（工商管理专业论文）西安市市政公用事业运用民间资本研究.pdf

西北工业大学m b a 论文 摘要 城市公用事业吸收民间资本是新时期在较短时间内实现城市公用设施现代化的 重要途径。通过引入竞争机制，可以改善服务质量，提高公共产品的效率，减轻西安 市政府的财政压力，让市场机制在市政公用事业中发挥作用，政府的管理重心将由直 接参与向公共管理方向转移。 依据相关理论，西安市市政公用设施分为难经营性、准经营性、经营性项目三类， 可以通过投资回报、收费机制等方式补偿投资成本，不需单纯依靠政府直接提供。在 对西安市市政公用事业资金需求预测的基础上，指出现有的市政公用设施及财政可投 入力度根本无法满足城市曰益发展的需要，借鉴国外发达国家和部分先进城市的管理 经验，提出了民间资本进入市政公用事业领域的几种可供选择的运行模式并对影响民 间资本进入市政公用事业的有关因素进行了分析和归纳。 最后，通过对西安市政府在民间资本进入市政公用事业中的传统角色进行了重新 定位与政策选择分析，并讨论了政府在其中的作为，做到既要吸引民间资本参与市政 公用事业，又要对其进行必须的监督和管制。 通过对市政公用事业市场化的探索，希望能够对西安市公用事业吸引民间资本提 供一些参考和对策建议，以改善城市公用设施状况，促进城市功能的发挥，以期达到 增加投资来源，减轻西安市政府的财政负担，提高公用设施项目在投资、建设、运营 和管理方面的效率，推动城市经济健康持续发展。 关键词：公用事业民间资本运营模式 堕韭三些盔堂型坠堡奎 a b s t r a c t t h ed e v e l o p m e n tm o d ef o ro u rm u n i c i p a l p u b l i cu t i l i t i e sh a sb e e nu n d e rt h eo p e r a t i o n o f s t a t e o w n e dr e g i o n a lg o v e r n m e n tf o ral o n gr u n i nt h em i de n do f1 9 9 0 sl a s tc e n t u r y ， n o n g o v e r n m e n t a lc a p i t a li n c l u d i n gf o r e i g nc a p i t a ls t a r t st ob ei n v o l v e di ni n v e s t m e n tf i e l d m o n o p o l i z e di nal o n gt e r mb yg o v e r n m e n t ，m u n i c i p a li n f r a s t r u c t u r eh a sb e c o m em o r ea n d m o r ee m p h a s i z e d c o m p a r e dw i t hg o v e r n m e n ti n v e s t m e n t , t h ee f f i c i e n c ya n db e n e f i tf o r n o n - g o v e r n m e n t a li n v e s t m e n ti sm u c hh i g h e r t h a ti st h eb a s i sf o rc o n t i n u o u sd e v e l o p m e n t o f n o n g o v e r n m e n t a lc a p i t a l t h et h e s i s c o m p r e h e n s i v e l ya n a l y z e s t h e f e a s i b i l i t y o fa d m i t t a n c eo f n o n - g o v e r n m e n t a lc a p i t a la sa l lo p e r a t i o nm o d eo fx i a nm u n i c i p a lc o n s t r u c t i o n , t h r o u g h r e s e a r c ha n dv e r i f i c a t i o n i ts t a t e st h ec u r r e n tm u n i c i p a lu t i l i t i e sa n df o r c eo fl a u n c h i n gt h e f i n a n c ec o u l dn o tm c c tt h ed e m a n df o rc o n t i n u o u sm u n i c i p a ld e v e l o p m e n t ；b ym e a n so f d r a w i n g o na d v a n c e dm a n a g e m e n t e x p e r i e n c eo f d e v e l o p i n gc o u n t r i e sa n da d v a n c e dc i t i e s ， t h et h e s i sp r o p o s e ss e v e r a lo p t i o n a lo p e r a t i o nm o d e s t h a tn o n - g o v e r n m e n t a lc a p i t a le n t e r s m u n i c i p a lc o n s t r u c t i o n ，e s p e c i a l l ys u g g e s t si s s u a n c eo fm u n i c i p a lb o n dt oc o l l e c t n o n g o v e r n m e n t mc a p i t a l ，a n da l s oa n a l y z e sa n ds u m m a r i z e st h ef a c t o r st h a ti n f l u e n c eo f n o n - g o v e r n m e n t a lc a p i t a lo nm u n i c i p a lc o n s t r u c t i o n t h r o u g hr e s e a r c ho fr e f o r mo f m u n i c i p a l c o n s t r u c t i o nt o w a r d a d o p t i o n o fm a r k e t p r i n c i p l e ，i te n c o u r a g e s n o n - g o v e r n m e n t a lc a p i t a lt ob e i n v o l v e di n m u n i c i p a lc o n s t r u c t i o nf i e l du n d e rt h e c o n d i t i o no fa g r e e df i n a n c i a lp o l i c y ，f o rt h ee x p e c t a t i o no fi n c r e a s i n gi n v e s t m e n ts o u r c e ， r e d u c i n gf i n i c a lb u r d e no fg o v e r n m e n t ，r a i s i n gt h ee f f i c i e n c yo fi n f r a s t r u c t u r ei nt e r m so f i n v e s t m e n t ，c o n s t r u c t i o n ，o p e r a t i o na n dm a n a g e m e n t k e y w o r d sp u b l i cu t i l i t i e s n o n g o v e r n m e n t a lc a p i t a l o p e r a t i o nm o d e 西北工业大学 学位论文知识产权声明书 本人完全了解学校有关保护知识产权的规定，即：研究生在校攻读 学位期间论文工作的知识产权单位属于西北工业大学。学校有权保留并 向国家有关部门或机构迸交论文的复印件和电子版。本人允许论文被壹 阅和借阅。学校可以将本学位论文的全部或部分内客编入有关数据库进 行捡索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 同时本人保证，毕业后结合学位论文研究课题再撰写的文章一律注明作 者单位为西北工业大学。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名： 争一年 指导教师签名：i2 i 圣 m 卅年，月矽日 西北工业大学 学位论文原创性声明 秉承学校严谨的学风和优良的科学道德，本人邦重声明：所呈交的 学位论文，是本人在导师的指导下进行研究工作所取得的成果。尽我所 知，除文中已经注明引用的内容和致谢的地方外，本论文不包含任何其 他个人或集体已经公开发表或撰写过的研究成果，不包含本人或他人已 申请学位或其它用途使用过的成果。对本文的研究做出重要贡献的个人 和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人学位论文与资料若有不实，愿意承担一切相关的法律责任。 学位论文作者签名 卅，年，月“一日 西北工业大学m b a 论文 1 绪论 1 1 选题背景 按一般的理解，城市市政公用设施范围被界定为十大种类，包括供水、供气、 供热、排水、污水、固体废物处理、收费公路、地铁、城市铁路和其他城市公共 交通，以及其他城市公共设施。“1 这“十大类”中，有一些是有人认为不能交 由民间资本或不能实行商业化经营的项目。比如供水，有人说它具有天然的垄断 性，把它交给市场就会造成重复建设，必须由政府来统一管理，否则很可能出现 诸如一窝蜂的投资等“无序的竞争”场面，造成资源的浪费。而事实上，民间资 本对涉足公用事业所表现出来的积极姿态，使我们看到了一些以往被认为是“钱 途”渺茫的公用事业在市场中焕发出了新的活力。 随着社会的进一步发展，市场经济改革的进一步深化，我们越来越清楚地看 到，在以往被认为是政府理所当然职责范围内的“公用事业”与一般的市场中的 企业所经营的产业没有什么本质的区别。弗里德曼在评价政府过度的干预市场行 为时说：“政府会用停滞代替进步，它会以统一的平庸状态代替明天的后进超过 今天的中游的那个试验所必须的多样性。”市场经济在不断地深化进程中，如今 已走到市政公用事业允许民间投资的路上了。 “民营化”一词的含义相当丰富。从表面意思理解，意指把归公共部门所有 的资产归还私营部门，通常是通过转移股权的方式将企业行为的控制权从公共部 门转向私营部门。这种理解有些狭隘，将民营化理解为政府从整体上减少进入程 度更加准确：如减少产品、供给、补助和管制或上述种手段的任意组合。斯蒂尔 和希尔德提出民营化可以通过以一途径达到：收费、合同转包方式；非固有化和 减负；自由化。杰克逊和普赖斯的观点更加宽泛，他们将民营化定义如下一系列 行为：出售公共资产；放松管制；开放垄断企业引入更多的竞争；合同转包方式； 由私营部门提供公共服务：联合使用公共部门和私营部门财政经费的资本计划； 减少补贴或引入使用者付费机制。”1 长期以来，我国城市市政公用事业( 典型的如自来水、燃气、公共交通等) 一直采取国有国营、地方政府运作的发展模式。政企不分、政资不分、国有资本 西北工业大学m b a 论文 一股独大问题比一般竞争性领域国有经济更为典型。上世纪9 0 年代中后期，在 政府未设准入禁令的各个产业方向上，短期经济基本结束，买方市场初步形成。 于是民间资本开始把目光投向那些长期由政府包办的投资领域，市政公用设施越 来越成为关注的焦点。1 9 9 5 年，国务院发展研究中心举办了“公用设施建设国 际高层论坛”，在会议文件中已经指出“民营化是发展趋势”，这在当时来说是相 当超前的观念了。十六大报告也指出：充分发挥个体、私营等非公有制经济在促 进经济增长、扩大就业和活跃市场等方面的重要作用。放宽国内民间资本的市场 准入领域，在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面采取措施，实现公开竞 争。依法加强监督和管理，促进非公有制经济健康发展。 城市化是一个国家迈向现代化的一个标志，我们国家的城市化水平已经达到 了3 7 7 ，从经济发展水平看，世界银行对全球1 3 3 个国家的统计显示，当人均 国内生产总值从7 0 0 美元提高到1 0 0 0 1 5 0 0 美元的时候，经济就步入了发展中国 家行列，城市化水平将很快达到4 0 _ _ 6 0 的水平。根据全社会固定资产投资统计， 从1 9 8 1 年到2 0 0 2 年，政府投资( 按国有经济口径) 从7 4 5 9 亿元增至1 8 8 7 7 4 亿元，平均年增1 6 6 ；民间投资( 按非国有经济口径) 从1 6 5 亿元增至2 4 6 2 2 5 亿元，平均年增2 6 9 。2 2 年间，民间投资的年增幅比政府投资高出l o 个百分 点，这是改革开放的巨大成就之一，也是中国经济持续高速发展的主要原因之一。 目前我国的g d p 已经基本达到7 0 0 美元，我国的城市化水平和经济发展水平都预 示着我国的城市化水平将很快步入快车道，进入了加速发展阶段。 加快城市公用设施建设水平是城市化的必要条件。但是我国的一个现状就是 投入严重不足。据统计，从1 9 8 5 年到2 0 0 2 年，我国城镇人口平均每年递增4 2 ， 这反映出城市化的速度：城市建成区面积平均每年递增6 2 ，其高出城镇人口 增长率的两个百分点，反映出城市化的质量不断提高。假定在实现全面小康之前 能够一直保持这样的速度，那么2 0 2 0 年的城镇人1 3 将达到l o 5 亿人，比2 0 0 2 年( 5 0 2 亿人) 高出一倍还多：2 0 2 0 年的城市建成区面积可达到7 7 万平方公 里，比2 0 0 2 年( 2 6 万平方公里) 高出将近两倍。即使如此，全面小康之际的 农村人1 3 仍约占总人1 3 的2 5 ，仅相当于目前伊朗、蒙古、墨西哥等国的水平， 或1 9 9 0 年时南美洲的平均水平。“ 西北工业大学m b a 论文 七五期间，城市市政公用设施投资占g d p 的1 以下，八五期间，占1 i3 ，九 五期间占1 8 ，十五的第一年占2 多一点。根据联合国对发展中国家城市公用 设施建设投入的推荐值是3 - 5 来看，加快加大城市市政公用设施投资将是各级 地方政府面临的首要的问题。 1 2 研究目的及意义 目前，社会资金这一关键要素的配置仍然是以政府为主来进行，而且配置的 方向是向政府公司、政府项目高度倾斜。其一，在很长一段时期内股票市场的宗 旨是“为国企脱困服务”，所以到目前为止，股票和可转换债券9 0 以上是由政 府公司发行。其二，当企业债券的发行由中国人民银行审批时，百分之百批给政 府公司；1 9 9 9 年改由国家计委审批后，百分之百批给政府项目。其三，用于投 资的国债，绝大部分归政府项目支配。其四，关于银行对非国有经济的贷款比例 有各种不同的估计，比较乐观的判断出自中国人民银行统计司的一次调查：1 9 9 8 年，“在金融机构的各项贷款中，短期贷款的4 4 4 、中长期贷款的2 4 8 贷给 了非国有经济。”自1 9 9 8 年起政府投资愈加发力，占用了更多的资源，所以可 以认为政府与民间之间的中长期贷款比例没有大的变化，仍为7 5 ：2 5 。以上产 出与投入两个方面的比较，明确显示出民间投资是以较少的资源获得较快的发 展，从而用中国的数据支持了早己被市场经济国家视为公理的一个结论：和政府 投资相比，民间投资的效率、效益更高。高效率和高效益，这正是民间资本可持 续发展的基础；政府的投资，则在很大程度上是靠坏账战略及行政垄断这两个轮 子来推进。 加快城市化的步伐对资金的需求提出了很大的要求，即使按照城市公用设施 占g d p 3 来估计，我国2 0 0 4 年的g d p 是1 0 万亿，因此每年需要投入3 0 0 0 亿进 行城市公用设施建设。民间资本投资到城市公用设施中来是有政策和现实基础 的。将民间资本弓l 入市政设施建设领域，最直接、最紧迫的原因当然是为了解决 资金不足的问题，但从长远发展角度来看，更是为了提高市政公用事业的投资、 运行效率，是一个推进公用事业市场化和产业化的大战略。 由于城市市政公用事业产品需求相对稳定，受经济周期的波动影响很小，整 个行业具有良好的流动性和回报稳定等特点。另一方面，民间投资主体的投资行 西e 工业大学m b a 论文 为完全商业化，紧跟市场规律运行，目的是追求较高的投资收益率，因而能适应 市场经济要求，是最有效率的投资主体之一。 投资环境的日益完善为民间资本参与城市市政公用设施建设提供了重要的 制度条件。加快市政公用设旌建设己成为各级政府所倡导的方针，各级政府相继 出台了城市公用设施有偿使用的政策法规，这些都为民间资本参与公用设施建设 提供了条件。现在政府职能也正在转变，政府职能转换的目标是提供一个稳健的 金融环境和公平有效的政策法规，将会降低投资风险，降低消费成本，提高公用 设施的服务水平和质量。目前，东部经济发达地区已经在城市公用设施建设投资 方面迈出了成功的一步。西安市政府批准城市三环路工程资金信托计划，标志着 信托资金将进入西安市城市公用设施建设领域，城市建设资金来源将从单纯依靠 政府财政资金和银行贷款，向吸收民间资金、企业资金参与的多元化、多渠道筹 措资金发展。 从国外及国内一些城市的市政公用事业成功引入民间资本的经验来看，西安 市所要达到的预期目标就是通过市政公用事业的民间资本的参与，加速实现西安 市城市市政公用事业的民营化步伐，从而提高城市公用事业的运营绩效，增加政 府的财政收入，实现资本的大众化，实现直接和问接的双重效应，见表1 - 1 ( 推 动城市市政公用事业运用民间资本的效应) 表1 - 1 推动城市市政公用事业运用民间资本的效应 直接效应间接效应 l 、迅速交付重大基础设施l 、促进投资、经营、管理多元化 2 、获取资金偿债或投资其它城市公共项目2 、促进金融拓展业务领域 3 、提高城市公共部门建设、运营及维护效率3 、加速扩大资本市场 4 、建立有效监管机制，改善公共 4 、在全球范围采购基础设施装备以提高品质 政策 5 、促进建立符合市场经济的现代 5 、促进法规、政策的合理性、科学性 产权制度 6 、实行价格透明、补贴透明、改善经济效率6 、推进建设与管理领域的深化 改革开放2 0 多年来，城市公共资源的无效配置与全社会的市场效率形成了 鲜明对比，城市市政公用事业成为市场化水平最低、运营效率最低的领域之一。 这样，“经营城市”的主要议题之一就成了“经营城市公用设施”，民间资本在 4 珀l e 工业大学m b a 论文 政策与现实的双重驱动下，应育可为之处。作者想通过本文的思考，探索一条西 安市市政公用事业建设运用民间资本的思路。 1 3 国内外研究现状 1 3 1 国内外研究现状 a 日、美、法等西方国家的研究现状 在政府规制理论及公共物品理论等框架下，为了协调社会目标与企业目标， 在不同国家以及同一国家的不同时期形成了差异性的研究解决办法。 日本城市公用设施建设主要采用的是传统方式下的政府财政直接投入模 式和“财政投入和信贷融入”的混合方式，具体如下： 对城市重大公用设施项目主要由政府以财政收入直接投资。政府直接投资的 原因主要有二个：一是这些公用设施往往关系国计民生，为了国民基本生活和经 济社会稳定，这些设施往往由政府控制；二是投资这些设施资金密度大、投资量 大、投资周期长，企业和个人很难介入。 成立开发银行，向城市公用设施( 不限于此类) 提供长期低息贷款并诱导民 间资本投向公用设施。政策性金融不仅促进了公用设施部门的高速增长，更重要 的是政府向这些投资周期长、资金需求量大的公用设施领域的集中投入，对民间 资本产生极大的诱导效应，大量国有或民营商业银行竞相向公用设施部门提供贷 款，有效的保障了大规模公用设施建设对资金的需求。由于b 本采取了切合本国 实际的城市公用设施建设投融资模式，经过2 0 世纪5 0 年代初期至6 0 年代中期 电力、交通运输及其他公用设施建设的集中投入，为以后b 本经济起飞打下了坚 实的物质基础。 美国城市公用设施建设既有传统方式下的又有基于金融创薪角度下的。但 总的来讲，市政债券模式是美国城市公用设施建设投融资的主要模式。其种类包 括一般责任债券和项目收益债券。一般责任债券是由地方政府以其全部财政收入 作为偿还来源和担保的债券，而项目收益债券则是以项目本身在未来产生的收益 作为偿还来源和担保的债券。美国市政债券模式在美国城市公用设施建设投融资 中发挥了积极作用，而市政债券经过一百多年的发展也已经成为美国证券市场的 最主要组成部分。 在美国，由于城市市政公用事业长期以来由私人垄断资本以家族或公司制企 西北工业大学m b a 论文 业来经营，即美国的公用事业企业主要受以公司法为主的私法的调节，为了实现 公用事业领域社会目标与企业目标的调和，政府对公用事业企业实施较为严格的 规制政策。2 0 世纪7 0 年代以后，随着技术进步，市场规模与市场范围的变化， 公用事业中合理自然垄断领域不断收缩。特别是由于传统规制政策的若干缺陷， 美国率先实施政府规制放松政策，并探索有利于激励企业在追逐利润最大化目标 的同时实现社会目标的、新的规制政策及手段。 德国、法国作为成熟的市场经济国家，在城市公用设施建设的选择上都有 一个共同的特点，即：把城市公用设施建设分为二大类，一类是非经营性或社会 效益非常大的项目，如：城市道路、地铁等，这类项目采用政府财政直接投入模 式，如果财政资金不能满足投资需求，则采用“财政投入+ 信贷融入”的混合模 式，但信贷额度必须控制在财政长期预算收入可偿还的范围之内；另一类是经营 性或可收费的项目，如收费性质的城市道路、供水、供气、污水处理、垃圾处理 等，对这类项目政府一般少量介入或不介入，而鼓励民间资本采用灵活多样的投 融资模式进入。因此，总体上来讲，德国、法国城市公用设施建设投融资模式与 美国相去甚远，而与日本在一定程度上有相似之处。 在西欧国家和日本，针对公用事业领域私人垄断经营的弊病和由此产生的政 府规制难题，一度曾经对公用事业实现国有化的政策。所以，在2 0 世纪7 0 一8 0 年代实现民营化之前的很长时期里，西欧主要国家和日本的部分公用事业企业实 际上是按照公法体制来运行的，企业财产组织形式和治理结构也就表现为所谓的 “政企不分”、“政资不分”，作为政府政策工具，国有公用事业企业本身就是政 府功能的一部分，企业领导人也被纳入政府官员系列。而且，公法制下的国有企 业无须行政规制。从这个意义上说，西欧国家公用事业领域中的国有垄断企业， 事实上扮演着政府对私人垄断企业进行规制的替代物的角色，除了提供相应的产 品和服务外，也是政府规制政策的工具。“12 0 世纪7 0 8 0 年代以后，伴随着公用 事业领域民营化浪潮的出现，国有资本或者退出，或者以参股、控股的形式体现 自身的存在，公用事业企业也逐渐脱离国有国营企业的运行轨道，开始以受私法 即公司法调节的形式出现。公用事业的财产组织形式和公司治理也相应地表现为 公司制的财产组织形式及治理结构。伴随着公用事业领域的上述变化，政府规制 也由不必要而变得的必要、必须。但政府规制的方式与方法当然要进行根本的变 6 西北工业大学m b a 论文 革，不是一个简单的规制放松能够解释的。 b 国内研究现状 与西欧和日本公用事业曾经出现国有化及其形成的所谓公企业相比较，我国 公用事业中的国有企业更明显地表现为政府规制政策的替代物或政策工具。改革 开放以来，特别是1 9 9 2 年明确改革的目标是建立社会主义市场经济以后，解决 国有企业与市场经济的内在矛盾，通过改革使传统国有企业成为市场竞争主体和 法人主体一直是改革的关键环节，将有助于实现“产权明晰、责权明确、政企分 开、管理科学”的目标。虽然在操作层面，小心翼翼地坚持了所谓国有独资的有 限责任公司制度，但理论和政策面并没有给城市市政公用事业国有企业规定另外 的、可以不成为市场竞争主体和法人主体的改革目标。这就在很大程度上造成一 个矛盾：一方面，由于过去国有经济触角过宽，公用事业等公用设施领域投入不 足，再加上相关领域在经济社会发展中的特殊重要性，应该增加国有资本的投入、 加强国有经济的控制力，使其能够贯彻政府的某些经济社会发展意图，选择国有 独资可能是比较合理的；另一方面，国有资本以国有独资有限责任公司形式的存 在与过去的国有国营、政企不分、政资不分并没有本质的区别，这与城市市政公 用事业中国有企业同样要通过改制成为市场竞争主体和法人主体的目标是冲突 的。 国有经济、外资经济与民营经济在市场准入方面仍然存在着很大的政策差 异：一是尽管有些产业领域国家没有明文规定不准民间资本进入，但由于部门或 地区垄断经营的存在，民间资本往往难以有效进入；二是很多产业早已对外资开 放，但对民间资本至今还没有开放。三是有些产业我国在加入w t o 的谈判中已承 诺将按期对外开放，但没有明确是否也对乃至首先对民间资本开放，尤其在公用 设施、大型制造业、金融保险通讯、科教文卫、旅游等社会服务业以及国有产权 交易领域的投资进入很少，呈现严重的投资结构不均衡的状况。 根据中国目前城市化速度，每年将有1 5 0 0 万一2 0 0 0 万农民转移到城市，为 此每年要建设2 0 0 亿平方米的住宅，而住宅需要供电、供水、供气以及污水处理， 预计这样的过程要持续2 0 到3 0 年。从这一点看，世界上没有一个市场比中国更 大，仅上海市一年的基本建设项目就超过了欧共体的全部。“1 据调查，中国绝大 多数省份公用设施投资只占g d p 总量的1 ，明显低于联合国提出的发展中国家 西北上= 业大学m b a 论文 城市化进程中公用设施投入一般不低于g d p 总量3 一5 的比例，公用设施短缺已 经成为困扰中国城市化进程的一个突出矛盾。 c 国内城市市政公用事业的有益尝试 信托模式一上海外环线隧道改造项目。2 0 0 2 年7 月，上海爱建信托投资 有限公司受市政府委托，对上海市外环线越江工程进行精心策划，面向社会机构 和个人投资者推出了国内首个真正意义上的信托产品一上海外环隧道项目资金 信托。此次信托计划的筹资总额为5 5 亿元，按照规定，每个信托份额的信托金 额最低为5 万元，信托期为3 年，爱建信托公司将筹集到的信托资金全部用于外 环隧道项目。为避免风险，法规规定信托公司不能向投资者承诺回报率。但是， 该项目上海市市政局以固定回报方式给予爱建信托公司以现金流量补贴，所以该 项目的投资风险比较小，预计回报稳定而可靠，投资者的投资回报率在5 左右， 扣除个利息所得税2 0 以及少量的管理费，投资者的实际投资回报率在4 左右。 由于该信托产品非常适合那些不满足于银行利率、又害怕股市风险的个人投资 者，所以一经推出，个人投资者非常踊跃，使原本一个月发行的信托额度在一个 星期内就告售罄。鉴于信托模式在上海外环隧道项目上的成功实施，随后，北京 国际信托公司、天津北方国际信托公司等相继推出了北京中央商务区( c b d ) 土 地开发项目信托产品和天津滨海区市政公用设施建设资金信托产品，分别筹集了 i 5 亿和3 5 亿元，也都获得了成功，其中既有政府支持背景，地方财政还款承 诺，既有收费项星，也有纯公益性项目。上海的成功经验对西安市的城市公用设 施建设运用民间资本的模式有积极的借鉴意义。 b o t 模式一深圳沙角b 电厂项目。1 9 8 3 年深圳市政府为解决深圳电力供应 不足的问题，充分利用特区对外开放的有利条件，经广东省政府和国务院批准， 1 9 8 5 年3 月与香港合和电力( 中国) 公司签定了以b o t 方式兴建沙角b 电厂的 协议。这是我国第一个利用b o t 模式进行城市公用设施建设的项目。该项目总投 资4 2 3 亿港元，于1 9 8 5 年7 月主机房动工，1 9 8 7 年4 月建成投产，该电厂装 有二台3 5 千瓦燃煤机组，每年为广东省电网提供超过4 0 亿千瓦时的电量，成为 广东省电网的主要发电厂之一。沙角b 电厂由中方负责提供土地使用权、原材料 供应和购电，外方负责电厂项目的设计、融资、建设和在合作期( 1 9 8 8 1 9 9 8 ) 经 营管理并在合作期内拥有电厂设施的使用权、经营权和收益权。合作期满，外方 西北上业大学m b a 论文 无偿将电厂全部移交中方。合作期间，外文获得了良好的投资回报，中方也获得 了较好的经济和社会效益。 a b s 模式一珠海高速公路项目。1 9 9 6 年8 月，珠海市人民政府在开曼群岛 注册了s p v 公司一珠海公路有限公司，利用美国证券法第1 4 4 a 条款，成功发行 了资产抵押债券。该s p v 公司以珠海高速公路机动车收费权作为质押担保，发行 了2 亿美元债券并通过内部信用增级的方式把债券分为：年利率为9 1 2 5 的1 0 年期优先级债券和年利率为1 1 5 的1 2 年期次级债券。债券资金筹资成本总体 上低于当时的商业银行融资成本，该种a b s 投融资模式的特点是国内资产境外证 券化。这是我国较早采用a b s 模式进行城市市政公用设施建设的项目。 1 4 研究方法、研究思路与论文结构 1 4 1 研究方法 本论文的研究采取以下分析方法： 比较研究的方法。在学习前人研究成果和借鉴国内外与市政公用事业建设密 切相关的公共经济学中的政府规制理论、公共物品理论、特许权经营理论、项目 区分理论等，对国内外市政公用事业运行模式进行比较分析，从政府的定位、管 理手段、市政公用事业的运营模式等方面进行比较研究，分析其优缺点、适用范 围等。 实证研究方法。本文在研究西安市市政公用事业建设和规划现状的基础上， 通过对国内外其他城市在市政公用事业运用民间资本方面的经验和教训，提出了 适合西安市特点的、符合可持续发展要求的、具有可操作性的城市市政公用事业 运用民间资本的模式和对策。 1 4 2 研究思路 本文从西安市市政公用事业建设资金结构存在的问题出发，依据政府规制理 论、项目区分理论等，在分析民间资本进入市政公用事业建设领域的可行性基础 上，分析了民间资本进入市政公用事业建设领域“要不要”与“能不能”及何种 方式进入的基本模式。基于此认识，本文通过研究，界定了政府与民间资本的投 资范围：在对民间资本进入市政公用事业建设领域的制度分析、障碍分析基础上， 结合市政公用事业建设存在的问题，系统的提出了民间资本进入市政公用事业基 9 西北j 二业大学m b a 论文 本模式的没想，以及西安市市政公用事业运用民间资本的政策选择和措施。 第一章为绪论。对论文的选题背景及国内外研究现状等进行了简要回顾。 第二章为相关理论依据。对市政公用事业涉及的公共经济学的政府规制理 论、公共物品理论、特许经营理论、项目区分理论做了简要介绍。 第三章通过对民间资本的界定以及进入市政公用事业的制度分析、障碍分 析，重点阐述了民间资本投资所涉及的投资回报率问题，提出了政府要想负责任 的制定协议中的所有有关条款，就不得不对投资回报率进行认真测算和调控。 第四章通过对民间资本参与市政公用事业的模式的简述比较，揭示了几种模 式的特点和适用范围。 第五章在介绍西安市市政公用事业概况的基础上，分析了西安市市政公用事 业运用民间资本的现状及问题，提出了西安市市政公用事业运用民间资本的政策 选择与措施。 第六章结论。归纳了本文的研究结论，指出应进一步研究的问题。 1 4 3 论文结构 1 0 西北工业丈学m b a 论文 本文内容的主要框架，如图l 一1 所示 图l 一1 主要内容框架图 西北工业大学m b a 论文 2 相关理论概述 从公共经济学角度看，城市市政公用事业属于公共物品的范畴，有关城市市 政公用事业运行模式的研究主要集中在政府规制理论、公共物品理论、特许经营 理论等。 2 1 政府规制理论 所谓政府规制( g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n 或r e g u l a t o r yc o n s t r a i n t ) ，是 指在市场经济体制下，以矫正和改善市场机制内在的问题为目的，政府干预和干 涉经济主体( 特别是企业) 活动的行为。也就是说，政府规制政策其实包容了市 场经济条件下政府几乎所有的旨在克服广义市场失败现象的法律制度及以法律 为基础的对微观经济活动进行某种干预、限制或约束的行为。政府规制的目的是 为了维护正常的市场经济秩序，提高资源配置效率，增进社会福利水平。 按照政策目的和手段的不同，政府规制一般又可以分为直接规制( d i r e c t r e g u l a t i o n ) 与间接规制( i n d i r e c tr e g u l a t i o n ) 两部分。其中，以形成并维持 市场竞争秩序的基础，即以有效地发挥市场机制职能而建立完善的制度为目的， 不直接介入经济主体的决策而仅制约那些阻碍市场机制发挥职能的行为之政策， 属于间接规制的范畴。间接规制由司法部门通过司法程序来实施，其法律基础通 常包括反垄断法、商法和民法等。而直接规制则是以防止发生与自然垄断、信息 不对称、外部不经济及非价值物品有关的、在社会经济中不期望出现的市场结果 为目的，并且其具有依据政府认可和许可的法律手段直接介入经济主体决策的根 本特点。直接规制由政府有关行政部门直接实施。”1 按照主流经济规制理论的分类，直接规制又可分为经济性规制和社会性规制 两部分。其中经济性规制“是在存在着垄断和信息偏在( 不对称) 问题的部门，以 防止效率的资源配置的发生和确保需要者的公平利用为主要目的，通过被认可和 许可的各种手段，对企业的进入、退出、体格、服务的质量以及投资、财务、会 计等方面的活动所进行的规制”。“1 经济性规制主要针对自然垄断与信息不对称 问题，其对象包括电力、城市燃气、自来水、交通运输和金融等产业。而社会性 规制处理的则主要是外部不经济、信息不对称和非价值物( 即依照道德伦理规范 而应在一定程度上或者是全面限制和禁止其生产销售的物品中，如毒品、黄色书 刊等) 问题，“是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生以及保护环境和防止 1 2 西北工业大学m b a 论文 灾害为目的，对物品和服务的质量以及伴随着提供它们而产生的各种活动制定一 定标准，并禁止、限制特定行为的规制”，具体包括安全性规制、健康性规制和 环境规制等。( 植草益：微观规制经济学，中国发展出版社，1 9 9 2 ) 长期以来，鉴于其自然垄断性和公共性特征，中国的市政公用事业部门一直 是由政府在行业的进入、退出和价格等方面实行严格的管制政策。但由于存在着 规制机构与被规制企业之间的信息不对称问题、规制机构相对于上级中央政府或 公众的代理问题、规制机构被利益集团俘虏( c a p t u r e ) 的问题以及规制机构只 有有限承诺能力等问题，特别是由于规制条件下竞争的缺乏及相应的激励不足， 使得规制的结果与其初衷相背离，导致产业效率的低下和社会福利的损失，产生 所谓的管制失效( r e g u l a t i o n f a i l u r e ) 。 现代规制理论、可竞争性市场理论( c o n t e s t a b l em a r k e tt h e o r y ，p e r f e c t c o n t e s t a b i l i t yt h e o r y ) 以及现代自然垄断理论的发展，使得在自然垄断与竞 争及其与政府舰制的关系问题上得到了重新的认识。越来越多的经济学家相信， 只要条件具备，政府就应放松管制，引入竞争机制( 包括市场的竞争c o m p e t i t i o n f o r t h em a r k e t ) 和市场内的竞争c o m p e t i t i o ni nt h em a r k e t ) ，借用市 场竞争的力量来达到抑制垄断、造福社会公众的目的。更重要的是，随着技术和 需求等条件的变化，基础部门内某些原来被认为具有自然垄断性的业务或环节， 其进入壁垒和退出壁垒已经被逐渐克服，使得规制的前提在某些环节的自然垄断 性不再成立，从而为引入竞争创造了条件。“1 2 2 公共物品理论 2 2 1 公共物品供给主体的一元化理论 “公共物品( p u b l i cg o o d s ) ”这一概念是2 0 世纪5 0 、6 0 年代随着学术界 对政府职能和国家财政等有关“公共”问题的研究而引入西方经济学的。现代福 利经济学派代表人物保罗萨缪尔森( p a u l a s a m a e l s o n ) 在公共支出的纯粹 理论中指出：公共物品是相对于私人物品而言的，它是指由全体社会成员共同 消费的现实物品或劳务，通常具有两个基本特征：一是消费的非排他性 ( n o n e x c l u d a b i l i t y ) ，公共物品的消费是集体进行、共同消费的，其效用在不 同消费者之间不能分割；二是消费的非竞争性( n o n r i v a l n e s s ) ，公共物品一旦 提供出来，任何消费者对公共物品的消费都不会影响其他消费者的利益。“”由于 西北工业大学m b a 论文 公共物品所具有的非竞争性和非排他性，使得其风险和收益具有很大的不对称 性，且其投资的回收有较大困难，因而一般市场主体缺乏提供公共品的积极性， 公共产品是不能通过市场有效提供的，或者说市场在提供公共产品上是失灵的， 因而只能由政府来提供，也就是说公共物品的供给主体是政府一元化的。 2 2 2 公共物品市场化供给的理论发展 持有上述观点的人没有看到现实中存在的并不都是纯公共物品和纯私人产 品，现实世界中大量存在的是介于公共物品和私人物品之间的一种商品，被称作 准公共物品( q u a s i - p u b l i cg o o d ) 或混合物品( m i x e dg o o d ) ，准公共物品又细 分为以下两种类型：“( 1 ) 拥挤性公共物品( c o n g e s t i b l ep u b l i cg o o d s ) ， 即随着消费者人数达到一定规模后，使消费者在消费时具有拥挤性( 竞争性) 的 公共物品，如道路、桥梁等；( 2 ) 价格排他性公共物品( p r i c e e x c l u d a b l e p u b l i cg o o d s ) ，即指在效益上可以定价，在技术上可以实现排他的公共物品， 如公园等。这些物品具有“拥挤性( c o n g e s t i o n ) ”的特点，当消费者的数目增 加到某一个数量后，就会出现边际成本为正的情况，而不像纯公共物品，增加一 个人的消费，边际成本为零，准公共产品达到“拥挤点”后，每增加一个人，将 减少原有消费者的效用。“幻 一一- 公共物品的分类以及准公共物品“拥挤性”的特点为我们探讨公共产品的供 给方式提供了前提，2 0 世纪六七十年代以来，随着福利国家危机的出现，一些 经济学家开始怀疑政府作为公共产品惟一供给者的合理性，政府财力不足、运营 公共资金的低效率以及人们对各种公共物品的需求不断增加等因素的影响，政府 提供的公共物品严重不足，不能满足经济和社会发展的需要。公共选择学派的代 表人物詹姆斯布坎南( j a m e s m b u c h a n a n ) 认为，政府行政权力的扩张会导致官 员谋求权力“寻租”，公共物品的供给由政府垄断容易导致政府的无限膨胀和效 率递减，极易滋生腐败，出现“政府失灵”。对于这类公共物品，我们不能简单 的交由政府去包揽，采用私人方式供给公共物品是可行的，有效率的，主张实行 市场化。“” 德姆塞茨( h d e m s e t z ) 及科斯( r o n a l d h c o a s e ) 等人从理论或经验方面论证 了公共物品私人供给的可能性。“钉德姆塞茨在公共产品的私人生产一文中指， 在能够排队不付费的情况下，私人企业能够有效地提供公共物品，他进一步认为， 1 4 西北_ 业大学m b a 论文 若一个产品是公共产品，那么对同一产品付不同价格是满足竞争性均衡条件的， 由于不同的消费者对同一公共产品有不同的偏好，因此可能通过价格歧视的方法 来对不同的消费者收费。n ”1 9 7 4 年，罗纳德科斯发表了经济学上的灯塔， 通过分析英国历史上灯塔的建设和运营整个过程，发现英国灯塔基本上是由私人 供给的，而不由政府提供的，从实践角度论证了私人供给公共物品的可能性，2 0 世纪7 0 年代以来，西方市场经济国家的公共物品市场提供模式使私人资本己广 泛地介入到原本属于政府公共部门投资的领域。“” 公共物品私人供给是可能的，但并不是所有的公共物品私人都能供给，也不 是在所有的制度下都可行，公共产品的私人供给要受一定条件的约束。( 1 ) 私人 供给的公共物品一般是准公共物品，由于纯公共产品一般具有规模大、成本高的 特点，政府可视其规模经济和“暴力潜能”优势来较为经济地提供，私人提供纯 公共物品不是交易成本太大就是不可能，而准公共物品的规模和范围一般较小， 涉及的消费者数量有限，这容易使消费者根据一致性同意原则，订立契约，自主 通过市场方式来提供。( 2 ) 在公共物品的消费上必须具有排他性技术；( 3 ) 私人 若想成功地提供公共产品必须要有一系列制度条件来保障，其中最重要的制度安 排是产权。只有界定私人对某一公共物品的产权，并且有一系列制度安排来保护 产权的行使，私人才有动力来提供某一公共产品。“7 1 世界银行在以“为发展提供 公用设施”为主题的1 9 9 4 年世界发展报告中，对不发达国家公用设施的普遍缺 乏，以及在这方面的投资效率曾提出研究建议，其中最主要的就是商业化经营和 引入竞争机制，可见对于一些市场性强的公共设施与服务，民间资本完全可以介 入。 公共物品私人供给的形式多种多样，总的来说可以分为三种：私人完全供给； 私人与政府的联合供给；私人与社区联合供给。运用公共物品理论，就是在该理 论指导下正确认识和把握市政公用事业建设的性质和特点，突破传统观念的束 缚，大胆引用市场因素，寻求解决市政公用事业建设资金问题的有效途径。 2 3 特许经营制度 自然垄断产业需要巨大的投资，单位产品的成本会随着产出量的增加而下 降，即表现为巨大的规模经济性或显著