（工商管理专业论文）m县政府债务风险预警案例分析.pdf

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时间去采取有效措施应对危机，避免出现财政危机、金融危机，对于维护社会 经济的健康发展，都具有十分重要的意义。 本文首先对国内外研究状况进行了举例分析，提出了需要研究的问题。然 后以m 县近几年地方财政数据为基础，概述了m 县债务风险的基本情况，重点 分析了m 县政府债务的构成，m 县政府债务的成因以及影响。针对上述分析，从 宏观角度探讨了债务风险预警体系构建的设计思路，其中应该根据有关设计原 则设计适合本地区的债务风险预警体系流程，选取适合本地区的经济指标，采 用多层模糊分析法建立债务预警体系，采用案例分析形式，通过已建立的政府 债务风险预警体系分析m 县政府债务风险状况，查看其风险水平以及其债务的 可持续性。最后根据m 县的实际情况，对解决m 县政府债务问题从全面清查存 量债务，积极化解现有债务风险；严控新增债务，建立健全政府债务监控体系； 摘要 纳入预算管理，确保债务规范透明；加强绩效评价，强化审证，建立偿债责任 制和责任追究制度几个方面提出了建设性的意见。 本文研究的风险预警模型由于基础数据来源有限，统计资料不足，一些定 性指标分析中的指标不能全部使用定量分析，一定程度上使预警的准确程度受 到影响，在确定指标体系及预警界限时，部分以作者的主观判断为基础，评判 标准的划分是否真的合理有效，都还需要在实践中进一步检验，但希望上述研 究对今后m 县政府债务风险研究工作提供一些有益的帮助和参考。 关键词：政府债务债务风险预警模型 i i a b s t r a c t a l o n gw i t ht h es o c i a le c o n o m i cr a p i dd e v e l o p m e n t , t h ee i t yc o n t i n u e st oe x p a n d t h es c a l eo ft h eg o v e r n m e n t sd e b ts c a l ei se x p a n d i n gc o n t i n u a l l y a st h ec r i s i sa f f e c t e c o n o m i cr e c o v e r yp e r i o da f t e rt h em a i nt r o u b l e ，t h ew o r l d sm a j o re c o n o m i e sd e b t c r i s i sa n dd e b tc a u s e dw i d ep u b l i cc o n c e m a l t h o u g hl o n g - t e r ml a w si no u rc o u n t r y s i n c et h el o c a lg o v e r n m e n ts h a l ln o td e b t ，b u tc h i n a sl o c a l ，l o c a lg o v e r n m e n ta ta l l l e v e l sa r el o n gf o rt h em o s td i f f e r e n tl e v e l so fd e b t ，h a sb e c o m eaf a c to fl i f ei nt i m ei f n o tt h ep l a c et od e b tr i s ke a r l yw a r n i n g ，p r e v e n t i o na n dc o n t r o l ，i sap o s s i b l eo u t b r e a k o fl o c a ld e b tc r i s i s ，w h i c ha f f e c t st h ed e v e l o p m e n to fl o c a le c o n o m y t h e r e f o r e ，l o c a l d e b tr i s kn o to n l yo nc h i n a se c o n o m i cs e c u r i t yat h r e a t ，a n da g a i n s tt h es t a b i l i t yo f t h es o c i e t y w i t ht h e g o v e r n m e n t s e c o n o m i ca n d p o l i t i c a ls y s t e mr e f o r m ，t h e l o c a l g o v e r n m e n te c o n o m i cb e h a v i o rf i e l dh a sal o to f , b u tt h el o c a lg o v e r n m e n td e b t w a r n i n gs y s t e mo ft h ec o m p r e h e n s i v er e s e a r c ho fd e p t hi sn o te n o u g h ，a n d 谢m p r a c t i c ed e g r e ei s n o te n o u g h , a n dn oc o r r e s p o n d i n ga n dl o c a lg o v e r n m e n ta r e a s s o c i a t e d 、杭t l lt h ea c t u a le c o n o m i ca c t i v i t ya p p l i e dr e s e a r c h t i l i sn o to n l ya g a i n s t t h el o c a lg o v e r n m e n ti nc o n f o r m i t y 、析t 1 1l o c a le c o n o m i cc o n s t r u c t i o no ft h ea c t u a l s i t u a t i o no ft h ee a r l yw a r n i n gm e c h a n i s m ，t h em o r ea g a i n s tt h el o c a lg o v e r m n e n tt o s o l v ep r o b l e m s 1 1 1 ea u t h o rb a s e do nt h ea b o v et h ew e a kl i n ki nt h ec a s ea n a l y s i s d e b tr i s ke a r l yw a r n i n gs y s t e mn o to n l yc a ni n c r e a s et h er i s ko fl o c a lg o v e r n m e n t c r i s i sc o n s c i o u s n e s s ，s t i l lc a nm a k et h eg o v e r n m e n t sd e b tc r i s i sw a sf o u n di nt h eb u d ， l e a v i n gt h eg o v e r n m e n te n o u g ht i m et ot a k ee f f e c t i v em e a s u r e st od e a l 谢t l lt h ec r i s i s ， t oa v o i dt h ef i n a n c i a lc r i s i s ，t om a i n t a i nt h eh e a l t h yd e v e l o p m e n to ft h es o c i a l e c o n o m y , h a v ev e r yi m p o r t a n ts e n s e ml o c a l g o v e r n m e n t sa tt h ec o u n t yl e v e l a st h eb a s i c u n i t p o w e r , m o n e y r e l a t i v e l yw e a k ，a n dd u et oav a r i e t yo fr e a s o n st ob eb o r r o w e d ，d e b ts c a l ee x p a n d i n g q u i c k l y t h i sp a p e rt omc o u n t yi nr e c e n ty e a r sl o c a lf i n a n c i a ld a t aa st h ef o u n d a t i o n ， f i r s ts u m m a r i z e sm c o u n t yp l a c et h eb a s i cs i t u a t i o no ft h ed e b tr i s k ，a n da n a l y s e st h e i i i a b s t r a c t mc o 吣t h ec o m p o s i t i o no ft h e l o c a lg o v e r n m e n td e b t ，mc o u n t yo fl o c a l g o v e r n m e n td e b tc a u s ea n de f f e c t , t h e nb a s e do nt h ea b o v e m e n t i o n e dp r o b l e m s ， f r o mt h e m a c r o s c o p i ca n g l e d i s c u s s e s t h ed e b tr i s k e a r l yw a r n i n gs y s t e m c o n s t r u c t i o no ft h ed e s i g ni d e a , s h o u l da c c o r d i n gt ot h er e l e v a n td e s i g np r i n c i p l e d e s i g nf o rt h i sa r e ao fd e b tr i s ke a r l yw a r n i n gs y s t e mp r o c e s s s e l e c t i o nf o rt h i sa r e a o fe c o n o m i ci n d i c a t o r s ，a n dc o n s t r u c t st h ee x e c u t i o ns y s t e m ，b yu s i n gm u l t i - l e v e l f u z z ya n a l y s i sm e t h o dt oe s t a b l i s hd e b tw a r n i n gs y s t e m b yu s i n gc a s ea f t e rf o r m ，h a s b e e ne s t a b l i s h e dt h r o u g ht h el o c a lg o v e r n m e n td e b tr i s ke a r l yw a r n i n gs y s t e m a n a l y s i smc o u n t yl o c a lg o v e r n m e n td e b tr i s ks t a t u s ，c h e c kt h er i s k st ot h ep r o v i n c e a n di t sl e v e lo fd e b ts u s t a i n a b i l i t y , a n dt h ec o u n t yg o v e r n m e n td e b to fmt oa v e r t f o r w a r dt h ec o n s t r u c t i v es u g g e s t i o n s t h i sp a p e rd u et om a t e r i a ll i m i t e d ，o n l yt h em c o u n t yl o c a lg o v e r n m e n td e b tr i s k s i m u l a t i o nw a r n i n g ，b u tc h i n ai sal a r g ec o u n t r y , g o v e r n m e n t sa r o u n dt h ew o r l d s i t u a t i o ni sd i f f e r e n t ，t h i sp a p e rl o c a lg o v e r n m e n td e b tr i s ke a r l yw a r n i n gm o d e li s s u i t a b l ef o ra l lt h e l o c a lg o v e r n m e n t ，p e n d i n gf u r t h e rs t u d y , b u ta tl e a s tt h i sp a p e r e x p o u n d sl o c a lg o v e r n m e n td e b tr i s ke a r l yw a r n i n gr o u t ec h o i c e ，h o p et op r o m o t e l o c a lg o v e r n m e n td e b tr i s ke a r l yw a r n i n gr e s e a r c hb er o l e k e yw o r d s ：g o v e r n m e n td e b t ，d e b tr i s k ，e a r l yw a r n i n gm o d e l i v 目录 目录 l 绪论”1 1 1 研究背景与意义1 1 2 研究现状2 1 3 研究内容与方法4 1 3 1 研究内容4 1 3 2 研究方法“5 2m 县政府债务的基本概述6 2 1m 县政府债务的基本情况6 2 2m 县政府债务的结构7 2 3m 县政府债务的成因9 2 3 1 体制方面的原因9 2 3 2 监督管理方面原因1 0 2 3 3 宏观政策方面原因1 1 2 4m 县政府债务的影响”1 2 2 4 1m 县政府债务的积极影响”1 2 2 4 2m 县政府债务的消极影响“1 3 3m 县政府债务风险预警体系的设计1 5 3 1 构建m 县政府债务风险预警体系的原则1 5 3 2 构建m 县政府债务风险预警体系的作用1 5 3 3 构建m 县政府债务风险预警体系的方法1 6 3 3 1 预警分析方法的分类1 6 3 3 2 模糊综合评价法的优势1 7 3 4m 县政府债务风险预警体系的实施流程”1 7 3 5m 县政府债务风险预警指标体系的构建1 9 3 5 1 构建债务风险预警指标体系的基本原则”：1 9 3 5 2 债务风险预警指标体系的构成”1 9 i 目录 3 6 债务风险预警指标体系的构建方法2 1 3 7 债务风险预警体系组织管理体系设计”2 2 4m 县政府债务的实证分析2 3 4 1m 县政府债务财政数据统计”2 3 4 2 运用政府债务风险预警体系分析m 县债务风险状况2 3 4 3 对结果进行分析说明2 8 5m 县政府债务的解决途径2 9 5 1 全面清查现有债务，积极化解存量债务风险2 9 5 2 严控新增债务，建立健全政府债务监控体系3 0 5 3 加强预算管理，确保债务规范透明3 1 5 4 改革绩效评价体制，强化审证，建立举债责任决策追究制度3 2 5 5 加快当地经济可持续健康发展3 2 结束语3 4 参考文献一3 5 致谢3 7 个人简历3 8 i i 1 绪论 1 绪论 1 1 研究背景与意义 随着社会经济的飞速发展，城市规模的不断扩大，我国政府的举债规模也 在不断扩大。作为影响危机后时期我国经济复苏的主要困扰，世界主要经济区 域的债务危机和债务问题引起了广泛关注。当欧洲债务危机开始向金融业蔓延、 美国债务危机结构性矛盾难以破解的同时，由于我国为了控制经济下滑，拉动 内需，各地方政府均出台了应付经济危机的经济刺激计划，导致我国即将迎来 偿债的高峰期，地方政府性债务问题也逐渐开始引起社会的关注。近几年来， 地方政府债务增长幅度不断扩大，虽然长期以来我国有法律明文规定限制地方 政府不得举债，但各地区、各层级的地方政府长期以来大都由于种种原因负担 了不同程度的债务，这些举债方式有的是公开的，有的是隐蔽的，有的是直接 的，有的是间接的，甚至有些地方政府早已依靠债务维持经济发展或者利用负 债“经营”，这些都已经成为我国政府公开的秘密，即使我国地方政府举债不符合 相关法律条文规定，但这种现象事实上已经成为一个谁也不能回避的存在，如 果按破产法的相关规定，有些地方政府事实上早已处于破产边缘，但令人吃惊 的是，这些现象并没有使得地方政府的债务管理者感到压力，有些甚至已经习 以为常，这种种现象，不但说明了上级政府的监管存在问题，而且也说明我国 地方政府债务风险预警体系的不健全。因此，根据我国实际情况，研究适合我 国国情的政府债务风险预警体系就显得十分重要。根据国家最新统计数据表明， 全国各地政府债务已经突破了2 万亿元，所有的政府债务占国民经济总值的比 重已经超过1 0 0 ，早已突破了国际警戒线，如果不及时的对地方债务风险预警、 防范、控制，很有可能出现地方债务危机，从而影响当地经济的持续健康发展。 因此，地方债务风险不但对中国经济安全构成威胁，而且不利于社会的稳定。 随着政府经济政治体制改革，我国关于地方政府经济行为的研究已经存在 很多，但关于地方政府债务预警体系的综合研究的深度、广度、综合度不够， 且联系实际程度不够，也没有相应的与地方政府实际经济活动相联系的应用方 向的研究。这不但不利于地方政府建设符合本地经济实际情况的预警机制，更 不利于地方政府解决问题。笔者基于以上薄弱环节进行案例分析认为地方政府 1 绪论 的风险预警体系不但可以使政府债务危机在初期就被发现，还可以提高政府债 务管理者的风险危机意识，留给政府足够的时间去采取有效措施应对问题，避 免出现财政、金融危机，对于维护社会经济的健康发展，都具有十分重要的意 义。 1 2 研究现状 国外对于这方面的研究开始于2 0 世纪9 0 年代初期，h a r v e ys r o s e n 教授 已经开始将财务管理理论应用于政府隐性债务问题上。他研究认为政府存在很 大一部分的隐性债务，随着这隐性债务不断转变为显性债务，将会对政府的财 政产生一定的消极影响，政府应该根据财务管理的相关理论对这些债务进行管 理，防范财政危机的出现。 伦敦经济学院教授e h t i s h a ma h m a d 认为以分税制为标志的中国1 9 9 4 年财政 改革留有尚未完成的步骤，加之社会经济发展中新增财政需求的压力，使得当 前的制度安排不足以应对系统性的财政风险。一方面，城镇职工养老保险改革 不彻底，在从现收现付制向基金积累制转型时，大批国有企业员工的基金积累 问题没有解决。这笔隐形债务，必将随着人口老龄化加剧而加重财政负担。另 一方面，分税制确定了中央和地方政府的税收责任，却没有明确划分支出责任。 随着新增社会政策的实施，层级越低的政府，财政支出压力越大。可是，层级 较低的政府税收来源也较少。结果是，公共服务供给不足，收费项目激增。同 时，地方政府间接借债的规模日益扩大而且透明度不高。这是当前中国财政体 系中亟需关注的问题。 目前，各国在风险预警实践应用方面均有一定的研究成果，其中以哥伦比 亚的“红绿灯”预警系统和美国俄亥俄州模式为代表。 哥伦比亚最初研究开发了被称为“红黄绿灯”的预警系统，但执行效果没有达 到预期设想，因此2 0 0 3 年“红黄绿灯”系统中的黄灯分类被取消。“红绿灯”预警 系统严格限制地方政府的借款，重点考核地方政府的债务规模与偿付能力，预 警系统规定了地方政府利息支出率( 主要考核地方政府的资金流动性) 和债务 率( 主要考核地方政府中长期债务的可持续性) 两个指标的限制区间。如果债 务的利息支出率小于4 0 而且债务率小于8 0 ，则说明该地方政府债务规模处 于绿灯安全区，地方政府有借款的权力；如果债务的利息支出率大于4 0 而且 2 1 绪论 债务率大于8 0 ，则说明地方政府债务规模处于红灯危险区，此时地方政府没 有借债的权力。 表1 1 哥伦比亚地方政府债务预警指标体系 俄亥俄州模式是利用地方财政监测系统，对地方政府的财政安全程度进行 监测，从而达到预防债务危机的目的。首先州审计局通过财政监测系统，判断 地方政府是否接近财政紧急状态，然后向地方政府提交有关财政监测状况的书面 报告，如果地方政府财政继续恶化，被宣布处于紧急状态后，州政府将成立“财 务筹划与监督委员会”参与管理地方当局财政方面的事务，随后该组织将根据地 方财政情况提交一份财务计划，用于化解财政危机。同时“财务筹划与监督委员 会“还要求政府举债行为要按照其提交的财务计划执行，并且协助市政官员迸行 债务重组。 我国目前关于这方面的研究起步较晚，相关文献较少，预警理论没有相对 成熟的结论。 欧阳华生、裴育通过比较各地方政府债务情况后分析得出，地方债务总量 呈区域性特征，同时规模大小与当地经济发展程度呈现正相关；但债务负担率 和偿债率的变化并没有显著的地区差异，甚至有累退现象出现。同时从经济因 素、财政因素、债务因素、政策因素等几个方面构建预警指标体系，通过指标 风险得分的构建模型，测定综合风险分数，从而达到预警的作用。 刘星等认为地方债务风险的形成是地方宏观经济因素不确定性造成的，并 且总结国内外地方财政风险管理的基础上，提出了地方财政风险显卡的债务指 标和综合指标的两层指标体系，建立了地方债务风险值l 和地方债务风险综合 值f 两套监控标准。并通过对重庆市4 0 个区县数据的计算结果，验证了l 和f 的相关性，给出了相应的对策建议。 寇铁军、张海星认为政府的财政行为也会像市场行为一样产生外部性，正如 市场为追求自身经济利益的最大化而产生市场外部性一样，财政外部性的产生在 o 国外地方政府债务的规模控制与风险预警，张志华；周娅；尹立峰；吕伟；刘谊；闫晓茗：经济研 究参考；2 0 0 8 ，4 ，1 6 3 1 绪论 某种程度上也是各级政府追求自身财政利益最大化的结果。从财政外部性的理 论分析入手，指出地方政府债务风险状况是诱发我国财政外部性的重要因素之一， 并具体分析了地方政府债务风险在政府间、政府与市场间外部化的各种途径。 最后学习借鉴克服市场外部性的经验，提出了改正地方政府债务风险外部化的方 法。 虽然上述研究已经初步探讨了我国地方政府债务风险预警体系的构建，但 由于研究时间较短，经验不足，上述研究还存在以下问题： 首先，指标的设计相对简单，大部分指标只可以单一说明政府债务某个方 面的问题，还没有形成可以综合反映风险间相互联系的指标体系。目前我国的 指标体系仅通过对债务的不同分类进行指标体系构建，这样的设计只能进行简 单的计算评估，而不能更深层次的说明债务期限结构，债务风险趋势，以及隐 性债务对地方政府财政的影响程度等宏观方面的情况。政府债务管理者无法从 全局把握政府债务的情况，从而不利于政府债务管理者做出准确的债务管理决 策。 其次，政府债务风险预警体系仅仅以当地财政为基础进行构建，不能同时 与上级或者下级的债务风险预警体系相联系，评估数据也不能做到实时联网共 享，实现数据整合，这样的体系做出的评估结果往往具有一定的局限性，同时 由于不同级别政府重复构建预警体系，并且构建标准不统一，无疑降低了政府 风险管理体系的综合效率。 最后，我国目前没有制订统一的地方政府债务风险预警体系构建标准，也 不存在相关法律条文规范地方政府债务风险预警体系构建过程，有些地方政府 仅仅是为了应付上级要求而建立政府预警体系，这样的预警体系不能真正起到 预警的作用。同时，政府债务管理者对于评估结果也没有相对的解决流程。这 样的风险预警体系无疑是低效的。 1 3 研究内容与方法 1 3 1 研究内容 本文对上述研究成果进行分析和总结的基础上，结合m 县这政府负债实际 情况，主要开展以下内容的研究： ( 1 ) m 县政府债务的概况分析。为了更加有针对性的设计预警体系，本文 4 1 绪论 从m 县政府债务的基本情况、构成、成因、影响等方面进行分析，研究分析认 为为了m 县政府财政的可持续健康发展，有必要在m 县构建债务风险预警体系。 ( 2 ) m 县政府风险预警体系的构建。从宏观角度论述了m 县债务风险预 警体系构建的设计思路，应根据有关设计原则设计适合本地区的债务风险预警 体系，同时选取适合本地区的经济指标，采用模糊综合法建立债务预警体系， 设立相关的机构执行预警体系的 ( 3 ) m 县政府债务风险预警体系的实证案例分析。通过已构建的政府债务 风险预警体系分析m 县政府债务风险状况，研究债务风险的特性，根据模型针 对控制债务风险提出相应的方法。 ( 4 ) m 县政府债务危机解决的途径。根据目前m 县政府债务的具体情况， 利用政府行政手段提出具体的解决政府债务风险的措施。 1 3 2 研究方法 ( 1 ) 运用了文献分析的方法，通过查阅、收集、分析有关政府债务管理以 及风险预警的文献资料，深入分析m 县政府债务的成因以及影响，并且选择适 当的风险指标构建预警模型。 ( 2 ) 运用对比分析的方法，通过列示我国与国外地方政府债务预警研究的 情况，从而提出适合的案例分析方法。 ( 3 ) 定性分析法与定量分析法相结合的分析方法。首先对m 县政府债务风 险进行定性分析，然后，根据统计数据，运用多层模糊综合评价法对m 县政府 债务风险进行了定量研究。 5 2m 县政府债务的基本概述 2m 县政府债务的基本概述 从2 0 世纪9 0 年代初开始，伴随经济飞速的发展，城镇化规模的不断扩大，m 县政府对资金的需求量也越来越大，但政府的财政收入与资金需求之间存在巨 大的差距，因此，m 县地方政府采取适度的负债来解决这个问题具有客观必然 性。但是，在举债过程中，由于缺乏科学的债务管理经验，导致债务规模不断 扩大，政府债务风险开始凸显。因此，只有通过深入分析m 县地方债务的结构、 成因以及影响，才能找到解决m 县地方债务风险的根本途径。 2 1m 县政府债务的基本情况 m 县最早举借内债是1 9 9 6 年。该年政府性债务余额是1 0 5 万元。举借主体为 地方政府( 含政府部门和机构) ，主要来源于上级财政农业综合开发借款，主要 用于农林水项目。 m 县政府最早使用并承担的外债的年度是19 9 4 年。该年度地方政府性债务 余额6 5 7 万元。举借主体为地方政府( 含政府部门和机构) ，主要来源于上级财 政外债转贷世界银行贷款卫生项目，用于农村卫生人力开发。 m 县大范围和规模开始举借债务的年度是2 0 0 5 年，当年举借债务7 9 8 万元， 主要是农业综合开发借款、教育、交通及市政建设拖欠款、融资平台公司借款 等。2 0 0 7 年债务统计年度债务余额为8 4 0 0 万元。债务经过多年的累积，伴随地 方经济社会发展规模逐渐增大。截止蛰j 2 0 1 0 年末根据统计数据表明m 县政府负 有偿还责任的债务余额是8 2 6 0 万元。政府负有担保责任的债务余额是7 6 5 8 万元， 其他相关债务余额是8 6 0 万元。 政府性债务对银行业影响也不容忽视，根据当地的统计分类来看，截止到 2 0 1 0 年底，m 县政府融资贷款余额的2 7 8 0 万元，占人民币贷款的3 3 ，根据平台 公司自身现金覆盖贷款本息比率分别按1 0 0 以上、7 5 至1 0 0 之间、4 0 至7 5 之间、4 0 以下，将全部贷款分为“全覆盖、基本覆盖、半覆盖、无覆盖”四种类 型。由于2 0 1 1 、2 0 1 2 年将有大量过去的贷款到期，这两年m 县政府还本压力最 大。m 县政府贷款中有5 8 的贷款期限在5 年以上，2 0 1 1 年至u 2 0 1 5 年期间，大量 贷款将进入还本付息期。 6 2m 县政府债务的基本概述 由于近年来国家加大了对房地产行业的调控力度，导致政府土地出让金收 入下降，如果政府大规模变现政府资产，拍卖土地或者在低迷的资本市场上出 售国有股权都会由于市场深度和广度有限，导致再融资的流动性匮乏，因此，m 县政府面临的主要是再融资的“流动性”风险。同时每年m 县政府债务的增速却 高达1 2 ，m 县政府的资金缺口逐年增大，即使考虑到借新还旧，即部分资金缺 口可由银行新增信贷进行弥补，2 0 1 2 年将出现2 7 8 0 万元的资金缺口，2 0 1 3 、2 0 1 4 年是债务偿还压力最大。2 0 1 5 年以后，m 县政府资金缺口将逐年增大。因此， 当前的宏观紧缩经济背景下，m 县政府继续给予当地融资平台公司持续的资金 支持，使其有能力逐步清偿债务，而不是陷入无力清偿债务、可能破产违约的 境地。 2 2m 县政府债务的结构 ( 一) 从债务举借主体看，m 县政府( 含政府部门和机构) 是债务的主要 举借主体。2 0 1 0 年末政府负有偿还责任的债务余额中，政府( 含政府部门和机 构) 、经费补助事业单位、公用事业单位、融资平台公司和其他单位债务余额分 别为4 5 5 7 万元、9 0 6 万元、8 3 8 万元、7 8 0 万元、1 1 7 9 万元，分别占一类债务总额 的5 5 1 6 、1 0 9 6 、1 0 1 5 、9 4 4 、1 4 3 0 。 鲢县举债主体分布情况 囫政府 经费补助事业单位 口公用事业单位 口融资平台公司 其他单位 图2 1m 县举债主体分部情况图 从1 9 9 7 年至2 0 1 0 年，各类举借主体举借的债务增长变化情况： ( 1 ) 政府( 含政府部门和机构) 举借的债务增长变化情况：1 9 9 7 年末债务余额 1 7 4 0 万元，2 0 0 2 年较1 9 9 8 年净增5 9 0 万元，年均增长率6 7 8 ；2 0 0 7 年较2 0 0 2 年增 长9 8 0 万元，年均增长率8 4 1 ；2 0 0 8 年较2 0 0 7 年增长4 6 0 万元，年增长率1 3 8 ； 7 2m 县政府债务的基本概述 2 0 0 9 年较2 0 0 8 年增长4 1 2 万元，年增长率1 0 9 2 ；2 0 1 0 年较2 0 0 9 年增长3 7 5 万元， 年增长率8 9 7 ( 2 ) 经费补助事业单位举借的债务保持平稳，2 0 1 0 年末余额9 0 6 万元。 ( 3 ) 公用事业单位举借的债务保持平稳，2 0 1 0 年末余额8 3 8 万元。 ( 4 ) 融资平台公司举借的债务增长变化情况：m 县建设投资有限公司2 0 0 7 年6 月成立，2 0 0 8 年举借债务9 8 0 万元，2 010 年还款2 0 0 万元，2 0 10 年末债务7 8 0 万元。 ( 5 ) 其他单位举借的债务增长变化情况：2 0 0 2 年余额5 1 0 万元，2 0 0 7 年较2 0 0 2 年增长1 7 0 万元，年均增长率6 6 7 ；2 0 0 8 年较2 0 0 7 年增长2 8 0 万元，年增长率 4 1 1 7 ；2 0 1 0 年达到1 1 7 9 万元。 ( 二) 从债务资金来源看，其他单位和个人是债务的主要来源。2 0 1 0 年末政 府负有偿还责任的债务余额中，来源于银行贷款2 7 8 0 万元、发行债券4 6 5 万元、 上级财政转贷7 9 0 万元、其他单位和个人4 0 3 5 万元，分别占年末债务余额的 3 3 6 5 、5 6 2 、9 5 6 、4 8 8 5 ( 1 ) 银行贷款2 7 8 0 万元中，主要是工商银行贷款、 农发行贷款。( 2 ) 发行债券中，除地方政府债券4 6 5 万元外，无其他债券融资行为。 ( 3 ) 1 - 级财政转贷中，外债转贷5 0 0 万元、其他财政转贷2 9 0 万元。( 4 ) 其他债权人 中，拖欠工程款1 9 0 0 万元，拖欠其他项目2 1 3 5 万元。 图2 2m 县债务资金你分布情况图 政府对其他单位和个人债务总量及规模2 0 0 7 至2 0 1 0 年迅速增长，主要集中 在市政建设、交通、教育等行业和部门。2 0 0 7 年较2 0 0 2 年净增6 7 8 万元，2 0 1 0 年 净增1 4 3 2 万元。这些指标反映了m 县在应对扩内需和应对金融危机时期举债建 设的成效。 ( 三) 从债务用途类别看，m 县政府举债主要用于公益性项目。2 0 1 0 年末政 府负有偿还责任的债务余额中，以公益性项目和非项目举借形成的债务余额分 别为6 0 1 0 万元、2 2 5 0 万元，分别占余额的7 2 7 7 和2 7 2 3 政府债务大部分用于 8 2m 县政府债务的基本概述 公益性项目。 ( 四) 从债务资金投向看，债务资金主要投向交通运输和教育方面。2 0 1 0 年 末债务余额均为已支出的资金。按项目的行业性质划分，用于交通运输2 6 0 0 万 元，占3 1 4 8 ；市政建设1 3 1 5 万元，占1 5 9 3 ；农林水1 1 4 6 万元，占1 3 8 8 ； 教育5 1 0 万元，占6 1 8 ；卫生8 8 7 万元，占1 0 7 5 ，其他1 8 0 2 万元，占2 1 7 8 。 图2 3m 县债务资金投向分布图 ( 五) 地方政府负有偿还责任的债务未来偿债情况。2 0 1 0 年末m 县政府负 有偿还责任的债务为8 2 6 0 万元。其中2 0 1 1 年需要偿还本金8 2 5 万元，2 0 1 2 年需要 偿还本金1 5 5 0 万元，2 0 1 3 年需要偿还本金1 0 1 4 万元，2 0 1 4 年需要偿还本金7 7 8 万 元，2 0 1 5 年需要偿还本金1 2 5 0 万元，2 0 1 6 年及以后需要偿还本金2 8 4 3 万元。从 对2 0 1 0 年债务统计表年度分析看，2 0 1 2 年是偿债高峰期，债务主要集中在交通 运输、住房和城乡建设部门，分别是7 8 0 万元、7 7 0 万元，债务形式是应支付的 拖欠工程款。 2 3m 县政府债务的成因 m 县政府债务规模庞大，但偿债能力不足，这些现状是由于体制、监管、 宏观政策等各方面原因造成的。 2 3 1 体制方面的原因 财政体制。自从国家于1 9 9 4 年分税制改革以来，财权与事权不能完全相匹 配，成为m 县政府负债的财政诱因。一方面，中央与地方之间的事权划分并不 十分清晰，m 县政府承担了过多的支出压力，特别是在国家提出了“保增长、保 9 2m 县政府债务的基本概述 民生、扩内需”的政策后，导致财政的刚性支出不断增加，远远超出其财政支出 能力，为此，m 县政府不得不举债用于维持政府的正常的运转。由于农村人口 不断向城镇转移，促使城镇人口不断增加，城市公用事业建设项目不断增加， 但由于我国公共投资体制不健全、资金投资来源单一，m 县政府用于公用事业 的财政性资金不能同城镇发展的速度一致，因此产生了大量政府负债，但公共 项目的建设一般产生较大的社会效益，而不太具有经济效益，因此m 县政府债 务的偿还不可能完全依靠公共项目的收入完成，大部分还款责任依旧落到m 县 政府身上，使得m 县政府债务负担不断加剧，同时投资风险不断增加。对于一 直吃财政饭的m 县政府来讲，负债水平也就不断增高。 行政体制。m 县政府目前的干部考核机制是债务问题形成的内在原因。m 县政府官员绩效考核评估体系的设计目标同改善政府债务危机状况的目标不协 调一致，严重偏向g d p 评估。现行政府领导班子绩效评估指标体系中一般仅重 视生产总值、财政收入、固定资产投资、工业增加值及居民人均可支配收入等 指标，而不太重视债务规模及风险大小指标。政府官员由于任期有限，但升迁 需要经济增长等硬性经济指标，政府官员往往透支财力大举兴建一些“形象工 程”、“面子工程”，一部分县乡两级基层政府的领导干部更是为了在任期内突出 政绩，不顾财力实际情况，通过注册成立各种名目的投资公司或建设公司等， 搭建融资平台，以加快城市基础设施建设、兴建大型公益项目、改善市容市貌 等理由向金融部门借款或向社会发行企业公司债或项目债，超前兴办公益事业， 产生的债务由于不列入绩效考核范围，因此大量债务被留给继任者，继任者又 为了自己的前途继续盲目举债，形成恶性循环，最终使债务规模不断扩大。 投融资体制。长期以来，迫于m 县政府投资缺口所设立的投融资平台大多 面临单个实力有限、政府资源分散、融资途径单一、资金规模有限、公司职能 简单且缺乏持续经营能力等问题，还有一个很重要的问题就是银行贷款成为这 些投融资平台的最重要的资金来源。同时，m 县政府在融资过程中存在缺少统 一管理和约束机制、多头并融，管理混乱，重债务收入、轻债务偿还，融资过 分依靠金融机构等情况，偿债意识不强，有部分领导甚至可能存在逃废债务的 心理。 2 3 2 监督管理方面原因 在法律规定不准政府出现赤字的情况下，m 县政府“上有政策下有对策”，借 1 0 2m 县政府债务的基本概述 助投融资平台扩张债务。虽然我国预算法第二十八条明文规定：”地方各级 预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字，除法律和国务院另有规 定外，地方政府不得发行地方政府债券。”1 9 9 5 年6 月颁布的中华人民共和国 担保法第八条明文规定：”国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外 国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”此外，国务院还起草下发了其 它地方政府不得举借债务的规定，控制地方政府实行预算赤字的债务融资。这 种法律强制性的政策使m 县政府无法通过公开、透明与合法的渠道实现市场融 资。所以，采取借助政府投融资平台，以企业借款的形式合法举借政府债务， 这使得政府债务以更隐蔽的方式出现。以2 0 0 8 年中央代替地方政