（行政管理专业论文）公共政策执行力评估的指标体系研究.pdf

i 摘 要 近年来，针对现代政府政策执行过程中出现的问题，有学者提出了公共政策执 行力的概念，成为政策研究学界的新热点和突破口。政策执行力的研究整合了政策 执行这一特定过程中的大量影响因素，针对政策执行过程中出现的政策变形、执行 受阻乃至停滞等政策执行阻滞现象，融合法学、管理学中的执行力概念，提出并阐 释了如何塑造高效的政策执行力，改善政策执行主体执行不力的局面，为地方政府 更好地履行政策执行职能提供了新的理论依据。但是如何对一级政策执行主体的政 策执行力做出公正客观的评估还有待进一步的研究和探讨。在开展政策执行力评估 之前，必须构建一个客观、全面的指标体系，这是政策执行力评估必不可少的前期 工作之一，评估指标体系的构建包括指标体系的理论基础和分析框架，指标设计的 原则、价值取向以及方法，指标的筛选、权重分配以及检验等研究内容。 全文分为五个部分。第一章：绪论。包括研究背景及意义、国内外研究现状、 研究思路与方法、创新点等方面。第二章：公共政策执行力评估指标体系研究的理 论基础与分析框架。包括理论基础、概念框架、维度分析等内容。第三章：公共政 策执行力评估指标的功能、指标设计的原则及价值取向。主要包括基本功能、基本 原则、价值取向等研究内容。第四章：公共政策执行力评估指标设计。主要从设计 方法、政策执行能力的指标设计、政策执行力度的指标设计、指标的检验及权重等 方面进行论述。第五章：公共政策执行力评估指标体系的实证研究。本章为实证分 析，主要包括房屋拆迁补偿安置的政策原型、拆迁补偿安置的政策执行过程分析、 拆迁补偿安置的政策执行力评估指标分析等研究内容。 论文以公共政策执行力评估指标体系的基本理论依据、框架构想、原则确立、 指标设计和应用、实证分析为主线，以公共政策执行力为基本线索，通过文献综述、 理论回溯、概念演绎，实证分析等路径初步构建一个比较完备、科学的公共政策执 行力评估指标体系，并对其进行检验、运用，以期早日为公共政策执行力的评估提 供可靠依据。论文在以下几个方面有所创新：首提公共政策执行力评估，为构建高 效的政策执行力提供前提条件；构建一个较为完备、科学的公共政策执行力评估指 标体系；在指标设计的整体操作上，借鉴前人的研究思路，将政策执行力细分为政 策执行能力和政策执行力度两个维度。 关键词：公共政策 执行力评估 指标体系 ii abstract in recent years, for the modern implementation of government policies in the process of the problem, some scholars have put forth a public policy implementation of the concept, a policy research and academic circles of the hot new breakthrough. policy implementation of a policy of integration in the course of the implementation of the specific impact of the large number of factors, for the implementation of policy in the process of deformation of the policy, stagnation and even blocked the implementation of such policies block the implementation of the phenomenon, the integration of law, management of the implementation of the concept , introduced and explained how to create efficient implementation of policies, improving the implementation of the main policy ineffective implementation of the situation, the better for local governments to carry out functions of policy implementation has provided a new theory. but how to implement a policy of the main implementation of the policy to be fair and objective evaluation of needs to be further research and study. in carrying out the policy before the implementation of the evaluation, we must build an objective, comprehensive index system, which is essential for policy implementation evaluation of the preparatory work of the evaluation index system, including construction of the index system based on the theory and analysis framework, targets design the principles, values and methods, indicators of screening, testing and distribution of weight, and other research. the full text is divided into five parts. chapter 1: introduction. including the background and significance, at home and abroad on the status quo, thinking and study methods, innovation, and so on. chapter 2: the implementation of public policy evaluation index system based on the theoretical and analytical framework. including the theoretical foundation of conceptual framework, the dimensions of content analysis. chapter 3: evaluation of the implementation of public policy function, indicators of the design principles and values. including basic functions, basic principles, values, and other research. chapter iv: evaluation of the implementation of public policy design. mainly from the design of policy implementation capacity of the target design, implementation of policies designed intensity targets, indicators and the test weight and other aspects of exposition. chapter 5: implementation of public policy evaluation index system of empirical research. this chapter for the empirical analysis, including zhangjiajie city house demolition policy prototype of the resettlement compensation, resettlement iii compensation for the demolition of zhangjiajie city, the policy implementation process analysis, zhangjiajie city, demolition of the implementation of the policy of resettlement compensation evaluation of indicators such as research. papers to the implementation of public policy evaluation index system based on the basic theory, the concept of the framework and principles established, design and application of indicators, the empirical analysis of the main line to the implementation of public policy for the basic clues, through literature review, retrospective theory, the concept of interpretation, evidence preliminary analysis of the path to build a relatively complete, the implementation of science and public policy evaluation index system, and its testing, use, with a view to the implementation of public policy at an early date to provide a reliable basis for the assessment. papers in the following areas innovation: the first mention of the assessment of the implementation of public policies, policies for building a highly efficient implementation of the provision prerequisite for building a more comprehensive and scientific evaluation of the implementation of public policy index system in the design of indicators of the overall operation , drawing on ideas of their predecessors, the implementation of the policy will be broken down into policy implementation capacity and the intensity of the two dimensions of policy implementation. key words：public policy implementation power evaluation indicator system 湘潭大学湘潭大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明： 所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得 的研究成果。 除了文中特别加以标注引用的内容外， 本论文不包含任何其他个 人或集体已经发表或撰写的成果作品。 对本文的研究做出重要贡献的个人和集 体， 均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律后果由本人承 担。 作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和 借阅。 本人授权湘潭大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库 进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 涉密论文按学校规定处理。 作者签名： 日期： 年 月 日 导师签名： 日期： 年 月 日 1 第一章第一章 导导 论论 1.1 选题背景及意义 1.1.1 选题背景 在当代公共政策研究视野中，政策执行已经成为一个新的焦点和突破口。政策 执行是公共政策过程中极为重要的一个环节。但无论在西方还是东方，各国的国家 生活中存在着许多因政策执行不力而导致的政策失败现象。美国学者艾利森甚至指 出，在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占 10%，而其余的 90%取决于有 效的政策执行。 在我国国民经济和社会发展过程中， 也在相当程度上存在着诸如 “有 令不行、有禁不止” ， “上有政策、下有对策”等政策在执行过程中变形、受阻乃至 停滞等政策执行阻滞现象。针对现代政府政策执行过程中出现的问题，有学者提出 了公共政策执行力的概念。 执行力最早发轫于行政法学领域，而后被广发的营运与工商企业管理领域。近 年来，执行力开始逐步渗透到政府公共管理领域，并在政府的施政纲领性文件中频 繁出现。 2006 年 3 月 15 日国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议， 研究落实 政 府工作报告提出的今年工作任务，审议并原则通过国务院 2006 年工作要点 。 会议强调指出， “国务院及各部门要以对国家、对人民高度负责的精神，集中精力狠 抓落实，这是做好今年工作、完成既定任务的关键，也是对政府执行力和公信力的 检验。 ” 这预示着政府将发力解决“执行力”问题，一场“执行力”风暴将席卷政 府系统，有力地冲击效能低下、人浮于事、办事拖拉等现象。构建高效的公共政策 执行力首先需要制订科学的评估指标体系，以其衡量执行力的高低，分析执行力的 缺陷，指导执行力的提升。因此，在塑造高效执行力的大背景下，对公共政策执行 力评估指标体系进行系统的研究显得势在必行。 1.1.2 选题意义 对公共政策执行力评估指标体系进行深入研究具有重要的理论意义和现实意 义。由于该研究对象即评估指标体系仅是公共政策执行力评估系统的一个模块，所 以在意义的讨论上可以分为理论意义和实践意义。 1、理论意义： （1）公共政策执行力评估指标体系的研究有助于丰富政策执行研 究的内容，为解决政策执行问题创造新的视角； （2）公共政策执行力评估指标体系 的研究有助于从执行力研究视角寻求提高政府执政能力，有效坚持和落实科学发展 温家宝.政府工作报告.2006 年 3 月. 2 观。2、实践意义： （1）公共政策执行力评估指标体系能反映执行能力与力度，为衡 量执行力高低提供依据； （2）公共政策执行力评估指标体系能拆分执行力的细节， 为提升执行力水平提供线索。 1.2 国内外研究综述 目前，国内外尚未有学者对公共政策执行力评估指标体系这一领域进行专门的 系统研究。相关研究主要分散于政策执行和执行力构建等研究成果中。文章将借鉴 这两个内容的研究成果，结合评估指标体系研究的一般范式，对公共政策执行力评 估指标体系的价值原则与技术规范进行深入探讨。 1.2.1 关于公共政策执行的研究 在现代公共政策学中，一个简单的政策过程可以分为政策制定、政策执行和政 策评估三个环节。作为一门出现较晚的新型学科，早期的公共政策研究多集中于政 策制定环节，对后两者则缺乏足够的重视。20 世纪 70 年代左右，西方各国的国家生 活中出现了较多的政策失败，于反思中，人们发现仅聚焦于政策制定的研究是不够 的，公共政策的执行和评估环节更能影响公共政策的最终效果。在此之后，西方公 共政策研究的重心逐渐向政策执行转移。 在这方面，以美国学者 pressman 和 wildavsky政策执行一书为起点坐标， 随后 daniel mazmanian 和 paul sabatier 最早对政策执行做了系统化分析。他们开创 性的提出了政策执行的分析框架，指出其应有三个部分组成，包括影响政策执行的 因素、政策执行过程以及政策执行的前提条件。并列举了技术难度、目标群体行为 的差异性、目标群体占人口总数的比例、要求改变的程度、目标的精确性和重要性、 执行机构内部或者执行机构之间的融合程度、执行人员对法令的认同程度、外部人 员的正式接触、公众的支持、执行官员的献身精神和领导技能等近二十项因素。 美国学者 gunn 提出了最优政策执行的 10 个前提条件， 包括外部环境的低限制、 充分的资源保证、正确的因果关系、唯一的执行机构、充分理解目标、对人物详细 分解、并弄清其先后顺序、机构之间拥有充分的沟通和合作等。 在政策执行模式的讨论中， kernaghan和kenneth认为政策执行分为传统官僚性、 命令分散型、讨价还价性、命令实验性和官僚解释性等五种；另有部分学者也提出 了顺向规划、逆向规划、演进型政策执行、结构型政策执行、激励关系型政策执行 以及模糊-冲突性政策执行等模式。 我国学者从多个视角对政策执行力进行研究，如对我国现阶段政策执行阻滞及 其防治的研究；对公共政策执行偏差及其矫正研究；对公共政策执行再决策、公共 政策执行系统、公共政策执行中的公民政治参与、利益集团对公共政策执行影响等 3 问题进行了研究。但人们往往是对政策执行资源、环境、手段等从定性角度进行分 析，而疏于对政策执行的定量分析。 1.2.2 关于政策执行力的研究 政策执行力研究的发展较为曲折。首先，执行力这一概念最早被运用于行政法 学领域，普遍被认为是指对具体行政行为予以强制执行的强制力或法律效力。而后， 工商企业管理将执行力纳入其研究范围，此时执行力逐渐剥离了法学意义，步入了 管理学的研究视域。美国学者托马斯和伯恩指出，执行力是一整套行为和技术体系， 它能够使公司形成独特的竞争优势。 近年来，我国不少学者将执行力引入政府行政 管理领域，提出了不少相关概念，如行政执行力、政府执行力等。 皮正茂在关于我国公共政策执行力的思考 一文中论述了我国公共政策执行 中存在的主要问题，分析了影响我国公共政策有效执行的因素，并且有针对性地提 出了建立更加科学合理的公共政策体系，建设具有回应性、代表性、责任性的政府， 加强政策执行着能力、责任、道德的培养，扩大目标团体参与决策的空间，完善公 共政策执行的监控、评估、反馈机制等政策建议。 莫勇波在提升地方政府公共政策执行力的路径选择 一文中，分析了我国地 方政府在政策执行中的执行力滞后问题，并从制度创新的角度提出了重塑政府组织 架构，推进政府人事管理制度的创新，建立完善统筹各方的政府利益整合机制，健 全政府的执行监控机制，培育新型政府执行力文化等创新路经。 黄忠华在 公共政策与政府执行力 中讲公共政策同政府执行力两者联系起来， 并分析了目前我国存在的公共政策执行不力现象及原因，提出了相应对策。 1.3 研究思路及方法 1.3.1 研究思路 本文将以公共政策执行力评估指标体系的基本理论依据、框架构想、原则确立、 指标设计和应用、政策建议为主线，以公共政策执行力为基本线索，通过文献综述、 理论回溯、概念演绎，实证分析等路径初步构建一个比较完备、科学的公共政策执 行力评估指标体系，并对其进行检验、运用，以期早日为公共政策执行力的评估提 供可靠依据。 保罗托马斯,大卫伯恩.执行力m.北京:中国长安出版社 2003:13. 皮正茂. 关于我国公共政策执行力的思考j. 湖北师范学院学报, 2005(2). 莫勇波. 提升地方政府政策执行力的路径选择j. 云南行政学院学报, 2005(6). 黄忠华. 公共政策与政府执行力j. 湖南科技学院学报, 2006(3). 4 1.3.2 研究方法 本文拟采用的研究方法有：1、文献研究法。多方查找收集各类相关研究著作、 论文、年鉴，从政策科学、能力构成、项目管理等不同视角进行解读和筛选，得到 符合行文内容的文字资料、图像资料和数据资料。2、定性分析和定量分析相结合。 在文章的前半部分，论点以研究综述，理论基础、基本框架和原则为主，多是描述 性、解释性的定性研究，因而不涉及定量分析。文章后半部分多论及指标设计和运 用，将适当引入定量分析。但由于公共政策的特有属性，部分指标的仍适宜运用定 性方法分析。 1.4 研究内容和创新之处 全文分为五个部分。第一章：绪论。包括研究背景及意义、国内外研究现状、 研究思路与方法、创新点等方面。第二章：公共政策执行力评估指标体系研究的理 论基础与分析框架。包括理论基础、概念框架、维度分析等内容。第三章：公共政 策执行力评估指标的功能、指标设计的原则及价值取向。主要包括基本功能、基本 原则、价值取向等研究内容。第四章：公共政策执行力评估指标设计。主要从设计 方法、政策执行能力的指标设计、政策执行力度的指标设计、指标的检验及权重等 方面进行论述。第五章：公共政策执行力评估指标体系的实证研究。本章为实证分 析，主要包括房屋拆迁补偿安置的政策原型、拆迁补偿安置的政策执行过程分析、 拆迁补偿安置的政策执行力评估指标分析等研究内容。 本文在综合前人研究成果的基础上，将力求在以下几个方面有所创新和突破： 1、首提公共政策执行力评估，为构建高效的政策执行力提供前提条件。 2、构建一个较为完备、科学的公共政策执行力评估指标体系。 3、在指标设计的整体操作上，借鉴前人的研究思路，将政策执行力细分为政策 执行能力和政策执行力度两个维度。 5 第二章 公共政策执行力评估指标体系研究的理论基础和分析框架 2.1 公共政策执行力评估指标的理论基础 2.1.1 公共政策执行力相关理论 所谓执行力，是保证企业战略或计划得以执行和完成的能力与手段，是指企业 的各个管理层次、各个经营单位、各个岗位的员工贯彻执行企业制定的战略决策、 方针政策、 制度措施、 方案计划和实现企业经营战略目标的能力。 它不等同于执行， 执行是实施和实行政策与计划中规定的事项，也就是要把事情做完。执行力是组织 完成任务的能力，不是一个单纯的执行过程，不是一项简单的战术，而是在人性基 础上建立起来的一整套行为和技术体系，是企业在达成目标的过程中，对所有影响 达成目标效果的因素进行规范、控制以及整合运用的系统流程。执行力分为狭义执 行力和广义执行力。狭义的执行力指的是一个人的执行力或某一件事的执行力等； 广义的执行力是指一个组织、一个企业的执行力，即企业、组织在达成目标过程中 所有影响最终目标达成效果的因素，对这些影响效果的因素都进行规范、控制及整 合运用的话，那么企业就能够提高执行力。执行力是连接企业的战略决策与目标实 现之间的桥梁，其强弱程度将直接制约企业的经营目标能否得以顺利实现。企业执 行力的形成依赖于六个要素：一是企业要有一个可执行的战略，这是提高企业执行 力的前提和基础；二是企业要有有效的实施方案和工作计划系统，通过它可以将企 业的任务及时高效地分配到相关部门和人员；三是企业要具有合理的组织结构，这 包括决策权的分配、评估个人和事业单位绩效的制度以及给予员工奖酬的方法；四 是企业要有合理的人才保障系统，通过招聘、任用合适的人才，建立科学的激励与 约束机制，激发他们的积极性，以实现企业的目标；五是有效的控制系统，通过它 对企业经营目标的实现程度进行控制，发现偏差，及时矫正；六是有企业文化保障 系统，要积极营造“执行文化” ，提高企业成员的责任心和执行力。 把执行力概念引入政府，运用到政府行政中，就形成了政府执行力。政府执行 力，包括政府行政能力和行政手段。它既不同于传统行政法中的行政行为执行力， 也不同于中央文件中提出的执政能力。它是指政府部门执行法律法规、方针政策、 规划计划、决策政令的能力，也是指政府通过战略流程、人员流程和运行流程进行 工作目标落实的系统化过程。它首先要求政令畅通和政令统一，各级政府必须按照 宪法规定的原则，统一服从中央政府领导，严格贯彻落实国家法律法规和中央政策 保罗托马斯,大卫伯恩.执行力m.北京:中国长安出版社 2003:19. 6 决定。同时，政府执行力也并非意味着下级政府只能跟在上级后面亦步亦趋，做法 律政策的“传声筒” 。它要求下级政府和官员真正吃透法律政策的精神，明确上级政 府意图，体察人民的愿望和要求，把国家的法律法规和上级的政策决定创造性而又 不违背原意地在本地区本部门贯彻落实。 公共政策执行力也是一种执行力。借鉴政府执行力内在能力说的基础上，采用 简单的模型和逻辑进行定义。学界有人指出，政府公共政策执行力是在一定的基础 条件下，影响政府组织执行的因素如执行潜力、执行转化绩效包括政府公共政策 自我控制能力和政府公共政策社会控制能力在执行的过程中，经过转化，在执行 结果和执行过程上所具有的表征。其中，基础条件主要指历史上形成，在深层次上 不易改变，影响和决定政府公共政策执行力强弱大小的价值观基础、政治架构基础， 贯穿执行过程的始终；执行潜力是指潜在的执行能力，主要包括已经拥有的执行资 源和通过某种方式如征集，而能够拥有的执行资源；执行转化绩效是指将执行潜力 转化为可用的，产生实际效果的机制；政府公共政策自我控制能力指政府确定目标， 如何执行、并且能够执行而达成一致的能力；政府公共政策社会控制能力指将政策 目标转化面向目标的具体行动。实际上，政府公共政策执行力是政府组织在执行公 共政策时影响执行潜力和执行转化绩效的因素，以及这种潜力和转化绩效在执行过 程与结果上面外显的表现形式。如果把政府公共政策这种执行潜力和执行转化绩效 看作静态，执行力则是政府公共政策的执行潜力和转化绩效在执行过程中显示出来 的一种动态过程；并且在动态过程中表现执行力的大小、强弱和有效性。 政策执行力，是指贯彻执行政策的度量，它既包括政策执行的能力，也包括政 策执行的力度。政策执行是政策方案被采纳之后，把政策所规定的内容转变为现实 的过程。在整个公共政策的生命周期之中，政策执行是一个关键的环节。政策执行 得好坏，关系到政策内容的实现以及政策实施的范围和程度，政策执行不力或不当， 不但不能解决问题，而且会使原有问题更加恶化，引发新危机。在知识化、信息化、 全球化的现代社会中，政府的公共政策执行力问题逐渐引起了管理理论、公共政策 执行和实践研究的关注。政府的公共政策执行力是在一定的基础条件下，影响政府 组织执行的因素如执行潜力、执行转化绩效包括政府公共政策自我控制能力和 政府公共政策社会控制能力在执行的过程中，经过转化，在执行结果和执行过 程上所具有的表征。政府公共政策执行乏力，执行力不足已经引起社会各界，尤其 是政府部门的高度重视。影响公共政策执行力的因素包括：政策本身的因素，即政 策的制定科学与否，政策是不是与当地实际相吻合，政策是不是随着经济、政治等 因素的变化发生相应的改变；制度因素，即政策执行的制度环境，这对政策执行力 有着重要的影响；执行政策的流程也影响着政策执行力；最后，监督机制问题和执 胡钟平. 论提升我国政府公共政策执行力的途径d . 中南大学，2006 7 行者的问题以及执行目标群体问题都对政策执行力具有深刻的影响。 由于政策执行力与政府执行力在部分内容上的一致性，因此两者的观察和测量 也存在相似之处。莫勇波在论政府执行力及其组织构建一文中提出五条标准来 衡量一个政府组织在执行某项政策时的执行力高低： （1）执行时的刚度，即执行主 体在执行时的决心程度。 （2）执行时的力度，即执行力量的大小。构成政府执行力 的各种要素和机制成熟程度不一样，政府执行力量也有大小。 （3）执行的高度，执 行过程中与原定标准相比的实际执行情况相比是高还是低。 （4）执行的速度，是快 还是慢于原定的速度。 （5）执行的有效度，即执行是否有效，是否达到预期效果和 目标。沈瞿和在政府执行力的法律标准一文中提到衡量政府执行力的标准。 “政 府执行力的标准是衡量政府执行力有无效、大小、高低、强弱的准则。从公共政策 学角度，执行的及时性、合理性、实效性是其标准；从社会学角度看，群体的认同 度、群众的配合程度、人民的满意度是其衡量标准；而从经济学上看，效率是其标 准之一。 ”政策执行是否成功，国外学者曾经提出过八项标准： （1）政策是否得到准 确地不走样地执行？（2）政策是否达到预期目标？（3）政策是否带来尽可能的效 益？（4）政策的执行结果是否对政策机构与执行机构带来最佳效益？（5）政策的 执行是否没有带来副作用？ （6） 政策措施是否设计周全、 代价不高而效益甚佳？ （7） 政策的执行是否得到民众的同意？（8）政策的执行是否满足了它所引发的期望？如 果答案是肯定的，政策的执行是成功的，执行力是强的；否则就是不成功的，执行 力是弱的。 2.1.2 指标与指标体系相关理论 指标是反映总体现象的特定概念和具体数值。通过一个具体统计指标，可以认 识所研究现象的某一特征，说明一个简单的事实。 如果把若干有联系的指标结合在 一起，则可以从多方面认识和说明一个复杂现象的许多特征及其规律性。因此，如 要应用指标认识和说明所研究现象的特征，就必须把反映总体现象的特定概念（质 的规定）和具体数值（量的规定）结合起来。指标（indicator）这一术语来自于拉丁 文 “indicare， 具有揭示、 指明或者使公众了解等涵义， 它是反映事物特征信息的 “标 识”体。可以简单定义为：指标是对更基本的数据的集成或者综合，但它所具有的 含义己经超越了这些基本数据本身。根据指标的表现形式和作用不同，可分为数量 化指标即定量指标， 和非数量化指标即定性指标， 两类指标均可以反映事物的 “质” 。 指标体系是能较全面反映事物特征信息的各方面“标识”组成的结构系统。综合来 说，指标体系的功能一般有三个方面：一是描述和反映任何一个时间上（或时期内） 各方面发展的水平或状况;二是评价和监测一定时期内各方面发展的趋势及速度;三 彼得曼. 社会指标与目标j. 社会指标，美国麻省理工学院出版社，2006. 8 是综合衡量发展整体的各领域之间的协调程度。构建指标体系有两种基本方法，一 是分项统计法，即针对每一发展要素，确定达到的标准，分别分析每一要素的现状 水平，评价其与标准的距离。另一种是构建定量模型方法。首先确定一个唯一的发 展目标或标准，通过定量模型确定当前发展状态与所定目标和标准的差距，对现状 与发展水平予以评价。指标具有如下特征: 第一，数量性。任何一种指标都是从数量方面来反映它要说明的对象的，构建 指标的基本目的就是要将复杂的社会经济、自然现象变为可以度量、计算和比较的 数据、数字或符号。指标对现象的数量反映可以是直接的，如人口数量及其自然增 长率、人均收入等指标表示人口规模与收入水平，也可以是间接的，如人口平均受 教育年限就是间接表示人口的文化水准。 第二，综合性。指标是从数量方面对某一社会经济现象的总体规模和特征来进 行反映的，而不是针对单个的个体现象的反映。如某市 xx 局的 2006 年度公共政策 执行费用均值为 13100 元， 是说明某市 xx 局 2006 年公共政策执行费用的平均状况， 而不是说明某项具体政策执行活动的耗费状况。 第三，替代性。指标并不是反映现象本身，它是某种自然、社会经济现象、状 态与活动的代表。如城镇人均纯收入、城镇居民恩格尔系数、城镇居民生活基尼系 数等指标来说明城镇居民生活质量状况。这些指标只是生活质量的替代物，并不是 生活质量本身。这种替代物之所以必要，是因为生活质量状况不能直接表现出来， 而这种替代性同时也说明指标只能在有限的范围内说明一定问题，而不能做到百分 之百的准确。 第四，具体性。指标在反映自然、社会、经济现象与特征，揭示一般规律时， 不能含糊不清，必须具体明确。指标的本质就在于给事物以明确的表现。 人们根据不同的研究目的，可以建立各种各样的指标体系。任何指标体系都是 由一系列相互联系、相互制约的指标组成的科学的、完整的总体。指标体系必须具 备以下几个特点： 第一，目的性。任何指标体系的设计都是为了一定目的和为一定社会经济需求 服务的。没有明确的目的，指标体系的设计就成了无的放矢。 第二，理论性。指标体系的设计需要以一定的理论作指导。如在探讨可持续发 展指标体系时，有人仅用生态环境建设方面的指标来说明可持续发展，有人用经济、 社会、资源、环境等方面的指标来评估可持续发展。他们之间的差异不在于具体指 标上的不同，而在于设计的理论和指导思想上的差异。设计指标的指导思想不同， 设计出来的指标体系就会有很大差异，并直接决定指标体系的好坏。 第三，科学性。指标体系的设计应该符合客观实际、符合已被科学实践证明了 的科学理论，一切不符合实际、不符合科学理论的指标体系都是不科学的。 9 第四，系统性。指标体系中的所有指标应该形成一个具有层次性和内在联系的 指标系统。根据评估对象和目的的不同，指标的层次可多可少。但不管层次多少， 各指标之间和各层指标组之间，都应有内在的联系，共同形成一个有机的系统，而 没有游离于系统外的孤立的指标。 而在指标理论的运用中，社会科学评价方法也起着至关重要的作用。社会科学 研究对象的独特性，决定了定性评价法在成果评价中占据重要地位，甚至在大多数 情况下，同行评议法仍是主要评价方法。但随着科技一体化进程的加快，随着新兴 交叉学科的不断产生，社会科学研究范围日益扩大，影响社会科学研究成果的因素 愈来愈复杂。因此，单纯的、传统的定性评价法越来越不能满足社会科学研究成果 评价的要求。为了最大限度地弥补定性评价法的不足，人们希望像对待自然科学成 果一样，采用定量的、精确的描述，以更加科学、客观、公正地对社会科学研究成 果进行评价。但是，由于社会科学以人自身及人类社会现象为研究对象，以揭示人 类社会发展的木质及其规律为主要任务，在影响社会科学研究成果的众多因素中， 许多因素具有模糊性、复杂性，要对成果评价完全做到直接量化是很困难的。因此， 定量评价法不能单独作为社会科学研究成果评价的实用方法。综上所述，定性评价 法和定量评价法各有优劣，各有其适用范围，其局限性是很难甚至是无法消除的。 社会科学研究成果评价的理论和实践证明，要使成果评价结果具有更多的科学性、 公正性与合理性，必须采用多指标综合评价法或者指标体系评价法。这种评价法将 定性评价和定量评价有机结合起来，能在一定程度上削弱两种评价法的缺点，整合 它们的优点，实现评价方法优点的最大化，是当前社会科学研究成果评价方法中较 为科学的评价方法。 2.2 公共政策执行力评估指标的概念框架 2.2.1 公共政策执行力系统的内涵 公共政策执行就是公共政策执行主体为了实现公共政策目标，通过各种措施和 手段作用于公共政策对象，是公共政策内容变为现实的行动过程。从本质上说，及 时遵循政策指令后进行的变革，是将一种政策付诸实施的所有行动的总和。 由此可 见，公共政策执行力系统自生成起便是多因素影响、多指令作用、多手段控制的综 合性系统，如图 2.1。 首先，公共政策执行力系统的承载主体是各级地方政府，特意严格的科层制为 基本构架，以稳定的权责体系为运作支撑，形成一个庞大的组织框架。其次，任何 具体的公共政策都不是孤立的，与其他政策之间都有一定的总分、启承等逻辑关系， 宁国良.公共利益的权威性分配公共政策过程研究.长沙:湖南人民出版社 2004:140. 10 相互关联而成为一个有机整体。再次政策执行的对象是特定的社会组织、公众和区 域，是有一定数量的个体按照特定的关系组合而成的社会系统。最后，政府处在整 个社会体系的权力中心和利益中心，但始终是社会大系统中的一员。社会的系统性 特征对公共政策执行力系统的形成产生着无处不在的影响。 图 2.1 政策执行力产生示意图 2.2.2 公共政策执行力评估体系的内涵 公共政策执行力评估体系是指依照学界通用的评估逻辑和评估方法对公共政策 执行力的能力和力度进行总体评估，在分析定量结果的基础上得出定性的评估结论， 并以此作为对政策执行主体的执行力水平的评判标准。美国学者霍恩和 d米特曾 提出一个政策执行的系统模型，他们认为，在政策决定与政策效果这一转变过程之 间存在许多影响二者的变量，既有系统本身，也有系统的环境因素。而此处执行系 统本身的变量影响，即是公共政策执行力评估体系所应包括的内涵，也是所要研究 的内容。根据二人提出的系统模型，一个合理有效的公共政策执行力评估体系应重 视四个部分的构成： （1）政策的价值诉求达成情况，如目标完成度和标准达成度等； （2）政策资源的利用情况,如人力资源、财物资源、信息资源、权威资源等； （3）政 策执行主体情况，如执行人员配备、执行人员素质等； （4）政策执行方式的选择情 况，即执行主体之间、执行主体与目标群体之间采取的互动方式选择，如沟通、写 贴或者强制。 11 2.2.3 政策执行力评估指标体系的内涵 公共政策执行力评估指标体系是指根据地方政府公共政策执行的特点和规律， 建立一套评估指标体系，有针对性地反映和衡量地方政府公共政策执行力的水平， 并对执行力的现状、影响做出判断。目前，中国政府正致力于打造高效的政府执行 力。 因此，提出和建立一个完善、合理的政策执行力评估指标体系，就是要通过细 节指标上的定性定量差异，直观地反映出地方政府公共政策的执行力水平，使影响 执行力的问题得到及时发现，从而达到提高政府执行力的目的。从内在的辩证关系 看，公共政策评估体系必须以一个科学合理的评估指标体系作为重要组成部分，也 作为其存在并运行的逻辑基础；而评估指标体系也必须存在和运行于公共政策执行 力评估体系的大系统内才能发挥出完整的作用。因此，从内涵上来说，政策执行力 评估指标体系的构建是一项为政策执行力评估活动提供工具和标准的基础性研究。 2.3 公共政策执行力评估指标的维度分析 前面已经提到，公共政策执行力系统是一个多因素影响、多指令作用、多手段 控制的综合性系统，或者可以理解公共政策执行力系统可以从多个角度、多个层面 进行划分和解构，因此，结合公共政策执行力评估指标体系的可操作性特点，结合 公共政策执行的实践，我们认为应将公共政策执行力划分为政策执行能力和政策执 行力度两个方向上的维度。 从广义上来看，广义的政策执行力不仅含括政策执行能力，也应包括政策执行 时所具有的力度。 因此，我们认为，公共政策执行力应该包括政策执行能力和政策 执行力度两个方向上的维度。因此，在进行政策执行力评估的指标设计时，应基于 不同的维度提出具有属性差别的指标系。这样，我们提出了政策执行能力指标，从 政策执行能力维度对公共政策执行力进行评估。为了区分和统一政策执行能力与政 策执行力度，政策执行能力指标的提出主要基于以下几点认识： 首先，全面评估是政策执行能力与政策执行力度的共存基础。全面性原则是对 任何事物的评估必须遵守的最基本原则，它也是整个评估体系的有效度与公信力的 来源和保证。公共政策执行力评估指标体系是在一定时期内，反映公共政策执行力 的特征、状况等方面的系列度量指标集合的总称，它必须从多个视角和层次反映特 定评估客体数量规模和数量水平。执行能力和执行力度正是遵循全面性原则而提出 来的两个指标维度，它们分别代表着执行主体和执行流程的评估角度。因此，两者 合理的共存将更能够反映政策执行力的全貌。 其次，政策执行能力与政策执行力度存在维度分歧，而不存在本质差异。颇为 阎鹏. 我国地方政府行政执行力一个被忽视但却极端重要的行政研究视角j. 兰州学刊, 2006(3). 莫勇波. 提升地方政府政策执行力的路径选择j. 云南行政学院学报, 2005(6). 12 形似的两个概念可能会引起这样的疑问：政策执行能力指标和政策执行力度指标的 评估客体同为公共政策执行力，这是否是一种重复评估呢？其实不然，如前文所述， 它们是从各自的角度出发公共政策执行力进行全面的评估。这种维度上的分歧是方 法论上的差异，而非不相容的本质差异，二者是互补而非互斥的关系。 13 第三章 公共政策执行力评估指标的功能、指标设计的原则 及价值取向 公共政策执行力评估的指标体系必须能够反映执行力水平的高低情况，为保证 这种反映的真实和客观，必须对设计公共政策执行力评估指标的基础层面上的性质 界定进行说明。本章重点论述设计公共政策执行力评估指标时的基本原则、基础功 能和价值取向等一系列问题。 3.1 公共政策执行力评估指标的功能 任何一套针对性的评估体系提出之际，必然要明确一个基本性的原则，即评估 只是一种手段，而不是最终的目的。政策执行力评估指标体系尤是如此。因而，建 立政策执行力评估指标体系，必先确定其功能性导向。根据公共政策的内在特点， 构建科学的政策执行力评估指标体系，应服务于以下功能： 3.1.1 反映功能 从最直观的角度讲，反映功能是一切评估指标体系都应具有的基本功能。评估 指标体系中的各项指标都具有客观、如实反映地方政府公共政策执行力水平的功能， 它们或定性，或定量地描述执行个体和执行组织的基本属性与特点，以及在执