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深化电力市场化改革研究 摘要 长期以来，我国对电力工业一直采取国家垄断经营的模式。随着市场经济 t 的发展，这种模式越来越暴露出其种种弊端。为适应经济的发展，近几年来，我 国开始尝试并推进电力体制改革。如何充分考虑电力产业的特性及我国实际实现 改革的目标，是现阶段改革面临的重大课题。 从2 0 0 2 年开始，根据国务院5 号文件，我国开始了新一轮电力体制改革。 如今“厂网分开 的工作己经完成，“竞价上网”还没有推行。目前，我国电力 体制改革正逐步深入进行，近两年全国性的电力紧缺局面又给改革带来了相当大 的难度。因此，面对改革中遇到的问题，深入探讨我国电力市场化改革中的重点 与难点，对于中国电力产业的发展具有重要的理论意义与现实意义。 本文以实证分析为主，总体思路是按照抽象具体、理论实践的逻辑 顺序来展开的。全文共分五个部分。第一部分对电力市场化进行经济学分析，指 出电力市场化的可能性及重要意义；第二部分运用“公共选择理论 、“自然垄断 和政府管制 等理论来分析政府对自然垄断产业的管制，从而得出结论，垄断和 政府管制已严重阻碍了电力行业的发展，电力行业必须进行市场化改革；第三部 分介绍了发达国家电力市场化改革方案，得出了对我国电力市场化改革的启示； 第四部分简要介绍了我国电力体制改革的基本情况及其目标和主要步骤；最后就 电力市场化的难点问题区域电力市场建设、电价定位、电力监管及电力法制 环境等进行了详细分析，并提出了相应对策。 本文的主要结论： 1 结合国外电力市场化改革的成功经验，要改变我国电力工业存在的效率 低、缺乏竞争与活力的问题，必须进行电力市场化改革。 2 我国电力工业的现状，决定了其目标应分为短期目标、中期目标、长期目 标来实现。 3 电价是电力市场化改革的核心内容。由于目前电力紧缺，“竟价上网”还 在试点之中，电价目前以成本定价的方式过渡，所以对于今后电价体制的确定尚 无定论。本文结合电力市场改革方案，对发电侧竞价上网、输配电价以及销售电 价给予了具体的建议。即尽快实现竞价上网，推行两部制电价，理顺煤电关系， 扩大直购电规模。 4 目前的“厂网分开”只是电力市场化改革的第一步，要达到改革的预期目 标就要不断的深化改革。“网售分开”作为改革的重要一环，是今后改革的大势 所趋，本文对于其必要性给予了分析。 5 目前的电力竞争是电源投资竞争，应放开投资限制，鼓励民营等多种资本 进入电力市场，提高电力竞争效率。 关键词：电力市场化改革自然垄断管制价格 s t u d yo nd e e p e nm a r k e t o r ie n t e dr e f o r mo f eie c tricit yin d u s tr yinc hin a a b s t r a c t f o ral o n gt i m e ，c h i n a sp o w e ri n d u s t r yh a st a k e nt h em o d e lo fs t a t em o n o p o l y w i t ht h ed e v e l o p m e n to ft h em a r k e te c o n o m y t h i sm o d e lm o r ea n dm o r ee x p o s e di t s d r a w b a c k s i no r d e rt om e e tt h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n ti nr e c e n ty e a r s ，o u rc o u n t r y s t a r tt r y i n gt op r o m o t et h ep o 、e rs y s t e m h o wt ot a k e 如ua c c o u n to ft h ep o w e r i n d u s t r y ss p e c i f i cc h a r a c t e r i s t i c sa n dr e a l i z et h ea c t u a l i m p l e m e n t a t i o no ft h er e f o 珊 i sam a i o rt a s ko f t h er e f i o m s i n c e2 0 0 2 ，a c c o r d i n gt om e5 t hd o c u m e n to ft h es t a t ec o u n c i l ，o u rc o l l i 】t r yh a s b e g a nan e w r o u n do fe l e c t r i c i t ) rr e f o 肌t h es e p a r a t i o nb e t v 旧e ng e n e r a t i n gf i m sa 1 1 d g r i df i m sh a sf i n i s h e d ，b u tt h et l ? a n s a c t i o nm l e so fn e wm a r k e th a sn o tb e e nt a k e ni n f o r c e a tp r e s e n t ，c h i n a se l e c t r i cp o 、e ri st h eg r a d u a ld e 印e n i n go ft h er e f b r m ，b u t p o w e rs h o r t a g ec a r r i e do u tn a t i o n w i l eo v e rt h ep a s tt w oy e a r sh a sg i v e nt h er e f o m a c o n s i d e r a b l ed e g r e eo fd i m c u l t v t h e r e f o r e ， i th a sa ni m p o r t a n tt h e o r e t i c a l s i g l l i f i c a i l c e 锄dp r a c t i c a ls i 2 i l i f i c a n c et o ：f o c u so nt h ed i m c u l t i e sf a c e db yt l l e d e v e l o p m e n to fc 1 1 i n e s ed o 、v e ri n d u s t r y t h i sp a p e ri s 、) v r i t t e nw i t ht h em e t h o do fe n l p i r i c a la n a l y s i sa n dt h eo v e r a ui d e ai s i na c c o r d a n c ew i t ha b s t r a c t c o i l c r e t e ，t h et h e o r y t h el o g i co fp r a c t i c ei no r d e rt o s t a n t h e 如ut e x ti sd i v i d e di n t of i v ep a r t s t h ef i r s tp a na n a l y z e st h ee l e c t d c i t y m a r k e t ，p o i n t i n go u tt h ep o s s i b i l i 哆a n dt h es i g n i f i c a n c eo ft h ee l e c t r i c i t ym a r k e t ；t h e s e c o n dp a r ta i l a l y z e st h eg o v e m m e n t sc o n t r o lo fn a t u r a lm o n o p o l yi n d u s t r i e sw i t ht h e t h e o r yo f “n a t u r a lm o n o p o l ya n dg o v e m m e n tc o n t r o l ”，a n dc o n c l u d e dt h a tm o n o p o l y 批l dg o v e m m e n tc o n t r o lh a ss e r i o u s l yh 锄p e r e dt h ed e v e l o p m e n to fp o 、v e ri n d u s t 巧 w h i c hm u s tb em a r k e t o r i e m e d ：t h et h i r dp a ni n t r o d u c e st i l ee l e c t r i c i 钾m a r k e tr e f o n n o fd e v e l o p e dc o u n t r i e sa n dd r a wi n s p i r a t i o nt ot h em a r k e t o r i e n t e dr e f o mo fc h i n a - s e l e c t r i cp o 、e r ：t h ef o u r t hp a r tb r i e n yi n t r o d u c e st h eb a s i cs i t u a t i o no ft h ee l e c t r i c i t y s y s t e mr e f o m ，i t so b j e c t i v e sa n dm 旬o rs t e p s ；t h ef i n a lp a r ta n a l y z e ss e v e r a lp r o b l e m s - c o n s t r u c t i o no fr e g i o n a le l e c t r i c i t ) rm a r k e t ，p r i c ep o s i t i o n i n p o w e rm o n i t o r i n ga 1 l d p o w e rt oc a h yo u tad e t a i l e dl e g a le n v i r o 啪e n t，e t c ， a n dt h e n c o f r e s p o i l d i n g c o u n t e n n e a s u r e s c o n c l u s i o no ft h i sa r t i c l e ： 1 c o m b i n e dw i t ht h es u c c e s s m le x p e r i e n c eo ft h er e f o mo ft h ee l e c t r i c i 田 m 矾【e ta b r o a d ，i no r d e rt os o l v et | l ep r o b l e mo fl o we m c i e l l c y ，l a c ko fc o m p e t i t i o n a n dv i g o ro fe l e c t r i c i t yi n d u s t r y ，c h i n a se l e c t r i c i 坶m a 出e tr e f o mm u s tb ec a r r i e do u t 2 b e c a u s eo ft h es t a t u so fc h i n a se l e c t r i cp o w e ri n d u s t 姒t h eg o a lo fc h i n a s e l e c t r i c i t ym a r k e tr e f o n ns h o u l db ed i v i d e di n t os h o r r t t e 咖g o a l ，m e d i u m t e m9 0 a l a i l dl o n g t e n ng o a lt oa c h i e v e 3 p r i c e sa r et h ec o r eo fm a r k e t o r i e n t e dr e f o n n b e c a u s eo ft h ec u n e n t e l e c t r i c i t ys h o r t a g e ，”b i d d i n g ”i sa l s oa ne x p e r i m e n t ，s ot h ep r i c es y s t e mi nt h e 觚u r e c a nn o tb ed e t e 玎n i n e d i nt h i sp a p e r ，e l e c t r i c i t yp r i c e so fs e v e r a lk i n d sj u s ta sb i d d i n g o nt l l e g e n e r a t i o n ，饥m s m i s s i o na n dd i s t r i b u t i o n 甜l d s a l ea r eg i v e ns p e c i f i c i i e c o m m e n d a t i o n s 4 a tp r e s e n t ，t h es e p a r a t i o nb e t w e e ng e i l e r a t i n gf i m sa i l dg r i df i mi so n l yt h e f i r s ts t e p ，t h e r e f 0 r e ，“i sn e c e s s a r ) rt oc o m i n u e dt od e e p e nt h er e f o mt 0a c l l i e v et h c g o a ie x p e c t e d t h es e p a r a t i o nb e t w e e nn e t 锄ds a l e s ”嬲a i li m p o n a n ta s p e c ti st h e g e n e r a lt r e n do ft h er e f o ma n dt h i sa n i c l eg i v e st h ea n a l y s i so fi t sn e c e s s i 妣 5 t h ec u r r e n ti n v e s t n l e n ti nt h ee l e c t r i c i t ) rs u p p l yc o m p e t i t i o ni st h em a i no n e “b e r a j i z a t i o no fi n v e s t l n e n tr e s t r i c t i o n ss h o u l db ed o n et oe n c o u r a g ep r i v a 【t ec a p i t a l t oe m e rt h ee l e c m c i t ) ra r l do t h e rm a r k e t s ，t h e r e f o r et 0 i m p r o v et h ee f ! f i c i e n c yo f e l e c t r i c i t yc o m p e t i t i o n k e yw o r d s ：n f o r mo ft h ee i e c t r i c i 锣m a r k e t ；n a t u r a lm o n o p o i y ；c o n t r o i ； p r i c e 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含未获得 注! 翅遗直墓他霞要挂另4 童盟鲍：奎拦互窒2 或其他教育机构的学位或证书使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 学位敝储虢锄签字 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人 授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用 影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同时授权中国科学技术信息 研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网络向社会公 众提供信息服务。( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 靴做储戤：匆净 签字日期：o1 年乒月) d 日 ， 翩解：天l ( 协 签字日期：莎7 年溉歹佑 深化电力市场化改革研究 绪论 电力作为一种商品，有其自身的特殊性，即电力不能储存，其生产和消费要 同时进行。正是由于这种特点，它长期处于垄断生产、垄断经营状态，因而被称 为自然垄断行业。近几十年来，随着技术不断创新，人们发现，电力生产的全过 程并不必须都实行垄断，因此，电力市场化改革的概念应运而生。1 9 8 2 年，智 利政府首开电力市场化改革之先河，但真正引起全球关注的则是以英国、澳大利 亚等国为代表的改革。这场改革以建立开放、自由的电力市场为目标，涉及到市 场结构、规制模式、所有制模式、企业管理模式和竞争模式，有力地提高了这些 国家电力工业的生产率，为全社会提供了质量高、更安全的电力产品。同时，这 一系列改革也激励着世界上其他国家的市场化进程，一场旨在打破垄断、引入竞 争、降低电价和改善服务为目标的电力市场化改革方兴未艾，有力地推动了世界 电力市场的建立和发展。 目前看来，世界各国电力市场化改革的普遍做法是，将发电、输电、配电和 售电分成四个独立的业务，在发电和售电环节打破垄断，引入竞争机制，适当放 松政府管制，制定市场规则和市场交易制度，建立竞争性电力市场，使其充分竞 争，消除或削弱市场操纵力；而输电和配电环节作为自然垄断领域，实行垄断经 营，政府实施更为有效的管制，从而使其在政府严密监管下规范运作。 外国电力市场化改革实践对中国电力市场化改革无疑具有借鉴意义，但决不 能生搬硬套，一定要立足中国国情，找到一条既符合市场经济规律，又符合本国、 本地区实际的道路。 作为国民经济的基础产业，我国实行的是高度垄断的计划经济体制，中央政 府通过原电力部、财政部及其附属机构，直接掌管电力项目的建设资金投入及其 审批，制定分类销售电价，对电力销售收入实行收支两条线管理。随着我国社会 主义市场经济体制的确立和完善，这一过于垄断的模式越来越不适应国民经济整 体发展环境。长期垄断导致电力工业本身缺乏内在的发展动力，生产经营效率低 下，阻碍了技术进步和社会生产力的提高；另一方面，在发电领域，各种产权性 质的利益主体之间的矛盾己经出现，由于传统体制的因素产生了很多棘手的问 题。着眼于电力工业在新形势下的发展，推进我国电力市场化改革己经成为共识。 2 0 0 2 年3 月5 日，国务院发布了5 号文件电力体制改革方案。该方案提 深化电力市场化改革研究 出，电力体制改革的总体目标是“打破垄断、引入竞争、提高效率、降低成本、 健全电价机制、优化资源配置、促进电力发展、推进全国联网，构建政府监督下 的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。 第l 章电力市场化问题综述 1 1 电力工业基本特征 电力工业作为一个产业，已经有1 0 0 多年的历史，和其他产业一样，它也是 为了满足人们日益增长的生产、生活需要而产生、发展起来的。但电力工业又有 自己显著的特征，这些特征是： 1 ) 电力工业关系到国计民生，是国民经济的基础性行业。当今电力己被广泛 应用于人们生产、生活的各方面，无论是现代化工业、还是现代化农业都离不开 电力供应。电力作为基础能源在很多方面是不可替代的。 2 ) 电力具有公用事业的特征。电力面向全社会，是现代社会不可缺少的商品， 在人们的生活中起着至关重要的作用，电力企业必须为全社会提供质优价廉的产 品和优质服务。因此，世界各国对电力工业长期实行公共管制，普遍采用垄断经 营和国有资产形式。 3 ) 电力产业的固定成本投入巨大，存在显著的规模经济特征，其生产、供应 和销售必须同时完成，是一种特殊的商品。 4 ) 电力的运输必须通过电力线路来完成。在输电和配电环节存在这较强的自 然垄断性。 5 ) 作为垄断性行业，电力行业长期政企不分，计划经济色彩浓厚，进行市场 化改革的难度很大。 电力行业的以上特点说明，电力工业是一个具有规模经济的基础性行业，存 在规模经济与竞争活力相协调的问题。同时，电价明显地影响收入分配，因而具 有公用事业性的特点。但是我们又不能过分强调电力企业的公用事业性，电力企 业首先应该成为一个在市场中按市场规律运作的企业，电力企业与政府之间的关 系，既有与一般企业一样的共性，又有其特殊之处。 1 2 电力市场化改革的定义 电力市场化即在电力行业引入竞争，建立竞争、开放、规范、有序的电力市 2 深化电力市场化改革研究 场，通过市场机制对电力资源进行优化配置，达到提高效率、降低电价、促进社 会经济发展的目的。 1 3 电力市场化的理论基础 在传统的经济理论中，公共事业领域由于存在着“搭便车”现象而不宜采用 自由竞争模式，因此，这些领域一直由政府扮演主导角色，这也是存在于任何国 家里的现象。然而，现代经济理论发现，如果产权得到明晰，再加上合理定价， 公共事业也可以部分实现私有化。竞争引入后，还可以有效改变公共领域，如电 力能源、铁路、邮政、电信、航空，在发展后期所呈现出来的低效、昂贵的现象。 对政府管制的分析在理论界早己屡见不鲜，但激烈争论仍然存在，且主要集 中在对政府管制的有效性上。下面将运用“公共选择 、“自然垄断”和“政府管 制等理论对政府本质及政府管制的实质加以界定，以此为理论基础来分析政府 对自然垄断产业的管制，并以电力产业为例进行实证分析，综合评价政府管制的 绩效，并指出管制的有效性假设在现实中根本不存在，且会出现众多负面影响。 1 3 1 公共选择理论 1 9 2 9 年大危机前，西方信奉的是市场制度和完全竞争。但市场竞争并非万 能，它的弱点就是人们通常所说的市场失控。为了解决这一问题，政府出面让国 家作为纠错者，加强政府的调整作用。但后来调整过大，政府膨胀显现，政府官 员为了个人或集团的利益，做出错误的或过激的决定，预算赤字增高，市场对政 府的信任度降低，于是出现了政府失控。经历过如此调整，市场在高位混乱，到 上世纪7 0 年代，高失业率和高通货膨胀同时出现，所以迫切需要解决政府失控 这一问题。那么该如何解决? 社会需要的政府，应是有效的政府。政府失效，首先表现为政府行为并非永 远代表公共利益。国家不过是其组成成员利用其实现偏好的工具。政府不会永远 只代表公共利益，其成员是为了自己或自己集团的利益而对市场的调整的，是朝 着自己的方向来把握的。因此，不能把政府的行为理想化。上世纪6 0 年代初出 现了公共选择理论。其从经济人假设出发，认为每个人都会自利，自利的个人都 需要从市场交换中获利。国家并非抽象的实体，而是由作为统治者的官僚群体组 成的一个特殊利益组织，官僚群体和普通人一样，都是个人利益的最大化者。从 人的知识和理性的角度出发，一开始，政治家和官员们的动机可能是公共利益， 3 深化电力市场化改革研究 但结果却不一定是公共利益不一定得到真正维护。实际情况是绝大多数政府成员 都会不断地寻求提高自己的官阶、权力、薪棒和特权，以利用其实现自己的利益。 而越是官高权大的部门，就会越容易不劳而获或者少劳而多获，人们越发会努力 的“挤”进该部门。名利的诱惑不可避免地导致政府管理领域的重复和扩大，机 构和人员的膨胀以及成本相应提高并且互相制约致使效率低下。公共选择理论认 为，政府行为的低效率不仅表现在资源配置上的浪费，还表现在政府决策达不到 帕累托最优：一是立法对行政的权力制约无效。二是官员决策的出发点是部门利 益，官员的动机是机构规模的最大化，预算最大化，结果使政府开支扩大，只有 利于本部门，公共福利却因此受损。官员的另一方面的动机是减少风险，其方式 是故意把决策程序复杂化。一旦发生错误，责任由整个官员阶层承担，而不是由 特定的个人承担，实际上最终是由社会来承担，。三是衡量社会成本和收益是困 难的，关于某项政策的边际社会成本在哪一点等于边际社会收益往往难以确定。 公共选择理论认为，政府的活动最具垄断性，人们一般无法直接衡量政府的 效率，也难以有效地监督政府是否妥善地履行其同选民之间的“政治契约 ，而 当政府的活动具有了合法的依据之后，这样的监督将更为困难。由于政府是惟一 的，选民在监督时无明确的考核指标，也无法对公共部门进行比较。监督者又不 一定是被监督者所提供服务的消费者，因而对鉴别政府的工作质量既缺乏热情， 又缺乏经验，处于所谓的“理性的无知”状态。在传统上，许多人都较多地看到 市场的无序性，而将纠正市场弊端的希望寄托在国家身上。人们在强调国家作用 时往往有一个基本的理论预设：国家是某种共同利益或公共意志的代表，其行为 具有超越社会阶级、派别利益的特征。公共选择理论根据“经济人”的预设，指 出国家既然是一种人类的组织，它不可避免地具有人类的弱点：其一，国家干预 可能像个人一样犯错误；其二，国家机器的执行者官僚，追求的可能是自身 的利益而非公共利益。但这并不是说要完全否认国家在现代经济中的作用。他们 认为，国家的存在、法律的存在、秩序的存在是个人自由得以保障的前提，是社 会经济得以发展的前提，是维持一个健康社会的基本条件。他们反对的是全能政 府，他们主张对国家的权力进行限制。 对政府伪善的质疑和批判，对于我们分析电力市场化提供了新的启示： 1 ) 电是准公共产品，在日常生活中是不可缺少的。以公共选择理论为依据， 4 深化电力市场化改革研究 政府组织及事业的地位，缺乏生产竞争的压力，造成政府效率低下。我国传统的 政企关系最大的特点在于政企不分。政企不分不仅导致企业缺乏效率和活力，也 导致政府规模扩大；同时政府和企业之间的过分亲密关系和不适当的干预也隐喻 着出现金融危机的可能性，这也是寻租和政治腐败的一个重要原因。政府直接干 预企业的经营活动，不能形成科学的投资体制，容易造成责任不清和决策失误， 难以发挥市场在资源配置中的基础作用。政企不分必然导致政府包揽属于企业的 事务，大量设置专门经济管理部门，造成部门职能重叠，政出多门，相互扯皮， 办事效率低下。 2 ) 改革政府和企业关系，最核心者在于： 考虑到市场经济下的政府职能和范围，国有企业应逐步从竞争性生产和 经济领域退出，通过产权处置的方法，压缩国有企业的规模； 政府的公共管理职能和企业的经营管理职能实行最彻底的分离，使企业成 为真正的市场主体； 更多的引入竞争，通过贸易自由化，放松准入，停止补贴和转移支付等方 法促使企业更具竞争性。使政企关系由过去的政企不分，政府管制到政企分开， 放松管制。 1 3 2 自然垄断和政府管制理论 在西方经济学中，将市场分为完全竞争市场和不完全竞争市场，不完全竞争 市场又分为垄断市场、寡头垄断市场和垄断竞争市场。根据反垄断认为完全竞争 市场资源的配置效率最高，其次是垄断竞争市场、寡头垄断市场，效率最低的是 垄断市场。在完全竞争市场中，所有产品的价格都非常接近于平均生产成本( 边 际成本= 边际收益) ，垄断企业的定价却在企业利润最大化上，这就导致消费者福 利的损失。1 在政府价格管制和企业为国有企业的情况下，在名义利润很低的情 况下，通过成本混淆，导致成本虚增，从而提高定价，在这方面电力行业就是明 显的例子。垄断带来的消费者福利损失，并不仅仅转化为垄断者的新增收入，产 生社会福利净损失。垄断企业可以通过提高价格转移成本，导致其缺乏改进技术， 提高管理水平的动力，形成垄断行业创新不足，产品落后，形成垄断企业的动态 损失，因此，垄断造成消费者和社会福利的损失，浪费社会资源、导致不公平交 1f 美】丹尼斯卡尔顿、杰弗里佩罗夫：现代产业组织上海三联书店1 9 9 8 年版。 深化电力市场化改革研究 易、行业寻租和资源配置信号的扭曲。因此，没有竞争，市场信号就会失真，资 源配置就会呆滞，行业发展缓慢，不能有效发挥市场机制的作用。电力行业根据 不同时期特点，实行竞争是提高资源配置效率的根本途径。通过市场信息及时反 映真实信息，引导生产行为和消费行为，达到资源的优化配置。微观经济学认为， “管制是政府对那些具有自然垄断性质的企业进行管理的手段，其目的是在某种 价格和合同下提供的服务可能是以垄断为基础或仅存在有限竞争时，利用一些规 则，来促进垄断产业扩大产量，降低价格，从而达到资源配置效率的提高，保证 买方的利益不会由于卖方垄断导致利益损害。因此在电力行业上网环节和零售环 节形成竞争，最后将零售市场和上网市场对接，形成零售用户委托配电商和发电 商进行交易电力商品市场是完全竞争体现，在理论上是可行的。例如电力工业改 革的厂网分离阶段，输、配、售没有进行分离而是高度垄断的，因此，需要对输、 配等各环节进行严格的政府管制。如果将配电的网络业务和市场业务逐步分离， 售电也由过去的高度垄断逐步引入竞争，相应地政府管制也随着竞争的引入而逐 步缩减范围，直至最终取消而被市场机制所取代。输电和配电公司在获得垄断专 营权的同时，应承担相应的责任和义务，接受政府的严格管制。政府的管制应采 取特殊立法的方式将其法制化、制度化，使制度框架成为理性预期的可靠基础。 第2 章我国电力市场化改革概述 2 1 我国电力体制改革基本情况 2 1 1 我国电力工业发展概述 我国政府一直把电力工业作为国民经济的先行基础产业，制定了一系列发展 电力的方针政策。在电力发展上先后提出“电力是先行工业”、“电力是先行官 、“ “能源工业的发展要以电力为中心”和“电力工业要适应超前发展 等指导方针。 在这些方针的指导下，建国5 0 多年来，尤其是改革开放以来，电力工业快速发 展，形成了较为完善的初步现代化的电力工业体系，从建国初期的电力极度匾乏 发展到前几年的供需基本平衡。 截止到2 0 0 8 年，我国电力总装机容量达到5 4 亿千瓦，稳居世界第二位， 全国已拥有5 0 0 千伏输电线路2 6 8 3 7 公里，3 3 0 千伏输电线路8 6 6 9 公里，2 2 0 千伏及以上变电容量达4 1 4 8 9 万千伏安，除香港、台湾、澳门地区外，全国已基 本形成华北、东北、华东、华中、西北和南方六大区域电网。随着三峡工程的兴 6 深化电力市场化改革研究 建和投产，中国电网即将进入大区电网互联阶段，全国将形成统一电网，实现全 国范围内的资源优化配置。预计2 0 l o 年我国装机容量将达到6 5 亿千瓦以上， 2 0 2 0 年达到9 5 亿千瓦至1 0 亿千瓦。在电源发展的同时，西电东送、南北互供 等工程将会有更大的发展。 2 1 2 我国电力工业改革历程 电力工业的发展有力地支持了国民经济的快速发展和人民生活水平的提高， 与此同时，电力工业的管理经历了军事管制、燃料工业部、电力工业部、水利电 力部、电力工业部、水利电力部、能源部、电力工业部八次大的变革，电力工业 成为我国工业部门中管理体制变化最为频繁、最为复杂的一个部门。电力工业管 理体制虽历经多次变化，但垂直一体化的行业结构没有得到根本改变，管理体制 已逐步不能适应社会主义市场经济的发展要求，因此，电力工业的市场化改革迫 在眉睫，这次旨在打破垄断、引入竞争的市场化改革会更加促进我国电力工业良 性、健康的发展。 以“多家办电、电力先行 为主导思想的电力大发展阶段 建国以后，一直由国家统一电力建设、统一电价，这种独家办电的状况到了 2 0 世纪8 0 年代初己经不能适应国民经济的快速增长，电力缺口日益增大，电力 供应不足成为制约国民经济发展的瓶颈之一。为解决这一矛盾，1 9 8 5 年，国务 院颁布关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定，由此打破了中央独家 办电的局面。该文件规定：对集资电厂实行“谁投资、谁用电、谁得利”的政策， 并允许投资单位自建、自管、自用，鼓励地方、部门和企业投资建设电厂；对部 分电力实行多种电价，中外合资办电企业或利用外资办电企业，在还本付息期间 所发电量全部进入市场调节，可以按成本、税金、合理利润来核定电价。这一文 件的颁布，促成了全国性的社会集资办电热潮，极大的调动了中央、地方、企业 和外资投资办电的积极性，促进了电力的发展。现在五大发电集团之一的华能集 团就是在这一背景下成立的。在当时特定的历史条件下，这一政策为解决长期缺 电发挥了根本性的作用，发电装机容量年均增长8 ，发电量年均增长8 ，经历 十年发展的中国电力行业终于冲破电力短缺瓶颈，缺电得到有效的缓解。包括地 方投资在内的多家办电，不仅为电力工业的发展筹集了大量资金，而且从体制上 打破了电源建设环节的垄断局面，为电力行业的深化改革做出了一定的贡献。但 7 深化电力市场化改革研究 是这一政策也带来了不少负面作用，一方面，尽管集资办电、松动电价的政策大 力推动了电力工业的发展，但电量处于结构性失衡，供大于求只在局部存在；另 一方面，“新电新价、一厂一价、一机一价，按成本倒推、一报一批式的电价制 定政策也造成了电价的复杂和电价体系的混乱，给目前正在进行的电力市场化改 革增添了难度。 以“政企分开、省为实体”为特征的改革阶段 1 9 9 7 年1 月，国家电力公司正式成立，提出了通过完成公司改制，实现政 企分开，打破垄断、引入竞争，优化资源配置，建立规范有序的电力市场的改革 目标，掀开了中国电力体制改革的序幕。在一套人马、两块牌子运作一年以后， 电力工业部被撤销，电力工业实行政企分开。国家电力公司全部继承原电力工业 部下属的五大区域集团公司、七个省公司、华能和葛洲坝两个直属集团，总资产 达8 7 0 0 亿元，占当时全国国有工业资产的六分之一，并且在全国发电装机容量 和售电两块分别占据4 5 和7 0 的市场份额。作为电力行业内占据绝对主体地位 的公司，国家电力公司还承担了协助有关部门继续推进电力工业改革的重任，推 出了以“政企分开、省为实体”和“厂网分开、竞价上网 为主要思路的“四步 走 的改革方案。根据改革思路，国家电力公司一改传统的“重发电、轻输配” 的思路，把经营重点转向电网建设，从2 0 0 0 年开始，在全国范围内实施总投资 为3 0 0 0 亿元的城乡电网改造工程，另一方面，为防止被区域集团公司架空，旨 在消除区域集团公司权力，以国家电力公司为主导的“省为实体的改革迅速开 展。而“厂网分开、竞价上网”的试点工作却因种种原因未能取得令人满意的效 果。 “厂网分开 的试点只是将直属电厂与电网的经营从核算上分开，直属电厂 与电网拥有者国家电力公司之间的资产纽带关系依然存在，而独立发电公司只拥 有电源资产而不拥有电网资产，发电公司的电能必须通过电网传送到用户那里， 这样独立电厂与国电公司直属电厂之间在上网电量上难以实现公平竞争。 而“省为实体”则打破了原有的大区电网结构，造就了各个独立的小市场， 妨碍了更大市场的形成和跨省资源的优化配置，成为地方垄断的保护伞，加剧了 独立发电公司与国电公司之间的利益冲突。 2 0 0 0 年“二滩事件”的曝光引起了中央政府的高度关注，加速了中国电力 8 深化电力市场化改革研究 工业市场化的进程。根据胡鞍钢2 0 0 0 年所做的调查，1 9 9 8 年2 0 0 0 年间，二滩 电站可发电量3 2 2 亿千瓦时，而实发电量1 3 2 亿千瓦时，仅相当于可发电量的 4 1 。大约6 0 的生产能力以弃水方式浪费了。主要原因一是二滩的配套送出工 程建设进度滞后，造成了传输约束，使线路容量只达生产能力的7 8 ；二是市场 壁垒，火电挤占了本来有限的市场需求，使合同电量只有生产能力的5 2 5 ；三 是电网不执行合同导致实发电量比合同电量又减少了3 7 亿千瓦时。二滩电站所 引发出的问题被称为“二滩事件 。 从产权的角度分析“二滩事件 不难理解这样的结果，二滩电站位于四川境 内，国家开发投资公司、四川省投资公司和四力电力公司分别占4 8 、4 8 和8 的股份，而拥有电网的四川省电力公司股权较小，在经济上有动力运用手中的垄 断权利保护自己的高价电厂。而地方政府虽然股权相对较多，但亏损影响最大的 是债权人，因此政府规制不力。“二滩事件 不仅涉及了市场竞争的问题，还涉 及了规制制度的问题。从这个角度，许多学者以“二滩事件为依据，严厉指责 电力工业的垂直垄断体制和省为实体的管理体制，积极倡导电力工业市场化改 革。 以“厂网分开、竞价上网 为第一步的电力市场化改革阶段 2 0 0 2 年4 月，国务院正式批准了电力体制改革方案，实行“厂网分开、 竞价上网 ，标志着新一轮的以市场化为特征的电力改革己经启动。 2 1 3 我国电力市场化改革的风险 电力工业由于其行业的特殊性，在改革中相对于其它一般性的竞争性行业有 着更大的风险性，严重时会影响整个国民经济的发展，2 0 0 0 年的加州电力危机 便是最好的例证。因此，对于电力工业这样具有自然垄断特性的基础行业的改革 应该格外慎重。结合我国的实际情况，我国电力市场化改革存在以下几方面的风 险： 制约经济发展的风险。我们的改革是在刚刚实现电力供需平衡的条件下展 开的，市场需求仍保持高速增长，改革一开始就遭遇了“电荒这一局面。这次 电力改革也是前国家电力公司人、财、物的一次重新组合，旧的运营体制被解散， 如果新的运作机制( 包括监管体系) 未能及时有效地接替上来，就有可能对电力行 业的正常运转产生不利影响，特别是现在这样一种电力供应吃紧的情况下，也就 9 深化电力市场化改革研究 很容易对经济的发展和人民生活的改善产生不利影响。 电价上涨的风险。本次五大发电集团除华能集团以外，均是新建的集团公 司，公司存在较高的重组费用，如果财政不为这些费用买单，这些费用最后是要 体现到电价中去的；另外，由于电煤价格一路走高，推动火电厂发电成本升高， 根据国家发改委的“煤电联动 方案，上网电价及销售电价均有提升的空间。因 此，在一定时期内，电力改革会有违降低电价的初衷。 运行协调机制的风险。实行“厂网分开的结构性分离后，完整的产业链 变成了分离的结构：发电公司输配电公司以后可能出现的售电公司，系 统调度运营机构有可能成为独立的主体。那么对于新的电力市场结构，系统运营 机构能否确保系统的实时稳定性和供电安全性，产业链的各环节能否协调运行， 都将成为新问题。 2 2 我国电力体制改革的目标及主要步骤 近几十年来，我国电力行业得到了快速发展并取得了巨大的成就，但随着社 会不断进步，电力行业的体制越来越不适应我国经济发展的需要，在某些方面甚 至束缚了我国经济的发展，电力行业到了必须改革的时候。我国这几年对电力行 业进行了较大幅度的改革，但电力市场化改革是一项艰巨和复杂的系统工程，不 是一蹴而就的，是一个循序渐进的过程。要坚持党的解放思想，实事求是的思想 路线，坚持三个“有利于”的根本标准，大胆开拓，锐意进取，积极调整生产关 系和上层建筑中不适应生产力和经济基础发展要求的那些环节，不断破除制约生 产力发展的体制性障碍，为经济社会发展提供强大的动力和体制保障。要积极适 应当代经济、科技、社会发展提出的新要求，加快和完善发展社会主义市场经济 所必需的有一整套制度和机制。这是我国电力改革所应该遵循的基本原则。 2 2 1 我国电力市场化方案的总体目标和主要任务 2 0 0 2 年4 月5 日，原国家计委宣布了国务院批准实施的电力改革方案。方 案明确了此次改革的总体目标。我国此次电力改革方案的总体目标是：打破垄断， 引入竞争，提高效率，降低成本，健全电价机制，优化资源配置，促进电力发展， 推进全国联网，构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的 电力市场体系。 根据总体目标，确定“十五 期间我国电力改革的主要任务是：实施厂网分 l o 深化电力市场化改革研究 开，重组发电和电网企业；实行竞价上网，建立电力市场运行规则和政府监管体 制，初步建立竞争、开放的区域电力市场，实行新的电价机制；制订发电排放的 环境折价标准，形成激励清洁电源发展的新机制；开展发电企业向大用户直接供 电的试点工作，改变电网企业独家购买电力的格局；继续推进农村电力管理体制 的改革。 2 2 2 我国电力市场化的步骤 我国电力市场化具体上分为三个步骤： 第一，政府管理职能与发电厂运作分开，以避免政府既做裁判员，又做球员； 成立国家电力监督委员会( 电监会) ，负责指导和监督电力公司和电网公司，但不 参与和干涉它们的经营和运作； 第二，发电厂与电网的管理分开，即所谓的“厂网分开 ，以避免电网对不 同电厂区别对待；“厂网分开”，主要指将国家电力公司管理的资产按照发电和 电网两类业务划分，并分别进行资产重组。厂网分开后，原国家电力公司拥有的 发电资产，除华能集团公司直接改组为独立发电企业外，其余发电资产重组为规 模大致相当的4 个全国性的独立发电企业，它们是国电集团公司、大唐集团公司、 华电集团公司、中电投集团公司，由国务院分别授权经营。在电网方面，成立国 家电网公司和南方电网公司。国家电网公司作为原国家电力公司管理的电网资产 出资人代表，按国有独资形式设置，在国家计划中实行单列，由国家电网公司负 责组建华北( 含山东) 、东北( 含内蒙古东部) 、西北、华东( 含福建) 和华中( 含重 庆、四川) 五个区域电网有限责任公司或股份有限公司。西藏电力企业由国家电 网公司代管。南方电网公司由广东、海南和原国家电力公司在云南、贵州、广西 的电网资产组成，按各方面拥有的电网净资产比例，由控股方负责组建南方电网 公司； 第三，设计引入竞争价格体系，实行竞价上网。改革电价机制，理顺电价机 制是电力体制改革的核心内容，新的电价体系将划分为上网电价，输、配电价和 终端销售电价。首先在发电环节引入竞争机制，上网电价由容量电价和市场竞价 产生的电量电价组成。对于仍处于垄断经营地位的电网公司的输、配电价，要在 严格的效率原则、成本约束和激励机制的条件下，由政府确定定价原则，最终形 成比较科学、合理的销售电