（专门史专业论文）清末巡警部考述.pdf

摘要 巡警部是在清末官制改革中新成立的一个机构。它的创设结束了各地警政向无最高专 辖机关的历史，是我国警政史上的一件大事。对它的研究具有重要的意义。本文试从巡警 部的成立、机构设置、实际活动等三个方面入手进行分析，以期对这一机构作一综合评述。 一、成立原因。社会稳定是晚清政府颇为关注的问题，而各地警政的兴办无疑起到了 不可忽视的作用，其各自为政的现象也日益为朝廷所重视。为规范各地警政建设，实现集 权中央，设立了巡警部。 二、机构设置及经费。巡警部作为近代中国第一个专职管理全国警务的中央机构，肩 负着统辖全国警政建设，并管理北京警察事务的重任。其能否运作高效，建立一套何种形 式的警务管理系统至关重要。这在封建社会的中国从未有过，巡警部建制时既尽量吸收西 方成法，又努力结合中国实际。 三、实际活动。巡警部成立后，为改良地方警察行政作了不少努力，如改良京师警察 事务，督导地方警政建设，整治划一警制。 巡警部的存在，为推动我国警政事业做出了一定的贡献。当然，其本身亦存在许多弊 端，在整个官场腐败的情况下，新成立的机构亦不可能弊绝风清。 关键词：巡警部：警政：晚清 a b s t r a c t d u r j n gm eo 腼c j a ls y s t e mf e f o h ni n t h el a s tp e r i o do fq i n gd y n a s t y ，x u n _ j i n gb uw a s e s t a b l i s h e d ，w h i c hp u ta ne n dt ot h eh i s t o r yo fp o l i c ei nd i 脏r e mp l a c e sw i t h o u tt h eh i 曲e s t s p e c i a la d m i i l i s t r a t i v ei n s t i t u t i o n ，a dw h i c hi sv e r yi m p o n a n ti nt h eh i s t o r yo fa l i n e s ep o l i c e p o l i t i c s s om ec o m p r e h c n s i v er e s e a r c hi n t oi t sf o 岫d i n gr e a s o n s ，i t so r g a n i z a t i o na i l dp e r s o n n e l ， i t sp r a c t i c a la c t i v i t i e s ，i so fg r e a ti m p o r t a n c ef o ru st ou n d e r s t a i l da i l dc o m m e n to ni t f i r s t l y ，m er e a s o no fc o m i n gi m oe x i s t e n c e t h eg o v e m o r si n t t l el a t eq i n gd y a s t y a t t a c h e dm u c hi m p o n a n c et ot h es t a b i h t yo fs o d e t y a tt h a tt i m et h ep h e n o m e n o no fe a c hd o i n g t h i n g si nh i so w nw a ya t t r a c t e dc l o s ea t t e n t i o nt o o x u n _ j i l l gb uw a s s e tu pf o r 协es t a n d a r d i z i n g a n d c e n t r a l i z i n go fe a c hp l a c ep o h c ep o l “i c s s e c o n d l y ，t h ee s t a b l i s h i n go fo r g a i i i z a t i o n 髓do u t l a y x u n - j i n gb u ，a sm ef i r s t c e n t r a l i s t i t u t i o n ，t o o kc h a f g eo ft h cc o n s t a b u l a r yp o l i t i c s i nt h cw 血o l e a t i o n as u i to fw e u a d m i i l i s t r a t s y s t e m i si m p o n 锄tf o re f l c c t j v ef u n c t i o n j i l g t 1 l eo r g a n i z a t i o n a ls y s t e mo f x u n - j i n gb un o to n l ya d 叩t e dw e s t c me s t a b l i s h e ds y s t e mb u ta l s om a d eg r c a te 肋r t s l oi n t e g r a t e c h i l l e s ep r a c l i c e s t h i r d l y ，a c t u a la c t i v i t ya f t c rt t l ee s t a b l i s h i n go fx u n - j i n gb u ，i ts p a r c dn op a i n st oi m p m v e p o l i c ep o l i t i c ss u c ha sd i r e c t i n ga 1 1 ds u p e i s i n gl o c a lp o l i c ep 0 1 j t i c sa n d s oo n t h ee x i s t e n c eo fx u n _ j i l l gb u n t r i b u t e dm u c ht ot h ed e v e l o p m e mo fo u ra h i n e s ep o l i c e p o l i t i c s h o w e v e r ，a st h ew h o l ec o r m p t i v eb u r e a u c r a t ，t h ex u n _ j i n gb ui t s e l fw a sc o r r u p t i v ea s w e l l k e y w o r d s ：x u n _ j i n gb u ；p o l i c ep o l i t i c s ；i nt h el a t eq i n gd y n a s t y i i 硕上学位论义绪论 清末巡警部考述 一、学术前史 绪论 史学研究的发展，就某一领域而言，往往是先笼统后具体：先做最重要的时期或问题， 然后依次向次重要者延伸。笼统乃泛泛的感性而论，具体则意味着深入，这是一个由表及 里的过程；最重要者乃亮点，而探讨次亮点是范围的外延；前者谈论的是深度，后者涉及 的是广度。 单就巡警部而言，其研究也有这样一个由表及里的过程。记载巡警部的资料最主要的 是集中在退耕堂政书、北洋军阀史料徐世昌卷、光绪朝东华录、清朝续文献通 考以及中国第一历史档案馆中，此外的相关信息则散见于报刊里。依据上述资料所做的 研究就时间而言主要集中在2 0 世纪七八十年代以后，就内容而言则以警政的近代化为中 心。因此，下面笔者拟从著作和论文等方面并以内容分类，依时间纵序做系统之梳理。 我国举办近代意义上的警政已逾百年，然而中国的警察学术研究，特别是超出具体的 实务和技术操作层面以外的警察理论和警察史的研究却一直显得较为薄弱。主要表现在警 政方面的研究专著屈指可数，有深度的力作就更是寥若晨星了。只是改革开放以来，史学 界对近代警政建设的研究才渐趋活跃，争论的问题涉及方方面面。应该指出，关涉近代警 政方面的论文是比较丰富的，但毋庸讳言的是，互相袭用的文章也为数不少。 ( 一) 相关著作 目前，关于巡警部的研究的力度很不够，只是出版了些许警察史方面的作品，但大多 是从制度史的角度论述近代警政的创设和发展的。 上海作新社1 9 0 3 年出版的警察学应是目前所知我国最早出版的警察学专门著作。 可以说，该书已经是相当成熟的一本警察学著作。 民国时期关涉警政沿革的论著为数不少。胡存忠编述的中国警察史，原为中央警 官学校第二分校的讲义摘要，不过是一本1 5 页的小册子。邓裕坤于1 9 1 9 年编的警察行 政讲演纲要也系讲义，分为5 讲，主要讲述中国现代警察的起源，清末建警情况及失败 原因，中国警察制度之检讨，中国保安制度与警察，实施县各级组织纲要及地方警卫等。 张毅忱于1 9 4 3 年著之现代警察共l o 章。分述了警察的起源、演进与未来，警察的意 硕士学位论文绪论清末巡警部考述 义、种类以及与军队的比较等情况。另有李士珍之警察行政研究1 陈允文的中国的 警察、2 邓裕坤的现代警察研究3 、余秀豪的现代警察行政、4 郑宗楷的警察与人 民及要人5 、包明芳的中国消防警察6 以及中国警政概况7 均涉警政沿革等事。 中国社科院法制史研究室编撰的中国警察制度简论8 以专题论文的形式探讨了中国 警察制度从萌芽至产生，直到国民党统治时期的整个发展概况。内容涉及情报、治安、交 通、消防、预审、看守等各个方面。但实际上该书不过是一部论文集，论述的范围上起先 秦、下至民国，但于各个具体时期的研究仍失于简而泛。 台湾学者王家俭所撰清末民初我国警察现代化的历程，1 9 0 卜1 9 2 8 年9 探讨了我国 传统保安制度，论述了清末建警的背景以及民国以来警政屡经改组和继续发展的经过。另 附有警政文献与中国创立近代警察大事记。但给人的感觉，好象显得有些简略。 对中国近代警政进行相当深入研究的当属韩延龙、苏亦工等撰写的中国近代警察制 度“。书利用大量的历史档案、法制文献等资料系统地研究了从1 8 9 8 年湖南保卫局创办 起，直到1 9 4 9 年南京国民政府覆亡为止5 0 年的中国近代警察制度产生、形成、发展并走 向崩溃的历史，论述了中国半殖民地半封建社会中警察的性质、机构、职能、活动及其主 要规章制度。 几年后，韩延龙等人又在中国近代警察制度基础上，经过修正错误、充实资料并 调整体例，出版了中国近代警察史”上、下两册。该书的出版，尽管在一定程度上扭 转了中国近代警察史研究领域青黄不接的局面，但仍存在许多不足。如，该书作为中国近 代警察制度的一部通史，比较关注具有普遍性的、一般性的问题，对警政建设的地区性差 异则只是点到为止。 穆玉敏编著的北京警察百年”从中国古代治安体制起笔，重点落在最近的一百年， 特别是1 9 4 9 年以后。该书上卷为京师警察溯源，包括古代警察回顾、近代警察的起源和 发展、民初及北洋军阀统治时期的警察机构和职能。下卷为首都公安历程，包括人民公安 的初创时期、保卫新生政权和社会主义建设事业、拨乱反正走上正规、公安体制革新等。 1 上海：商务印书馆1 9 4 2 年版。 2 j 1 海：商务印书馆1 9 3 5 年版。 3 上海：商务日j 书馆1 9 4 6 年版。 4 北京：中华书局1 9 4 8 年版。 5 上海：人东郫局1 9 4 7 年版。 6 1 ：海：商务印书馆1 9 3 5 年版。 7 内政部警察总署编：中国警政概况，上海：商务印书馆1 9 4 7 年版。 5 北京：群众出版社1 9 8 5 年版。 9 台北：商务印书馆1 9 8 4 年版。 北京：中国人民公安大学 版丰十1 9 9 3 年版。 “北京：社会科学文献出版社2 0 0 0 年版。 把北京：中国人民公安大学出版社2 0 0 4 年版。 2 硕士学位论文绪论清末巡警部考述 值得提的是，该书围绕北京警察的建立、发展和演变，穿插大量生动、具体的案例，行 文流畅、活泼，既富学术性，又可作为普及性读物。 陈鸿彝的中国治安史1 本书力求从国家机器和社会管理的总体上作宏舰把握，对历 史治安思想、治安法理与治安体制、治安方略、治安措施给予了较多的关注，介绍了近代 治安制度、治安机构、治安立法及治安管理业务。另外，本书对中国共产党创建工农民主 政权下的人民治安也作了初步介绍。 董纯朴所著中国警察通史2 一书系统全面地将中国警察的发展历史进行了梳理，内 容丰富翔实。包括：古代社会治安形态，近代中国警察，现代中国警察，港、澳、台警察 的历史。 值得一提的是，作为海外中国研究系列丛书之一的新政革命与日本中国， 1 8 9 8 1 9 1 2 3 ，论及清末警政的创立和发展。该书的作者是美国学者任达，第三国研究者 的身份使他的一些观点颇具独到之处，但由于作者几乎是在他人( 主要是王家俭和弘谷多 喜夫) 的研究成果的基础之上展开分析和评价，并未深入发掘和利用第一手资料，所以其 研究和结论难免受到一定的局限。 ( 二) 学术论文 学界对近代警政的关注，是在改革开放后，可以说成绩是较为可观的。笔者拟从警察 制度的创立，警察教育的发展，社会贤达与警政，警政的现代化，日本玉清末警政以及经 费问题等七个方面，对相关文章做系统梳理，以为全面展示。 1 近代警察制度的创立 林琳撰文关于中国警察制度史4 论述了中国古代警察职能官吏和机构的起源以及近 代警察制度的形成和发展，并指出清廷在中央设置巡警部是为了抵制日益发展和壮大的革 命运动，是在玩弄“预备立宪”骗局，鼓吹君主立宪，力图借助创建新式警察机构和警察 制度、扩展警察实力来巩固其垂危的封建统治，翌年即改为民政部。稍后于各省设立巡警 道，自此清朝的地方警察机构渐趋一致，警察制度渐趋完备和定型化，逐渐形成了以京师 为中心的全国性警察网。 夏敏的晚清时期中国近代警察制度建设6 一文，认为早期改良派关于警察制度的设 想是中国最早的警政理论，而组织健全、职责明晰的湖南保卫局则已具备了近代警察的性 1 北京：中国人民公安大学 h 版社2 0 0 2 年版。 2 长春：吉林人民出版社2 0 0 5 年版。 3 ( 美) 任达：新政革命e j 同本中国，1 8 9 8 1 9 1 2 南京：江苏人民出版社1 9 9 8 年版 4 中学历史教学参考1 9 9 7 年第8 期，第4 5 页。 5 江苏警官学院学报2 0 0 3 年第4 期，第1 4 2 1 4 7 页。 3 硕士学位论文 绪论清末巡警祁考述 质。日本人川岛浪速的上庆泵_ ：e 书提出了近代中国警察建设的完整方案，他创办的京 师警务学堂则是中国最早的警察教育机构。清警察制度的确立包括中央警察机关和地方警 政两方面。由于理论准备不足，中央权力过于虚弱、地方行政命令不力及军警不分等原因， 清朝警政未能建立起一个强国的警政基础。并特别指出1 9 0 5 年巡警部设立，加强了对各 省警政建设的监督，开始规划全国的警政建设，地方上各自为政的局面开始好转，地方警 政建设开始走上规范化的道路。 黄晋祥的论清末警政演变的历史轨迹1 一文认为，清术警政的举办是经济结构变动， 中国步入近代化的必然结果。1 8 9 8 年湖南保卫局的创设可视为中国近代警察制度的萌芽， 而八国联军的入侵则直接促成了清末警政的举办。1 9 0 2 年5 月京师工巡局和直隶保定警务 总局的创设标志着清末正式举办警政的开始。虽然清政府不断加强警察统治，但由于其整 个政权的封建腐朽和半殖民地的性质，因而并不能挽救其灭亡的命运。 张起增在中国铁路警察的由来和发展2 一文中，指出铁路警察从在中国发轫至今已 有百余年的历史。作者从中国铁路警察的历史沿革、组织概况和管理方式三方面阐述了铁 路警察由兴起而产生，随着铁路发展而发展，走过了一条漫长的道路。 杨波撰文我国海上警察的建立及发展3 指出，我国海上警察是在清末警察制度建立 的基础上于北洋政府时期出现的，进而论述了新中国成立后海上警察力量的建立与发展， 并进一步提出现代海警部队存在的问题和解决的途径。 雪儿摘编的清术消防及中国消防第一位殉职者4 文章中指出，中国的消防事业已有 2 0 0 0 多年的悠久历史，而近代的消防警察至清朝光绪末年才出现。1 9 0 2 年我国近代第一 支消防警察队在天津成立。与此前后，北京东交民巷的洋人消防警察队和清宫的皇家消防 警察队也相继组建起来。 2 近代警察教育的发展 任士英在其略论( 警察学) 与清朝警察行政创立时期的警察教育5 一文中，指出警 察学自从在清朝的警察教育中被确定为部颁教学课程的科目以后，在以后的警察教育过程 中，它的学科地位就从来没有被忽视和动摇过。至民国时期，“警察学”更被列为与“党 义”同等重要的教学科目。这自然与警察的实质有关，更反映出警察教育的规律和特色， 反映出警察学在警察教育中所处的重要地位。这表明我国自确立具有现代意义的警察行政 1 社会科学家1 9 9 7 年第2 期，第7 7 8 2 页。 2 铁道部郑州公安管理干部学院学报2 0 0 0 年第2 期，第3 - 7 页。 3 海洋开发与管理2 0 0 4 年第6 期，第3 4 3 7 贞。 4 消防月刊2 0 0 0 年第4 期，第4 4 页。 5 中困人民公安人学学报2 0 0 3 年第4 期，第1 4 5 + 1 5 1 页。 d 硕士学位论文绪论 清末巡警部考述 以来，就一卣把兴办警察教育作为提高警政人员素质的最重要的途径和手段。 袁小红在中国近代警察教育考略i 一文中，认为警察教育是造就警才、增强警力的 重要一环，对于提高警察行政效能有显著的作用。作者从地域的角度，将中围近代的警察 教育分为中央警察教育和地方警察教育两个系统，并分别对每一系统的历史沿革、教育方 针、教学内容等进行了深入的考察。 徐乃龙在中国近代警察高等教育述论2 一文中，论述了清末、民初、南京国民政府 三个时期的警察高等教育，从而肯定了高等警察教育在警政近代化中的作用。 黄晋祥的清末警察教育述论3 _ 一文，指出警察教育在晚清的职业教育中占有极重要 的地位，政府在举办警政的过程中对其极为重视。正是警察教育在各省的全面展开，警政 才得以在清末短短的十年间迅速地举办和推广。清末警察教育的规模虽大，办学效果却很 差。封建名禄观极大地影响着清末的警察教育。 3 社会贤达与近代警政 吴沙在论郑观应的警政思想4 一文中，较全面的论述了郑观应的警政方面的思想， 指出它是时间较早且较为系统地警政理论，并认为郑的警政理论对中国社会产生了比较广 泛而积极的影响。 袁小红在黄遵宪警政思想述略5 一文中，指出黄遵宪作为创建中国近代警察制度的 先驱，其警政思想和实践在中国近代警政史上产生过争议和积极的影响。并从其强调警察 制度重要性、对警察职能较全面的认识、对警察权力的防范制约、官“民”合办警政的主 张以及注重中西警政史的比较等五个方面较系统地论述了黄遵宪的警政思想。田玉洪的 黄遵宪的警政思想及其实践活动探析6 观点类此，并进一步考察了黄遵宪办警实践及其 成败得失。另外，袁小红还在其戊戌维新运动中的警政思想初探7 文中，对戊戌运动中 的知识分子群的警政思想进行了考察。 王飚在袁世凯与近代巡警制度8 文中，论述了袁世凯所实施的诸多警政措施，包括 警察规章的法律化、警政教育的设立、基层警察的创办、警种的多样化、经费来源的筹措 等，认为袁氏在近代警察制度的创建和近代化道路上功不可没。而廖一中的袁世凯与巡 1 湖南公安高等专科学校学报1 9 9 9 年第2 期，第6 7 7 0 页。 2 公安教育2 0 0 3 年第1 2 期，第3 0 一3 3 页。 3 安庆师范学院学报2 0 0 3 年第2 期，第3 8 4 l 页。 4 公安研究2 0 0 1 年第7 期，第g l _ 9 4 页。 5 公安大学学报1 9 9 9 年第1 期，第9 5 一l l o 页。 6 山东教育学院学报2 0 0 2 年第4 期，第3 73 8 页。 7 湖南公安高等专科学校学报1 9 9 9 年笫4 期，第7 7 7 9 页。 8 湖南公安高等专科学校学报2 0 0 1 年第5 期，第7 57 8 页。 5 硕士学位论文绪论清末巡警部考述 警的创建1 在对袁世凯创建巡警稍加肯定的同时，则用了较多的篇幅谈及袁氏利用巡警在 镇压人民的同时，实现了排除异己，从而为其政治野心服务的目的。 苏全有曾著文徐世昌与中国军警近代化2 ，较详实地论述了曾任巡警部尚书的晚清 重臣徐世昌，在厘定官制、整顿警风、改良罪犯、户口管理、警察教育等诸多方面促进了 我国警政的近代化。 王飚、徐广的善耆与中国近代警政3 认为，善耆作为清末著名的警政大员，负责设 立工巡局，整顿京师警政，关注警政教育，在中国近代警政建设及向近代化迈进的过程中， 其作用不容忽视。 中国第一历史档案馆的丁进军曾撰巡警部主要官员履历4 一文，从巡警部档案全宗 里面编选了清末警政大员巡警部尚书徐世昌、左右侍郎毓朗和赵秉钧的履历清册，为我们 研究清末警政提供了方便。 穆玉敏的中国近代警察诞生在哪里5 一文，突出了中国近代警政的三个人物即黄遵 宪、袁世凯和光绪帝，并认为黄遵宪孜孜以求的湖南保卫局只是中国警察的前身，但不容 否认其首开中国近代警政的先河。袁氏在天津首创中国巡警，而中央警察机关的设立则归 于光绪( 意即“朝廷”) 。另有他山石的中国警察创始于何时6 一文，指出据何刚德在客 座偶谈卷一称：“庚子以前，中国无警察也，余到苏后始创办。”可见，在近代警政史 上也有何氏一笔。 4 近代警政的现代化视角 吴沙在清末传统治安制度向近代警察制度的转变7 一文中，指出清末近代警察制度 的建立表明，中国传统的治安制度完成了向近代警察制度的转变。这一转变的完成，对中 国社会历史发展的影响是巨大的。现代中国警察制度即在近代警察制度的基础上发展而 来。 张文武在超负荷下的蹒跚步履谈谈走向近代化中的北京警察机构8 一文，鉴于 北京警察机构先行作了许多其它市政机构的工作，为其它市政机构的建立，进而也为综合 管理城市事务的市政府的诞生打下的基础，而高度评价了北京警察机构在北京市政近代化 过程中所作的重大贡献。 1 天津社会科学1 9 8 4 年第5 期，第8 38 6 页。 2 福建论坛1 9 9 6 年第3 期，第3 8 4 l 页。 3 湖南公安高等专科学校学报2 0 0 2 年第2 期，第8 5 8 7 页。 4 历史档案1 9 9 4 年第2 期，第6 36 9 页。 5 人民公安2 0 0 2 年第2 期，第5 4 5 5 贞。 6 文史杂志2 0 0 3 年第3 期，第5 5 页。 7 公安研究2 0 0 1 年第2 期，第9 1 9 5 页。 8 北京档案1 9 9 6 年第l l 期，第4 24 3 页。 6 硕士学位论文绪论清末巡警部考述 公一兵的北京近代警察制度之区划研究也，认为从1 9 世纪术2 0 世纪初开始， 北京的城市公共事业管理丌始走向近代化。它包括社会生活的各个方面。值得关注的是， 北京近代警察制度从光绪二十七年( 1 9 0 1 年) 开始尝试建立，经过近一个世纪的发展0 i 断走 向成熟。随着专业警察机关的逐步设立，城市警政架构也不断完善，这同时也是北京城市 现代化的重要组成部分。 郭玉家、马学春著文清末新政与中国警政近代化2 指出晚清新政时期政府创办警政 的目的在于强化封建国家机器，维护反动的专制统治秩序，镇压各地风起云涌的反清斗争， 因而带有很大的阶级局限性。但是可以说清末警政的创设，在很大程度上改变了中国传统 的城乡治安管理模式，初步实现了警务职能的合理区分，使警务职能进一步专业化，加上 近代西式警察装备、服饰的统一配备，这些都是中国警政向近代化发展的客观反映。 王先明、张海荣曾合著论清末警察与直隶、京师等地的社会文化变迁以大公 报) 为中心的探讨3 一文指出，在2 0 世纪初中国近代社会政治文化转型的过程中，新式 警察制度的创建标志着传统封建治安体系的瓦解和新式行政、司法制度的确立，极大地推 动了近代城市文明的发展。就直隶与北京地区而言，近代警察制建立之后，立即显示出其 独特的优越性，较之传统的捕快、保甲制，其职能更加广泛，并呈现出专业化趋向，更符 合近代社会发展的潮流。 5 日本与清末警政 黄晋祥的日本与清术警政4 一文，展开论述了日本对清末警政的创办、警察教育、 警政规制等诸多方面的影响，从而认为清末警政从开办伊始就深受日本的影响，并成为清 末受日本操纵和干预最多的内政。 肖朗、施峥的日本教习与京师警务学堂5 文章指出，1 9 0 1 年创立的京师警务学堂 是中国第一所近代警察教育机构，也是清末最大的警察教育基地。虽然京师警务学堂聘用 了一批日本教习承担大部分的教学和教育行政管理工作，并由川岛浪速担任监督( 校长) ， 但其主权仍掌握在清政府手中。至于日本教习对清末警政的影响，主要体现在实践层面， 对清末警政建设的大政方针难以产生直接的影响。作为中国最早的近代警察教育机构，京 师警务学堂为清末各地警察学校的创办提供了可资借鉴的模式，对中国近代警察教育和警 政建设产生了较大影响。 1 北京社会科学2 0 0 4 年第4 期，第1 0 4 一1 1 4 页。 2 许昌学院学报2 0 0 3 年第3 期，第9 1 9 3 页。 3 河北师范大学学报2 呻5 年第l 期，第1 3 8 1 4 9 贞。 4 历史教学1 9 9 8 年第3 期，第4 6 4 8 页。 5 近代史研究2 0 0 4 年第5 期，第3 卜7 l 页。 硕+ 学位论文绪沦清末巡警部考述 较为可贵的是，日本学者弘谷多喜夫的北京警务学章! 川岛浪速1 一文，从清术聘 雇r 本教习的背景出发，主要介绍了川岛浪速的有关情况和京师警务学堂的创设、发展及 变迁，并附带提到了京师高等巡警学堂及当时各地警察学校中的f 1 本教习和顾问。文章的 资料主要来源于日本，因此对国内的研究是一大补充。 6 经费问题与近代警政 黄晋祥、毕苑在绅商与清术的办警方式及其经费问题2 一文，指出在清末举办警政， 尤其是在地方警政的举办和推广过程中，由于绅商们的积极参与，警政的开办呈现出官办、 官督绅办、绅办、官督商办以及官绅商合办等多种方式。办警方式不一主要是由经费来源 的不同所致。绅商参与办警一方面是晚清警察制度的一大特色，提高了民众的参与程度而 利于开民智。另一方面又是晚清警政的一大弊病，极大地腐蚀了本已腐朽至极的清朝政权。 刘增合在鸦片税收与清末警政改革3 一文中，认为警政建设是清末宪政改革的要项， 鸦片税收则是清末警政改革的重要财源之一，各地警察仓i 设和警政学堂的筹建经费或多或 少与鸦片税收有着密切的关系。配合新政推行，清廷下决心禁绝鸦片，1 9 0 8 年下半年以后， 鸦片禁政的速度加快，税厘收入大幅度缩减，赖以铺张的警政事业经费极受影响，清廷推 行的“就地筹款”办理新政的方针受到严重挑战，各省的警政事项被迫放缓，有关宪政 成绩的奏报多数是官样文章，财政制约成为宪政不举的重要成因，清廷对地方新政的督催 引起地方省份的非议和敷衍，清末警政改革因鸦片禁政而呈现出复杂徘徊的态势，概见双 方互动关系的复杂和多变。 孟庆超、牛爱菊曾撰文试论近代中国警政遭遇的经济困惑4 指出，西方警察制度与 工业文明相伴而生，近代中国警政因缺乏有力的经济支撑，无法取得长足进展。一方面， 经费的缺乏导致警政效能的低下与腐败的滋生。由于依赖毫无计划的“就地抽捐”，损害 了警察应有的社会形象，加剧了警察与民众间的对抗，使得警察官署受制于绅董。警察经 费的匮乏逼迫警政当局庇护社会丑恶并滥收滥罚，使得必要的职业训练无法保证，装备的 齐全与科学更无由落实，基层长警恶劣的待遇则强化了警察职业低贱的社会认识。另一方 面，经济上的贫困增加了民众遵守警察法令的难度。 7 其它视角 詹延钦在清末巡警与辛亥革命。文中，认为清末巡警是朝廷的一支准军事力量，在 1 东京国立教育研究所纪要“h 雇。、日本人教习。研究”特辑，第1 1 5 集，1 9 8 8 年。 2 晋阳学刊2 0 0 2 年第6 期，第7 3 7 5 页。 3 江苏社会科学2 0 0 4 年第4 期，第2 2 0 一2 2 5 页。 4 山东警察学院学报2 0 0 5 年第1 期，第1 1 4u l l 9 页。 5 史学月刊1 9 9 9 年第4 期，第4 5 4 8 负。 8 硕+ 学位论文绪论清末巡警部考述 对付革命浪潮中发挥过强化作用，成为清政府维护专制统治的得力工具。但在革命中，他 们纷纷解散，有的还倒戈转向革命阵营。历史证明，清政府搬起行头砸自己的脚，培植了 自己的掘墓人。 另外也有论及清末卫生行政机构的，王玉辛的清末的中央卫生行政机构与京城官医 院。一文，论述了隶属于清末巡警部( 民政部) 的中央卫生行政机构的职能、人员设置， 以及京城官医院和卫生警察的一些情况。曹丽娟在试论清末卫生行政机构2 一文中指出， 清末从中央到各行省，到各州县，甚而各城镇乡，大都设有专门机构和人员来县掌管卫生 事宜，基本上形成了一个卫生系统。但由于清朝过快的覆亡，大部分条款未来得及实施， 但毕竟产生了一系列纲领性文件，为民国以后的卫生行政奠定了一些基础。 综观近代警政史的研究，尽管已有不少的成果论及或间接涉及清术巡警部的创设，但 更多的是从制度史的角度加以简单说明，没有系统的论述作为晚清之一新增中央职能部门 的巡警部的来龙去脉及其行政效能的，而且研究方法相对单一，大多数论著以史事的叙述 和史料的梳理为主，未能深入揭示巡警部和社会政治、经济、文化等要素的互动关系，更 谈不上对巡警部进行较深入的研究和探讨了。 二、本文的视角及评价标准 政策视角：政策学是第二次世界大战后首先在西方兴起的一个全新的跨学科、应用性 研究领域，它的出现被誉为当代政治学和行政学乃至整个西方社会科学的一次“科学革 命”。政策学以其一系列独特、新颖的范式以及它对决策科学化、民主化和社会经济发展 的巨大促进作用，而备受各国学界和政界的共同关注，成为当代国外社会科学一个重要而 又充满活力的新跨学科领域。 要研究巡警部这样的中央部门，其所制订的政策自然是关注之所在。如京师开办习艺 所，我们要着意于该政策的评估、执行及终结等问题。这里涉及到公共政策、公共决策系 统、政策选择与创新、政策环境、政策调整、经济资源的合理配置等问题。 现代化视角：现代化视角无疑是最为关键的所在，毕竟，警察是舶来品，警政的推广 本身就是城乡管理的现代化革命。 现代化范式是警政研究的最为重要的范式，而且现代化范式发展到现今，已臻成熟， 1 中国科技史料1 9 9 4 年第3 期，第6 2 6 5 页。 2 中华医史杂志2 0 0 1 年第2 期，第8 6 8 8 页。 硕士学位论文绪论清末巡警部考述 只是需要注意的是，万万不可将“现代”与“传统”决然、简单地对立起来，相反，我们 应注意强调二者的融合。 公共领域市民社会、国家与社会视角：这里有个两极的问题，一是作为中央政府部 门，代表国家，二是地方绅士，代表社会，二者的关系既可以理解为国家与社会的互动关 系，又可以纳入公共领域市民社会的框架来加以审视。国家与社会的关系体现在本课题 上，就是要不仅仅探讨巡警部政策和制度的制定层面( 静态研究) ，更要分析其政策和制 度的施行层面( 动态研究) ，而正是这一施行和反馈层面，才是晚清国家与社会互动的结 合点。由于毕竟国家制定的政策和制度，只有在向全社会推行，并在此过程中引起社会的 反馈，然后导致政策和制度的修改和补充，并再次向社会推行，这样的循环往复才形成了 国家与社会的互动。 制度史视角：巡警部作为晚清新部，其本身乃制度创新，它的产生与当时社会的制度 需求有关。从制度角度研究巡警部，将会提出许多新课题，也更有意义。 目前的学术界，已经由对革命神话般的歌颂转而为理性的思考，同时对于革命的对象 统治者的研究，也由一味批判而为冷静关注。就清末新政而言，从熟视无睹到正面探 讨，不能不使我们联想到另一种可能：体制内的革命。毕竟，我们需要考虑社会成本和民 众的承受能力；毕竟，变乱和动荡使得民众付出了高昂的代价，我们同样需要探讨如何去 避免这些非自然性的灾难。 由关注意识形态到关注制度变革，是学界的进步，尽管制度层面的变化比起思想层面 的变化要慢半拍，但从一定意义上讲，这一变化更有意义，因为将观念的变化用制度的形 式加以落实，将会直接作用于社会。 管理史视角：管理科学也是一门横跨技术科学、社会科学兼及自然科学的综合性学科， 从管理科学的角度研究历史，应该引起我们足够的重视。我国管理史的研究起步于2 0 世 纪8 0 年代，其内容极其广泛，大致可分为管理发展史和管理思想史两大类。 巡警部的出现，本身就是社会管理模式的近代化革命。该机构是如何在社会各层面的 管理实践中发挥作用以及它的实际运作状况等等，都是管理史的主要内容。另外，徐世昌 等清末朝廷警政大员的整顿警制及用人方面的思想也不容忽视。 社会史视角：社会史兴起于2 0 世纪3 0 年代，至8 0 年代社会史的研究渐次复兴，社会 史的研究一浪高过一浪。近代警政的出现，无疑是基层社会管理方式的变革。作为统辖全 国警政的中央机构巡警部的警政措施如何推向全国各省区，又是如何深入社会基层治 理的、社会各阶层对警政的信任度又如何等等，都是本文深入探讨的。 硕士学位论文绪论 清束巡警部考述 多视角：警政作为一个政治问题，人们注意从政治视角于以探悉，这是可以珲解、自 然而然的，但政治变革之外的诸如经济发展、社会变迁、文化演进等方面的连带关系所引 发的种种思考，则同样不可或缺，而且这往往意味着研究的深化。 评价的标准 目前学界在评判的标准上有一个西方化的倾向，话方化即现代化的暗置前提无时无刻 不在影响、甚至左右着人们的思维，标本化了的西方化成了判断进步与否的标尺。 现有的研究似乎太多地局限于一些“西方中心”色彩甚浓的问题上，而真正从中国本 土历史情境入手，去考察警察等社会控制手段是如何切入我国社会，它们与既有的社会环 境之间互动关系的研究则较少见。有时候我们分析警政对社会发展的作用，未必一定要用 西方化的标准加以评判，或许可从一些警政举措实施的影响来分析。 学界的通病乃热衷于评价，应注重评价还是强调弄清事实呢? 真正的学问首要的是要 弄清事实，然后才能得出真知，而且这样还可以力避当下盛行的伪学的影响或左右，进入 独立思考的境界。 三、选题意义、重难点及创新点 ( 一) 选题意义 晚清政治史是近代史学界的一个较为成熟的研究领域，前人在史料的整理、专题的阐 释、理论的创建等方面所做出的贡献无不给新生代以高山仰止之感。加之上世纪末国内兴 起的文化研究热、社会史浪潮使众多学者“目光下移”，关注“草根文化”，似乎已经被开 发殆尽的晚清政治史遂倍受冷落。可以预见，新史学思潮实践的价值必将获得未来史学工 作者的充分肯定。但是如果此种革新最终以牺牲包括政治史在内的诸多领域进步的可能性 为代价，那么新史学所批判的一端独大、僵化的研究状态就不能得到根本改变。 回到现场、开掘丰富多元的历史侧面、考察社会长时段特性并不意味着所有的史学研 究者都要潜心底层社会，或是融归乡土中去。作为社会有机体一部分的“上层建筑”及其 群体具有毫不逊色的潜质。多年来政治史研究虽然以显学地位深得广大学者与个中精英的 倾力钻研，却仍有许多问题并为深入讨论，一些专题甚至乏人问滓。 清末中央机构改革就是这种长期被人们遗忘在荒野中的宝藏。目下论及辛丑条约 签订至辛亥革命的晚清政治，立宪与革命作为贯穿时代始终的最强音乃是不争的事实。但 在高唱革命主旋律的时代，包含预备立宪、中央机构改革的清末新装被认定为反动派欺骗 1 1 硕士学位论文绪论清末巡警部考述 人民的手腕，根本不存在讨论的必要，时过境迁，当清末新政研究终于迎来学术的春天时， 人们已经开始厌倦宏大的政治史叙事，转而治理与微观的社会解剖。中央机构改革是清术 新政的中心环节、预备立宪的重要基础，关系着晚清国家机器近代化和传统社会转型。它 贯穿新政始终，对于这样的新政决策、新政的具体事实、中央的派系斗争、中央与地方的 矛盾、晚清王朝的灭亡等重大历史问题均有关键性的影响。目前，与该命题价值相称的研 究成果可为屈指可数，仅有关晓红的晚清学部研究1 和苏全有的清末邮传部研究2 还 可以让学术界为之一振。这种令人遗憾的局面如果长期存在下去，无疑是近代政治史的悲 哀。 光绪三十一年，清政府新设了省级独立机构巡警部，以统辖全国警政建设并管理北 京警察事务，它是紧随外、商两部而设立的新式中央机构。该部的筹建作为清末中央机 构改革的重要方面，理应引起我们足够的重视。这是由于清末巡警部的设立是清末警政 发展的一个重要步骤。此前，地方各自为政的现象十分严重，各省警察名称不一，章程 各异，发展也很不平衡。巡警部的创设并没能根本改变这些状况。由于其存在只有一年， 人力、财力都不充足，缺乏经验，实属草创，一时还无暇太多的顾及各省警政的发展。 但巡警部的成立对促进全国警政事业的发展仍起到了不可低估的积极作用。更为重要的 是，本文想从政策学、管理学、社会史等视角比较深入地考察巡警部与清末社会的互动 关系，以期推动近代警政领域更为深入的研究。 ( 二) 重难点与创新点 1 重点：( 1 ) 巡警部的成立过程。巡警部的成立经历了一个曲折的过程。追溯这一过 程不仅意味着一个新机构的诞生，而且也兆现了中国近代特定背景下社会历史的演进、人 们思想观念的变迁以及中央和地方复杂的关系等。( 2 ) 巡警部筹办警政的成效问题。当前 著作、论文多对警政政策本身的研究较为深入，但对其产生的效果和社会影响论述简略。 本文把巡警部定位于整个社会变迁之中，将其与中国近代化历程紧密联系，力求较为清楚 地说明这些措施对社会的政治、经济及文化等方面产生的影响。 2 难点：( 1 ) 巡警部整顿警政措施的实际运作问题。章程奏折和实际运作之间难免存在 差距，特别是在清末动荡的社会环境中，巡警部的实际运作与表面奏章之间的距离更大。 这样在材料方面，就不是只单单看一些官方的档案，而更要看当时的报刊杂志、地方志等 等，资料比较零碎，而且有些资料是否代表全局也需要仔细甄别，慎重筛选，悉心推敲。 1 广州：广东教育版社2 0 1 ) 0 年版。 2 北京：中华书局2 0 0 5 年版。 硕士学位论文绪论清末巡警部考述 ( 2 ) 巡警部与各方权限关系问题。在巡警部成立之前，管理治安的机构已成割掘之势，凶 而作为新成立的部门，与其他相关机构关系错综复杂，这既表现在具体事务、职权的划分 上，又表现在既得权益的争夺上，因而要将各方面关系叙述清楚绝非易事。 3 创新点：( 1 ) 目前对清末新政警政改革的研究主要集中于近代警察制度的创设和各 地警政的发展两个方面，而对两者结合点的中央警政机构巡警部的研究却付之阙如，这不 能不蜕是一个遗憾。笔者首次以巡警部为研究对象，结合当时社会变迁的状况，从没立、 运作、影响等各个方面，进行较全面而细致的考察和评价。这同时也有助于从另一角度对 清末新政做出更为客观的评价。( 2 ) 一个部门的实际运作是评价它的关键。以往的研究在 涉及巡警部时，只是简单交待一下设立了几个司所，各负责哪些事务，很少关涉这方面的 研究，并未作比较深入地分析。笔者在搜集、运用材料时注意把官方文件同当时的报刊杂 志等资料相互征引，既注意官方的声音，也听取民间的呼声，把应运而生的中央警察机构 巡警部与其力所能及的社会层面的改造，进行较为深入的分析和探讨。 四、资料来源与篇章结构 ( 一) 资料来源 1 历史档案：历史档案是本文使用的最基本的史料。本文使用的清末档案史料主要来源 于第一历史档案馆，散见于宫中各处档案全宗、巡警部档案全宗等。本文正是依靠这些多 是未曾公布的档案资料，对巡警部的产生及其与社会的互动等问题，进行阐释、考证和辨 析，以期对巡警部这个中国近代警察史上一里程碑式的事件以应有的地位。 档案资料中的另一部分建国后已由有关部门整理出版，本文也分别加以参考和采用。 例如清代档案史料丛编、清末筹备立宪档案史料及北洋军阀史料徐世昌卷等。 2 法制文献：法规、政令也是本文的重要依据之一。清末政府定期公布的各种法律、法 规、政令，其中一部分经整理后汇编成书出版，未经汇编成书的则散见于当时的报刊以及 政府公报中。本文使用的法制文献主要取材于大清法规大全、京师警察法令汇编等。 3 报刊杂志：报刊杂志的广泛发行是近代文化发展的一个重要标志，它为研究包括警政 在内的各种社会制度提供了又一重要线索。清术为近代报刊事业的草创期，其时尚不发达， 但在许多方面已达到了弥补其他史料记载不足的作用。本文参照使用的报刊资料主要有 申报、大公报、外交报、东方杂志、广益丛报等。 4 史书方志：本文参考的史书较多，因为清末时期警察的专门资料相对较少，不得彳i 大 1 3 硕士学位论文绪论清末巡警部考述 量地借助于史书资料。例如朱寿朋编辑的光绪朝东华录，对清末新政记载颇详，成书 亦在清德宗实录之先，所用奏疏大多为后者所无，故本文据以为透视近代警政所处时 代背景及其与其他社会制度的相互关系的重要参照物。清德宗实录虽有较大缺欠，但 还是可以起到相互弥补的作用。 至于方志，本文把它作为辅助性资料，与其他资料相互参补，也有一定的价值。方志 的优点在于数量众多，记载具体详实，用以考察近代警察政令在各地的实旌情况具有重要 价值。 政书资料主要是刘锦藻编辑的清朝续文献通考。该书对清末新设职官均有记载， 比清史稿职官志更为全面，但记述过于简略，且缺乏必要考证，所用材料不注出处。 5 文集杂著：清人文集种类丰富，历来受到重视。这种史料体裁广泛，汇集了大量的奏 疏、传记等。如退耕堂政书等，就反映了徐世昌等清末重臣的警政思想和实践活动。 此外，本文还拟参考年谱资料，如徐世昌年谱等。 6 研究著作：本文的写作以原始资料为基础，同时也参考一些与警政有关的著作。主要 有1 9 8 5 年出版的中国社会科学院研究所法制史研究室集体撰写的中国警察制度简论、 台湾商务印书馆刊印的王家俭的清术民初我国警察现代化的历程，1 9 0 卜1 9 2 8 年、朝延 龙等人合著的中国近代警察史等都给本文作者以不少有益的启示。 除专门的警察研究著作外，还参考有关历史、法律、政治制度等方面的著作，