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从行政管理到公共管理变革中的我国政府审计 摘 要 本文首先阐述了政府审计产生和发展的过程通过对历史的回顾 指出政府审计是因为管理公共事务的需要而存在的是实现公共管理目 标的重要手段和工具接着分析了 20 世纪 80 年代以来世界各国进行 的公共管理变革与政府审计的在关注效益和责任方面存在的一致性指 出公共管理变革为政府审计的发展提供了良好的环境由于我国政府管 理的方式也引入了公共管理的国际通用新概念政府的管理职能正在发 生实质性的变化因此我国政府审计也需要在公共管理新环境下进行 针对性改革 改变传统政府审计中不适应现代政府公共管理要求的内容 本文提出了我国政府审计在公共管理变革下的发展战略中心内容是要 适应建设公共服务性政府高效政府责任和透明政府的要求强化对 公共财政的审计监督加快向效益审计的转变加强对权力的制约和监 督推行审计结果的公开等最后提出了构建公共管理模式下的我国 政府审计体系的设想对政府审计的职责政府审计的对象和方式以及 审计体制的定位和改革进行了探索 关键字公共管理政府审计变革 chinese government auditin the process of reforming from public administration to public management abstract this article firstly expounds the origin and development of chinese government audit. through looking back to the history, we believe that government audit exists to meet the requirements of managing the public affairs. it is also an important means to realize the target of public management. secondly, we analyze from 1980s, the accordance between the reforming of public management and government audit in the field of concerning about benefit and responsibility all over the country. that is to say, the reforming of public management supplies a good environment to the development of government audit. as the way of chinese government management has introduced an international general new concept for “public management”, the function of government management changed virtually. so it is necessary for chinese government audit to reform, which means throwing away those that do not meet the needs of modern government public management, in the new circumstance of public management. we point out the development strategy of chinese government audit in the reforming of public management. the summaries are as follows: to consolidate the audit supervision to public finance in order to meet the requirements of building a public service government, an efficiency government and a government of duty and transparence; to accelerate the transition to the benefit audit; to strengthen the restriction and superintendence for power; to carry out the policy of making the audit result to the public, etc. last but not least, we propose a suggestion of chinese government audit system in the mode of public management and we will search for something such as the responsibility of government audit, the object and means of government audit and the position and reforming of audit structure. key words: public management, government audit, reforming 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明所呈交的学位论文是本人在导师的指导下独立 进行研究工作所取得的成果除文中已经注明引用的内容外本论文不 包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果对本文的研究 做出重要贡献的个人和集体均已在文中以明确方式标明本人完全意 识到本声明的法律结果由本人承担 学位论文作者签名高 峰 日期2005 年 5 月 10 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留使用学位论文的规定同 意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版允许 论文被查阅和借阅本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或 部分内容编入有关数据库进行检索可以采用影印缩印或扫描等复制 手段保存和汇编本学位论文 本学位论文属于 保密 保密 在 年解密后适用本授权书 不保密不保密 请在以上方框内打 学位论文作者签名高 峰 指导教师签名王国平 日期2005 年 5 月 10 日 日期2005 年 5 月 10 日 上海交通大学 mpa 学位论文 从行政管理到公共管理变革中的我国政府审计 1 第一章 政府审计的产生和发展 1.1 政府审计的涵义 关于审计的定义根据其基本特征我国审计理论界简明概括为审计是独立 检查会计账目监督财政财务收支真实合法效益的行为 1 政府审计 也称国 家审计是以政府审计机关为主体实施的审计活动它的本质是从属于审计这个大概 念的所以应从审计的特征来理解政府审计的内涵 1.1.1 受托经济责任是审计的目的 随着社会经济的发展和国家管理的进步 财产所有者开始将其财产委托给专门人 才经营和管理从而形成了财产所有权与经营管理权的分离这样一方面财产所 有者需要了解和监督经营者和管理者是否严格履行受托经济责任是否存在营私舞弊 等行为另一方面受托经营者和管理者则必须向财产所有者如实报告经济责任的履 行情况并接受监督因此就提出了对受托经济责任进行审计的要求 1.1.2 财政财务收支是审计的客体 在以货币为交换媒介的市场经济条件下 经济活动和经济责任的履行情况一般要 通过财政财务收支具体反映出来一般地人们习惯将反映国家参与国民收入分配 和再分配的货币运动称为财政收支将反映政府部门企业事业单位社会团体经济 活动的货币运动称为财务收支因此监督经济责任的履行情况就必须要落实到对 财政财务收支的监督 1.1.3 监督是审计的基本职能 当经营者和管理者向财产所有者报告其经济责任履行情况时 即主要是通过会计 账目报告其财政财务收支情况时由于会计账目所揭示的经济责任的履行情况直接 关系到经营者和管理者的切身利益会计账目存在着弄虚作假的可能性因此财产所 有者迫切要求保证会计账目的真实性从而真正达到监督经济责任是否严格履行的目 的但是因为地理位置时间及专业技术等方面的限制财产所有者本人不可能实现 1李金华 审计干部审计知识读本北京中国审计出版社2000 年第12 页 上海交通大学 mpa 学位论文 从行政管理到公共管理变革中的我国政府审计 2 这一目标所以需要独立于经营者和管理者之外的专门机构和人员来实施监督这种 独立的监督就是审计 1.1.4 独立性是审计的本质特征 为了保证审计结果的公正性 确保审计监督的质量 切实达到监督经营者和管理 者严格履行受托经济责任的目的必须要求审计机构和人员在经济上组织上与被审 计对象及被审计事项保持独立即审计活动是专职的它不能附属于其他的业务活动 和管理活动从而才能保证审计的客观性公正性权威性 1.2 政府审计的起源 1.2.1 监督国家管理事务履行责任的客观需求 政府审计是随着国家的产生发展而逐渐形成的一方面国家管理事务中受托 经济责任关系的形成提出了监督经济责任履行情况的客观要求国家在地域上的广 阔和管理事务上的庞杂迫使国家在管理事务中必须设立相互联系而各有执掌的政权 机构按职能大致可分为立法行政司法监察等系统在国家产生的初期它们 并无严格的区分但也有基本的分权国家管理事务中分级授权管理原则的采用形 成了上下级之间及相互间的责任关系包括政治的 军事的行政的 经济的等责任 而经济基础是上层建筑赖以产生存在和发展的物质基础具体如财政活动它为国 家实现其职能筹集并分配使用资金更直接表现为经济责任因此受托经济责任成为 最主要的最基本的受托责任为了保证受托经济责任的严格履行内在地提出了监 督经济责任履行情况的客观要求另一方面国家的强制权力又为实施相应的监督提 供了保证 1.2.2 国家独立监督制度的分支 在国家发展的早期独立的监督活动所指向的对象是极其广泛的政治的军事 的经济的等等活动都包括在内上述活动共同成为监督的对象审计活动也处在整 个监察活动之中但是只有直接指向经济活动的独立的监督才构成审计因为审计 是一项独立的经济监督活动是为弥补直接监督的不足促使经济责任的承担者更严 格地履行经济责任而诞生的审计是以独立的经济监督来完善原有的经济运行机制 而不在于创立一种新的经济运行机制审计的这一特性在历史发展中体现为审计 制度总是在一定的直接监督制度的基础上建立起来的没有一定的直接监督制度审 上海交通大学 mpa 学位论文 从行政管理到公共管理变革中的我国政府审计 3 计制度就不可能建立起来但是一定的直接监督制度的存在并不必然导致审计制 度的建立直接监督制度是建立审计制度的必要条件而不是充分条件 1.2.3 统治阶级意志的体现 国家活动中的经济责任关系是产生政府审计的根本原因 但政府审计制度作为上 层建筑的一部分是一项完善制度而不是基本制度它更直接受到社会意识形态即 统治阶级对政府审计认识的左右通过对政府审计发展历史的研究就可以看到什么 时候政治稳定经济发展审计就会受到重视就会得到加强和发展什么时候政治 动荡审计就会被忽视就会被削弱甚至取消总之越强调经济责任就必然越重 视审计工作反之没有经济责任政府审计就失去了其存在的前提条件审计作为 一项制度必须在国家的法律保障下才能建立起来总是体现着统治阶级的意志 1977 年最高审计机关国际组织在利马宣言中指出恰当有效地使用公共 资金是适当管理公共财政事务和保证主管当局决策有限性的先决条件之一为了达到 这一目的每个国家都必须设置一个其独立性受法律保障的最高审计组织 2 这可 以说是对世界政府审计历史的总结后得出的结论 1.3 政府审计的历史 1.3.1 国外政府审计的演变 在奴隶制度下的古埃及 古希腊 古罗马时代 就出现了具有审计性质的经济监督 工作在约公元前3000年的古埃及统治者委任记录监督官专门对会计账簿和收支计算 书进行严格审查如果发现差错或舞弊行为就根据情节轻重给予相应的惩罚在约公 元前六世纪古希腊的雅典为了对卸任官员进行审查通过抽签组成审计机构对卸任 官员任期内的会计账簿进行审查通过审计证明其没有贪污受贿等行为后才能允许 其离职否则必须交人民大会裁决在约公元前三世纪的古罗马执政官由全民大会 从贵族中选出任期一年而真正掌握国家权力的是由贵族垄断的元老院元老院下设 审计机构对即将卸任的官吏进行审汁检查他们在任期内是否很好地履行了所承担的经 济责任并进行相应的奖惩当时在审计方法上普遍采用账目听证会的形式audit 一词就是从拉丁文auditus听证会演变而来的 2庄恩岳 审计准则全书浙江浙江人民出版社1999 年第360 页 上海交通大学 mpa 学位论文 从行政管理到公共管理变革中的我国政府审计 4 在封建时代的欧洲王国中也设有审计机构和人员 十二世纪时的英国为了加强对财 政收支的监督设置了审计监督机构由收支监督局审核收支局编制的会计账簿1318 年法国国王颁布法令规定有关的会计账目每年必须审查一次1320年成立了审计 法庭1714年普鲁士国王创建了独立于行政部门的总会计院负责审查国家财政收支 并将审查结果和建议报告给国王1761年奥匈帝国建立会计院负责监督会计制度的 执行等职责 随着资本主义的迅速发展 各发达资本主义国家的审计制度日趋完善和成型 并且 具备了法律地位在英国1689年英国国会通过法案规定财政权属于国会此后 提出由国会审查预算和决算财政大臣必须将上年度的财政决算下年度的预算和征税 项目交国会审议接受监督为此在1785年颁布法案成立五人审计委员负责审计各部门的 公共账目1834年又设置了实行终身制的审计院长负责对国家财政资金的审计没 有审计院长的批准财政部不得支付国库公款形成了审计委员会和审计院长对财政收 支的双重监督1866年国会通过国库和审计部法案规定政府的一切开支都必须 由独立于政府之外的代表国会的审计院长的审计1867年国库和审计部成立1983年 国会通过了国家审计法规定设立国家审计署以取代国库和审计部并就国家审计 署对政府部门和公共机构进行绩效审计作了明确规定在法国1789年法国审计法庭在 资产阶级革命中被取消但到1807年又颁布法令建立审计法院1822年审计法院开始接 受议会的委托对国家预算的执行情况进行审计1958年法国新宪法规定审计法院协 助议会来检查国家财政法令的执行情况在美国1921年美国国会通过了预算与会计 法案依据该法在国会设置了美国审计总署1945年依据政府公司管制法案的规 定审计总署应对与国防有关的国营公司的财务和经营状况进行审计1974年依据国 会预算与留存控制法案审计总署设置专门机构负责对联邦政府各部门的预算执行情 况和使用拨款的效果进行审计 在日本 1880年成立独立于内阁直属天皇的会计检查院 对国家财政决算进行审计1947年日本实施了新宪法同时实施的会计检查院法规定 会计检查院是一个独立的不属于国会内阁或司法机关的机构 目前世界上已有160多个国家建立了审计制度开展政府审计工作 1.3.2 我国政府审计的建立和发展 我国审计起源很早 早在西周时期就出现了带有审计性质的财政经济监察工作 秦 汉两代都曾采用上计制审查监督财务收支有无错弊并借以评价有关官吏的政绩隋 唐在刑部之下设立比部建立了比较独立的审计机构宋代设立的审计司或审计院是 上海交通大学 mpa 学位论文 从行政管理到公共管理变革中的我国政府审计 5 我国审计机构定名之始 审计这个名词正式出现 元明清三代基本未设立专门审计机构 辛亥革命后北洋政府在1914年设立审计院并颁布审计法1928年南京国民政府 也设立了审计院后改为隶属监察院的审计部制定了审计法在中国共产党领导 的革命根据地中 1932年在瑞金成立中华苏维埃共和国政府审计委员会 1934年颁布 审 计条例以后在陕甘宁边区晋绥等根据地政府都建立过独立的审计机构颁布了一 些审计法规实施审计监督工作 新中国成立以后 我国在很长一段时间没有实行专门的审计监督制度 没有独立的 政府审计机构直到1978年中国共产党的十一届三中全会以后为适应我国改革开放和 经济社会发展的客观需要提出设立全国审计机构1982年五届全国人大五次会议通过 了新宪法决定我国实行审计监督制度宪法第91条和第109条规定国务院设立审 计机关对国务院各部门和地方各级政府的财政收支对国家的财政金融机构和企业事 业组织的财务收支实行审计监督审计机关在国务院总理领导下依照法律规定独立 行使审计监督权不受其他行政机关社会团体和个人的干涉县级以上地方各级人民 政府设立审计机关依照法律规定独立行使审计监督权对本级人民政府和上一级审计 机关负责据此1983年9月国务院正式设立审计署地方各级政府的审计机关也相继 建立并开展工作随后陆续公布了一系列审计法规1985年国务院颁布了国务院关于 审计工作的暂行规定1988年发布了中华人民共和国审计条例1994年八届全国人 大常委会第九次会议通过了中华人民共和国审计法对审计监督的基本原则审计 机关和审计人员 审计机关职责 审计机关权限 审计程序 法律责任等作了全面规定 标志着我国现代国家审计法律制度逐步成熟和完善我国政府审计成立二十多年以来 积极履行了中国共产党和国家赋予的职责在健全国家民主与法制加强宏观调控维 护经济持续发展保障国有资产方面发挥了积极有效的作用 1.4 政府审计的特点 政府审计具有审计监督的强制性审计机关设置的系统性审计工作的独立性 审计内容的广泛性等特点 1.4.1 政府审计监督的强制性 政府审计制度是由国家法律规定的 政府审计的对象承担着管理和经营国家资产 的责任因此只要涉及国家资产的管理和经营就必须接受政府审计强制性还体 上海交通大学 mpa 学位论文 从行政管理到公共管理变革中的我国政府审计 6 现在政府审计报告具有法律效力 在我国 政府审计机关对违反国家规定的财政收支 财务收支行为可以在法定职权范围内依照法律行政法规的规定作出审计决定 责令被审计单位改正并可依法给予处罚 1.4.2 政府审计组织设置的系统性 政府审计制度是一个完善的国家政治经济制度的重要组成部分 政府审计组织总是 以一定的方式构成完整的系统构成系统的方式分为垂直与非垂直两种管理体制在垂 直的政府审计管理体制下一国的政府审计由该国的最高审计机关负责下级政府审计 机关接受上机关的垂直领导在非垂直的政府审计管理体制下一国的地方政府审计机 关与上级政府审计机关没有领导与被领导的关系是地方立法或行政部门的一个组成部 分我国对地方政府审计机关实行本级人民政府和上一级审计机关双重领导的管理体 制审计业务以上级审计机关领导为主 1.4.3 政府审计监督的独立性 政府审计除具备一般审计的独立性外 在机构 经费 工作 处理和处罚等方面 具有更强的独立性 在机构方面政府审计机关在机构设置上与被审计对象没有组织上的隶属关系 对于被审计对象来说独立性较强特别是政府审计机关的负责人必须经法律程序才能 任免保证了其独立性不受损害我国审计法规定政府审计机关负责人依照法定 程序任免政府审计机关负责人没有违法失职或者其他不符合任职条件等情况的不 得随意撤换 在经费方面一般都由国家预算保证我国审计法规定政府审计机关履行职 责所必需的经费应当列入财政预算由本级人民政府予以保证 在工作方面 政府审计机关依照法律规定独立行使监督权 如我国 审计法 规定 政府审计机关依照法律规定行使审计监督权不受其他行政机关社会团体和个人的干 涉政府审计机关可以依法独立开展审计工作作出审计判断提出审计报告作出审 计决定 在审计处理和处罚上 政府审计机关对查出的违反国家法律法规的财政收支 财务 收支行为有权依照法律法规的规定在法定职权范围内依法自行作出处理处罚 的决定 上海交通大学 mpa 学位论文 从行政管理到公共管理变革中的我国政府审计 7 1.4.4 政府审计内容的广泛性 根据利马宣言所说政府审计的客体即为所有公共财务部门的收支 3 即 涉及公共资金的活动或涉及公共财政财务收支的活动都是政府审计的客体具体地 说政府行政活动所引起的财政财务收支承担为社会生产和人民生活提供各种服务的 文化教育科研卫生社会福利及社会公共事业等部门的活动所引起的财务收支国有 企业的财务收支接受国家投资或接受国家补贴的企业的财务收支国家债务包括内 债外债有关涉及社会公共利益活动的财务收支及其他法律行政法规规定的审计 事项都是政府审计的客体因此政府审计的内容是很广泛的 在我国 政府审计是综合性的经济监督部门 一方面 它通过对综合反映经济活动 的财政财务收支进行审查鉴证评价从不同侧面不同环节上监视着经济活动的 运行轨迹 另一方面 还可通过大量的微观审计 直接督导微观主体依法开展经济活动 促进宏观调控措施在微观层次的落实和微观经济效益的提高而且能够通过对广泛的微 观审计活动的综合分析 向决策部门反映情况 提出建议 促进宏观调控的改进与完善 间接提高宏观经济效益 1.5 政府审计在国家政治经济生活中的地位 1.5.1 完善国家政治体制的重要组成部分 政府审计自它诞生起 就被作为一种制约和控制的有力工具 历代帝王利用政府审 计强化统治者对各级官吏的监督以促使他们更严格地履行所承担的经济责任从而 维护最高统治者的利益 在现代国家政治生活中 政府审计既用于完善民主政治 也用于改善国家行政管理 已成为完善国家政治体制的一个重要组成部分1988年最高审计机关亚洲组织关于审 计在促进行政和公司管理改革中作用的巴厘宣言中指出除了正常的职能政府审 计还负有充分评价政府管理工作 绩效和成果等方面的职责 包括对政府工作的经济性 效率性和效果性的评价通过政府审计工作促使国家行政部门更有效地达到预期的工 作目标 4 3庄恩岳 审计准则全书浙江浙江人民出版社1999 年第361 页 4庄恩岳 审计准则全书浙江浙江人民出版社1999 年第363 页 上海交通大学 mpa 学位论文 从行政管理到公共管理变革中的我国政府审计 8 1.5.2 完善国家经济管理的重要组成部分 政府审计可以监督国家宏观调控政策的实施政府审计是综合性财政经济监督部 门是整个宏观调控体系中监督保证系统的重要组成部分政府审计通过对财政财务收 支审计监督国家财政金融等经济管理部门执行国家宏观调控政策和措施的情况充 分利用调控手段强化对市场经济的监督及时反馈审计信息作为国家决策和管理部 门及时采取措施改善宏观调控的依据 维护良好的市场经济秩序 政府审计是重要的执法监督部门 通过对各部门 单位 的财政财务收支审计 可以及时揭露和处理违法行为 抑制市场经济中的某些混乱现象 维护经济秩序保证国家经济的健康运行 维护财经法纪 加强廉政建设 政府审计对于在审查中发现的损害公共利益 侵吞 国有资产的违法行为可以依法予以制止或报告有权部门采取措施对负有责任的人员 可以提请行政或司法部门追究其法律责任 促进国有资产的保值增值维护社会公众的合法权益通过政府审计可以监督 国有企业财务收支的真实合法和效益评价监督受托经营者的经济责任 1.5.3 在审计体系中处于主导地位 按审计的主体分类可分为政府审计内部审计和社会审计内部审计是指由部 门和单位内部设置的审计机构和专职审计人员对本部门本单位及下属单位进行的审 计社会审计即国外统称的独立会计师审计或民间审计是由注册会计师所执行的 独立审计政府审计社会审计内部审计的基本目标是一致的都是加强财政财务 管理维护国家财政经济秩序促进廉政建设提高经济效益保障国民经济健康发 展但是政府审计的目标侧重于维护国家财政经济秩序促进廉政建设促进政府 改善行政管理社会审计的目标侧重于提高保证市场经济的正常运转所需的财务信息 的可靠性维护市场经济运行秩序内部审计的目标侧重于加强内部管理提高经济 效益因而从政府审计的目标和对象来看政府审计在整个审计体系中居于主要地 位 在我国立法规定了我国政府审计在整个审计体系中的主要地位根据我国审 计法规定政府审计承担了国家预算执行和其他财政收支的审计工作承担了对中 央银行的财务收支审计和国有金融机构的资产负债和损益的审计承担了对国家的 事业组织的财务收支审计承担了对国有资产占控股地位或者占主导地位的企业的审 计承担了对国家建设项目预算的执行情况和决算的审计承担了对国际组织和外国 上海交通大学 mpa 学位论文 从行政管理到公共管理变革中的我国政府审计 9 政府援助贷款项目的财务收支审计等这些被审计事项构成了我国国民经济活动的 主体也使得政府审计在审计体系中居于主要地位此外根据我国审计法规定 政府审计机关还要对各政府部门国有金融机构和企业事业组织的内部审计进行业 务指导和监督对依法独立进行社会审计的机构进行指导监督和管理因而我 国政府审计还具有对内部审计和社会审计的监督职责 总之 政府审计是完善国家政治体制 强化国家经济管理的一个重要组成部分 正 如利马宣言指出审计本身不是目的而是控制体系不可缺少的组成部分这种 控制系统的目的是要及早地揭露背离公认标准违反原则和法令制度及违背资源管理的 效率效果和经济原则的现象以便在各种情况下尽可能及早采取改正措施使当事人 承担责任赔偿经济损失或采取措施防止重犯至少也要使今后更难发生 5 5庄恩岳 审计准则全书浙江浙江人民出版社1999 年第361 页 上海交通大学 mpa 学位论文 从行政管理到公共管理变革中的我国政府审计 10 第二章 公共管理变革对我国政府审计发展的启示 2.1 公共管理变革与政府审计的联系 2.1.1 新公共管理与政府审计的特征及其联系 在市场经济非常发达的西方国家其政府在传统治理模式下的过分干预导致了更多 的市场失灵公共行政的低效率以及财政危机阻碍了经济发展为了解决这些问题 就有必要减少政府干预精简政府机构和人员在公共领域引入更多的市场机制更多 地运用市场的办法来管理公共事务在二十世纪八十年代和九十年代针对传统的行政 模式的缺陷一种新的管理方法在西方国家的公共部门中出现这种新的管理方法有很 多名称但通常被称为新公共管理 6 从实践的效果来看 新公共管理已经在相当 程度上改善了西方国家的公共行政管理提高了政府绩效缓解了财政压力促进了经 济发展满足了更多的公共服务需求 新公共管理不只是对公共部门进行改革 它的特征表现为要求公共部门转换机制 并改变其与政府和社会的关系 7 其特征可以总结如下 一是实现了由公共行政的内 部取向朝外部取向的转变由重视机构过程和程序转向重视项目结果和绩效使得 公共管理的战略管理目标管理和绩效评估等成为公共管理学的核心主题二是借鉴企 业管理的理念和方法重塑公共部门管理如在公共部门管理中实行全面质量管理和目标 管理对公共机构和人员进行量化绩效评定与工作人员签订短期就业合同重视对员 工的物质奖励等而公共管理中的一些绩效评估技术顾客至上人力资源开发和组织 发展等原则均主要来自于企业管理的实践 三是引入竞争机制 用市场的力量改造政府 提高政府的工作效率在公共物品和服务的提供上更多地采用合同承包代理拍卖 招标等市场的方法在公共部门与私人部门之间公共部门机构之间展开竞争以缩小 政府规模 提高公共物品及服务供给的效率 四是改变组织结构 强化和明确政府责任 将政策制定与执行职能分开政府部门负责制定政策执行机构负责执行政策政府部 门通过与执行机构签订合同建立奖惩机制等形式实现政府预期目标同时通过适当 下放部门管理权力使部门领导更多地参与公共事务决策增强了政府管理活动的灵活 6 澳 欧文.e.休斯 彭和平等译公共管理导论北京中国人民大学出版社2001 年第61 页 7 澳 欧文.e.休斯 彭和平等译公共管理导论北京中国人民大学出版社2001 年第69 页 上海交通大学 mpa 学位论文 从行政管理到公共管理变革中的我国政府审计 11 性和自主性也使公共管理人员负有更大更明确的责任五是增强政府的管理和服务 意识 重塑政府与社会的关系 要求政府由过去的官僚机构转变成公共服务的管理机构 具有强烈的服务意识和公共责任感新公共管理中强调的顾客导向原则就是把公民看作 公共机构的顾客公共机构必须倾听顾客的意见建立明确的服务标准努力满足顾客 的要求以实现改善公共服务质量的目的 新公共管理特征的核心内容表现为两个方面 一是对公共管理者绩效的关注 二是 对公共管理者责任的关注政府审计是由于监督公共管理事务履行责任主要是经济责 任的客观需求而产生的其监督的目标是对受托责任人履行经济责任时的真实性合 法性效益性作出公正评价由于政府审计是对公共管理关注的责任和效益目标进行监 督和评价的重要手段因此政府审计与公共管理有着密切的联系 2.1.2 新公共管理为政府审计的发展创造了良好的环境 新公共管理作为公共管理的一种新的管理模式 其对绩效和责任高度关注的核心特 征为政府审计的发展创造了良好的政治环境和管理环境为政府审计的发展指明了方 向正如利马宣言指出的那样鉴于管理科学目前发展状况国家审计的职能也 应逐步扩大与加强以适应国家的行政管理改革 8 其一 政治环境 新公共管理的核心特征就是对政府绩效和责任的高度关注 在新 公共管理运动中政府绩效和责任成为世界各国政府改革的核心内容建设一个公共服 务性政府一个负责任的法制的高效的政府成为国家政府和社会公众的共识新 公共管理为政府审计所创造的政治环境从根本上说是一种政治需求一种对政府审计 职能的需求正是国家政府和社会公众对政府绩效和责任的高度关注产生了对绩效 责任进行评价的政治需求具体讲政府需要有独立的部门来评价自己的绩效和责任 获得社会公众的肯定社会公众需要独立的部门评价政府的绩效和责任以了解政府是 否真正在高效地 依法地 负责任地运行 来自国家 政府和社会公众的这种政治需求 就是政府审计的目标和任务也是政府审计的意义之所在因此政府审计工作成为公 共管理的一种必要是因为政府审计可以帮助政府明确责任提高绩效同时向社会 公布政府审计结果又满足了公众对政府管理状况了解的迫切需求 其二 管理环境 新公共管理环境下的政府审计强调对政府绩效和责任的审查评价 在具体开展工作时 需要有绩效和责任的评价考核指标 在传统行政管理体制中 首先 8庄恩岳 审计准则全书浙江浙江人民出版社1999 年第363 页 上海交通大学 mpa 学位论文 从行政管理到公共管理变革中的我国政府审计 12 由于政府部门具有垄断性权力集中政府无所不能无所不包无所不办社会公众 排除在决策圈外即使决策失误, 政府也不负责任其次政府对公共部门的管理往往 注重投入而忽视结果造成严重的浪费因此在传统的行政管理体制下很难确定绩效和 责任的评价指标而没有依据政府审计的对绩效和责任的审查评价工作就无法进行 新公共管理运动以来一些国家对公共部门绩效和责任考核进行了深入的研究在理论 和实践方面都取得了积极的成果使绩效和责任审计不仅有必要而且成为可能比如政 府公共预算制度政府业绩评价体系和行政问责机制的建立其管理过程中的目标协 议指标制度已成为政府审计在工作中采纳的重要评价依据 2.2公共管理变革下的政府管理改革以及对我国政府审计的影响 2.2.1 新公共管理对政府管理改革的基本观点 第一 政府的管理职能应是掌舵而不是划桨 新公共管理主张政府在公共行政管理 中应该是制定政策而不是执行政策掌舵的人应该看到一切问题和可能性的全貌并 且能对资源的竞争性需求加以平衡 划桨的人聚精会神于一项使命 并且把这件事做好 而掌舵型组织机构需要发现目标的最佳途径 9 因此 新公共管理认为有效的政府是 一个实干的政府是一个能够治理并且善于实行治理的政府 第二政府服务应以顾客或市场为导向新公共管理认为市场不仅在私营部门 存在也在公共部门内部存在 10 政府应以顾客或市场为导向从而改变传统公共行 政模式下的政府与社会之间的关系对政府职能及其与社会的关系重新进行定位新公 共管理还认为 政府不再是凌驾于社会之上的封闭的官僚机构 而是负有责任的企业家 公民则是其顾客或客户高效的政府应以顾客的需求为导向并有较高的服务 效率 第三 注重提供公共服务的效率 效果和质量 传统公共管理注重的是投入而不是 结果新公共管理根据交易成本理论认为政府应重视管理活动的产出和结果应关心 公共部门直接提供服务的效率和质量应能主动灵活地对外界情况的变化以及不同的 利益需求做出富有成效的反应因此新公共管理主张政府管理的资源配置应与管理人 9澳 欧文.e.休斯 彭和平等译公共管理导论北京中国人民大学出版社2001 年第62 页 10澳 欧文.e.休斯 彭和平等译公共管理导论北京中国人民大学出版社2001 年第98 页 上海交通大学 mpa 学位论文 从行政管理到公共管理变革中的我国政府审计 13 员的业绩和效果联系起来强调按业绩而不是按目标进行管理按业绩而不是按任务付 酬 第四 政府应放松严格的行政规则 实施明确的绩效目标控制 新公共管理反对传 统公共行政重遵守既定法规轻绩效评估的做法主张放松严格的行政规则实施明确的 绩效目标控制虽然任何组织都必须具有规章才能运行但是过于刻板的规章则会适得 其反因为这些规章会妨碍政府的办事效率会使政府无法对正在迅速变化的环境做出 快速反应 因此,新公共管理认为高效的政府是具有使命感的政府 它们规定自己的基本 使命然后制定出让自己的成员放手实现使命的制度有使命感的政府组织比照章办事 的政府组织士气更高更具有创新精神从而更具效率 2.2.2 当代世界各国的政府管理改革 随着新公共管理运动潮流席卷全球世界各国纷纷步入公共行政改革的新时代 英国美国加拿大澳大利亚和新西兰等国在不同程度上推行新公共管理的理念 开始从传统公共行政向新公共管理转变其基本理念是借用私营部门的管理技术来重 塑政府大力推进政府职能市场化将公共行政视为一种产品与服务的输出同时将 民众视为顾客尽力去满足顾客的需求瑞典的更新公共组织运动在改善公共行 政与市民社会的关系方面取得了成功意大利西班牙希腊等国家也进行了行政合 法化和制度化改革世界各国的这些政府管理理念的转变与实施从政府职能和运行 市场化到执行机构自主化从削减国家预算到变革文官制度从结构调整到以顾客为 取向这些改革实践在广泛领域对传统的科层制管理产生了强烈的冲击对公共管理 方式的大规模试验和发展产生了深远的影响 2.2.3 公共管理变革下我国政府管理职能的转变 新公共管理思想体现了西方公共行政发展的一个新趋势 它在西方各国的运用 在 很大程度上缓解了传统行政管理模式下带来的经济和政治问题改善了各国的公共管理 水平我国在当前形势下如何借鉴和运用新公共管理的思想来加快行政管理现代化的 步伐是一个很有现实意义的课题我国在行政管理的理论和实践上走过了一条探索之 路既有成功的经验又有失败的教训进入二十一世纪在加入wto的背景下面对 机遇与挑战我国已充分认识到政府管理改革与创新的重要性中国共产党十六大报告 指出要深化行政管理体制改革进一步转变我国政府职能改进管理方式推进电子 政务提高行政效率降低行政成本形成行为规范运转协调公正透明廉洁高效 上海交通大学 mpa 学位论文 从行政管理到公共管理变革中的我国政府审计 14 的行政管理体制 11 中国共产党十六届三中全会 关于完善社会主义市场经济体制若 干问题的决定提出要完善政府社会管理和公共服务职能为全面建设小康社会提供强 有力的体制保障在全球化公共管理变革的浪潮中我国政府的职能无论是在理论上 还是在实践上也正在发生实质性的变化 从传统行政管理到现代公共管理的演化中政府的基本职能应定位于公共管理职 能这也是世界各国行政改革的基本规则我国政府职能的转变也要依照这一方向把 政府工作的重点转变到提供公共产品和公共服务上政府活动的领域应从生产领域转向 收入分配领域 从经济事务领域转向社会发展领域 从对生产性投资转向对基础性投资 要建立基本法律制度维护公共秩序总之我国政府的职能要转变到经济调控市场 监管社会管理和公共服务上来把建设公共服务型政府作为我国政府职能改革的终极 目标从政府职能角度讲公共服务型政府是公共政府有限政府和服务政府从政府 管理的方式来看公共服务型政府是法制和责任的政府从政府运行的方式来看公共 服务型政府又是高效率的政府 2.2.4 我国政府职能转变对政府审计变化的促进作用 政府审计代表国家行使审计监督权 是完善国家政治体制 强化国家经济管理的一 个重要组成部分现代审计发展史说明在现代经济中审计的作用越来越大已逐步 成为民主政治文明的一个重要标志是一项重要的制度设置伴随国家规模职能等方 面的发展变化 其内涵也在不断充实 丰富和发展 政府审计与政府职能是不能分割的 政府审计是政府经济监督职能的载体有什么样的政府职能就必须有相应的政府审计与 之相适应因此在政府职能变革到一定程度必然要引起政府审计的变化新公共管理 给世界各国政府改革实践带来了服务行政的理念也为我国进一步深化行政管理改 革转变政府职能起到了重要的促进作用我国政府审计机关作为政府的组成部门必 然要相应地进行调整适应政府职能转变的需要以发挥出更加合理和有力的作用 2.3 公共管理变革下的我国政府审计发展战略 在当前我国传统政府行政管理模式向现代政府公共管理模式转变的大环境下 确立 政府审计的发展战略必须在新环境下进行针对性改革转变传统的思维方式和工作模 11江泽民 在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告北京人民出版社2002 年第35 页 上海交通大学 mpa 学位论文 从行政管理到公共管理变革中的我国政府审计 15 式树立服务意识实现传统审计向现代审计转变在我国建设公共服务型政府的公共 管理的模式下法治政府高效政府责任政府透明政府等理念已获得普遍认知和确 立这也为我国政府审计的变革提供了理论指南我国政府审计的改革和发展必须更新 观念要从一个全新的角度和高度客观分析我国政府审计所面临的审计环境改变传 统政府审计中不适应现代政府公共管理要求的内容研究出切合我国实际的政府审计的 发展战略 2.3.1 强化对公共财政的审计监督 公共财政是政府管理的重要工具 近年来世界各国的政府改革中 财政预算和财务 管理都是改革的重点均制定了严格的法律制度对财政预决算的编制和执行进行规范 监督和制约在政府财政预算和财务管理中政府审计作为政府的独立经济监督部门 在监督政府部门依法履行所承担的公共经济责任方面发挥着重要作用从世界审计发展 的历史看公共财政审计一般都是政府审计的最初形式并且一直处于最重要的地位 随着我国政府管理经济的方式的转变建立公共财政制度是我国财政改革的总方 向公共财政制度就是国家财政要以政府为活动主体征集和运用公共资金满足社会公 共需要提供社会公共产品弥补市场失效与我国在计划经济条件下财政制度相比 公共财政制度强调了国家财政预算支出的公共性即国家财政是以满足全社会公共需要 为基本着眼点政府要从生产建设领域尤其是竞争性领域等不该管的领域退出但该由 政府管的行政事业社会保障环境保护等社会公共需要的事务必须切实管起来公共 财政与全体社会成员的切身利益直接挂钩公共资金来源于社会成员的交纳公共资金 的支出为社会成员提供公共物品和服务的事项因此社会成员对公共财政资金的运用 有着强烈的监督意识要求政府的财政收支行为要完整科学公开法制面对这一 新形式我国政府审计应该发挥所具有的监督职能把对公共财政的监督作为自己的首 要工作在具体工作中第一要转变工作思路根据我国建立公共财政制度基本框架的 要求把审计监督贯穿于政府财政预算的全过程第二要明确审计目标在审计监督中 既要揭露重大违法事项 为公共财政体制的运行保驾护航 也要善于发现新问题新情况 提出有效的建议不断规范公共财政的管理第三要改进审计方式统一调配审计力量 实施审计加强审计力度第四要明确审计重点把审计的重点放在财政预算的细化和 科学财政支出结构的优化调整财政转移支出的规范和效益 2.3.2 加快向效益审计的转变 政府管理的绩效是政府管理的基本目标 但也是一个一直解决不好的难题 政府 上海交通大学 mpa 学位论文 从行政管理到公共管理变革中的我国政府审计 16 效率的低下是一个世界性的问题公共管理变革的主要目的就是要提高政府行政的效 率效果从上世纪下半叶起世界政府审计取得的一个突破性发展就是将效益审计引 入审计职责领域 最高国际机关审计组织在1986 年发表的 关于绩效审计 公营企业 审计和审计质量的总声明中指出最高审计机关需要肩负的主要任务是通过绩效审 计为公营部门管理工作取得更高的经济性效率性和效果性作出贡献并促进国有部 门的信息和全面经济责任得到改进 12 目前这种以评价与监督政府部门所管理的公 共资源或公共支出的经济性效率性和效果性为目标和内容的审计工作已成为许多国 家政府审计机关的主要职责随着我国公共财政管理体制的建立和政府职能的转变 公众对我国政府管理的效率 特别是对公共资金使用的安全性和有效性也越来越关注 因此我国政府审计的目标和内容应从单纯的财政财务收支真实性合法性方面向更 广泛的效益性审计扩展在促进公共资源有效利用方面发挥出重要作用 虽然效益审计是政府审计工作的发展方向 是现代审计的主流 但就目前我国的 实际情况看政府审计全面开展效益审计的条件尚不完全具备主要是因为我国整 个经济社会的管理水平还不高财经领域违法违规问题还较为普遍各项基础管理比 较薄弱缺乏完善的效益评价标准体系审计人员的