（工商管理专业论文）东莞市工商局机关绩效管理研究.pdf

日期：多矿严朋阳 学位论文使用授权声明 下，独立进行研究工作所 何其他个人或集体己经发 集体，均已在文中以明确 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留学位论 文并向国家主管部门或其他指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学位论文用于 非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学位论 文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其他方法保存学位论文。 学位论文作者签名： 醐7 佣朋 眵 导师签名： 醐：口声咖歹日 随着我国行政管理体制改革和政府职能转变的不断深入，政府部门绩效管理 的重要性逐步突显。目前，西方国家在政府部门绩效管理的理论和实践方面都积 累了较为丰富的经验，并取得了一定的成就。相比之下，虽然我国一些政府部门 己开始尝试进行绩效管理的研究和实践，但是通常都只是从理论上介绍了一些绩 效考核的原则、方法和有关技术，其实质性的内容不够详细具体，缺乏针对性， 可操作性也不强，很难找到成型的具体的某个职能部门的绩效管理整体实施方 案。基于此，本文运用绩效管理原理，对东莞市工商局推行机关绩效管理的实践 与成效进行分析和研究，致力于为我国政府部门推行机关绩效管理提供参考。 关键词：政府管理，绩效评估，政府绩效管理 a s t u d yo nt h ei m p l e m e n t a t i o no fp e m r m a n c e m a n a g e m e n ti nt h ei n d u s t r i a la n dc o m m e r c i a lb u r e a uo f d 0 n g g u a n m 匈o r ：e x e c u t i v em a s t e ro fb u s i n e s sa d m i n i s t r a t i o n n a m e ：y i nz h u j i a n s u p e i s o r ：p o r l if e ia n dh u a n g g u i a b s t r a c t a st h er e f o r mo ft h es t a t e 州i i i l i i l i s t l a t i v es y s t e i l l sa 1 1 dt h e 咖1 s 如m a t i o no ft h c g o 啪e n t 如n c t i o i l sd e 印e 1 1 ，t h es 远n i f i c a i l c eo fp e r f o r m a n c en 】a i 鹇e m e mi 1 1p u b l i c s e c t o r si s g r a d u a l l ym a d ep r o m i i l e n t p r e s e n t l y ， i i lm e6 e l do fp e r 南e m a n a g e n l e l l ti l lp u b l i cs e c t o r s ，w 色s t e mc o 咖r i e sl l a v ea c c u m u l a t e dr e l a t i v e l yr i c h e x p e r i e n c e sb o t ht h e o r e t i c a l l ya n dp r a c t i c a l l y w i t hc e n 血a c h i e v e n l e m sb e i i 】曙r i 谢e b yc o m r a s t ，t h o u g l ls t u d ya n dp r a c t i c e i i lt l l i s 缸e l d1 1 a v eb e e ni l l i t i a t e db ys o m e c h i i l e s ep u b l i cs e c t o r s ，s u c ha t t e m p t sa r eg e n e r a l l yl i m i t e dt 0 缸r o d u c i n gc e r t a i l l p r i i l c i p l e s ，m e t h o d sa n dt e c h i l i q u e sr e l a t i n g t op e m 粼ei m m g e m e n t ，w i t hn 0 d e t a i l e da n ds u b s t 锄t i a lc o n t e n t s t h e ya r en o tp o i n t e da n dh c ko p e r a b i l 咄t h e r ea r e h a r d l ya n ye s t a b l i s h e do v e r a l lp e r f o r i 】= l a n c em a n a g e m e n ts c h e m e st h a ta r es u i t e dt 0a s p e c i f i cg o v e r i l m e n tm n c t i o n i nl i g h to ft h i s ，t h i sp a p e ra i m st om a l ( e 锄a m l y s i sa n d s t u d yo ft h ep r a i c t i c ea n de 低c t so ft h ep e r 如r m a n c ei i l a n a g e m e n ti i l i t i a t i v e sm a d eb y t h ei n d u s t r i a la n dc o m m e r c i a lb u r e a uo fd o n g g u 孤c i t y ， t h e r e b yp r o v i d i n g r e f i e r e n c e s旬r i r i o u sp u b l i cs e c t o r si i lc h i n ai 1 1 c a r r y 访g o u t p e 愉n l ：1 a n c e m a 衄g e m e m k e yw o r d s ：g o v e m m e n t a la d m i n i s t r a t i o i l ，p e r 南册a n c ea p p r a i s a l ，g o v e m m e n t p e r 南r m a n c em a n a g e m e n t i l 1 4 研究思路及研究框架4 第2 章绩效管理理论综述5 2 1 几个基本概念5 2 2 绩效管理和绩效考核的区别6 2 3 绩效管理的流程7 2 4 绩效管理的主要工具9 第3 章东莞市工商局机关绩效管理分析1 1 3 1 东莞市工商局简介1 1 3 2 机关绩效管理的具体实践1 3 3 3 需进一步改进的地方2 5 3 4 对机关绩效管理的总体评价2 6 第4 章结论2 8 4 1 本文的主要结论2 8 4 2 研究的局限和不足2 9 4 3 有待进一步研究的问题2 9 参考文献3 0 致谢3 2 i l l i i i v l l 2 3 i i i i - 图目录 图表目录 图卜1 论文结构框架4 图2 1 绩效管理流程图8 图3 一l 市工商局机构设置图1 3 图3 2 东莞市工商局绩效管理循环体系1 6 图3 3 东莞市工商局绩效评估示意图2 0 图3 4 东莞市工商局绩效目标及指标链2 0 图3 5 东莞市工商局2 0 0 6 年量化考核指标体系2 1 图3 6 东莞市工商局商标培育量化考评体系2 2 表目录 表2 1 绩效管理与绩效考核的主要区别7 表2 2 绩效管理方法的内容和优劣势比较1 0 表3 1 绩效管理前后工作效能对比2 5 i v 管理的现状、研究 业的成功经验得到 实现政府变革、落 实政府责任、提升政府能力的一种新型政府治理工具。由于与企业的职能定位、 组织形式、服务对象的差异，在政府部门实施绩效管理，不仅仅是狭义上对工作 部门及人员业绩、贡献的认定，更重要的是解决如何科学配置人力资源，发掘工 作潜能，从而使政府部门在社会经济管理活动中发挥最大的效能。从这个意义上 说，政府绩效管理的核心就是机关效能建设，它以提高服务质量为核心，以群众 满意为标准，以构建服务型政府、效能型政府、责任型政府为基本导向；对于改 进机关作风，提高工作效率，降低行政成本，提高管理能力，改善投资环境有重 要作用。在我国，随着行政管理体制改革的不断推进，政府绩效管理问题已成为 继体制改革、机构调整、职能转变之后的又一理论和实践热点。 党的十六大报告在阐述深化行政管理体制改革时提出，要进一步转变政府职 能，改进管理方式，提高行政效率，推行电子政务，降低行政成本，形成行为规 范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。2 0 0 5 年政府工作报告中温 家宝总理提出了“抓紧研究建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评 价体系”的要求。2 0 0 6 年9 月4 日，国务院召开全国电视电话会议，部署加快推 进政府职能转变和管理创新工作。并强调要确定政府绩效评估的内容和指标体系， 并抓紧开展政府绩效评估试点工作。2 0 0 7 年1 0 月，党的十七大报告指出，要提高 政府效能，完善政府绩效管理体系：建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系， 建立政府绩效评估机制。国务委员兼国务院秘书长华建敏也在当年国家行政学院 也指出，要稳步试行政府绩效管理制度。各地区、各部门可结合实际，按照积极 稳妥、试点先行的原则，试行政府绩效管理制度。 对于我国政府部门来讲，绩效管理是一个近乎全新的探索。既是一个富有挑 战性的课题，又是具有实践意义的创新点，在行政管理中引入绩效管理，是行政 管理创新的着力点和推进器，有助于科学设定目标并根据效果来合理配置资源， 更能体现行政管理中突出经济、效率、效益和责任等方面的新型价值观。目前各 级政府对政府绩效管理的认识也正在逐步深入，已经在推动着政府与部门在政府 管理领域中的创新。所以，学习研究政府绩效管理的有关理论，运用理论指导绩 效管理实践已经成为当前重要的工作任务。在这样的大背景下，学习研究政府绩 效管理理论和方法正当其时。 1 2 国内外政府部门绩效管理的现状 对于政府人员的考核，国外早己经是公务员管理制度的一项重要内容，并作 为提高政府工作效率的中心环节，其经历了一百多年的发展变革，如今已经相当 地完善。在英国，1 9 世纪中叶已经在其文官制度的改革中就开始进行了严格的考 核。在日本，政府部门工作人员绩效考核被称为“勤务评定 ，通常包括工作、 能力、性格、适合力等多个项目。美国在2 0 世纪4 0 年代，绩效管理已逐步建立 和完善，他们通过不断调整考核评价体系的各个环节，全面评估出政府部门工作 人员的能力水平，以此作为其调整的重要参考依据。2 0 世纪7 0 年代以来，随着科 技的进步、全球化和国际竞争力的加剧，公民对政府的期望值也日益提高。为解 决行政成本过高、财政赤字、公众信任等问题，各国政府也开始学习企业成功管 理之经验，将绩效管理运用到政府中来，以公共责任和顾客至上为理念，重塑政 府形象。国外关于政府职能部门的绩效管理的研究已经有了相当长的历史，近些 年来绩效管理已经成为人力资源研究的热门领域和难点领域。从目前的情况看， 以英美为首的西方国家在政府绩效管理和绩效评估方面逐渐形成了一套较为成熟 的理论和方法，在政府绩效管理和绩效评估指标体系设计与开发方面积累了丰富 的经验，并逐渐呈现出规范化、制度化的趋势。 从8 0 年代以来，我国一些地方政府和部门以转变政府机关工作作风和提高工 作效率为突破口，开始尝试进行政府绩效管理的实践探索，如山东省烟台市建委试 。张建春地( 市) 级困税系统绩效考核体系设计与实施硕士论文大连海事大学2 2 0 0 8 。 2 行的“社会服务承诺制度 、杭州市政府进行的“市民满意度评价 以及浙江省在 全省范围内开展的机关效能建设、南京市的“万人评议机关、末位淘汰制”及青 岛市政府的“目标责任制 等，但是目前我国政府绩效管理还处于初始阶段，系 统研究很少，具有“半自发性”、“随意性”、“盲目性 、“消极被动性 和“封 闭神秘性 等特征，正如周志忍教授所说的，“我国公共组织的绩效还处在原始的 手工业水平上 ，还存在着对其理论研究和实践不足，考核评估设计的内容和体 系不科学，制度化、规范化程度不高，绩效评估缺乏有效的沟通，混淆绩效评估 和绩效管理、绩效评估主体单一等问题。 总体而言，西方国家在政府绩效管理的理论与实践方面都积累了较为丰富的 经验，并取得了一定的成就。相比之下，我国政府绩效管理处于起步阶段，因此， 借鉴西方国家政府绩效的经验，反思现有的政府绩效管理体系，探索一条政府部 门绩效管理的有效途径，不仅对于深化政府绩效管理理论研究和拓展政府管理理 论研究视野具有重大的理论价值，而且对于提升政府部门管理绩效和推进政府部 门管理创新等方面，都具有非常重要的实践意义。 1 3 研究目的和方法 1 3 1 研究目的 目前，国内关于政府部门的绩效管理研究和实践也已经成为热点，已经慢慢 的由前些年的介绍西方绩效管理的理念和方法，总结实际经验，转而到近年的有 些学者结合中国国情和企业管理实践，在绩效管理方法上大胆创新，提出要建立 起适合我国国情的政府绩效管理体系。但是，通常都只是从理论上介绍了一些绩 效考核的原则、方法和有关技术，其实质性的内容不够详细具体，缺乏针对性， 可操作性也不强，很难找到成型的具体的某个职能部门的绩效管理整体实施方案。 本文运用绩效管理原理，对东莞市工商局推行机关绩效管理的实践与成效进行分 析和研究，致力于为我国政府部门推行机关绩效管理提供参考。 国周忐忍公共组织绩效评估英国的实践及其埘我们的启示新视野，1 9 9 5 ，5 。 3 1 3 2 研究方法 ( 1 ) 经验总结法；运用绩效管理理论对东莞市工商局机关绩效管理实践进行 归纳与分析，探讨其可行性和推广应用价值。 ( 2 ) 个案分析法：以东莞市工商局为案例，分析机关绩效管理过程，为我国 政府部门绩效管理实践提供经验和教训。 ； 1 4 研究思路和研究框架 1 4 1 研究思路 论文从对国内外政府部门绩效管理的现状分析入手，运用绩效管理原理对东 莞市工商局推进机关绩效管理实践进行分析和研究，探讨其可行性和推广应用价 值。 1 4 2 研究框架 本文的研究结构如图卜1 所示： i引言 l 1 l i 绩效管理理论综述 l 东莞市上商局机关绩效管理分析 上 i结论 l 图卜l 论文结构框架 4 2 1 几个基本概念 2 1 1 绩效 绩效管理理论综述 参考和引用的主要理论，包括绩效、绩效考核、绩 政府部门绩效管理等概念界定、比较，介绍绩效管 几个系统的绩效管理方法：目标管理法、关键绩效指 关于绩效的定义，迄今众说纷纭，理解并不一样，概括起来主要有以下几种 说法：绩效即完成所分派的工作任务，绩效即工作产出或工作结果，绩效即行为， 绩效即结果与行为的统一，绩效= 做了什么+ 能做什么等等。 把绩效用于对政府行为效果的衡量，反映的是政府绩效，其含义更广泛一些， 包含政府在社会经济管理活动中的业绩、效果和效率，是政府能力的基本体现。 因此政府绩效是指政府在社会经济管理活动中的结果、效益、效能，是政府在行 使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。政府绩效可以分为四个方面： 政治绩效、经济绩效、社会绩效、文化绩效。 2 1 2 绩效考核 绩效考核，又称绩效评估、绩效考评或绩效评价，目前国内外还没有一致的 公认的定义。 简单地说，绩效考核是指考核主体对照工作目标和绩效标准，采用科学的考 核方法，评定员工的工作任务完成情况、员工的工作职责履行程度和员工的发展 情况，并且将评定结果反馈给员工的过程。圆 对政府绩效考核的定义，美国审计总署提供的定义较有代表性，“是便于公共 回顾丽勤税务稽查部门绩效管理仞探硕十论文苏州大学4 2 0 0 7 付业和，许玉林绩效考核与绩效管理第2 版j 匕京：电子一i ：业出舨社，2 0 0 9 1 0 5 决策者获取相关信息的一种方法，比如关于某一问题，关于为解决或缓解该问题 所采用策略的相对有效性，关于特定方案的实际有效性 。 2 1 3 绩效管理 2 0 世纪7 0 年代后期，“绩效管理 的概念被提出，8 0 年代后期和9 0 年代初， 随着人力资源管理理论和实践的发展，绩效管理逐渐被理解为一个人力资源管理 过程。 绩效管理是对绩效实现过程各要素的管理，是基于企业战略基础之上的一种 管理活动。绩效管理是通过对企业战略的建立、目标分解、业绩评估，并将绩效 成绩用于企业日常管理活动中，以激励员工业绩持续改进并最终实现组织战略以 及目标的一种正式管理活动。圆 有关政府绩效管理的含义，可以从三个方面来理解政府绩效管理的内涵：在 微观方面，绩效管理是对政府工作人员工作业绩、贡献的认定；中观方面，是政 府各分支部门及特定的政府机构，如何履行其被授权的职能、服务的质量等；宏 观方面，是整个政府的绩效测评，政府为满足社会和民众的需求所履行的职能， 具体体现为政治的民主与稳定、经济的健康与发展、生活水平的提高与改善、社 会的公正与平等，精神文明的提高等方面。 ( 本文研究的东莞市工商局机关绩效 管理属于中观层面的政府绩效管理，笔者称之为政府部门绩效管理) 。 2 2 绩效管理和绩效考核的区别 绩效管理是一个循环的、持续的过程，绩效管理虽然始于绩效考核，但它不 只是针对过去做考核或评估，重点要解决如何能够达到目标，为何有些工作没做 好，应该如何改进才能做得更好等问题。绩效考核只是完整绩效管理过程中的其 中一个环节。两者的区别如表2 1 所示。 e i 髓n o rc h e l i n s 虹e v a l u a t i n gp u b i i cp r o g r 枷s ，i nj 锄e sl p e 丌y ( e d ) ，h a n 曲o o ko fp l l b l i c f r 锄c i s c o ，c a ：j o s s e y b 硒s ，1 9 8 9 ，p 2 5 9 杜映梅绩效管理| 匕京：中国发展卜n 版丰十，2 0 0 6 8 葛青春我国政府部门绩效管理模式研究硕士论文南吕大学1 4 1 5 2 0 0 8 6 表2 一l 绩效管理与绩效考核的主要区别 绩效管理 绩效考核 一个完整的管理过科管理过程中的一个环1 ，和手段 似l重。r 信息沟通和绩效提高侧重丁判断和评估 伴随管理活动的全过程只出现在特定时期 结果与过科并重阶段性总结 规划性、前瞻性 同顾过去 完善的计划、监督、控制手段只有考核一个手段 事先的沟通与承诺判断和评估，强调事后的评价 资料来源：笔者根据有关文献整理制表。 绩效考核是绩效管理过程中的一个关键环节，它起着承前启后的作用，既能 检验绩效管理前期的计划和沟通工作的成果，又对今后的绩效改进工作提供了参 考的依据。所以，不能因为绩效管理在人力资源管理中的核心地位而忽视了绩效 考核的基础性作用。 2 3 绩效管理的流程 绩效管理是一个管理的过程，是一个系统工程，如何建立一个“有效的绩效 管理系统”被列为中国企业的十大管理难题之首。绩效管理的过程是一个循环， 这个循环周期通常分为四个步骤，即绩效计划、绩效辅导、绩效考评、绩效反馈 与结果应用。绩效管理流程如图2 1 所示。 国汪思贵贵溪发电厂j ；i f fj 绩效管理体系构建与推行硕士论文华北电力大学6 2 0 0 9 7 图2 一l 绩效管理流程图 第一，绩效计划，它是绩效管理过程的起点。组织的战略要落地，必须先将 战略分解为具体的任务或目标，落实到各个岗位上；然后管理者和员工再进行商 讨，确定计划期内员工应该做什么、为什么要做、做到什么程度、何时完成以及 其他具体内容。通常，采用s m a r t 原则确定绩效计划，即具体性、可衡量性、可 实现性、相关性和时间限制性五个方面。绩效计划通常都是以年度为周期，但也 可以在年中进行修订。 第二，绩效辅导，就是制定完绩效计划后，组织和员工便开始按照计划进入 工作状态。在工作的过程中，管理者要对员工的工作进行指导和监督，对发现的 问题及时予以解决，并随时根据实际情况对绩效计划进行调整。在整个绩效管理 的过程中，管理者与员工应该就员工的表现进行持续的沟通，这样不仅可以增进 8 了双方的了解，联络了感情，对绩效实施过程的顺利进行和构建平等、和谐的工 作氛围具有重要的作用，更为重要的是可以为员工清除工作方面的障碍，保障工 作的顺利推进。 第三，绩效考评，就是管理者对照工作目标和年初的绩效标准，采用科学的 考评办法评定员工工作任务完成情况、工作职责履行程度及个人发展情况的过程。 绩效考评是对过去一段时间里绩效目标完成情况的评估，是员工激励和绩效改进 的依据，是绩效管理中的核心环节。绩效考评一般来说包括以下四个环节：确立评 价的目的，选择被考核对象：建立考核的参照系统，确定考核主体、考核指标、考 核权重、考核标准、考核周期和考核方法；收集各种相关信息；形成价值判断， 得到考核得分。 第四，绩效反馈与结果应用，就是评估结果与员工面谈讨论，通过面谈，反 馈传递绩效考评信息，肯定员工的工作成绩，并对员工绩效不佳的原因进行分析， 找出有待改进的地方，然后对下一步制定改进计划，确定下一绩效管理周期的绩 效目标和改进点，开始新的一轮的绩效评估周期。同时，考核结果并不是束之高 阁或置之不理，而是最终将考评结果作为员工选拔、薪酬、培训、奖惩、晋升或 降级的标准。 如上所述，绩效管理的过程是一个往复循环的过程，每经过一轮循环，员工 的工作绩效和组织绩效就提高一步。所以绩效管理循环的过程，就是在认识和解 决问题中不断螺旋式上升的提高员工和组织绩效的过程。 2 4 绩效管理的主要工具 绩效管理方法体系的工作内容主要是找到合适的衡量指标对工作绩效的好坏 进行评价和监控。目前使用率最高的几个系统的绩效管理方法主要有目标管理 ( m b 0 ) 、关键业绩指标( k p i ) 及3 6 0 度绩效评估法等。这三种绩效管理方法的工 作内容和优劣势方面如表2 2 所示。 o 林筠绩效管理两安：西安变通大学h 版社，2 0 0 6 9 9 表2 2 绩效管理方法的内容和优劣势比较 绩效管理方法主要内容优势劣势 目标管理是一种程序或过程，它使组织目标明确，注重沟 目标难以 中的上级和下级共同协商，根据组织的通，参与式管理， 确定，修正 目标管理法 使命确定一定时期内组织的总目标，然增进员：l ：对组织的 不便，易重 后由各部门和全体员上根据总目标确认同，有助于改进 ( m b o )视短期目 定各自的分目标，并把这些目标作为组组织结构和职责分 标，忽视过 织考核每个部f j 和个人绩效产出对组工，t 作量较小， 程 织贡献的标准费用较低 k p i 的要点在于明确企业的战略目标以 将结果和过程指标 关键业绩及业务重点，找出关键业务领域的k p i ， 有机结合，有利于对不可量 指标法依据企业级k p i 建立部门级k p i 和各职 管理层时刻关注影 化或行为 ( k p i )位员j ：的k p i ，并确定各要素指标，分 响绩效的重要冈化的目标 素，及时发现问题无可奈何 析绩效驱动因素，确定评价指标体系 并采取对策 从所有可能的渠道收集信息，从多个视全方位、多角度，收集和处 3 6 0 度绩效 角对员t 进行综合绩效考核并提供反结果相对公正、客理数据成 馈的方法。即考核人选择上司、同事、观，员工有机会参本高，考评 评估法 下属、自己和顾客，每个考核者站在自与管理，个人发展标准不一 己的角度对被考核者进行考核。 机会多致 资料来源：笔者根据有关文献整理。 从以上的比较分析我们可以知道：每一种绩效考核模式与方法都有自己的具 体内容，都反映了一种具体的原理和管理思想，都具有一定的科学性和合理性。 不同的方法模式又都有自己的适用条件范围和局限性。在实际应用当中，很少采 取单一的方法，多数组织选择多种方法的综合运用。 l o 理实施效 的实践进 部门，按 市工商局 内设科室1 2 个，下属机构1 个，下辖3 3 个分局。截止2 0 0 8 年底，全系统干部职 工在编在岗8 6 3 人，大专以上学历8 0 5 人，占总人数的9 3 2 7 。主要职责及机构 设置如下： 3 1 1 主要职责 一、贯彻执行国家、省人民政府和上级工商行政管理机关关于工商行政管理 工作的方针、政策、法律、法规和规章制度。 二、组织管理工商企业和从事经营活动的单位、个人的登记注册，依法核定 注册单位名称，审定、批准、颁发有关证照，对其登记注册事项及经营活动进行 监督管理。 三、依法组织监督管理市场竞争行为，查处垄断、不正当竞争、流通领域的 走私贩私行为，打击传销和变相传销等经济违法行为。 四、依法组织监督市场交易行为，组织监督流通领域商品质量，组织查处制 售假冒伪劣商品行为，受理消费者申诉， 营者、消费者合法权益。 组织查处侵犯消费者权益案件，保护经 五、组织实施各类市场经营秩序的规范管理和监督，监督管理电子网络经营 行为。 六、查处商标侵权行为，保护注册商标专用权，监督管理商标的使用和印制； o 资料来源：东莞市j ：商局内部资料( 2 0 0 8 ) 指导商标代理机构工作。 七、组织管理广告审批发布与广告经营活动，指导广告审查机构的工作。 八、组织实施合同行政监管，会同行业管理部门制定合同示范文本，指导办 理合同鉴证，监督管理消费类合同格式条款，组织查处合同欺诈行为。 九、监督管理经纪人、经纪机构以及有关中介服务机构。 i ： 十、组织管理动产抵押物登记，组织管理拍卖行为。 十一、对企业名称、驰名和著名商品特有的名称、包装、装璜、商业秘密、 商标等实施监督管理和综合保护。 十二、组织管理个体工商户、个人合伙、私营独资和私营企业的经营行为。 十三、指导所属事业单位和协会、学会、消费者权益保护委员会的工作。 十四、承办上级工商行政管理机关和市人民政府交办的其他事项。 3 1 2 机构设置 一、内设机构。设置办公室( 加挂信息中心牌子) 、人事教育科、财务科、监 察室、机关党办、法规科、经济检查科( 与消费者权益保护科合署办公，并加挂 打击传销办公室牌子) 、登记注册科( 加挂外资企业登记注册科牌子) 、企业监督 管理科、市场合同管理科、商标广告管理科、督察队等1 2 个内设科室。 二、直属机构。设置经济检查支队，负责依据国家有关法律法规，具体查处 市场中的垄断、不正当竞争、走私贩私、经销假冒伪劣商品、传销和变相传销等 经济违法违章案件。 三、下属单位。设置莞城、石龙、虎门、东城、万江、南城、中堂、望牛墩、 麻涌、石碣、高士步、道活、洪梅、沙田、厚街、长安、寮步、大岭山、大朗、黄 江、樟木头、清溪、塘厦、风岗、谢岗、常平、桥头、横沥、东坑、企石、石排、 茶山、松山湖等3 3 个工商行政管理分局。负责辖区范围内从事生产经营活动的个 体工商户、个人独资、合伙企业的登记注册工作；监督检查辖区内经营单位和经 营者的经营行为；依法组织各类市场经营秩序的规范管理；组织查处市场中的垄 断、不正当竞争、走私贩私、传销和变相传销等违法违章行为；受理辖区内消费 者投诉，组织查处严重侵犯消费者合法权益案件：组织实施辖区内企业、个体工 商户的合同行政监管，组织动产抵押物的登记；查处利用合同进行违法活动的行 为；对辖区内商标实行管理，查处商标假冒、侵权行为；监督管理辖区内广告发 布和广告经营活动，负责户外广告的登记初审。 分局内设4 个股( 室) ：办公室、登记管理股、经济检查股、市场监督管理股。 市工商局机构设置如图3 1 所示。 图3 1 市工商局机构设置图 资料米源：笔者根据东莞市l ：商局内部文件( 2 0 0 1 ) 制图。 3 2 机关绩效管理的具体实践 3 2 1 绩效管理实施背景 改革开放以来，东莞经济高速发展，2 0 0 8 年，全市g d p3 7 1 0 亿元，财政收入 超过6 0 0 亿元，进出口总额1 1 3 3 亿美元，综合实力在全国排前2 0 位。作为地方 经济发展的“晴雨表 ，东莞的市场主体以年均2 0 的速度快速增长。2 0 0 8 年底， 市场主体总量已经突破5 0 万户，东莞市工商行政管理系统在编干部职工8 6 0 人， 人均监管的经济户口达到了5 8 0 余户( 全省人均监管经济户口约1 5 0 户) ，给东莞 市工商局带来了巨大的工作压力。圆 2 0 0 1 年底，东莞市工商局适逢机构改革，人员、机构、职能都经过重新的整 合和定位，并面临着严峻的形势。一方面，东莞市场主体增长迅速，监管要求越 来越高；另一方面，东莞市工商局人手严重不足，人员素质不高，审批环节过多， 工作效率较低。为解决这一矛盾，市工商局适时提出了“效能型工商的理念， 并开始在系统内探索引入绩效管理。经过近八年的实践，东莞市工商局机关绩效 管理体系趋于完善，并在合理配置行政资源、提升机关效能、实现职能到位上发 挥了重要作用。在实践过程中，东莞市工商局得到了上级领导的大力支持和高度 评价。省工商局卢炳辉局长等领导多次到市局调研考察绩效管理工作。国家总局 王东峰副局长，石见元纪检组长也先后到市局检查指导工作，对东莞市工商局率 先在全国工商系统推行机关绩效管理给予充分肯定。 3 2 2 绩效管理发展历程 综观东莞市工商局机关绩效管理的实践，经历了从定性评价到定量评价，从 定量评价到全面信息化控制的两个发展阶段。 第一阶段：从定性评价到定量评价的提升。东莞行政架构比较特殊，由地级 市直管镇，全系统3 3 个工商分局，业务具有较大的同质性和可比性。但是，过去 采用的评先评优方式，主观性强，公信力低，激励作用不甚理想。从2 0 0 2 年起， 东莞市工商局探索引入绩效管理。首先在总体编制下，对分局的各个岗位进行定 编定员定岗，并出台工作规则，明晰岗位职责，+ 通过给基层加压、给岗位加压， 提高全系统的执行力，以满足高强度的绩效管理需求。在此基础上，东莞市工商 局尝试以定量评价代替定性评价，更准确衡量各分局的工作业绩。每年年初，各 科室根据全系统当年的工作意见，设定需要进行量化的项目和分值，由人教科统 筹后交局务会议讨论，最后由局党组根据当年的工作重点，确定不同权重和分值， 形成当年的考核方案，并以正式文件下发至各分局对照执行。每年年终，市工商 。资源来源：东莞市政府有关文件资料( 2 0 0 8 ) 。 资源来源：广东省1 ：商局和东莞巾1 ：商局内部资料( 2 0 0 8 ) 。 1 4 局成立专门的绩效评估小组，对各分局的执行情况进行全面验收，验收情况汇总 后经公式运算转化成原始分值。以原始分为基准，对取得突出成绩或获得重大表 彰奖励的分局予以加分，对发生违纪问题、岗位过错或出现重大事故的予以扣分， 这样就得到了一个分局量化考核的最终分数，并以“英雄榜”形式在系统内公布。 绩效管理的实施，实现了从定性评价到定量评价的历史性转变，在创新机关管理 手段方面迈出了一大步。但是，相对于企业而言，由于在体制、理念、导向、激 励手段等方面的差异，在行政机关实施绩效管理，要求更高、难度更大，而且没 有现成经验可循，这就决定了绩效管理的实施是一个不断完善和提升的过程。经 过多年的探索，东莞市工商局建立的绩效管理体系，虽然仍处于人工操作阶段， 但是考核范围从窄变广，层次从浅变深，指标从粗变细，影响从小变大，为进一 步实施信息化开发奠定了基础。 第二阶段：从定量评价到全面信息化控制的提升。2 0 0 7 年初，在认真总结四 年多推行经验的基础上，经过近一年的努力，东莞市工商局完成了绩效管理信息 化系统的一期开发并正式上线应用，这标志着绩效管理完成了从定量评价到信息 化控制的过渡，全面进入了流程化、数字化、实时化的轨道。一是流程化。绩效 系统从建立量化考核计划、审批、实施、到后期评估，整个过程都直接走网上流 程，基本实现了无纸化，年底无须再组织大规模的集中考评，省人、省力、省时。 二是数字化。将基层工商分局的工作划分为登记注册、企业监管、执法办案、市 场监管、商标广告、规费征收、内务管理、信息调研及奖励加分和违纪扣分等l o 个大项，3 4 个子项，2 3 2 个指标。无论是政务、内务，还是事务、业务，只要可 以量化，或者经过适当转换后能够量化，全部纳入绩效管理范畴，基本上做到了 考核全覆盖。三是实时化。采用两种录入模式，第一种是自动采集，每天从登记、 办案、巡查等业务系统中，自动实时获取数据。第二种是手工录入，每个科室设 立绩效数据录入员，根据本单位需要考核的内容，对不能自动获得的绩效数据， 定期进行录入。由于大部分数据由计算机自动采集，按年初设定的规则自动计分， 并且可以随机调用、分析比较、预警提示，实现了工作绩效的实时预警、实时评 估、实时监督。 3 2 3 绩效管理流程设计 作为政府部门绩效管理，东莞市工商局推行的机关绩效管理，是以基层工商 分局为单位，以一年为周期，通过合理设置组织机构，实施定编、定员、定岗、 定责，并对其确立绩效计划、提供绩效辅导、进行绩效评估、使用评估结果的过 程。它不仅强调达成绩效的结果，更通过计划、辅导、评价、反馈，重视达成结 果的过程。按照绩效管理的原理，东莞市工商局机关绩效管理体系主要包括绩效 计划、绩效辅导、绩效评估、绩效使用四个环节。其中，绩效计划是绩效管理活 动的起点，是市工商局在未来一段时间内要实现的目标。绩效辅导是目标实现的关 键，包括绩效指导和监督、绩效保障和促进。前者是及时发现和反馈下级工作存 在的问题，帮助其消除工作中的困扰和阻力，保证绩效计划顺利实施的过程。后 者是提升软硬件水平保障目标实现的过程。绩效评估是绩效使用的依据，通过对 量化考核、督察监察、上级评价、社会评价等结果进行汇总，对各分局的阶段性 工作进行综合评估。绩效使用是绩效管理的杠杆，通过合理运用绩效评估结果， 表彰先进单位，奖励优秀个人，调整工作重心，修正绩效目标，形成新一轮绩效 循环。这四个环节互为条件，构建起一个有机整体。具体的逻辑关系如图3 2 所 示。 图3 2东莞市工商局绩效管理循环体系 资源来源：笔者根据市工商局有关资料整理制图。 一、绩效计划 2 0 0 1 年以来，东莞市工商局采取“制订目标、分步实施、稳步推进”的方法， 将有限精力和资源集中在抓大事上，确立了“一年抓一两件大事，一年上一个台 阶的思路，并按照这一思路，长计划，短安排，将长远规划细化成每年的短期 目标。如东莞市工商局出台了多个三年工作规划，按照“一年一大步，三年见成 1 6 效 的要求，对三年内要完成的总体任务、总体目标、工作措施以及实施步骤进 行了详细规定。每个三年规划出台以后，东莞市工商局对照时间表，每年年初拟 定全年工作计划，以表格形式直观地列出重点工作的内容、目标、措施。通过明 确长、短期的绩效目标，使基层对“三个什么，即工作什么时候开展，开展到 什么程度，要取得什么效果都一目了然，保持步伐与市局高度一致，形成整体合 力。 绩效计划制定必须经过充分的讨论与沟通。每年初，绩效计划从草拟到定稿， 耗时一个多月，并且经历了市局、分局两个层面的广泛讨论和征求意见。一方面 保证了绩效计划的科学性、实用性和可操作性，另一方面加深分局对绩效计划的 认识和理解，并进一步转化成行动方向和工作目标。 绩效计划并非一成不变，而要与时俱进，因应形势进行适当调整。比如2 0 0 7 年底，东莞市工商局针对全国安全事故频发，监管形势严峻的局面，适时提出了 “积极行政、规范服务、制度治本”的工作思路，并将当年工作重心转移到如何 处理好支持发展和确保安全的关系上，提出了“确保监管到位、确保服务到位、 确保队伍健康发展”的目标。通过调整指标和指标权重，及时调整工作重点，抓 大放小，集中有限的人力物力解决主要矛盾，提高管理绩效。 二、绩效辅导 第一，绩效指导和监督。一方面，市局、分局通过定期召开座谈会和走访等 手段，及时了解掌握工作的推进情况，对发现的问题及时予以解决，并随时根据 实际情况对绩效计划进行调整。另一方面，由于实现了与业务信息系统、办公自 动化系统的共享和对接，绩效管理系统对一个单位某阶段的工作情况，如发了多 少执照、办多少案、抽查多少经营户等指标，可以以图表形式直观体现出来，并 且可以对各单位业绩进行横向、纵向比较。信息化平台不仅是一种控制手段，也 是一种双向交流和沟通的重要渠道。利用这个平台，局领导、业务科室能够通过 定期不定期的绩效诊断，实时了解全系统的工作情况，掌握重点工作的进度，及 时发现工作推进的“短板 并实施绩效辅导。分局领导也可以透过系统的统计、 预警、对比功能，及时发现与兄弟分局的差距和自身的薄弱环节，有的放矢地改 进工作，保障了全系统的绩效计划的顺利实现。 第二，绩效保障和促进。2 0 0 2 年机构改革之初，东莞市工商局面临人手少、 杜映梅绩效管理一匕东：i | i 固发展出版社，2 0 0 6 3 0 9 。 1 7 素质低、硬件落后、股室分工不清等一系列问题，与绩效管理的要求不相适应。 局党组经充分调研认识到，要提高绩效，机构是基础，岗位是载体，队伍是关键， 硬件是保障，文化是推手。于是，东莞市工商局从这四方面着手，为绩效目标的 实现提供支持。 科学的机构设置是提高绩效水平的基础。东莞市工商局重新整合分局资源， 进一步明晰股室职责。在保留三股一室 架构的基础上，将分局股室工作重新 整合为四块：一是办公室，负责文秘、内务和财务管理；二是登记窗口，负责企 业登记、市场、商广、年检验照等所有登记职能工作；三是分别依托经检股、市 场股成立若干经检巡查大队，实行分组包片，动态监管，综合执法。 严格的岗位规范是提高绩效水平的载体。东莞市工商局按照“工作到位、人 员到位、责任到位 的原则，全面推行定员定岗定责。通过制订细致具体的分工， 明确每个岗位的任务、权限和责任，使每个人都能够找准位置、明晰任务、履行 职责。以登记窗口为例，东莞市工商局根据各分局监管市场主体的多少，核定各 分局窗口人数，按照职级授予不同的审批权限和岗位职责，依靠成熟的业务信息 系统对登记审批环节及时限进行了严格的控制，防止出现越权审批、超时审批和 违规审批的行为。在此基础上，推出了仪表形象规范、文明用语规范等一 系列制度，对公务着装、接听电话、接受问询、受理审批等环节进行了规范，提 高了窗口服务质量。 优秀的人才队伍是提高绩效水平的关键。东莞市工商局实行全透明的“比武 选才 ，通过“过五关”，即政治素质关、公文写作关、业务考试关、电脑操作 关、演讲答辩关的竞争上岗，选拔任用市局机关副科长和分局副分局长，将真正 德才兼备的人才提拔到领导岗位，充分发挥领导干部的“火车头”作用。东莞市 工商局还持续实施“全员培训”和“精英培训 战略，2 0 0 2 年至今先后组织了近 l o o 多场次的业务培训和6 次岗位资格证考试，完成了对全系统干部职工的电脑知 识轮训；组织窗口人员进行公务礼仪培训，安排分局“一把手 到中国人民大学 进行公共管理知识培训；组织市局骨干到分局带班，分局骨干到市局机关跟班， 实现“上下互动”式的培训交流。 先进的硬件设施是提高绩效水平的保障。东莞市工商局通过有计划、有步骤 地加快基础设施建设、窗口标准化建设以及信息化建设，持续不断地改善办公环 境和办事手段，增强干部职工的归属感。例如，东莞市工商局按照“五个统一”， 即统一图纸设计、统一建筑面积、统一装修标准、统一外观立面、统一工程投标 的原则，全面铺开了基层办公楼建设，至今已有市工商新办公楼和2 0 多个分局的 办公楼正式投入使用。东莞市工商局对照窗口标准化建设的要求，将分局的受理 大厅由原来封闭式的高柜台改为开放式的低柜台，并配置了电子大屏幕、叫号排 号系统、触摸显示屏、咨询台、写字台及饮水机等设施，提供人性化的窗口服务。 此外，东莞市工商局还在“单人单机，全局联网 的基础上，全面推行业务信息 系统、财务电算化系统和办公自动系统。登记、财务、公文等业务传递，从传统 的手工流传演变成电子化的实时传送，增强处理各类业务的自动化能力，实现对 各项业务的流程化控制，既方便了监控，又压缩了审批时间，提高了工作效率。 良好的绩效文化是提高绩效水平的推手。东莞工商局制定了详尽的实施方 案，全力打造以绩效为导向管理文化。在潜移默化下，全系统干部职工的观念发 生了明显变化，以绩效为标准，用数字说话，你追我赶，力争上游的思想逐渐深 入人心，对绩效目标的完成产生强大的推动作用。 ： 三、绩效评估 在探索绩效管理的过程中，东莞市工商局综合运用目标管理法、关键绩效指 标法、3 6 0 度绩效评估法等绩效管理工具。逐渐形成了一套以量化考核、效能督察、 行政监察为主，以上级评价、社会评价、媒体评价为辅，内外结合的多元化评估 体系，科学衡量绩效( 如图3 3 所示) 。 ( 1 ) 量化考核。工商部门职能较多，专业化分工较细。为全面衡量绩效，东 莞市工商局首先将可以量化的工作划分为四个层次，相对应地划定四级指标，建