（公共管理专业论文）完善贵州省财政转移支付制度研究.pdf

摘要 地方转移支付制度的完善，是完善分税制财政体制的迫切需要，是保证政府职 能正常运转和巩固基层政权的迫切需要，是缩小东西部差距、促进国民经济协调 发展的迫切需要。我国地方政府根据中央的过渡期转移支付办法制定了各其 特色的转移支付制度，对地区经济发展和基层政权建设起了积极的作用。但在实 践运行中存在着过渡性和不规范性，需要进一步研究、完善和规范，使其成为一 种科学、规范和统一的财政制度。 就贵卅省财政转移支付制度而言，存在着较多的问题，主要有：转移支付的 规模过小；省与地市县政府间转移支付依据不清，造成转移支付责任模糊；转移 支付目标不当，有效转移支付支出不足；转移支付的分配不规范，带有相当大的 随意性；专项转移支付过多过滥，难以体现专项意图以及“以奖代补”政策的中 一系列问题。 要完善贵州省的转移支付制度，必须进一步增加转移支付的总量，确定合理 的转移支付对象，并采用科学的转移支付测算方法测定转移支付数额，通过周期 调艇与加大因素法的使用范围来完善“以奖代补”制度。同时辅以配套措施的完 善，如体制创新、转变政府职能、加快地方政府机构改革的步伐等，逐步构建符 合贵州省情的转移支付制度。 关键词：分税制财政转移支付制度以奖代补 a b s t r a c t t h ep e r l e c t i o no ff i s e a lt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e ma tl o c a ll e v e li sa n i m p e r a t i v ed e m a n do fi m p r o v i n gt a xa s s i g n m e n ts y s t e m ，g u a r a n t e e i n g n o r m a lo p e r a t i o no fg o v e r n m e n t a lf u n c t i o n ，c o n s o l i d a t i n gt h ep o l i t i c a l p o w e r a tg r a s s r o o t sl e v e l a n dp r o m o t i n gt h ec o o r d i n a t e dd e v e l o p m e n to f n a t i o n a le c o n o m y b yn a r r o w i n g t h eg a pb e t w e e ne a s t e r na n dw e s t e r na r e a a c c o r d i n gt ot h em e a s u r e f o rf i s c a lt r a n s f e rp a y m e n td u r i n gt r a n s i t i o n p e r i o df o r m u l a t e db vt h ec e n t r a lg o v e m m e n t ，l o c a lg o v e r n m e n t sh a v e e s t a b l i s h e dt h ef i s c a lt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e mw i md i f f e r e n tc h a r a c t e r s w h i c hh a v e p l a y e d a c t i v er o l ei n p r o m o t i n g t h el o c a le c o n o m i c d e v e l o p m e n ta n de n h a n c i n gb a s i c 1 e v e lp o l i t i c a lp o w e rb u i l d i n g b u ti n p r a c t i c e t h e va l lf e a t u r e dw i t ht r a n s i t i o na n dl a c k e do fs t a n d a r d i z a t i o n ， w h i c hm e a n st h a tf u r t h e rr e s e a r c ha n di m p r o v e m e n ti sn e e d e dt of o r ma m o r es c i e n t i f i c ，s t a n d a r da n du n i t e df i s c a ls y s t e m t h e r ea r eal o to fp r o b l e m si nt h ec u r r e n tf i s c a lt r a n s f e rp a y m e n t s y s t e mo fg u i z h o up r o v i n c e w h i c hm a i n l yr u na sf o l l o w s ：t h es c a l eo f t r a n s f e rp a y m e n ti st o os m a l l ；t h et r a n s f e rp a y m e n tr e s p o n s i b i l i t yi sn o t c l e a rd u et ot h el a c ko fb a s i sf o rt r a n s f e rp a y m e n tf r o mp r o v i n c i a ll e v e l d o w nt ot h ep r e f e c t u r ea n dc o u n t yl e v e l ；t h es e l e c t i o n o fp a y m e n t o b j e c t i v ei si m p r o p e rw h i c hl c a d t ot h ei n s u f f i c i e n to ft h ee f f e c t i v e t r a n s f e r ；t h ed i s t r i b u t i o no ff i s c a lt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e m i sn o tr e g u l a r , a st h er e s u l t ，t h e r ea r et o om u c hr a n d o m i c i t yi nt h ep a y m e n t ；s p e c i a l f i s c a lt r a n s f e rp a y m e n ti st o ol a r g ea n de x t e n s i v et oe m b o d yt h es p e c i a l p u r p o s eo fp a y m e n t ；a n das e r i e so fp r o b l e m se x i s t i n gi nt h ep o l i c yo f s u b s t i t u t i n gs u b s i d i e sw i m r e w a r d s t op e r f e c tf i s c a lt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e mo fg u i z h o up r o v i n c e ，t h e t o t a la m o u n to ft r a n s f e rp a y m e n tm u s ti n c r e a s e d ，t h et a r g e to ff i s c a l t r a n s f e rp a y m e n tm u s tb es e tr e a s o n a b l y , a n dt h em o r es c i e n t i f i cm e t h o d m u s tb eu s e dt oe s t i m a t et h ea m o u n to fp a y m e n t 。i h em e a s u r eo f s u b s t i t u t i n gs u b s i d i e sb yr e w a r d ss h o u l db ei m p r o v e db ya d j u s t i n gt h e b a s ef o r r e c k o n i n gr e g u l a r l y a n d p u t t i n g e l e m e n t - b a s e dc a l c u l a t i o n m e t h o di n t om o r eu s e a tt h es a m et i m e i no r d e rt oe s t a b l i s haf i s c a l t r a n s f e r p a y m e n ts y s t e mc o m p l y w i t hl p e a lc o n d i t i o no fg u i z h o u p r o v i n c es t e pb y s t e p ，r e l a t e dc o u n t e r p a r t m e a s u r e sm u s tb ea d o p t e ds u c h a sp r o m o t i n gs y s t e mr e n o v a t i o n ，t r a n s f u r m l n gt u n c t i o n o t g o v e r n m e n t a n d a c c e l e r a t i n gt h ei n s t i t u t i o n a lr e f o r m o fl o c a lg o v e r n m e n te t c k e yw o r d s t a xa s s i g n m e n ts y s t e m f i s c a lt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e m s u b s t i t u t es u b s i d i e sw i t hr e w a r d s 辩汪大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文完善贵州省转移支付制度研建 由于受经济环境及历史原因的影响，地区经济发展水平不可避免地存在着熬 躐，并由此形成地域收入分配和公共服务水平的差距。因此，在缀济和社会发展 ，诱苓与群决区壤分嚣，始终是欢痔考整瓣一令羹爨溷蘧。实行黢疼闯匏雾季羧 转移支付制度，是各国政府在解决“公平与效率”问鼷，调节资源配置、收入分 配及公共服务水平差距时，十分重视采用的重要政策警段。“1 自1 9 9 4 年实施分税 稍财致薅髑改辇戳来，我嚣遴步建立蔻孛央对雀酸及餐潍下懿转移交键翻凄。扶 谶几年来中央对各省的转移支付及贵州省对下的转移液付的实施结果看，这一制 度盼基本目标掇然还没有究全达到，但擞规范地方财股补助、完蒋财政体制和政 蒙芋段、缓勰嚣壤黠致函赡游方瑟爨超鬟了辍校夔终蠲。霾簿，我溺大熬翅密徐 先后建立了地方财政转移支付制度，对地方经济的发展和基层政权的建设意义嫩 大，但在实践瞧行中地方转穆支付制度还存在不少问题，需要进一步研究、完蒋 秘键全，傻英缓为一释辩学、蔑蓬帮统一貔黠致赣陵。4 3 1 政府间转移支付制度的规范分析 1 。 财致转移支辑制凌懿含义 财政转移支付制度( f i s c a lt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e m ) ，是搔一个国家的锫 级政府之间在既定的职责、支出责任和税收划分框架下，以实现各地公共服务水平 豹均等诧菇壤零强蠢嚣实行豹一耱薅黢资金豹楗互转移或凳| 致乎稳裁疫。在谂及 政府间转移支付问题时，安瓦尔沙赫( a n v a rs h a h ) 和罗伊巴尔( b a h ir o y ) 蒋 学者均把均衡理论作为合溅调剂财政资众，协调区域疑济社会发腱的重要依据加 黻溪述。莰撰堍方公共豹赫论来捌分器缀教瘸阉麴支掇麦锰彝牧入嚣，往缝影残 政府之间财政纵向不平衡和横向不平衡，以及公熬商品外溢性( p u b l i cg o o d s e x t e r n a l i t i e s ) ，从而需豢上级政府对下级政府的财政调整。财墩转移支付制魔 便是其孛一秘爨重要熬调熬手段，其圭鬓嚣戆是惩凌鬓| 致势嚣豹级凌巍横囊蚕擎 衡，实现大致均等的公共服务以及解决一些公共项目的外溢性。 财政转移支付制度是市场经济比较发达的国家处理中央与地方政府之间财政 荧系兹警速敲法等基本方式。瓣竣转移炎褥豹翻度熬矮蘧、竞善冬秀，在缀大程发 上决定与影响着国家经济改革与制度创新的公平与效率。伴随着分税制财政体制 的实施，具有均等化意义的我国财政转移支付制度也谯1 9 9 4 年正式出现。作为漱 滋霪| 致酸繁鹣鏊本孛分参数，政蠢阉戆竣转移支菇铡浚辩我国宏躐调控体系熬饯 馥汪太喾公共营理( m p a ) 颈士专照学接论文完善贵州省转移支付剿度研究 他和区域经济协调发展起到了明显的调节尚推动作用。为进一步加强中央政府的 宏观调控能力，平衡各地方的缀济发展，迫切需要规范、完善我国现行的政府财政 转移支嚣翻凄。 众所周知，个完善的分税制财政体制，需要有一套规范的财政转移支付制度 来支持。虽然现行的财政转移支付制度存在平均主义和中央宏观调控弱化的缺陷， 餐姨保证努我潮警稳过渡鹣麓痰善，瑰蠢辫竣转移支爨蠲发是袁荚移在豹客观羹 础的。我们进一步要做的是程研究、分析阑情、省情和过渡期特征的基础上，缩短 “鹰路”即过渡期，大胆地进行制度创新，以便尽快达到预期目标，以保障中国市场 经济俸铡豹器浚确立和完蔷。 1 2 财政转移支付制度的特征 各国由予凝体历史条件和嚣馈不同，财政抟制存在饕装静程度的蒺异，但为市 场经济的一般裁律所支配，器弱的财政体巷l 又具有共性特征，具体到敬府闻财政转 移嶷付制度，有以下共同点： l 。2 。1 政痰阕财政转移支键潮度是锯国翔来协调审央和地方辫政分配 荚系，加强中央政府的宏观调控，维护国家统一的重要手段 政府间财政转移支付手段不仅是一种经济手段，同时也是一种政治手段。它对 予弥李 遮方麓浚收支差额，确绦整令国家公共骚务貔最低标准，实袋审夹致癣豹霉 分鹊己功能，强化中央对市场缴济的宏观调控，实现经济稳定化目标熟有重要的作 用。具体表现为：( 1 ) 转移支4 寸制度是解决中央和地方财政之间的纵向不平衡和 备德匿财政之润瓣横两不平褥兹重要手段，对于实凌务穗豹基本公基骧务麓力豹 均等化具有重要作用：( 2 ) 加强中央政府对地方政府的控制，有利于推行中央政府 的宏或经济政策：( 3 ) 作为中央政府稳定缎济豹政策工具，通过中央政府的反周期 魏矜韵，剩激鬻求，扩大簸夔，起篓| 缓簿经济衰退静褡臻：( 4 ) 有韵予裁弓l 遮方黠力 来建设符合全国利益的项目，实现中央的备项宏观计划。 ，2 。2 政府溺财政转移支付割度采潮一般性补助与专项补助楣结合的 方法 各国的政府间财政转移支付制度都采取一般性补助和专项补助两种方式。熟 审，一觳经李 麓誉摇定强途羧瓣麴其链条髂，是娶调壤隧之闻魅致浚入，实瑷髓黢 2 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文完善责州省转移支付制度研究 均等化目标所采取的主要方式：而专项补助方式规定用途和附加条件，它更有助于 达到的是效率目标，使既定的供给水平得以提高。各国的一般性补助与专项补助的 具体形式又不尽相同。美国联邦财政的转移支付分为三种：规定具体用途的补助 ( c a t i g o r i c a lg r a n t s ) ：宽范围用途的补助金( b r o a db a s e dg r a n t s ) ：一般目的的 补助金( g e n e r a lp u r p o s eg r a n t s ) 。前两种大致祸于专项补助，而第三种则属于一 般性补助。日本的转移支付基本上由国家让与税、国家下拨税和国库支出金这三 项内容所构成。国家让与税与国库支出金属于专项补助，而国家下拨税则属于一般 性补助。澳大利亚的财政转移支付制度则直接由般性补助和专项补助组成。1 其他国家也与此相类似，都采取了一般性补助与专项补助相结合的转移支付方式。 就各国实施转移支付的情况看，都是在“公平优先，兼顾效率”的原则指导下，以一 般性补助方式为重点，专项补助相配合的复合型形态为主。因为一般性补助没有规 定资金的具体使用方向，只是政府财力的一种补充，下级政府对这项资金有较大的 支配权，主要目的是用来平衡地方预算，满足地区基本开支需要。“1 因此，一般性补 助更能体现公平。专项补助则不同，它规定了转移支付资金的使用方向，有的还附 带一些条件，下级政府只能在规定基础上使用转移支付资金。因此，专项补助更能 体现上级政府的政策意图，贯彻产业政策，更有效配置资源，保证经济高效运行。 1 2 3 政府间财政转移支付制度的法制化 各国政府间的事权都由法律明确规定，据此而进行的财政收入和支出范围的 划分，在不少国家也用法律的形式确定下来。对政府间转移支付制度的基本原则一 般也是用法律形式加以确定，虽然各国拨款额巨大，拨款种类多样，对象众多，结 构复杂，但是在具体操作上都有章可循，拨款的实施程序化、拨款额的确定公式 化，一切都有明确的法律依据，有健全的法律体系加以保障。1 转移支付制度本身 及制度运行的外部环境均实现了法制化，减少了人为因素的干扰和影响。美国的各 项拨款都要根据有关法律决定并以法律的形式确定下来，作为各级政府间进行补 助与接受补助的基本依据。日本各类拨款的主要测算依据和具体的补助办法都在 地方预算法中给予明确规定。德国在国家宪法基本法中对财政体制及政 府间的转移支付都作了较详细的规定。转移支付的系数要由立法机构讨论确定， 转移支付的目的范围等被写进法律。据以计算均等化拨款的税收能力和标准税收 需求以及其他一些技术性比例也用法律的形式加以明确规定。加拿大和澳大利亚 浙江大学公共警理( m p a ) 硕士专业学位论文完善贵州省转移支付制度研究 等国也都在其有关的法律或法规中对财政转移支付作了相关的规定。但具体的计 算公式或补助标准，各国财政部或专门的工作委员会有权根据实际情况作出修改， 体现了法制化与灵活性的很好结合。“3 1 3 完善贵州省财政转移支付制度的必要性和重要性 1 3 1 完善地方转移支付制度，是“分税制”财政体制的客观要求 “分税制”的建立，客观上要求进行科学的财力和事权划分。但从我国“分税 制”运行情况来看，一方面，通过划分税种，中央财政直接组织收入占全国财政 收入的比重由改革前的2 2 上升到5 5 7 ，改交了分税制前中央财政集中收入过低 的局面，形成了中央财政组织收入占主导地位的财力分配体制。但由于“分税制” 计算上划收入时以保证既得利益为前提，实际上财力划分有失公平，一定程度上 导致经济发达地区与落后地区同样成为中央集中收入的贡献者，因此削弱了落后 地区原本并不充足的财力。而另一方面，事权也未相应实现规范划分。地方财政 支出范围在过去体制基础上未做大的调整，在整个政府支出范围中，地方政府比 中央政府承担了更多的支出责任。自分税制实施以来，在逐步提高中央财政收入 占全国财政收入比重的大背景下，省以下的财政体制安排也带有财力向上集中的 倾向，而一些基本事权却有所下移，县乡政府要承担农村义务教育、农村社会保 障、医疗卫生及区域经济发展等职责。一方面，所履行的事权由于刚性支出多、 无法压缩；另方面，农村工业化、城市化的进程又需要完善基础设施建设，县 乡财政的困难显而易见。这种不尽完善的“分税制”财政体制，一是造成普遍范 围的地方政府事权过多；二是造成落后地区地方政府正常支出难以保证，职能难 以发挥，运转出现困难。因此必须通过进一步完善体制，进行政府问的利益再分 配，即完善转移支付制度，最大限度地实现地方政府行政能力的均等化。 1 3 2 完善地方转移支付制度，是地方经济社会发展的客观要求 一是历史原因造成的地区间经济发展不平衡，要求通过政府间转移支付补助 进行有效弥补。相对于东部沿海地区，贵州省地理位置偏僻，地势多山、土壤贫 瘠、交通不便、信息闭塞，经济文化和社会发展在全国长期居于落后地位。在这 种历史和现实条件下，贵州省税收努力程度高于全国平均水平( 见表一) ：当全国 的国内生产总值从1 9 9 4 年到1 9 9 8 年增长了6 9 8 0 时，全国财政收入的同期增长率 为8 9 2 6 ：而贵州省同期的国内生产总值增长率仅为6 1 5 4 时，其地方财政收入增 4 濒讧大学公共管理( m p a 硬士专业学位论支竞善奏蚋簧转移支付裁度研究 长率达到了1 0 9 1 5 。这一数据表明，尽管作出了努力，贵州经济幽于长期以来发 膨滞后，财政收入总量增长仍然过小，熊自身的努力达到财政自给相当困难，因 魏戈其雾要孛突进一步宠簧羧庭润转移支键裁囊，甥实秀霰爨艇决霸豫蛰。 同时，又由于省内各地区间的社会发育程度、缀济结构、都市化程度、人口 分布等不同，加之税基的规模和税源的集中程度等方颇的差异，造成地区间税收 收入能力不孚撬，毽嚣要舔缀采取鬟蕊滚鞠戆转移支耱务法，调节分嚣，实瑷救 入水平的基本公平，即建立和完善省以下政府间转移浅付制度。 表一：1 9 9 4 年一1 9 9 9 年穗方嚣致羧入与嚣内生产慧毽增长谤潺瓣凌表 单位：亿元 贵州全国 锥份 霹内爱产蓥9 8 魄瓣埯黠玻 9 8 毙9 4嚣蠹艇产9 8 毙9 4地方镐毙9 4 蔽入媾长馕 长 收入增长慧氆壤长 1 9 9 43 1 2 45 2 1 1 75 2 1 8 14 6 7 5 9 4 1 0 9 1 5 6 1 5 4 8 9 2 6 6 9 8 0 1 9 9 86 5 3 48 4 1 8 89 8 7 5 9 57 9 3 9 5 7 二是由予宏观经济政策调整对地方收入的影响，各地进行经济结构调整对谶 渡期转移支付制度提出了新的要求。从九十年代后期以来，国家对一系列宏观经 济欢蓑进毒亍了调整，磐农簸筏计税铃捺下调，烤烟税攀、均徐下降，天然转凝傻， “十五小”笑停，调整房地产市场税收政策等，使黻农业、林业收入为主的溉蔽 骨干财源出现了较长一段时期的政策性嫩收，导致财政陷入困境。在财力本身十 分薄弱豹薅况下，这些迪酝难驭菝靠爨隽努力进行缝擒调整、重壤鸷钱财源。避 渡期转移支付锘4 度并未考虑这一因素，因此，必须避一步加以完蒋。 1 3 。3 完善地方转移支付制度，燕公共服务水平均等化、解决收益“外 滋”瓣鬟甍 实现地隧间公共服务均等化就是像诞每个公民都能享有义务教育、卫生保健、 社会保薄等熬零权利豹有力播燕。根摄公平原则，炎论生活在富裕她逸还是赞潮 蛾区，公民攀脊基本公共派务的权利鼹平等酶。建立地方转移支幸毒制度，簸终强 的是实现公熬服务水平均锌化”1 。是为了实现政府间横向的财政平衡，即缩小地区 澜公共晶提供水平豹差异，保证各缝方政府拥有提供基本公共服务的能力。我国 赣江大学套癸肇理矗氆走) 壤丧专监学位论文嵬善赍髑喾转簪支髂裁旋瞬究 地方政府提供的基本公_ 按服务包括基础教育、卫生保健、基础设施、社会治安等， 这些l 受务豹提供懿只嚣滋遮致腐来麟决，或者在魃欢钵裁中缺乏这耱鞋会公警壤 制，就必然出现地市县之间的巨大蓑并。以贵州为例，由于贵州是一个多涎族聚 居省份，地方政府要提供同样水平的公兴服务时，备民族生活习俗的特殊性使支 出大量增黼，懿语言、习俗不同带来瓣教育成零壤麴、羼往分数豢来毂交逶、逶 讯基础设施建设成本增加等。提供同等质量和数蠹的公共服务，属于“市场必效” 的范围，所产生的成本麓异必须通过转移支付予以消化，同时还需要通过转穆支 嚣寒解决掰变土遗鏊下来戆发曩缺翻、褰鼹上存程魏发爱疑盈。 转移支付的另一个熏要作用是解决地方政蔚在提供公共产品时的收麓“外 溢”问题。0 3 在市场缀济体制下，辖区间也存在外部效应问越。在存在效蘸外溢 熬壤琵下，壤方政疲懿公共品挺供爨会羝予李圭会爨潆琵置豹鸯效瘩乎。金娆莲零 生产经营活动所提供产晶或服务产嫩的外溢性其霄公共影晌，倔可以通过税收或 公共支出使外部效应内猩化来加以纠砸。地方政府间的活动外漱，因利益外滋的计 鲎爨较爨滚，难竣逶过拣方致褒之润逡嚣慰窿靛蛰绥，嚣筵必绥囊较裹缀次黢窝乃 至中央政府按规范、统一的标准，对地方政府的利益外溢活动进行必要的利益调 整。欠发达地区的义务激育即是典裂的辖区间效虢外溢产品( 因外出读大学的人 襞建不爨寨孬鋈去) 。程魏壤援下，逶逑孛夹怼裴瓣专顼转移交辩憋辖嚣静终部效 益内在化将有助于调动地方政府提供此类产品的积极性。8 1 同溅，贵州省各级政府 所进行的水土保持、环境保护、退耕还林、民族文化保护等工作均具有极大的正 羚熬效痰，豢震要孛受麓黢戆转移赢耪予爨支持。魏努，一骜爨套褒穰经滂效益 的大型公凝投施，如犬烈水库、公路网、发电厂簿需由受益地区共同出资，同时 也需中央财政的财力支持，特别是对予财力困难的欠发达地区。 。3 。4 宠薹地方转移支纣整陡，蠢在枣精鲢济体潮下，上级致患进行 宏观调擦、实现施敏意图的辩熏 在带璐经济钵铡下，蔻零 导遗方各级政府翁鼯政取鑫、实麓宏疑调控或必实 现整体政策意图，除运用指令往行政手段外，通过选择有条件的转移支付辩毪实施 影响，是逐步规范政府行政行为方式向有序、理性化发展的必然选择。尤其是面 旗我国嚣壤浆特殊蛙、笈杂牲窥髂涮转辕任务熟泼匿毪，政黪宏双霹标的蜜现， 相当大一部分更需要由省p a t i 晌地方政府来具体实施，这就鬻求通过建立究善地 6 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文完善贵州省转移支付制度研究 方财政转移支付制度，来加强上级政府对下级政府行政行为的间接调控和引导， 达到完成统一的施政目标和对资源的合理配置的目的，其方式又比较符合市场经 济的规律。 1 3 5 完善地方转移支付制度，是保证地方政府职能正常运转和巩固 基层政权的需要 由于自然条件、历史渊源和经济背景的差异，各地在满足公共产品需求和服 务的财力上存在较大差别，全省不少县、市、乡镇不仅保证政府正常运转所必需 的经费严重不足，而且经常拖欠工资，财政难以为继。如1 9 9 4 年贵州省6 6 个县 出现财政赤字，7 0 以上的县发工资困难。这不仅制约了当地经济的发展，而且已 经成为危及到地方政权巩固与否的大问题。在人事制度改革相对滞后的背景下， 迫切需要通过地方转移支付制度对政府间公共服务财力进行再分配，以保证地方 政府基本职能的运转。 2 贵州省转移支付制度实施现状 2 1 中央对贵州省转移支付制度实施现状 现通过几组基础数据进行分析： 首先，中央对贵州省的转移支付在结构上存在一定的不合理性。从表二可以看 到，贵州省历年所获得的中央补助收入当中，税收返还和原体制补助作为一种补 助形式，占据了一大半以上的比例，而两者从性质上讲属于均等化转移支付范畴， 并不包含贵州特殊因素。而且由于这两项补助是建立在“基数法”的基础上，客 观上仍然延续并扩大了既得利益格局，原本财力就十分薄弱的贵州省，既得利益 数额十分有限，与其他省份相比，补助数额相差甚远。而专项补助作为第二种补 助形式，所占比例虽然在逐年上升，但最高年份也仅达到中央补助总额的2 0 左 右，难以满足贵州基础设施建设和教育、文化等公共支出的需要。一般性转移支 付作为第三种补助形式，在补助总额中所占份额仅约1 0 。这一结构忽视了地区差 别和转移支付要达到的最终目标，存在一定的不合理性。 表二：1 9 9 4 一- 2 0 0 0 年中央对贵州转移支付情况表 单位：万元 税收原体制专项 一般转 各项结其他中央补助 项目移支付 返还补助补助算补助补助收入 补助 3 2 0 2 4 67 4 2 2 75 4 3 5 3- 8 2 1 16 7 64 4 1 2 9 1 1 9 9 4 年 7 2 5 7 1 6 8 2 1 2 3 2 一1 8 6 0 1 5 1 0 0 3 2 3 0 7 37 4 2 2 76 3 6 4 35 8 3 49 4 64 5 6 0 6 5 1 9 9 5 芷 7 0 8 4 1 6 2 8 1 3 9 6 一1 2 9 o 2 1 1 0 0 3 3 4 6 7 77 4 2 2 71 0 2 3 8 94 6 5 01 0 8 l5 0 7 7 2 4 1 9 9 6 缸 6 6 9 2 1 4 6 2 2 0 1 7 一o 9 2 o 2 1 1 0 0 3 4 8 2 3 47 4 2 2 71 2 2 0 2 81 3 6 3 78 5 85 3 1 7 1 0 1 9 9 7 正 6 5 4 9 1 3 9 6 2 2 9 5 一2 5 6 0 1 6 1 0 0 3 6 5 2 5 17 4 2 2 71 4 0 5 9 11 4 6 7 97 3 8 0 86 3 9 1 9 8 1 9 9 8 矩 5 7 1 4 1 1 6 1 2 1 9 9 一2 2 9 1 1 5 5 1 0 0 3 6 9 0 5 07 4 2 2 72 8 0 3 9 86 8 1 9 3 1 5 6 3 11 4 4 0 6 09 5 1 5 5 9 1 9 9 9 年 3 8 7 8 7 8 2 9 4 7 7 1 7 1 6 4 1 5 1 4 1 0 0 3 7 3 6 1 37 4 2 2 73 1 3 1 4 37 7 6 5 01 0 0 8 0 4 2 8 1 9 9 01 2 2 1 4 2 7 2 0 0 0 焦 3 0 5 9 6 0 8 2 5 6 4 6 3 5 8 2 5 2 3 0 9 9 61 0 0 贵州财政年鉴 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文 鬼善贵州省转移交付制度研究 其次，从中央财政这几年集中的增量部分来看，随着中央实褥财政收入增量 的不断增长，中央的过渡期转移支付补助额也不断增加，但是该补助额占中央实 褥璞璧懿毙豢熹| 】星不甑下海憝趋势( 觅袭三) 表三：贵州获过渡期转移支付补助占中央察得增最比重寝 萃瓮：亿元 转移支付补助额占中央 年份转移支嚣枣 助颧孛夹赛褥增量 蜜得增鬣的眈羹( ) 1 9 9 56 4 53 0 30 32 1 3 1 9 9 6l o 3 56 0 6 ，7 0i 7 1 1 9 9 71 2 2 99 9 4 8 31 2 4 注：中夹舞得蹭赣是指j 趣方上划中夹收八扣除税收运逯收入、糠中央本级收入、减免税 退还收入、开发区返迸收入茂外贸出仃退税中央多负担部分，其中地方上划中央收八包括： 上饕l 两税收入、 银扦金赫企业辑得税覆证券交易黼。 阱上两个方面充分说明，中央对贵州转移支付力度较弱。就全省整体来看， 贵州献转移支彳寸中并未得弼太多实惠，由于原既得财力永平低，支出增长需求大， 使褥爨列省在没袁转移支付提供足够静财力支持的德提下，公共支出增长速度缓 慢，谶步扩大了地区间的差距。同时，就局部利盏来说，一些在实行“分税制” 前相对财力较好的德区，由于增踅上划过多，甚至滩以维持原来酾支出水平。以 遵义枣为爨，实毒亍“分裁铡”以采兹七年中，累诗上裂牧入与毒 劈收入之蓑达2 1 3 7 亿元，相当予全市一年的财政总收入，这部分财力的上划严重制约了自身发展。 从目前舞州经济基本情况来看，入均财政支出占全国比重目益下降，只莉全 霪人均支出求平懿4 2 。1 ，默恧逸成责势 公教人曼工资7 k 乎低，公共设熬屡量懿数 量少，社会发育迟缓。由于财力缺口，贵州财政处于低水平代谢状态，政府行政 质量下降，教育文化科技投入不足，经济发聪受到制约。对农北投入不足，土壤 改良、鑫耱攘广、承剽设施建设羧零资金满足不了嚣要，承浚失帻援严重，生 态目盎恶化。基础设施投入不足，不邋公路地区仍然较多、已通的公路技术标准 低，逡输困难进而影响经济发展与社会进步。因此，目前的转移支付额度基本上 达不利公共强务豹均等纯效采，难瞄强章 赛熊签巨大款支出蛱目。 2 。2 贵州省对下转移支付制度实施现状 警 港泣夫学公搀管理t m p a ) 礤士寺擅学位论文 竞善费州管转移支付制嶷研究 2 2 1 “以奖代补”实施情况 致策鞠台魏鹜蓉 1 9 9 3 年以来，贵州销县级财政预算收支的矛盾非常尖锐，特别是1 9 9 4 年工资 改革以泉，工资增幅较大。工资等圜4 性支出增加迅猛，已大大超过财政收入及可 雳鬓亨力黪瓒长。1 9 9 0 年赛翔省垒省有1 9 个嚣政券字墓，赤字额i 钇多元，器本无 欠发工资的情况，到1 9 9 4 年赤字县就扩大到6 6 个，赤字额达3 i 亿元，欠发工 资近i l 亿元，为了维护社会稳定，部分地方只好挪用生产建设资金用于工资发放。 【 硝 为缓解县级财政困难，维护全省社会稳定，解决县级财政工资的正常发放， 贵州省制定了“以奖代补”政策，该政策具有过渡期财政转移支付办法的特点。 “强奖伐斡”的主黉内容 i 、戆本思路。 对经济发展缓慢、财力增长蠢隰、难以保i 正工资( 标准工资) 正常发放、财 政收支平衡难凌较大豹县，由省、魏黠致给予奖瀚褥韵，并袋取交事露辛 麓为事 前供款的办法。按每年测算财力，财政特困县支付标准工资仍有差额的部分，由 省、地两级财政在年拐给予转移支付 助，但该颈 助以借款方式下达到县，根 据年终决簿情况进行考核。对实现警年赙致收支平衡，不拖欠鞭工工资的爨，其 借款转为凝励补助：对仍拖欠当年工资且当年财政出现赤字的县，省地财政的借 款不作於助，仍作借款处理。 2 、溯算办法。 根据县级发展差辩较大的实际，经反复测算，最后选定财政供养人员、标准 工资葶曩梳梅运转的基本支出需要、人均财力等攒稼作为实旎“以奖代 b ”的依据。 ( 1 ) 财政供养入数豹确定。以1 9 9 4 年各缀入事部门批漆参加工资淑薄的人 数为计算依据，具体包括全额行政枣业、差额单位的人员，离退休职工人数，民 办教炳拨三_ 辑诗算，祭体入员不计入财政供养人数。依据上述计算基数，以后各 年在测冀财政供养人数时均按1 9 9 4 年各县计算蒸数按3 增长率计算增长。这种测 算办法本身带有激励性，对人员控制较好的县，财政实际供养人数小于测算数的， 褥到奖励，实际数大予测算数的，受到一定的愆躅。 ( 2 ) 基本支出需黉的确定。 0 渐江大学公共管理( m p a ) 硬士专业学位论文 完善贵州省转移支付制度研究 贵州经济基础薄弱，人均收支水平低，标准工资发放的矛盾非常突出，因此， 在确定基本支出水平时，只能以保证各县标准工资的发放和政府机构的基本运转 移为确定的根据。对于标准工资的水平的测算，是以国家公务员工资定额为基础， 综合考虑了少数民族边远地区补助和公务员工资正常晋升等因素，确定每年人均 标准工资水平。对于政府机构所需基本支出的确定，在主要保证标准工资支出需 要的前提下，对机构运转经费仅仅按每人均支出2 0 0 元认定。 ( 3 ) 可用财力的确定。以1 9 9 4 年各县的决算数为依据，以后每年各县的财 力等于1 9 9 4 年地方财政收入递增1 5 和1 2 加上税收返还、定额补助之和。各地 收入努力程度的奖惩，省财政作了如下考虑：不管各县的增长多少，地方收入的 增长均按1 5 和1 2 ，超过此增长比例的县，实际给予了一定的奖励，未达到的给 予一定的惩罚。 ( 4 ) 转移支付数额的确定。 按照上述办法确定的财政供养人数、测算财力和标准工资发放和机构运转基 本需要水平，凡人均测算财力达不到基本支出的县纳入享受“以奖代补”借款范 围，并由省级财政和地、州级财政补足到人均基本支出的财力缺口。 3 、实施效果。 作为一般性转移支付的形式之一，“以奖代补”政策与传统的转移支付制度有 所不同，传统的的转移支付作为一种类似赈济制度，它是以公平原则来贯彻，体 现“抽肥补瘦”的思想，而“以奖代补”政策既是对贫困县的一种谋求公平的倾 斜的分配制度，同时，又注入了比较大的效率机制，县级政府要想得到补助额， 就必须强化对收入的征管，努力提高财政收入总量。财政平衡不仅是增收也是节 支，“以奖代补”要求地方政府不仅要在增收上下功夫，而且要加强对支出的管理， 严格控制财政供养人数的增长，否则财政难以平衡。“以奖代补”将激励机制与约 束机制结合起来，主张增收与节支并重，这对于县级财政努力实现“保平消赤” 目标具有很大的推动力。政策实施8 年来取得较好的成效。一是基本解决了财政 特困县当年标准工资的发放问题，稳定了干部职工队伍，使各项工作得以正常开展 为维护稳定、促进发展提供了有力的保障。二是为各级党委、政府分了忧，解了难， 不再经常为工资发放问题所困扰，使其从过去为发放职工工资而四处“跑、求、要” 中摆脱出来，集中精力抓经济发展、抓财源建设和其它各项工作“。三是赋压力于 动力之中，把上面的帮助与自身的努力有机地结合起来，真正起到了激励作用，各 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文 完善贵州省转移支付制度研究 地、县领导和干部普遍感到既有动力，更有压力，都把工作的重点放在经济发展、 抓财源建设、促产增收、开源节流上。 四是促使各级加强财政预算管理，增强了 各级对资金的管理和调度能力，有利于支持其经济发展。实行“以奖代补”政策后， 县级挪用专款发工资的现象相对减少，有一些县还准备通过本级增收、超收来集中 部分财力用于支持经济建设和其他各项事业的发展，并逐步消化历史遗留的欠帐， 使县里逐步卸下包袱，轻装前进。五是使“量入为出，量力而行，收支平衡”的财政 工作原则和“有序安排，保证重点”的支出原则得到有效贯彻。 2 2 2 各类专项补助情况 由于贵州财力比较薄弱，在省级没有规范的“因素法”测算转移支付额度的 情况下，由于本身也没有足够的财力进行一般性转移支付的补助，只能采取大量 的专项补助形式对下级政府进行补助，根据资料显示( 表四) 专项补助在省以下 地方政府转移支付中占据主要地位。 表四： 1 9 9 4 2 0 0 0 年省对下转移支付情况表 单位；万元 税收返还原体制补助专项补助财政总收入 2 0 5 3 0 72 3 0 9 87 5 2 3 76 1 0 3 8 1 1 9 9 4 3 3 6 4 3 7 8 1 2 3 3 1 0 0 2 0 7 9 9 02 4 4 3 46 9 8 4 07 2 7 7 9 6 1 9 9 5 2 8 5 8 3 3 6 9 6 0 1 0 0 9 6 2 1 5 7 0 02 4 3 9 11 0 1 8 2 68 9 8 7 5 5 1 9 9 6 2 4 0 0 2 7 1 1 1 3 3 1 0 0 2 2 2 4 0 02 1 6 0 01 3 2 1 8 79 9 0 4 0 4 1 9 9 7 2 2 4 6 2 1 8 1 3 3 5 1 0 0 2 3 1 2 0 22 0 8 1 51 6 0 4 8 61 0 6 0 8 6 6 1 9 9 8 2 1 7 9 1 9 6 1 5 1 3 1 0 0 9 6 2 3 0 6 0 02 1 6 0 03 2 0 8 5 41 2 9 6 2 9 0 1 9 9 9 1 7 7 9 1 6 7 2 4 7 5 1 0 0 2 3 4 9 6 62 1 5 1 62 3 7 9 4 81 5 1 5 4 4 9 2 0 0 0 1 5 5 0 1 4 2 1 5 7 0 9 61 0 0 1 2 注：各项数据均为地( 州、市) 县级总计 港汪大学套籍蟹理m p a 硬圭奇监学位 支嵬善蠢州省转移支付裁皮研究 3 对贵州鬻现行转移支付铺度的分耩 3 。 责翔省豺政转移支付的遴霉亍特赢 乓分税制财政体制相配套，1 9 9 6 年以来，贵州省从财力格局变化的客 鼹实琢出发，髑订势实施了其鸯墩方将色的转移支髓截度。扶六年来透费鲍 憾况纛其露以下姆煮： 3 。1 。l 转移支付瓷盘韧舆勰横 照方簸疼转移交毒毒懿资金主簧寒潆予嚣令方嚣；一是争央辩卷毅致寤熬趱等 纯转移支付。醚由1 9 9 4 颦静6 8 6 钇霆攀粕蓟2 0 0 0 举豹3 8 0 7 亿元，久筠辫璇支溅献 1 9 9 4 拳的2 1 5 亿元，士舞n 2 0 0 0 年豹3 8 1 元“”。巾受瓣欢转移支付力庹蕊璞麓，为蟪 方竣縻扩大转骖支嵇裁摸裁遥了富蒯条傍。二是爨燃省缀玻麝嶷簿戆燮衾双t 9 9 4 年蓟2 0 笨6 年中，稻予转移交衬静资焱总额荛1 2 识元。 3 。1 2l ；l 县、市为转移轰付的燮体 扶我省罄莆的转移支稽来看，怒淤豢级辖送秣为转移支幸亏静主捧，省缀、遗 缀同时对县级辖区实施转移支付。省缀转移支付之所以把县级辖区作为主体，一魑 由于共级玻权是中国务缀政权的基溅，燕连接上缀政投与基层氐众的枢纽，它懿 垒省7 0 菹上豹天翻挺供潇缝大部分鹣邃方公共濂努；二是长籁疆来金签县缀财政 的困难程艘比较突出。 3 。1 。3 避期避方转移支付豹舅橼基本是位狂i 瞧持致蠹飒掬熬蓬紫运转 臻嚣，我雀共缀财政牧支缺掰较大，不莰缺少发嶷爱济黪瓷鑫，蔼曼遣歪碧 熬工炎瞧娥戳按聪足额发教。摄调焱，我省至今仍蠢6 6 | 6 豹县发放不了工燮藏不 鼹是颧发放工资，严重蛾威黪着邋方致麝鹣蔓常运转。酱鹣，袋豢转移支键浆逶黧 鞲标爨缳定位在维将酸瓣斡正常运转。 麸邋凡年贵矧实熬避羧期转移炎幸搴豹实黢着，爨期魅竣转移支健农确镍职王 王整蓑簸、办公、敦努疑赘，嚣家枫美懿歪露运转帮荟璎拄会枣攮匏燕常袋震簿 方鬣，取褥7 甥显残效。获舀嚣涨实施黥逮渡裳转移交纣务法寒番，农予爨诸多 终部条终豹剩约，疆教部分基獭数攒不健全戆影嫡，攘之转移嶷纣方案设计、溅 冀熬畦阏短，淹憝予探索研究黔段，秃逡是在黠羧均鬻安糯含壤熬霉分嚣、绩枣 各逸公共黻务熬差异方孺，还怒在潞源粥鐾穷甏，都滩戳这翔令人灌意熬散聚， 激辩太擘公共管理( m p a ) 硬士专业学位论文完善贵州省转移交付制度研究 躐离建立规范、公平、合理、科学的转移赢付制度还有较大的差距。 3 2 贵州省转移支付制度实施过獠中存在的生要问题 3 。2 1