（工商管理专业论文）泉州市城市居民最低生活保障制度运行机制研究.pdf

摘 要 - i - 论文题目：泉州市城市居民最低生活保障制度运 行机制研究 论文题目：泉州市城市居民最低生活保障制度运 行机制研究 学 科：工商管理 作者姓名：陈诗书 作者签名： 指导老师：杨 屹 副教授 导师签名： 学 科：工商管理 作者姓名：陈诗书 作者签名： 指导老师：杨 屹 副教授 导师签名： 摘 要 城市居民最低生活保障制度是我国目前城市反贫困制度的核心, 它在保障城市贫困群体基本生 活、 缓解由经济社会转型带来的社会分化起到了很重要的作用。 泉州市从 1998 年开始全面实施这项制 度，取得了较满意的社会效果，但是在最低生活保障线的测定、低保对象界定及低保资金的运作模式 等方面存在着急需解决的问题。 本文在评述国内外测定城市居民最低生活保障标准方法的基础上， 结合泉州市实际， 提出了以 “食 物标准”加“非食物标准”为基数，再根据家庭规模、家庭类型、社会经济发展状况等方面的内容进 行调整的城市居民最低生活保障标准测定的新思路，并制订了泉州市城市居民最低生活保障标准测定 的指标体系和测算程序。在深入分析总结相关的理论研究成果和实践经验的基础上，本文对泉州市在 界定低保对象工作中存在的对低保对象的“社会排斥” 、 “不应保而保”现象、保障对象的收入核查困 难、制度执行中存在的“变通运作”等问题进行了研究，并对存在的问题从制度上进行求解。本文在 分析泉州市城市居民最低生活保障资金筹集、分配等工作现状及所存在的问题的基础上，对现行的城 市低保资金多级财政共同负担的形式进行了博弈分析，探讨在现有城市低保制度下低保资金发放的新 模式，提出了金融服务企业作为城市低保资金发放渠道的低保资金社会化发放形式，对传统的城市低 保资金分配渠道和环节进行了改进。最后，本文还应用了层次分析法(ahp)构建了评价指标体系，对泉 州市城市居民最低生活保障制度的运行效果进行了评价。 【关 键 词】 【关 键 词】 城市居民 最低生活保障 运行机制 泉州市 【论文类型】 应用研究【论文类型】 应用研究 abstract - ii - title： the research on the operation mechanism of urban lowest living security system in quanzhou major: business administration name：chenshishu signature: supervisor: yangyi signature: abstract at present, the urban lowest living security is the core of anti-poverty system in urban areas in china. it plays an important role in keeping the basic living standard for the poor groups of people and mitigating the social polarization brought by the economic reform. the government carried out this system completely and got a good social effects since 1998, but there are some problems need to be solved in measuring the minimum living ensurance level and indentifying the objects and the capital operation mode. based on the discussions of the abroad and domestic measure methods and combined with the facts in quanzhou, this paper puts forward to a new idea to measure the urban lowest living security criterion which is adjusted with the family-scale, family type and the society economy development, using the radices which is the sum of food-criterion and non-food criterion. and this paper draws the measuring index systems and programs of the urban living security criterion. this paper researches on the problems such as “social rejection” to benefit receivers, wrong qualifications for some benefit receivers, difficulty in auditing the benefit receivers other income, and the phenomenon of multiple claims by the same person in different districts based on theoretical analysis and experiences, then it puts forward to the solutions to these questions institutionally. this paper performs the game theory analysis on the active urban lowest living security criterion based on the execution and the problems of distribution and capital collection of urban living ensurance in quanzhou, and discusses the new distribution mode and puts forward to that the capital distribution by financial service companies which is a significant improvement over the traditional distribution channels. finally, this paper sets up the appraisement index system to evaluate the effects of social distribution mode of the urban minimum living security system based on the analytic hierarchy process method. key words: urban residentsurban residents lowest living security operation mechanism quanzhouquanzhou study type: application research 目 录 - i - 目 录目 录 1 绪论 .1 1.1 研究背景及意义 .1 1.2 研究思路和方法 .3 1.2.1 研究目的.3 1.2.2 研究思路和内容.3 1.2.3 研究方法.4 1.3 研究框架.5 2 文献综述 .7 2.1 城市居民最低生活保障线测定的文献综述.7 2.1.1 贫困、贫困线的内涵和外延 .7 2.1.2 关于贫困线的测定方法及评价 .10 2.2 界定城市低保对象的文献综述.14 2.2.1 界定城市低保对象的思路与方法 .14 2.2.2 城市居民低保对象核定的相关理论和实践经验.16 2.3 城市低保资金运作的相关理论和实践.18 2.3.1 低保资金的投入及其管理情况 .18 2.3.2 低保金发放工作状况.19 2.3.3 各级财政分担比例状况 .19 3 泉州市城市居民最低生活保障线测定分析.22 3.1 泉州市经济社会发展及社会保障工作概况.22 3.2 泉州市城市居民最低生活保障线测定工作现状.23 3.3 泉州市城市居民最低生活保障线测定存在的问题.24 3.3.1 保障标准偏低，未能有效满足低保对象需求.24 3.3.2 抽样调查与测定方法不科学、不规范.26 3.3.3 保障标准固定、缺乏灵活性 .27 3.4 提高泉州市最低生活保障线测定工作质量的对策.27 3.4.1 提高关于城市居民最低生活保障标准的认识水平.28 3.4.2 采用科学有效的居民基本生活保障标准测算方法.28 3.4.3 实行多元化、动态化的城市居民最低生活保障标准.29 3.5 建立泉州市城市居民最低生活保障标准测算体系.30 3.5.1 测算指标体系的构建.30 3.5.2 指标体系的测算过程及步骤 .31 4 泉州市城市居民最低生活保障对象界定分析.35 4.1 泉州市城市低保对象的状况分析.35 4.1.1 泉州市城市低保对象增长情况及基本构成.35 4.1.2 泉州市城市低保对象的基本状况 .36 4.2 泉州市城市低保对象界定所存在的问题.38 4.2.1 存在低保对象“社会排斥”现象 .38 西安理工大学工商管理硕士学位论文 - ii - 4.2.2 存在“不应保”而保现象. 41 4.2.3 保障对象的收入核查困难. 43 4.2.4 制度执行中存在“变通运作”现象. 44 4.3 泉州市城市低保对象界定所存在问题解决对策 . 45 4.3.1 解决“社会排斥”现象的制度对策. 45 4.3.2 针对“不应保”而保现象的制度对策. 46 4.3.3 针对收入界定难现象的制度对策. 47 4.3.4 解决低保制度执行中“变通运作”现象的制度对策 . 49 5 泉州市城市低保资金运作模式分析 . 51 5.1 泉州市现行城市低保资金筹集模式分析. 51 5.1.1 泉州市城市低保资金筹集现状. 51 5.1.2 泉州市城市居民低保资金筹集所存在的问题. 52 5.2 泉州市城市居民低保资金筹集模式的改进 . 56 5.2.1 建立健全低保资金的供给机制和救济资金多层次投入机制 . 56 5.2.2 制订合理的各级分担比例. 57 5.2.3 泉州市城市居民低保资金筹集的博弈分析及对策建议 . 57 5.3 泉州市城市低保资金发放模式分析. 61 5.3.1 泉州市城市低保资金分配及发放工作现状. 61 5.3.2 泉州市现行城市居民低保资金发放的网络路径模式 . 62 5.3.3 泉州市城市居民低保资金发放新网络路径模式的构建 . 65 5.3.4 泉州市城市居民低保资金发放最优渠道的选择. 66 5.3.5 泉州市城市居民低保资金发放渠道改进后的效应分析 . 71 6 泉州市城市居民最低生活保障制度运行效果评价. 73 6.1 泉州市城市低保资金社会化发放效果评价指标体系的构建. 73 6.2 泉州市城市低保制度运行效果评价指标权重的确定 . 74 6.2.1 构造判断矩阵和计算权重的方法. 75 6.2.2 计算泉州市城市低保制度运行效果评价指标体系权重 . 76 6.3 泉州市城市低保制度运行效果评价指标的标准化处理. 79 6.3.1 评价指标中定量指标处理. 79 6.3.2 评价指标中定性指标处理. 79 6.4 泉州市城市低保制度运行效果评价信息获取及数据统计. 80 6.4.1 泉州市城市低保制度运行效果评价的信息获取. 80 6.4.2 泉州市城市低保运行效果评价问卷信息的统计. 80 6.5 运行效果的评价结果及分析. 81 6.5.1 评价标准分值设定. 81 6.5.2 低保制度运行效果评价调查结果标准量化得分计算 . 82 7 结论. 84 致 谢. 86 参考文献. 87 绪 论 - 1 - 1 绪论 1 绪论 1.1 研究背景及意义 城市居民最低生活保障制度 （以下简称城市低保制度） 是指对持有非农业户口的城市 居民， 凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的， 均可从当 地人民政府获得基本生活物质帮助的权利的一种社会福利制度1。 城市低保制度是我国目 前城市反贫困战略的核心， 它在保障城市贫困群体基本生活、 缓解由经济社会转型带来的 社会分化起到了很重要的作用。 它是一种由政府出面对城市贫困人口按当地城市的最低生 活标准进行的差额救助， 这是我国现阶段的社会保障体系中完全由政府财政承担的制度保 障。随着经济体制改革的深化，城市贫困人口逐年攀升，已经成为一个严峻的社会问题。 而失业保险制度和职工最低工资制度难以全方位解决城市贫困人口的基本生活保障问题， 城市居民最低生活保障制度起着其它社会保障措施无法替代的作用。 泉州市从 1996 年开始展开了城市低保的试点工作，1998 年开始全面推行这项制度。 经过近十年的发展，泉州市城市低保制度的受保人数、覆盖率和低保资金都急剧增加，取 得较满意的社会效果。 但是也存在不少问题， 因此对城市居民最低生活保障制度的运行机 制进行深入研究具有十分重要的意义。 a.是建立和完善社会主义市场经济的需要 a.是建立和完善社会主义市场经济的需要 当前，经济体制改革进入了“攻坚阶段” ，在产业结构调整、劳动力结构调整和物价 体系调整等方面， 改革力度的加大不免触及到普通市民的切身利益。 也出现了许多社会矛 盾和社会问题，包括企业破产和停产、半停产、工人失业和下岗、物价上涨过快、贫富差 距拉大等等。目前我国城市中由于企业停产、半停产发不出最低工资的困难职工有 1500 多万，占职工总数的 10%，其中 800 多万职工处于贫困线以下2。据中国社科院2005 年社会蓝皮书提供的数字，到 2005 年底，全国共有城镇登记失业人员 821 万，比上年 末增加 21 万人。在泉州市，除了下岗失业职工外，在停产、半停产企业中，还有大批“待 岗”或“放长假”的职工，他们的境遇与下岗工人并无二致。据基层干部估计，这批人是 进了中心的下岗职工的数倍乃至十倍以上。 在人民生活还不富裕的情况下， 职工失业和下 岗意味着完全或部分丧失经济来源，直接危及职工最基本的生活保障问题3。失业保险制 度和职工最低工资制度难以全方位解决城市绝对贫困人口的基本生活保障问题， 城市居民 最低生活保障制度起着其它社会保障措施无法替代的作用， 最低生活保障制度是失业保险 制度和最低工资制度的重要补充和最后防线，是一个文明社会能否良性运行的重要环节 4。 b.是建立和完善社会保障制度的需要 b.是建立和完善社会保障制度的需要 我国目前的社会保障制度在设计上存在一些问题， 首先是覆盖面过窄， 许多职工和居 民没有被纳入社会保障网络中，传统的城镇社会救济对象主要是“三无”人员等一些特殊 困难的群体， 而这部分人在城镇人口中所占的比重非常小。 而新实行的失业保险也主要是 西安理工大学工商管理硕士学位论文 - 2 - 针对国有企业职工，一些集体、三资和私营企业职工无法享受此项待遇。其次是社会保障 水平过低， 在这里主要是社会救济和困难补助的标准， 不能保障贫困居民的基本生活需求， 很多救济对象实际上无法维持最低的生活水平。 再次是社会保障的社会化程度偏低， 传统 的单位保障体制和单位办社会的状况依然没有彻底改变， 不同单位、 部门和不同所有制的 企业在社会保障方面的负担畸轻畸重。 最后是社会保障的经费来源渠道单一， 普通的社会 救济仅仅依靠政府的财政拨款， 职工的困难补助主要来源于企业的职工福利基金和不定期 拨款，社会筹资、个人捐赠等渠道还没有有效开通。 中国的社会保障制度的不完善影响了改革的进程，这已经形成了社会共识。90 年代 以来，在改革社会保险制度方面花了很大力气，然而，社会保险是需要时间进行积累的， 在大量出现的城市居民贫困问题面前， 中国底气不足的社会保险， 尤其是失业保险就显得 捉襟见肘了。城市居民最低生活保障制度因为其必须对申请人进行“家庭经济调查”的特 点，在社会保障理论界，也常常被称为“需经家庭经济调查的保障制度（means-tested programs），更能将有限的资金用到最需要的人身上 。因此，只有将这一道最后的社会 保障防线布置好， 才能使那些从社会保险网中漏出的个人或群体得到最起码的保障， 不至 于陷入贫困。 c.是维护社会稳定的需要 c.是维护社会稳定的需要 近年来，社会稳定也已成为一个敏感的话题，国际上公认的“痛苦指数（失业率通 货膨胀率） ” 警戒线是 10%， 重警戒线是 20%， 而中国近年来即使不算隐性失业 “痛苦指数” 也没有下过 20% 5。 90 年代以来，中国的贫富差距正在逐渐拉大。据中国社科院2005 社会蓝皮书数字，2004 年底，最富有的 10%家庭与最贫穷的 10%家庭人均可支配收入差 距超过 8 倍， 有六成城镇居民的人均可支配收入达不到平均水平， 城镇居民的基尼系数超 过 0.35，这些因素导致城乡整体的基尼系数继续上升，超过 0.465。2005 年农民增收速 度出现下降，城镇居民内部收入差距进一步扩大，基尼系数已逼近 0.47 6。超过了国际 公认的 0.4 的警戒线，进入“差距偏大”的区域，这表明中国的分配不平等已经达到中等 程度。 收入差距的扩大逐年累积起来就形成了财产差距的不断扩大。 据统计数字表明， 2005 年城镇居民中收入最高的 10%家庭财产总额占城镇居民全部财产的比重接近 50%，收入最 低的 10%家庭财产总额占城镇居民全部财产的比重仅维持在 1%上下，80%中等收入的家庭 仅占有财产总额的一半。80%的金融财产为占总人口为 30%的城市居民拥有，其中又有一 半被只占城市人口 20%的少数高收入阶层占有， 即占总人口的 6%的人占有了 40%的金融资 产,而且中国城镇的贫富差距还呈逐年扩大的趋势 6。贫富两极分化对社会心理的冲击力 是不可低估的，它是当今中国社会的一个极重要的不安定因素。 城市居最低生活保障制度是政府对市民作出的经济上“保底”的承诺，可以即刻起到 安定人心的作用，在我国目前这种社会形势下，更有着重要而深远的意义。 d.是计划经济向市场经济转轨过程中机制创新的要求 d.是计划经济向市场经济转轨过程中机制创新的要求 绪 论 - 3 - 泉州市的城市低保制度经过近十年的发展， 在实践上和理论上都有了一定的突破。 但 也遇到了不少急待解决的热点和难点问题， 当前急需研究解决的重点问题有： 最低保障线 的测定、低保对象的界定和保障基金的运作模式。 城市居民最低生活保障线是指为度量贫困而制定的针对最码的生存条件或者相对社 会中等生活水平的差距所作的定量化的界定 7。目前，泉州市城市居民最低生活保障标准 的制定和调整比较随意，整体水平偏低，难以有效满足城市贫困人口的基本生活需求，并 且没有根据不同家庭的情况执行多元化的弹性标准， 为此， 需要进一步规范低保标准的测 算，科学确定低保标准测算的指标体系和测算程序。 低保对象的界定是城市低保工作的一项重要的内容， 在审核低保对象资格时， 碰到了 一些实际困难， 因为这时有关信息的保守与隐瞒现象是普遍存在的。 而且当前中国居民家 庭收入的不透明性给低保对象的资格审查带来了一个很大的难题 8。 对于如何正确核定城 市贫困家庭的财产收入情况， 收入之外是否需要其它标准来核定申请者的资格问题等， 这 些在低保实践中遇到的实际问题都要求我们对现行的城市低保制度的运行机制进行深入 的研究，为城市居民最低生活保障制度的进一步完善提供政策建议和决策依据。 现行的城市居民最低生活保障制度是一项自上而下推行的行政工作， 低保制度的资金 采用了多级财政共同负担的形式。 对于这种模式， 由于目前各级政府信息公开化程度不高， 从而导致上级对下级政府的监管成本较高。 在泉州的低保实践中也发现过下级政府在核定 城市低保人数时存在虚报行为。 这要求我们从机制上进行创新， 借助于信息经济学对这类 信息不对称问题的研究成果， 在城市低保制度的具体实施中引进新的组织管理形式， 探讨 在现有城市低保制度下低保资金发放的新模式。 1.2 研究思路和方法 1.2.1 研究目的 1.2.1 研究目的 本文将通过分析目前泉州市低保工作中最低生活保障线测定存在的问题， 提出科学测 定泉州市居民最低生活保障线的指标体系和测算程序； 通过对低保对象界定过程中遇到的 问题及不足进行研究， 提出相应解决方案； 通过对泉州市现行低保资金发放模式进行博弈 分析的基础上，提出现行低保资金的运作模式改进设想。 1.2.2 研究思路和内容 1.2.2 研究思路和内容 辞海 （1997 年版）中关于机制作了如下注释： “机制原指机器的构造和动作原理， 生物学和医学通过类比借用此词。 生物学和医学在研究一种生物的功能 （例如光合作用或 肌肉收缩）时，常说分析它的机制，就是说要了解它的内在工作方式，包括有关生物结构 组成部分的相互关系，以及其间发生的各种变化过程的物理、化学性质和相互联系。阐明 一种生物功能的机制， 意味着对它的认识从现象的描述讲到本质的说明。 ” 据此可推广为： 西安理工大学工商管理硕士学位论文 - 4 - 机制是各子系统、各要素之间的相互作用、相互制约、相互联系的形式，是系统良性循环 不可缺少的机理。 城市居民最低生活保障制度是指由政府出面对城市贫困人口按当地城市 的最低生活标准进行差额救助的一种社会福利制度， 它是我国现阶段社会保障体系中非常 重要的内容。 制度的顺利执行需要以健全的机制为基础， 运行良好的机制对于制度的效用 具有重要的作用。 结合以上分析， 笔者首先对城市居民最低生活保障制度的运行机制进行明确界定。 所 谓 “城市居民最低生活保障制度的运行机制” 是指社会经济系统中政府组织为保障城市贫 困人口的基本生活，以实现整个社会效益最大化，按照一定的原理、方式和方法对保障线 进行测定、对保障对象进行界定，并对低保资金进行筹集和发放的一个动态的循环过程， 以及由此所产生的各种内在的相互作用和关系。 因此， 本文对泉州市城市低保运行机制的 研究思路主要是按照从宏观到微观，再到具体操作层面，对低保制度运行机制中各要素， 即泉州市城市居民低保障线的测定、 低保对象的界定， 以及低保资金的筹集和发放分别进 行研究。 论文共分七章。 第一章是绪论。在分析泉州市城市低保制度运行机制研究的选题背景、选题意义后， 提出了论文的研究思路、研究内容、研究方法和研究框架。 第二章是文献综述。对最低生活保障线测定、城市低保对象界定、城市低保资金运作 模式研究现状和理论基础进行综述。 第三章重点研究了泉州市城市居民最低生活保障线测定工作开展状况及存在的不足， 并据此提出提高泉州市最低生活保障线测定工作质量的相关对策。 第四章对泉州市低保对象的界定问题进行研究。 首先对泉州市城市居民最低生活保障 对象的界定工作现状及不足进行研究， 在此基础上提出了改进的对策， 对低保对象界定工 作所存在的问题力求从制度层面给予解决。 第五章论文对泉州市城市低保资金的筹集与发放模式进行研究。 在分析泉州市城市最 低生活保障资金运作模式中资金筹集工作现状及不足的基础上， 对现行低保制度的低保资 金多级财政共同负担模式进行了博弈分析， 提出了资金筹集的改进对策； 在研究泉州市城 市低保资金现行分配模式及其不足的基础上， 构建了泉州市城市居民低保资金发放新网络 路径模式，并选择了最优路径模式。 第六章运用层次分析法构建了评价体系，对泉州市城市低保制度运行效果进行评价。 第七章是论文的结论部分。 1.2.3 研究方法 1.2.3 研究方法 本文在研究方法上力求理论阐述与实践归纳相结合， 实证研究与规范研究相结合， 定 性分析与定量分析相结合，主要包括： （1）文献分析。全面研究分析国内外社会救助政策设计的模式和原理，重点是分析 绪 论 - 5 - 专家、 学者对城市居民最低生活保障制度的研究成果。 文献分析的内容还包括有关政府部 门的文件、报告和统计资料，特别是泉州市民政局、泉州市劳动与社会保障局、泉州市统 计局的一些相关资料。 （2）问卷调查。采用判断抽样的方法选取低保对象，对其领取低保状况、就业和培 训状况、个人和家庭、生活状况等方面进行调查。这其中有笔者在泉州市政府从事城市低 保工作期间参与的问卷调查， 也有在本文写作过程中笔者委托基层民政工作者、 社区居委 会工作人员进行的问卷调查。 （3）小组座谈会，包括三种类型：一是基层民政办、社区居委会工作人员的座谈会， 旨在了解有关城市低保工作的基本情况， 摸清泉州市城市低保工作中存在的问题， 探讨可 能的解决措施和建议； 二是与低保对象的座谈会， 重点是深入了解低保对象生活的基本情 况及他们对现行低保制度的意见。 此外， 本文在关于泉州市城市低保资金筹集问题的研究中运用到博弈理论中的二回合 博弈模型； 在对泉州市城市低保资金发放模式的研究中采用了管理运筹学中最短路理论方 法；在对泉州市城市低保制度运行效果评价中运用到了系统工程学中的层次分析法。 1.3 研究框架 本文研究的基本框架如图 1-1。 西安理工大学工商管理硕士学位论文 - 6 - 图 1-1 论文研究的基本框架 引出本文的研究内容 最低生活保障线 测定现状及不足 提高最低生活保障线测 定工作质量的对策 低保标准测定 指标体系构建 低保对象界定工作存在的现状及不足 低保对象界定工作存在问题的制度求解 低保资金筹集 模式博弈分析 低保资金发放渠 道的选择 低保资金发 放效果评价 结