（工商管理专业论文）行政事业单位“小金库”的预防及查处方法初探.pdf

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- i n t r o d c t i o n ，i n t r o d u c e st h ec u r r e n t s i t u a t i o no f “l i t t l ec o f f e r s ，s t r e s s e s t h ei m p o r t a n c eo fs t a m po u t l i t t l ec o f f e r s ， a n dg i v er i s et ot h ed e s t i n a t i o no fp r e v e n t i n ga n ds t a m p i n g o u t “l i t t l ec o f f e r s t h es e c o n de h a p t e 卜b ep a n o r a m ao f “l i t t l e c o f f e r s ,a n a l y z e st h e o r i g i n a t i o n , t h ed e f m i t i o n ，t h er e a s o n s ，f e a t u r e s ，m e r e p r e s e n t a t i o n s ，t 1 1 e p a r t i c u l a r i t yo f l i t t l ec o f f e r s i na d m i n i s t r a t i v ei n s t i t u t i o n , a n dt h ep u n i s h m e n to f e s t a b l i s h i n g “l i t t l ec o f f e r s ，t os u p p l y t h eb a s i st h e o r yf o rn e x tc h a p t e r t h et h i r dc h a p t e r m t h ea u d i tw a y sa n dc a s ea n a l y z i n g ，i n t r o d u c e s t h es t e p so f a u d i t i n g “l i t t l ec o f f e r s ”，s u m m a r i z e st h ew a y s o ff i n d i n go u t “l i t t l ec o f f e r s ” t h ef o r t hc h a p t e r - - - c o u n t e r m e a s u r e st op r e v e n t l i t t l ec o f f e r s ”，a n a l y z e st h e p r e v e n t i n gc o u n t e r m e a s u r e sf r o mt h ec a s e so fl a s tc h a p t e r t h i sc h a p t e rw i l l c o n f e r t h ec o u n t e r m e a s u r e sc o n n e c t i n gw i t ht h er e a s o n so ff o r m i n g l i t t l ec o f f e r f r o mt h e r e s p e c t i v eo fm a c r o e c o n o m i c sm a n a g e m e n t f o r mt h e s ea n a l y s i s ，ic o n s i d e rt h a t “l i t t l ec o f f e r s ”i na d m i n i s t r a t i v ei n s t i t u t i o n i sp r e v e n t a b l e ，a n dc o u l db ef o u n do u ti na u d i t i n gw a y sa l t h o u g hi ti sh i d d e n k e y w o r d s ：l i t t l ec o f f e r s ；a d m i n i s t r a t i v ei n s t i t u t i o n ；a u d i t 目录 目录 第一章引言1 第一节“小金库”审计现状1 第二节 治理“小金库 的重要性一2 第三节研究目的4 第二章“小金库 概述。5 第一节“小金库”的定义5 第二节“小金库产生的原因分析6 第三节“小金库 的特征。1 2 第四节 “小金库 的表现形式15 第五节行政事业单位与国有企业“小金库的比较。1 6 第六节私设“小金库 的处理1 7 第三章“小金库一审计方法与案例分析2 0 第一节内部控制测试是“小金库一审计的第一步骤。2 0 第二节对控制关键点进行进一步深入调查2 5 第四章预防“小金库刀对策3 5 第一节财政管理体制改革一3 5 第二节优化绩效考核制度一3 9 第三节完善法律法规加大违法成本一4 1 第四节提升审计业务水平提高审计质量4 2 第五节内外结合，加强行政事业单位的内部控制4 3 参考文献。4 5 致 谢。4 6 c o n t e n t s c h a p t e r1 i n t r o d u c t i o n 1 s e c t i o n1c u r r e ms i t u a t i o no f l i t t l ec o f f e r s 1 s e c t i o n2i m p o r t a n c eo f s t a m po u t l i t t l ec o f f e r s 2 s e c t i o n3d e s t i n a t i o no ft h ep a p e r 4 c h a p t e r2p a n o r a m ao f l i t t l e c o f f e r s 5 s e c t i o n1d e f i n i t i o no f l i t t l ec o f f e r s 5 s e c t i o n2r e a s o n so ff o r m i n g 。6 s e c t i o n3f e a t u r e so f l i t t l ec o f f e r s 。1 2 s e c t i o n4r e p r e s e n t a t i o n so f l i t t l ec o f f e r s 1 5 s e c t i o n5d i f f e r e n c e sb e t w e e na d m i n i s t r a t i v ei n s t i t u t i o na n ds t a t e - o w n e d b u s i n e s s 一1 6 s e c t i o n6p u n i s h m e n to f e s t a b l i s h i n g l i t t l ec o f f e r s 1 7 c h a p t e r 3a u d i tw a y sa n dc a s ea n a l y z i n g 。2 0 s e c t i o n1i n t e r n a lc o n t r o le v a l u a t i o n - m ef i r s ts t e po fa u d i t i n g “l i t t l e c o f f e r s - 2 0 s e c t i o n2s e a r c hi n t ot h ek e yo fi n t e r n a lc o n t r o l 2 5 c h a p t e r4c o u n t e r m e a s u r e st op r e v e n t “l i t t l ec o f f e r s ”3 5 s e c t i o n1r e v o l u t i o no ff i n a n c i a lm a n a g e m e n ts y s t e m 。3 5 s e c t i o n2o p t i m i z ep e r f o r m a n c ei n s p e c t i o ns y s t e m 。3 9 s e c t i o n3i m p r o v el a w sa n dr e g u l a t i o n sa n de x p a n dc o s to f b r e a k i n gt h e m 4 1 s e c t i o n4i n c r e a s ea u d i t i n gl e v e la n di m p r o v ea u d i t i n gq u l i t y 。4 2 s e c t i o n5c o m b i n ei n n e rw i t ho u t s i d et os t r e n g t h e ni n t e r n a lc o n t r o le v a l u a t i o no f a d m i n i s t r a t i v ei n s t i t u t i o n 4 3 r e f e r e n c e s - - 4 5 a c k n o w l e d g e m e n t - - 4 6 第一章引言 第一章引言 第一节“小金库刀审计现状 我国政府针对私设“小金库”行为在全国范围内进行了三次专项清理和检 查。政府分别在1 9 8 9 年、1 9 9 5 年、2 0 0 9 年下达了相关文件，并开展了较大规模 的整顿。其中，2 0 0 9 年规模最大、力度更强。三次治理的过程有其相似之处： 一、采取自查自纠和重点检查相结合 自查自纠，是指由各单位自行检查“小金库，查清底数，及时整改，并按 实际情况上报。重点检查，是指由检查部门针对“小金库 金额较大、问题较多 的、有具体举报线索的、群众反映较多的部门和单位进行重点检查，要求被查单 位对发现的问题进行整改。尤其在2 0 0 9 年的治理中，明文规定了清查覆盖面的 要求：“要求自查面达到1 0 0 ，重点检查面不低于纳入自查范围单位总数的5 ， 重点领域、重点部门、重点单位检查面不低于2 0 。 。 二、鼓励群众监督 三次检查对群众举报均出台了鼓励政策。从众多“小金库中，通过群众举 报由于线索明确查出的“小金库”效率更高，因此出台鼓励政策对“小金库 查 处有很大的促进和推动作用。1 9 8 9 年治理对举报群众以“入库数的5 ，最高不 超过l 万元 的金额进行奖励，1 9 9 5 年治理对举报群众以“查出已交财政小 金库资金数额的3 ，最高不超过2 万元刀的金额进行奖励，2 0 0 9 年治理对举 报群众以“查出并已收缴入库的小金库资金、税款和罚款的金额的“3 一5 ，、 “最高额为1 0 万元 的金额进行奖励。 三、多部门配合查处 三次治理均采取纪检、检查、财政、审计等几个部门分工合作，从联合下发 文件、抽调人员联合执行清查到最后的整改落实，几个部门的合作贯穿于整个过 程，增强了执法的力度，提高了执法效率，避免“虎头蛇尾 ，使治理“小金库 流于形式，造成人力、物力、财力的浪费。 d 高丽、管小敏我国历史上三次“小金库”专项治理的比较及其启示【j 】福建教育学院学报2 0 1o ( 2 ) l 行政事业单位“小金库”的预防及查处方法初探 三次治理的结果呈现如下几个特点： 、搿小金库一现象屡禁不止 尽管每次清查范围广、力度大，但清查过后在每年的审计报告中仍然还会揭 露大量的私设“小金库”的现象，且有愈演愈烈之势。这也是为何中央将清理工 作常抓不懈，经常组织规模不等的“小金库”专项清理检查的原因所在。 二、涉及金额逐渐增大 清查金额呈增长趋势。1 9 8 9 年清查金额为1 3 7 亿元，1 9 9 5 年清查金额为 4 0 亿元， 2 0 0 9 年开始至2 0 1 0 年1 2 月份的第三次清理清查金额为2 1 5 亿元。金 额之所以增加，原因主要是由于治理工作的范围更广、治理力度更大、清查的具 体手段更多，除此之外，也有“小金库 之风未煞的缘故。 三、“小金库劳载体逐渐多样化 随着经济社会的发展，经济形式的多样化，居民的消费需求日益旺盛，消费 方式也逐渐改变。“小金库 在这样的大环境下，其载体也变得多样，不再局限 于银行账户、存折等。新形势下，各大商场推出消费购物卡，单位利用这个载体 将“小金库 的钱转入“购物卡 消费；在股市行情大好的情况下，单位也可能 将“小金库 的钱转入股票或基金账户，股票与基金账户也成“小金库 的载体。 四、“小金库力高发区比较集中 截至2 0 0 6 年上半年，全国查出机关事业单位“小金库 7 3 0 亿元，企业3 9 6 亿元，金融机构2 2 5 亿元，固定资产投资项目单位l7 亿元，专项资金使用单位 8 亿元。 “小金库”的高发区主要为行政事业单位、垄断行业的国有企业和金 融机构。 第二节治理“小金库一的重要性 一、治理“小金库一，是保证会计信息真实性的重要手段 “小金库”导致了会计信息的失真。而会计信息只有真实性与完整性，才能 真正反映经济活动，才能为决策者提供正确的信息，做出应对市场的反应。“小 。唐宗煜“小金库”清理与。大金库”改革m 改革，1 9 9 6 ，( 1 ) 四川省税务局。小金库一专项治理工作法规政策制度解答 匝啪l 】，h t t p ：w w w s c n j - i - t a x g o v c n a r t i c l e s h o w a s p ? a r t i c l e l d = 2 0 5 4 2 第一章引言 金库”的出现，使信息变得不真实，不仅包括报表信息的不真实，如真实收入的 减少与支出的虚增，资产的减少或负债的虚增等等，还包括每一笔具体的会计凭 证反映的经济业务的不真实。决策者在虚假信息上所作出的决策将与正常运作需 求相背离，可能导致利益相关者包括国家的损失。 二、治理“小金库，是维护财经秩序的内在要求 允许“小金库 存在，即允许其表现形式的存在，如坐收坐支，公款私存， 虚开发票等活动的存在。为了设立“小金库 ，各经济个体想方设法，无视财经 纪律，导致乱收费、乱摊派、乱罚款的现象时有发生。“小金库 的存在，使市 场运作脱离了财经法规的监管。一些不法业务如制造假发票等随着“小金库 隐 蔽性的需求而扩张，更加大了监管的难度。 三、治理“小金库 ，是避免国家财政收入和国有资产的流失的重大举措 “小金库 将应纳入单位合法账套的收支活动设于帐外，相对应的资金也通 过隐瞒收入或虚列支出转移出去，其形成的资产也被隐匿。“小金库 的资金原 本应是国家财政收入或是为维持国家机构运转、保障民生等发挥国家职能所需的 资金，却被用于个人福利的增加、公款吃喝、铺张浪费，使国家资产流失，无法 产生社会效益。治理“小金库一，可以保证国有资产的完整性，并将国有资产管 理与财务管理、预算管理相结合，对其进行科学配置与利用，使其发挥最大的效 用。 四、治理“小金库一，是资源合理配置的有效方法 部分单位为了设立“小金库 ，虚报预算，使行政资源无法按照真实业务活 动的需要进行有效配置；同时，直接导致部分受益人可支配收入的增加，同工不 同酬，加剧了收入分配的不均衡。大部分“小金库”的支出属于消费性支出，收 入的增加使市场消费品的供需发生很大的变化，从而导致市场资源配置产生变 化。但“小金库 的支出需求并非稳定的，消费者的真实需求被扩大化，而市场 资源配置却是相对持久的，当“小金库 的支出需求改变，原先市场资源配置的 扩张很可能导致了产品的过度提供。因此，“小金库 的出现导致了市场资源配 置的不均衡。治理“小金库”，才能将这一影响尽量消除。 五、治理“小金库 ，是反腐倡廉建设的重大举措 “小金库 的存在不仅破坏了正常的经济秩序，还滋生了贪污腐败的现象。 部分官员利用“小金库 使用的隐蔽性和随意性的特点，套取资金占为己有，为 3 行政事业单位“小金库”的预防及查处方法初探 了升迁行贿上级，表面廉洁奉公，暗地却以权谋私，权钱交易，生活腐败，使国 家与人民利益造成损失，同时也破坏了执政党的形象，影响了公信力，干群关系 紧张，社会稳定的根基将受到动摇。清理“小金库”，减少官员贪污受贿行贿的 资金来源，为遏制腐败现象起到了一定的作用。 第三节研究目的 本文针对“小金库”屡禁不止的现象，分析其存在的原因，从而判断是有 其制度根源的。“小金库不仅是一种经济现象，也是一种社会现象，是有其独 特的特征的。在不同的经济发展阶段，随着经济环境与经济业务的日益复杂，私 设“小金库”的手段越来越复杂与隐蔽，中央对“小金库 的表现形式的界定也 有所变化，但是，查处“小金库 的工作的必要性却是毋庸置疑的。因此，对它 的查处，本文从审计的角度通过不同案例分析，总结不同的审计方法与经验。当 然，对“小金库的查处只能是事后监督，真正要做到遏制“小金库 ，需要从 源头上进行预防。于是，本文针对第二部分分析的原因，提出了相关的对策，主 要是从经济制度建设方面一财政管理体制改革，政治制度改革方面行政事业单 位绩效考核制度改革，法律制度建设方面来考虑预防“小金库机制的建设。本 文旨在通过对“小金库”进行系统性的研究，为今后的治理工作提供更有益的参 考，为我国政府对其管辖机构的日常管理工作提供一些建议。 4 第二章“小金库”概述 一、“小金库 的起源 第二章“小金库”概述 第一节“小金库 的定义 “小金库 是在计划经济向市场经济转轨过程中产生的衍生物。“小金库 的 雏形是上世纪7 0 年代财政部组织清理的“小钱柜”。1 9 8 6 年开展税收财务物价 大检查时开始俗称“小金库”。 二、“小金库刀的定义 1 9 9 5 年，审计署、财政部、中国人民银行关于清理检查“小金库”的意 见中指出：“小金库 主要是指违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截 留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门帐内或未纳入预算管理，私存私 放的各项资金。该文件主要是从财务收支角度，对“小金库 的内涵作了界定， 既包括侵占、截留的各项不正当收入，也包括通过虚列支出、资金返还等方式转 出的资金。 2 0 1 0 年1 月5 日颁布的监察部、人力资源和社会保障部、财政部、审计署 第1 9 号 设立“小金库 和使用“小金库 款项违法违纪行为政纪处分暂行规 定中规定：“小金库 是指违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符 合规定的单位帐簿的各项资金( 含有价证券) 及其形成的资产。 两个定义的区别主要在于：( 1 ) 法的效力层级不同。前者重点强调违反“财 经法规 ，属行政法规、地方性法规、规章制度等，后者将范围扩大至法律法规， 提升到法律层面。( 2 ) 对“小金库 定义的概括程度不同。前者更为具体，更加 倾向于列举“小金库 的表现形式，由于“小金库 表现形式呈现多样性，如此 定义具有一定的局限性；后者定义较为抽象并高度概括。( 3 ) 对“账外资金 的 “账”的定义不同。前者比较简单地列举两种情况一单位会计部门帐内或未纳入 预算管理，可能导致误区，若隐瞒的收入或假发票套取的现金收支在会计部门做 。赵鸿燕“小金库”产生机理之相关问题分析【j 】特区经济2 0 0 8 ，o o ) 5 行政事业单位“小金库”的预防及查处方法初探 账，是否定性为“小金库”众人会有不同意见。后者则更为简单明了，单位的某 项收支就算在会计部门记账，如果不在应列入而未列入符合规定的账簿内核算， 也可以定性为“小金库”。( 4 ) “小金库”的载体不同。前者只认定资金，后者将 范围扩大为资金、有价证券及其形成资产。后者将“小金库”的衍生物也囊括在 “小金库”的定义中，更加完整与确切。 第二节“小金库”产生的原因分析 一、追求个人利益最大化与提供公共产品的矛盾 行政事业单位作为国家机构，其提供的产品大多为公共产品。公共产品的特 征是非排他性与非竞争性。非排他性是指当公共产品被生产出来后，不能阻止别 人不支付价格进行消费。非竞争性是指生产成本不会因为消费者的增减而受影 响，消费者只要公共产品足够也不会影响消费水平。非竞争性带来了非盈利性， 市场经济的主体由于自身的经济利益追求，没有动力提供公共产品，因此由政府 部门行政事业单位来提供。 但是，公共产品却存在“政府失灵 的现象。根据布坎南的公共选择理论， “政府失灵 是指个人对公共物品的需求在现代化代议制民主政治中得不到很好 的满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出规模 过大或者效率降低，政府活动并不“有效”。 行政事业单位“小金库 现象的存 在也是“政府失灵”的一个具体表现。 之所以存在“政府失灵”，公共产品的决策与供给主体均为政府机构是原因 之一。而政府机构的构成主体是政府官员，为政治人。在丹尼斯缪勒的公共 选择理论中将政治人与经济人在公共选择领域中假设为同一人。政府部门与官 员作为经济人，同样追求经济利益最大化。其在经济利益上的追求可以是更大的 权利和更高的威望，更多的物质报酬、部门预算规模的最大化等。政府官员在提 供公共产品时，便存在经济利益最大化与公共利益的博弈，当经济人追求经济利 益采取的活动得到的收益比满足社会公共需求得到的收益更大时，它将偏好于利 用信息的不对称，采取“逆向选择 的行为满足个体的经济利益最大化需求，而 降低社会公共产品的供给，甚至可能损害公众利益。这必将导致社会公共政策的 。马晓路公共产品供给中的“政府失灵”现象分析【j 】经济研究导刊, 2 0 l o , ( 4 ) 6 第二章“小金库”概述 制定偏离了公共利益目标。“小金库 正是政府官员“逆向选择”的载体。政府 官员利用公众赋予的权力，没有选择更高效地提供公共产品，而是通过设立“小 金库 实现个人或者集团利益的最大化。 二、财政体制不健全 ( 一) 预算编制的不完善 1 、财政支出预算未能真正做到零基预算。“零基预算 全称为“以零为基础 编制计划和预算的方法 。它与传统预算以历史数据为出发点不同，要求完全排 除过去的影响，实际评估预算项目所需的各项支出。但由于我国实行零基预算上 存在技术上的困难，如没有具体科学的量化指标对收入能力进行评估，确定公用 经费定额比较困难，对预算支出项目缺少必要性和经济性论证等，导致预算主要 按照基数加增长的情况来核定，特别是法定支出( 科技、教育、卫生方面的支出) 必须每年满足一定的幅度增长。一旦经济形势出现变化，收入预算随时面临着调 整，且按照“以收定支 的原则，支出预算也同样可能存在年初预算安排不足， 年末为了进度的要求而突击安排支出导致滞留至预算单位的资金量较大。 2 、预算单位资金未能准确编制支出预算。支出预算编制的准确性是建立在 如下几个方面的基础上：( 1 ) 预算符合项目实际用款需求，不虚报预算：( 2 ) 项 目前期论证充分，指标一旦下达便可组织项目实施；( 3 ) 项目实施科学规划，能 按当年可完成进度来安排。若预算单位在编制预算时未考虑或者忽视上述因素， 单位支出预算编制的准确性不高，可能存在虚报预算的情况，则在实际执行过程 中便会存在结余资金可能过大的问题。预算单位普遍认为预算完成进度越快越 好，即使按实支出结余太大最终还是要上缴财政。因此，预算单位在支出预算大 于实际需求的情况下，更倾向于将多余的资金用于集体或个人的福利。 ( 二) 事权财权不匹配 事权，指政府所拥有的从事社会经济事务的责任和权利。财权，是指政府所 拥有的财政管理权限。政府从事社会经济事务必须由财政支出做保障。中国分税 制改革后，取得了较大的成就，但随着中央政府财权的集中，地方事权却仍未减 少，地方政府依赖转移支付的问题越来越突出。中央与地方的财权、事权不平衡， 极大地影响了地方发展公共事业的积极性。地方政府若要做好公共事业，却由于 7 行政事业单位“小金库”的预防及查处方法初探 财力不足而无法保证经费，业绩无法体现，因此，地方政府更倾向于不作为，在 以政绩为主的绩效考核的制度下，一方面降低部分公共产品的有效供给，另一方 面为弥补政绩的不足，采取挪用专款等方法，允许私设“小金库”，用于地方官 员人际关系的运作，争取上级的补助资金用于能体现政绩的形象工程。 ( 三) 行政事业单位的收入管理方式不统一 许多单位仍然存在预算外收入，未纳入预算管理，财政收入未执行“收支两 条线”。“收支两条线”是针对预算外资金的改革，将收入与支出脱钩，收入上缴 至财政，支出由财政按标准核定。完全未执行“收支两条线”，其主要形式与企 业化管理类似，全部收入归单位支配。未完全执行“收支两条线 ，其主要形式 为将收入部分返还至行政事业单位作为经费来源之一。事业单位按经费来源还分 为全额拨款、差额拨款、自收自支等三种类型。差额拨款、自收自支事业单位即 完全未执行或未完全执行“收支两条线”的单位，因此在自身经营不善的时候， 可能存在经费保障不足，单位或想方设法隐瞒应上缴收入，或收取法定规定外的 收费，私设“小金库”的概率较大。 成本收益分析的结果 “小金库 的设立尽管是单位的行为，但是真正起决定性意义的还是在于 单位的负责人。因此，分析单位负责人在设立“小金库 后的收益及承担的成本， 将有助于对其是否存在设立“小金库”的动机。 ( - - )“小金库 单位负责人可能得到的收益 1 、金钱。这是经济个体设立“小金库 最直接的驱动力。正是“小金库” 的开支可以避开财经法规的限制，发放法定工资与奖金标准外的金钱。 2 、“权力的彰显。领导者对“小金库 的支配范围，远远大于正常经费支 出允许的范围，权力的彰显不仅体现在审批支出金额的大小，还体现在支配经费 支出方式与方向，比如用于高档娱乐消费等。领导者对金钱的支配能力越高，特 别是控制制度外的资源越多，其在人群中的影响力可能增加。 3 、晋升的可能。由于领导对“小金库”可以随意支配，因此，也成为他们 用于贿赂高官的经费来源，作为感情投资，投其所好，在不完善的干部考核机制 下，这种做法更易使其成为高官晋升考核中优先考虑人选。 8 第二章“小金库”概述 4 、人心的收买。“小金库 若用于本单位职工福利待遇，下属在情感上更加 认可上司。 ( 二) 影响收益的主要因素 1 、资金来源渠道。我国单位经费的资金来源主要有以下几种方式：预算内 资金、预算外资金、制度外资金。我国政府部门经费一部分为财政拨款，另一部 分则通过自主创收。这使得政府机关部门无法完全独立地作为社会管理者来进行 管理，自主创收的经费来源必然会使部分应承担社会责任的政府机构充当追逐收 入最大化的机构，这种矛盾将更催生了“小金库 的形成。 2 、公职人员的待遇。若单位公职人员待遇福利与同样职业的不同部门、不 同地区待遇比较处于较低水平，且无法承受生活经济压力，“小金库所能影响 的“消费者剩余是较大的，下属们宁愿选择缄默，内部监督也就失效。 3 、人事晋升的潜规则。若只有请客送礼行贿才能得以晋升，则“小金库 设立将使单位领导人受益匪浅，更加促使其对“小金库 的维持。 4 、价值观与权力观。若个人没有树立清廉正直的价值观，且认为随意控制 金钱便是权力，且社会风气认同这样的观念，并趋之若鹜，那么单位领导人在博 弈中认为的收益水平将会更大。 ( 三) 建立“小金库”单位负责人可能需要付出的成本 1 、心理压力。“小金库”一旦被发现，轻则处分，重则判刑，轻则对个人职 业发展不利，重则丧失自由与生活保障，类似例子比比皆是。尽管“小金库 尚 未被发现，但相关利益者必须承受舆论与监督的压力。 2 、处罚。包括警告、解除职务、罚款、判刑的可能性。 ( 四) 影响成本的主要因素 1 、公众参与决策的程度。政府收支民主程度的提高，使个别领导搞“一言 堂 的压力更大。 2 、政府收支的透明度。政府收支的不透明，减少了东窗事发的可能性，更使 单位负责人有恃无恐，只要内部人员不泄密，“小金库”被发现的概率微乎其微。 3 、内外部监督力度。“小金库 的主要监督部门为审计部门，其他部门无法 做到全面地就“小金库 来进行查处。税务部门更偏重于税收收入收缴情况，财 政部门尽管关注总体的宏观的财政收支情况，对预算单位的财政检查所花的人力 与时间也很有限，财政支出的合理性与合规性相对比较依赖于审计的结果。纪检 9 行政事业单位“小金库”的预防及查处方法初探 监察部门无法做到实时监督，纪检监察部门一般是通过举报或是审计移送案件的 线索再进行监督，具有一定的被动性与滞后性，但相对于审计其执法手段更加灵 活，效果会更好。因此，若能将这几个监督部门联合起来，形成有效地监督机制， 设立“小金库”的成本将大大增加。 单位领导人在衡量收益与成本之后，若认定设立“小金库”的收益将大于成 本，其设立“小金库”的偏好增加。 五、内部控制不健全 内部控制的健全与否，常常作为审计判断资源是否浪费、资产是否流失、管 理是否失效的前提。“小金库正是基于内部控制的不健全产生的各种漏洞而产 生，因此，内部控制测试是发现“小金库”的一道必要程序。 行政事业单位内部控制健全的主要表现为：( 1 ) 控制环境恶劣，不存在有效 的治理结构，高层管理当局的观念、方式和风格对该单位的建立和实施起决定作 用。部门领导者内控制度意识薄弱，或者没有建立有效的内部控制制度，或者重 建立轻执行，内部控制制度无法达到防止弊端产生的目的。( 2 ) 财务管理制度不 健全。以一般财务规章制度代替内控制度，只对支出范围标准进行限制，业务流 程的控制也过于简单。( 3 ) 会计核算不规范，单位的会计凭证、业务记录使用和 管理混乱。如会计核算失真，未按照行政事业单位相关会计制度进行核算。个别 单位规模小，职工人数少，组织结构简单，员工岗位职责不清，由同一人承担会 计、出纳、资产管理等不相容职务，难以形成合理的职责分离，或是单位固定资 产卡片无人登记，无人专管固定资产。( 4 ) 单位会计机构不健全，会计人员大多 没有受过严格的专业技能教育和训练，因此不能建立有效的会计系统。 六、我国干部绩效考核制度不完善 ( 一) 公务员绩效考核指标 中华人民共和国公务员法第三十三条规定：“对公务员的考核，按照管 理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。一由此可 见，公务员考核以“德”、“能”、“勤 、“绩”、“廉”五个为宏观指标。具体来说， “德一主要考察公务员的政治素质、遵纪守法、公共服务意识、社会公德、职业 1 0 第二章“小金库”概述 道德等考核指标；“能 主要考察公务员依法行政能力、创新能力、业务工作能 力、计划能力、文字综合能力等；“勤考察公务员的工作态度、勤奋精神和事 业心等，主要通过出勤率、纪律性等指标来考察；“绩”考察公务员的工作成绩， 如目标任务、交办事项的完成情况；“廉 考察公务员遵纪守法、依法行政、廉 洁自律的情况。 ( 二) 绩效考核制度在实际操作中缺乏有效性 l 、大部分行政事业单位员工绩效考核指标设置不合理。工作实绩与行业、 岗位紧密联系，行业不同、岗位不同，体现业绩的指标也应不同。但由于行政事 业单位中工作岗位没有说明书，岗位职责也不明确。行政事业单位对不同层级不 同性质的岗位均采用一致的考核指标，无法真正评价员工的能力与绩效。国家公 务员局考核奖励司的陈先郡认为，我国公务员考核指标定性的条款多，定量的条 款少；抽象的条款多，具体的条款少；软指标多，硬指标少；显绩指标多，潜绩 指标少。如对地方领导干部的考核注重g d p ，投资额等一系列与经济相关的指 标，导致地方领导干部不惜违反国家政策，无视可持续发展目标，片面追求数字 的增长，产生的社会影响由于考核指标未涉及而被忽视，从而影响更多的社会问 题。 2 、绩效考核过于依赖测评者的主观意志。一方面，测评者缺乏关于考核评 估方面的培训，测评者对考核指标的理解能力存在差异，评价口径不同，结果差 异也大。另一方面，由于考核指标未细化，测评者可能产生晕轮效应、折衷效应、 从众效应等误差，甚至凭第一印象进行测评，降低了考核的有效性。 以上问题导致行政事业单位的绩效考核无法有效全面地反映员工的绩效与 能力，令考核指标形同虚设，被考核者为了迎合无效的考核制度，其精力将不再 投入于与绩效相关的工作中，而是与考核有关与绩效无关的事项中，例如，测评 者对被考核者的主观印象是否良好等。测评者包括下属与上级。一方面，领导干 部在短期内无法通过业绩提升自身在员工心目中的地位，在行政事业单位人员经 费有限的情况下，极有可能通过设立“小金库”，提高员工福利待遇，提升员工 满意度。另一方面，由于上级的评价意见所占权重在实际操作中较大，被考核者 在完成有限的数字指标的同时，更加侧重于与上级的来往，“小金库 的设立将 使这方面的支出暗藏于黑暗之中。 。闫水晶国家公务员绩效考核指标的有效性分析及对策研究【j 1 科学信息( 学术版) ，2 0 0 7 ，( 5 ) 1 1 行政事业单位“小金库”的预防及查处方法初探 七、外部环境提供了便利 各经济主体发票若未真实按照自身业务开具，比如开具虚假发票或者真发票 假开，就有可能为虚设“小金库”提供条件。假发票的制作成本低且高度仿真， 利润可观，假发票制造方供给十分积极。税务机构对这方面的查处尽管出台了许 多规定，也做了相当的稽查工作，但由于市场需求旺盛，仍未能杜绝假发票现象。 税务机关一般为以下四种对象代开发票：一是未办理税务登记的临时经营者； 二是不符合印制、领购发票条件的企业单位和个体户；三是使用限额发票的个体 户业务成交额超过限额，需要填开普通发票者；四是外省( 或外市、县) 持有关 税收到本地区经营的业务( 如施工企业) 。税务机构代开发票业务其初衷是为了 解决个别单位发生零星经济活动却因为由于自身经营业务范围的制约无法提供合 法票据的问题。代开发票业务的开展为商品及劳务提供者与购买者提供了拓展业 务与节省财力物力的条件，保证了零星经济业务产生的税收征收，并取缔了虚假 票据作为入账凭据。但正因为税务代开发票的可信度极高，常常被单位利用，作 为套取资金的票据，扩充“小金库 。常见利用代开发票套取现金的手段有：1 、 代开发票业务纯属虚构；2 、代开发票业务量与金额虚增单位；3 、偷梁换柱：代 开发票开办公用品或维修费用，实际上是为了给员工发放福利或请客送礼。由于 税务机构的局限性，没有更深入的手段来马上辨别业务开展的真假，单位只需将 商品或劳务提供者的身份证明及经营业务证据提供给税务机构，缴足应缴的税款 便可得到税务代开的发票。因此，许多单位为争取设立“小金库的经费来源， 趁机将违法行为合法化。 一、普遍性、日月旦i 工 第三节“小金库刀的特征 “小金库 的