实施效果。 1.3.3 有利于税务机关节约征管成本 税收信用体系的建立有利于税务机关提高税收征管水平， 有利于降低税收成 本，有效配置税收资源，提高征管质量和效率，实现征管效能的最大化。市场经 济是一种平等的交易关系，任何一种交易必然要付出成本，而信用是一种成本极 低的维持交易的机制。税务机关征税、纳税人纳税同样要付出一定的成本。征纳 双方行为建立在信用的基础上，保证各类涉税信息的对称性和真实性，有利于减 少税务纠纷，最大化的开展纳税人资源的有效利用，改善征管薄弱环节，有效防 范税收风险，提高征管质量和效能，使税收法律法规的有效性得以提高，进而降 低税务机关制度的执行成本和纳税人法律的遵从成本。 1.3.4 有利于纳税人提高和维护自身信用 税收信用体系的建立有利于纳税人提高和维护自身信用，从而获得长远经 济效益。诚信意识也是财富意识，社会经济信用是具有效益性的，较好的社会信 用制度能够让经济交换参与者快捷、方便地取得对方真实的诚信信息资料，减少 调查核实信用方面的开支、费用，防止由于怀疑交易者资信而使社会经济交往减 少，生产经营风险从而降低，商品、技术、资金得到流转，社会经济活跃，市场 经济优化资源配置的作用得到更好地发挥。由于良好的信用，守信者也会在经济 交往中获取更多的经济利益。作为社会信用体制的组成部分，税收信用也具有这 样的功能，假如缺失税收信用，如偷税、逃税、抗税、骗税等，因为一时得逞， 达到了目的， 但一旦公开失信纪录， 就会适得其反， 被挤出市场， 失去长远效益。 所以企业从自身生存和发展来考虑，也是要诚信纳税，提高自身的纳税意识，守 法经营，树立良好的外部形象和商业信誊，实现长远发展。 1.3.5 有利于规范政府行为 从信用的角度重新审视税收立法和税收执法，可以使政府在制定税收政策 时，更多地考虑到公平、合理和正义的问题，从而促进税制优化。作为一种道德 规范，税收信用以其强大的劝导力和感召力，增强人们对税收法律的认同感和遵 从意识，潜移默化地约束着征纳双方的行为，直接影响税收法律的实施效果。 在市场经济条件下，政府与纳税人之间既是法律确定的权利与义务的关系， 也是经济利益上的信用关系。用税信用的确立，将以非正式规则的形式约束政府 部门的支出行为，促使其做到诚信用税、税尽其用，使每一分钱的财政支出都取 得最大的效用。同时，政府也会将财政支出的方向、效果向社会公开，从而征得 纳税人和社会各界最广泛的信赖和支持。 6 第二章 我国税收信用体系存在的问题及原因分析 2.1 我国税收信用体系存在问题 当前，由于国家税收信用体系建设缺乏总体规划和统一协调，对社会信用体 系建设的宏观指导法规尚未出台， 我国税收信用体系建设实践缺乏总体规化和统 一协调。目前，全国对税收信用立法建设的重要性认识已达成共识。但在实践中 基本上都是各自为政，没有总体规化，造成政出多门，条块分割，跨部门信息采 集难以协调，信息无法共享。各部门因无法规依据，顾忌重重，都想要其他部门 的数据，而不愿提供本部门的数据，征信数据不完整，信用报告本身就没有信用 可言。造成税收信用体系建设只是税务机关唱“独家戏” ，停留在纸面上，可操 作性差。使税收信用立法建设的规范性受到极大影响，降低了纳税人对税收信用 体系乃至整个社会诚信用体系的信心。 2.1.1 我国税收信用体系建设存在问题 我国社会信用还只是处在初级阶段，诚信缺失依然严重，如个人信用失常、 企业信用恶化、政府信用不高和社会风气不佳等。税收领域同样存在信用状况不 佳的现象。纳税人偷逃税、骗取出口退税、恶意拖欠税款等行为普遍存在，税收 流失规模仍然较大:有的纳税人采取期诈手段，收入不入帐，使用虚假票据，不 真实反映生产经营情况，逃避纳税义务；有的纳税人不申报、少申报应纳税款； 少数纳税人以金钱、利益等手段贿赂税务人员达到不缴税或少缴税的目的；极少 数纳税人采取威胁、暴力的手段干扰税务人员的正常执法。诸多表现反映着不公 平、 信用低的纳税环境。 最近几年来， 通过整顿和规范税收秩序， 加强税收征管， 加大涉税犯罪打击力度，大范围的偷逃税现象得到了初步的遏制，税收流失得到 了一定的控制。但是偷逃税现象并没有完全得到制止，并且呈现出新的特点：一 是大要案数量增长迅速；二是个案金额大；三是偷逃税面广,税收征管薄弱的行 业，偷税面大大高于一般水平。 ；四是作案手段越来越狡猾，团伙化、智能化 犯罪趋势明显。在这种情况下，税收流失的规模依然较大。这些说明依法诚信纳 税的社会风气在全社会还没有形成。 2.1.2 税务机关征税诚信存在问题 税务机关执法诚信不足。税务机关和人员在执法过程中一些有违信誉、违法 乱纪的行为，会导致纳税人纳税诚信的缺失。突出表现在以下几个方面：一些税 务人员在执法过程中滥用职权、贪污受贿、徇私舞弊，甚至内外勾结骗取出口退 税或虚开增值税专用发票等，致使国家税款大量流失，严重扰乱了税收秩序；对 纳税人重复检查现象较为严重，国税部门查完，地税部门又查，征收局查了稽查 局又查，甚至税务稽查人员调账检查时，缺乏效率，给纳税人正常生产经营造成 极大影响； 有些税务干部素质不高， 执法随意性大， 在税收执法程序、 执法尺度、 适用法律、 文明执法等方面都存在问题， 执法不规范， 不依法征收、 减免或稽查， 自由裁量权滥用，下企业检查时不出示税务检查证，做出税务行政处罚时也不告 知纳税人应享有的权利（如听证权、行政复议权、行政诉讼权等） ，甚至个别税 务人员违章办事、违法办案、执法犯法；目前，由于评税标准、 “双定户”的定 额核定标准还不够规范，一些税务人员凭借手中的权力，以权谋私，捞取个人好 王志锋、谭洪美、郭士富.建立完善的纳税人税收信用机制.吉林省经济管理 干部学院学报，2004 年第 10 期.4-5 页 7 处，或暗箱操作，以税谋私，收“人情税” 、 “关系税”等，造成纳税人税负不公， 影响了税收信用的环境；一些税务机关为了完成税收收入任务，收过头税。另外 是税务机关长期以来采取的“有过错推定”的思维模式，忽视纳税人的权利，在 税务管理中不相信、不尊重纳税人，侵蚀纳税人的合法权益时有发生。这些对税 收法律的不诚信，对税收信用产生了不良影响。 税收征管手段较落后，大量的税收征管工作需人力完成，信息技术应用程 度还较低，导致税收征管成本偏高。2007 年我国税收收入的 20%是征管费用，加 上纳税成本，可达 30%50%，有些经济落后地区和农村地区的税收成本甚至达 100% , 相比于其他国家，水平很高。 2.1.3 存在非诚信用税行为 政府用税信用不尽如人意。我们知道，纳税人之所以愿意纳税，更重要的是 企盼所纳税款能被充分利用和合理安排， 以期政府能不断为其提供最有效的公共 产品或服务，也就是说，纳税人最关心的是税款的有效使用和最终去向。然而， 目前政府在用税方面却很难取信于民。一是政府职能过多、政策多变，行政审批 环节多且随意性大，其后果不但造成行政成本高、效率低，而且导致市场主体预 期的短期化。二是一些地方政府为了地方利益擅自变通税法，越权减免税，随意 批准缓税、欠税，甚至实行包税，造成税收信用恶化。三是税收任务层层加码， 打乱了正常的税收秩序， 使税收信用大打折扣。 四是政府支出效率低而浪费惊人， 用税不透明。缭望新闻周刊曾报道:在某地国家为三峡移民修建的住房变成 “豆 腐渣”工程，住在危房里的 800 多名三峡移民，提心吊胆，整日苦不堪言，显然， 上千万的该项目修建费用来自于税款。 2.1.4 税收中介信用严重缺乏 近几年，由于人力资源的局限，我国税务机关不可能进行审核纳税人所有涉 税事项，需要借助于中介机构(也称税务代理机构)的社会监督作用，堵塞征收漏 洞。税务代理是指税务代理人在国家法律规定的代理范围内，受纳税人、扣缴义 务人的委托代为办理涉税事务的各种行为的总称。 由于我国税务代理人员素质不 太高，同时缺乏一定的法律制度约束，税务代理行为操作不免有很大的随意性和 自主性:一是税收中介服务机构目前还未有效建立。二是对中介机构的监管力度 还处于初级阶段，缺乏有效的监督措施。为了争取客户，部分中介机构违背了独 立审计的原则，为迎合客户需要而出具审计报告。甚至因为金钱利益的诱惑，片 面地为纳税人谋求不正当或短期利益，出具伪造的财务报告或虚假审计报告，掩 盖了纳税人的真实生产经营状况，以税收筹划为名造成偷逃税款的恶果。 2.2 税收信用缺失原因分析 2.2.1 现代税收理念和诚信纳税意识还未形成 人们的潜意识中，税收好象是封建时代的产物，苛捐杂税、横征暴敛的封建 历史让人们产生了对税收的畏惧和厌恶心理，税收信用意识还很模糊、信用观念 还很淡薄。一是全社会纳税人的依法纳税的信用意识还不强，个别还比较淡薄。 在经营利益最大化的驱动下， 许多纳税人对税收强制参与其收入分配的利益调整 机制仍有明显的不适应，虽然很少出现公开抗税或拒缴税款，但诚信足额缴税也 不普遍，不少纳税人都是抱着“税收能少缴则少缴，最好不缴”的模糊思想。其 万辉.诚信用税方可取信于民.瞭望新闻周刊,2004 年 5 月 3 日第 18 期.7 页 8 原因是一方面是我们日常税收宣传过分强调税收无偿性和纳税义务， 纳税人难从 现实生活中完整理解到税收“取之于民、用之于民”的本质含义；另一方面在偷 税漏税现象仍比较多的情况下，税收不公环境未能得到根本整治，再加上税收政 策不尽合理，有的明显不符合实际现状，使纳税人的税法遵从意识大大降低，没 有形成“纳税光荣、偷税可耻”的良好风尚。这就突出反映了公民对税法熟悉的 局限性、对税收了解的肤浅性、以及行使纳税人权力的集体无意识性和履行纳税 义务上的逃避性。 2.2.2 征纳双方的权利和义务严重不对称 霍布斯是英国著名的资产阶级思想家，认为， “人民为公共事业缴纳税款， 无非是为换取和平而付出的代价。 ” 陀思妥也夫斯基少年一书中主人公说: “我向社会缴纳捐税，是为了让我不被人盗窃，不挨打，不被人杀害，没有人再 敢对我提要求。 ”威尔.杜兰在希一腊生活中谈到古雅典的税收说，黄金时代 的雅典人原谅国家的苛征，因为国家给了他们前所未有的发展机遇。现代公共财 政学说也认为: 提供公共产品，满足公共需要是国家财政的重要职能之一。社会 公共需要源自个人需要又高于个人需要，这说明它只能由政府提供。因为享用了 政府提供的公共产品社会成员要付费，这种付费即税收。政府向社会成员提供公 共物品，社会成员应支付货款纳税。从公平和等价的角度阐明了征纳双方的 这些征纳关系。在现代社会中主要依靠法治来维系这种信用关系，但一定的道德 力量也需要，即诚信。众所周知，市场经济条件下的权利与义务是对应的，比如 纳税人既有纳税义务， 同时也有相应的权利。 但在我国长期把纳税 “应尽义务说” 当作课税的理论依据，过多强调税收的无偿性和强制性特点，强调纳税是每一个 社会成员应尽的义务，不仅在法律上而且在舆论宣传上，片面强调纳税人的义务 而忽视纳税人的权利， 使得纳税人滋生逆反心理， 甚至不惜违约失信、 偷逃税款。 对用税人和征税人而言，则过于强调了其拥有的权利，而忽视了义务，这不仅不 能为纳税人所认同， 而且在相当程度上阻挡了政府在税收与其支出关系问题上的 视线， 导致在纳税人监督缺位的情况下， 征税和用税中的行为扭曲现象频繁发生， 使纳税人的契约观念和诚信意识日趋淡化。 2.2.3 税收主体信息不对称 20 世纪 70 年代产生了信息不对称理论，用以说明在交易双方的不对称分布下相 关信息对于市场交易行为和市场运行效率所产生的一系列重要影响。 在市场中信 息不对称是指参与者一方拥有，而另一方并不拥有或拥有信息比较少，而导致了 信息资源占有量的差别，如了解产品信息消费者不如销售者，了解自身健康状况 保险公司不如投保人等。可以把信息不对称理论的基本内容概括为两点:一是有 关交易的信息的分布在交易双方之间是不对称的， 即一方比另一方占有较多的相 关信息；二是对于各自在信息占有方面的相对地位交易双方都是清楚的。这种对 相关信息不对称占有的状况导致分别在交易完成前后发生“逆向选择”和“道德 风险”问题，市场的运行效率严重降低了，甚至在极端情况下会造成市场交易的 停顿。一切税收管理的活动都是围绕着信息而展开的，在税收领域中，纳税人、 用税人、征税人掌握着不对称的信息资源。纳税人作为“理性经济人” ，是纳税 信息的强势方，但是他又是税收政策法规信息、税款数量、财政资金使用方向等 信息的弱势方，具有不对称性；用税人、征税人是税款使用信息、税收政策法规 霍布斯.利维坦.上海:商务印书馆，1985 年版.22 页 9 信息的强势方，同时又是纳税信息的弱势方，也具有不对称性。 这就是说，由 于在税收信用中各类信息资源不对称性，导致信息掌握的不确定和不一致性。纳 税人和税务机关的信息不对称性表现在：纳税人掌握自身纳税信息多，掌握税收 法律法规的信息少；税务机关掌握税收法律法规的信息多，掌握纳税人的涉税信 息少。这种不对称性导致了税收信用的不稳定，给不讲信用的人员提供了可乘之 机。 2.2.4 税法体系、诚信制度、税制和税收征管制度不完善 税收信用体系的建立，诚信纳税、征税、用税的实现，客观上我国税收立 法需要先行一步。 我国税收法律体系是以行政法规为主体， 税收基本法、 实体法、 程序法不完备，税收司法系统迟迟不能到位，税收法律体系的合法性、稳定性严 重影响了。税收立法权过多地依赖行政执法部门，税收法律整体效力不高，出现 了税收立法行政化的趋势，影响了税法应有的严肃性、权威性。 虽然我国经济体制改革已经经历了 30 年， 但是只是近几年才提出建设社会 诚信制度的，也是在近几年才提出构建税收信用体系的，至今有关诚信的法律法 规还是缺少的，对守信者保护不够，造成对失信者惩处不力。在立法过程中考虑 不够甚至没有考虑税收诚信内容， 我国现行的税收法制规定纳税人的义务和征税 人的权利更多，对征纳双方诚信合作不利。虽然新税收征管法做出了对公民 作为基本纳税人应享有的基本权利规定，但在实际工作中，缺少配套制度来保障 纳税人权益，对应享有的权力纳税人知之甚少，维权意识淡薄。这样导致企业和 个人纳税素质普遍较差，往往能拖欠就拖，能少交税就少交，造成税款不能及时 足额入库。 我国改革开改后，税制曾经过两次重大改革，我国税制还存在许多问题和 制度漏洞。比如，在税收收入中流转税占绝对份额，所得税占较小份额，一般来 说，所得税有调节宏观经济的杠杆作用，流转税有募集财政收入的作用，在我国 造成税收起的调节作用较小。又如对鼓励的行业和地区实行税收优惠，使大多纳 税人存在“不患寡而患不均”的心理，选择不纳税或少纳税。再如频繁变动税收 政策，条文规定模糊，经常“打补丁”政策；开征新税、出台新的税收政策，从 政策的颁布到实施间隔的时间太短，搞得纳税人措手不及，税收政策透明度低； 出台一些政策后，对过去的应纳税款采取“已征不退，未征不补” ，使老实人吃 亏；一些税种计算复杂，让纳税人无所适从，应纳税款计算结果纳税人与税务机 关往往不一致。 缺乏有关诚信的法制约束。虽然我国税收法制建设取得了一定成就，但仍不 够完备，在一定程度上仍滞后于经济形势发展的客观实际。主要问题，一是缺少 专门有关诚信的法律法规，造成对失信者惩处不力，也使得税收信用体系建设的 规范性受到很大制约。二是税收立法信用缺失，在立法过程中对税收诚信内容考 虑不够甚至没有考虑，不利于税收环境的营造。我国现行税收法制更多的是规定 纳税人义务和征税人权利，这种立法没有充分体现对纳税人信任和尊重（因为其 出发点是首先假设纳税人不守法、不诚信） ，不利于征纳双方的诚信合作。三是 现行税收法律以及其他有关税收的法律对涉税案件的处罚规定弹性过大， 导致税 收执法、司法自由裁量权和随意性过大，容易引发以言代法、以罚代刑现象，造 成税收执法、司法不公。 高莉、韩建英.税收信用的理论分析及政策建议.涉外税务，2003 年第 4 期.31-32 页 10 第三章 我国税收信用体系的现状和国际借鉴 3.1 我国现行税收信用状况 当前，税收活动中，我国税收信用体系不健全，表现为：税收信用立法建设 滞后，信用仍处在道德规范层面，尚未上升为国家意志的高度，这难免造成对守 信者的保护不够，对失信者的惩处不力，使税收信用立法建设的规范性受到极大 影响，降低了纳税人对税收信用体系乃至整个社会诚信用体系的信心；国家税收 信用体系建设缺乏总体规划和统一协调， 对社会信用体系建设的宏观指导法规尚 未出台；征税信用欠规范。建立税收信用体系，税务部门是关键。在税收征管方 面，税务机关对一些行业税源监控不到位，出现漏征漏管现象，使纳税人存在不 公平竞争，挫伤了诚信纳税的积极性。如个人所得税征管，对收入单一的工薪阶 层控管较好，但对演艺明星、私营企业、各类承包商、矿产业、房地产业等收入 多元化的高收入群体监控乏力。少数税务机关核定定额、调税、处罚由税收管理 员说了算，发生收人情税、关系税和以权谋私的问题。还有一些税务干部为纳税 人服务观念淡薄，执法时高高在上，态度粗暴，有意拖办或为难纳税人，影响了 税务机关的公信力；纳税信用意识不高，自觉申报率偏低。一些纳税人把依法纳 税当成一种额外负担，认为“缴了国家的就少了自己的” ，能偷则偷，能逃就逃， 一些地方偷逃骗税屡禁不止，甚至发生暴力抗税事件，影响了诚信纳税；税收执 法环境不理想，对纳税失信的处理难以到位。由于当前税务部门没有独立的司法 体系，一些涉税案件的处理必须依靠司法部门。但少数司法单位协税护税配合不 力，未按照税收征管法操作，对偷抗税分子的惩罚不到位，造成纳税失信难 以及时惩处。在一些税收稽查中，稽查人员刚进被查单位检查，为其打招呼的、 说情的就络绎不绝， 还有一些政府， 在招商引资中违反税收政策， 变相减免税收， 严重影响了正常的税收执法；中介信用机制不全，行业代理亟须规范。会计师、 审计师、 税务师事务所等社会中介组织， 是独立于税务机关和纳税人的 “超脱方” ， 既不受税务机关控制，也不受纳税人制约，本身代表信用，是维护诚信的权威机 构。但我国一些中介组织以牟利为目的，不顾行规，弄虚作假，钻政策空子，使 中介行业诚信蒙上阴影，产生了“信用危机” 。 3.2 税收信用体系建设的国际现状和借鉴 世界上很多国家和地区高度重视建设税收信用体系，较为完备的税收信用 立法具备了，内涵丰富的税收信用评估体系也建立了，将税收信用广泛运用于消 费担保、信贷担保、投资担保、税收优惠政策等领域，为市场经济的自我调控、 为政府宏观管理的体制创新提供了新的理解和途径，纠正了市场资源配置的不 当，直接弥补了政府决策的不足。在我国税收信用体系建立过程中，对国际信用 体系建设的成功经验借鉴，可获得许多有益的启示。 3.2.1 美国税收信用体系的运作及特点 税收信用体系最发达的国家之一是美国。以美国为代表的信用治理模式，靠 信用中介机构的自我治理形成具体的运作方式， 政府仅负责提供立法支持和监管 信用治理体系的运转。在这种运作模式中，利益导向是核心，因此，在一定程度 上促使了美国发展成为世界信用交易额最高的国家。 其社会信用体系框架包括以 下几方面内容：相关法律体系的建立是信用行业健康发展的基础。世纪 年代末以来，美国在原有信用治理法律法规的基础上，进一步制定与信用治理相 11 关的法律，经过不断完善，目前已形成了比较完整的框架体系。信用中介服务机 构在信用体系中发挥重要作用。美国有许多专门从事征信、信用评级、商业账款 追收、信用治理等业务的信用中介服务机构。市场主体较强的信用意识促进了信 用体系的发展。美国信用交易十分普遍，缺乏信用记录或信用记录历史很差的企 业很难在业界生存和发展，而信用记录差的个人在信用消费、求职等诸多方面都 会受到很大制约。对信用行业有较好的治理。美国的有关政府部门和法院起到信 用监督和执法的作用，其中联邦贸易委员会是信用治理行业的主要监管部门，司 法部、财政部货币监理局和联邦储备系统等在监管方面也发挥着重要作用。 小布什在竞选总统时为吸引选民的目光，曾推出了详尽的减税政策，措施 之一就是使公司所得税的信用永久化。2000 年美国前总统克林顿在国情咨文报 告中把“税收信用”作为扶持私人企业发展的重要措施。戈尔在竞选中也将税收 信用作为经济政策之一，如要为中低收入的人提供退休税收信用，为医疗保险提 供信用等。 可见在美国经济中税收信用的重要地位。 美国税收信用体系有如下的特点: 在投资领域，美国把税收信用作为经济 调控手段之一，如，据今日美国道：为鼓励投资“绿色能源”新风尚，美国 年初公布， 把执行到当年月日到期的相关税收信用政策延期至 年底。另外，为解决电力能源的供给不足，布什总统把一个为期年、为 风能电力作保障的税收信用作为能源计划的一个部分， 并于年月在众 议院通过。此外，美国的税收信用作为个人信用评估体系的重要指标，其主要目 的就是评估纳税人纳税申报材料的真实性、纳税的自觉性、是否存在偷漏税及其 他违规违法行为 ；在消费领域，美国在 1986 年开始实施低收入居民住房税收信 用计划，该项目鼓励私人银行向低收入居民住宅工程贷款，银行可以得到联邦所 得税的税收信用优惠。 联邦贸易委员会是信用管理行业的主要监管部门， 司法部、 财政部货币监理局和联邦储备系统等在监管方面也发挥着重要作用。 联邦政府财 政部根据人口每年向各州分配税收信用额度， 私人银行用信用额度来抵消应付所 得税款。同时私人银行每年必须向联邦政府财政部报告投资情况，不动产管理公 司向政府报告低收入居民入住情况，如果入住的居民对住房不满意，投资者将失 去税收优惠，补足优惠部分 。 3.2.2 英国税收信用体系的运作特点 健全的英国社会信用体系一方面源自于英国的社会文化、人们思想道德价 值观；另一方面形成于不同部门对信息共享，对欺诈、瞒骗行为的共同打击。它 是税务机关所依赖的最重要的社会监督手段， 主要表现是: 一是普遍规范的中介 机构形成的社会监督。英国的中介机构十分重视和珍惜其享有的独立性、公正性 和专业性的地位， 如在业务中遇到一些欺骗行为， 中介机构在劝说不果的情况下， 宁愿放弃业务，也不愿以其公正性来冒险。最近，英国已经将偷税行为纳入“洗 黑钱”的范畴，而“洗黑钱”的行为更被列入“恐怖活动”的范畴，中介机构发 现后除了可以终止委托业务外还负有举报义务； 二是信息通报机制。 对于有欺诈、 瞒骗税收行为和欠税行为的人，可以通过社会信用体系降低其信用度，如降低其 在银行的借贷信用额度、使其在应聘政府部门工作时遇到困难等。完善的社会信 用体系，使英国的纳税人较自觉和诚实地进行纳税申报，既保持较高的税收征收 率，也降低了征纳成本。 裘伟.中美税收信用的比较与借鉴.经济论坛,2004 年第 22 期.72 页 周伍阳,杨招军.“纳税评估”理论基础及指标体系研究.石家庄经济学院学报,2005 年 28 卷第二期.218 页 同 12 3.2.3 香港税收信用体系的运作特点 有着良好的香港税收法治环境，不仅因为它已建立了较为成熟的税收信用 体系，还得益于其有完善的税收法律制度作保障。以下是香港税收信用体系的运 作的 4 个特点: 税收信用体系的顺利运行以完善的法律制度来保障。在税务登记方面，香 港税法规定除少数豁免登记的业务外， 所有的在港经营业务的人士均须于开业后 一个月内办理商业登记，银行实行存款实名制度，以便从源头上对市民的收入、 来源进行有效管理，商业登记以市民的身份证作为税务代码。对于不办理商业登 记和缴纳有关费用的行为，按香港商业登记条例即为违法，要处以 2000 港 元罚款，并监禁 1 年。处罚如此严厉，从税收征管的一开始就使税收信用体系牢 固地建立在法治的基础上。在纳税申报方面，香港人是通过双重申报来实现纳税 申报的。一方面雇主要向税务局申报支付给每个雇员一年的薪体，另一方面雇员 接到税务局的纳税申报表后按规定的时间申报。根据香港 税务条例 ，不填表 申报纳税将处以 1 万港元罚款，并加上少征税款 3 倍的处罚。在税收征收方面， 香港是世界上少有的纳税人不自行评税的地区， 纳税人如对税务局评定税额有异 议，可以于 1 个月内收集证据向税务局长申请裁决，给予调整。纳税人如未按评 税通知如期缴纳税款， 税务局依法采取追税行动， 按欠税处理， 其中措施之一是: 向纳税人的雇主、开户银行和其他持有其资产的人士发出追税通知书，这将纳税 人的个人信用记录彻底改写。 相关部门的资源共享和税收信息化建设，夯实了建立完善的税收信用体系 的基础。香港税务局运用先进的高科技征管手段，对纳税人采取信息化管理，大 大降低了纳税人偷逃税的可能性，提高了效率。电脑的普遍运用，构筑起坚实的 协税护税网络，使不同部门和行业实现信息共享。 有完善的社会监督机制保证税收信用