（公共管理专业论文）内蒙古草原生态保护和建设研究.pdf

i 牝if ：? j i i j j 川川i 。10j ；! i ：引；i ：也i ? 一+ ：i7 ：j ，；：妇眨攒。jj ：j 。 ，1 ：矧：m 鲨芸点盔堂乏i ? jj 州：。“i 嘲扮i ：卅h i ，j 一心 ，出”州：。) 嘲；拼f 蛳f 死脚j 疋：i l j 、 lj ；限j 叫f 姗。；j f 奠，童， 、位沦文f 1 ；：扦签私： 卜i舭2 丝：! ! ：! 指甘教帅签f 4 , ： 一 | 肌红且坐f 在学期间研究成果使用承诺二陟 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允 许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期问取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后使 用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意；若用于 发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公丌发表。 学位论文作者签名：暨里壁垒坌l 指导教师签名： 同期：2 丝：! ! ：ff t期： 展草原畜牧业 态文明建设中 发挥着巨大作用。加强草原生态保护和建设，对于促进经济社会和生 态文明的发展，具有十分重大的意义。因此，开展这方面的研究不仅 对维护国家生态安全、应对和预防气候恶化具有理论价值，而且对巩 固边疆、促进民族团结、维护边疆政治稳定和社会安定，具有长远的 意义。 本文在相关研究的基础上，对我区草原生态的现状进行了详细阐 述，重点研究了我区草原生态保护和建设中存在的主要问题及原因。 根据政府对草原生态保护和建设力度不足，牧业增产、牧民增收的矛 盾较为突出，相关法律法规配套不健全，草原生态发展水平低等主要 问题及原因，结合我区草原生态发展实际，提出了加强领导、采取切 实有效措施，提供相关政策支持、科技支撑、执法强化等保护和建设 建议及措施，进一步加强草原生态保护和建设，促进内蒙古畜牧业和 经济社会的可持续发展。 关键词：内蒙古保护建设草原生态 内蒙古人学公共管理硕i j ( m i a ) 学位论义 t hes t u d y 0 fi n n e rm o n g o l i ag r a s s l a n d e c o l o g i c a lp r o t e c t i o na n dc o n s t r u c t i o n ab s t r a c t w i t hg l o b a lw a r m i n g ，f o l l o w i n gt h ew o r l dc l i m a t ec o n f e r e n c ei n c o p e n h a g e ni n2 0 0 9 ，t h ee c o l o g i c a le n v i r o n m e n th a sa t t r a c t e di n c r e a s i n g a t t e n t i o na r o u n dt h ew o r l d ，a n dm o r ep e o p l ep a ya t t e n t i o nt ot h e i m p o r t a n c eo fe c o l o g i c a l a n de n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n g r a s s l a n d e c o l o g ya sa ni m p o r t a n tp a r to ft h e w h o l ec o u n t r y se c o s y s t e m ，p l a ya s i g n i f i c a n tr o l e i nt h ed e v e l o p m e n to fg r a s s l a n da n i m a lh u s b a n d r ya n d g r a s s l a n dh e r i t a g e ，a l s oi sa ni m p o r t a n tm a t e r i a lb a s i so fc i v i l i z a t i o na n d t h eo v e r a l le c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t t h e r e f o r e ，i ti ss i g n i f i c a n t t oe n h a n c eg r a s s l a n de c o l o g i c a l p r o t e c t i o na n dc o n s t r u c t i o nf o rt h e p r o m o t i o no fa n i m a lh u s b a n d r ya n ds u s t a i n a b l ee c o n o m i ca n ds o o n i nt h i sp a p e r , b a s e do np r e v i o u ss t u d i e so nt h es t a t u so fg r a s s l a n de c o l o g y 。 o u rg 。p l a i n e d nd e t a i l ，f o c u 5 o no u r 。 i nthein o u rr ei o nw e r ee x p l a i n e di no e t a l l i o c u s e s0 no u rr e g i o ne g ， l g r a s s l a n de c o l o g i c a lp r o t e c t i o na n dc o n s t r u c t i o no ft h em a i np r o b l e m s a n dt od ot h e i rv a r i o u sc a u s e sd e s c r i b e d a c c o r d i n gt ot h em a i np r o b l e m s a n dc a u s e s ，c o m b i n e dw i t ht h er e a l i t yo fe c o l o g i c a lg r a s s l a n dp u tf o r w a r d r e l e v a n t p o l i c ys u p p o r t ，t e c h n o l o g i c a ls u p p o r t a n d s t r e n g t h e n l a w 4 内蒙古人学公共管j 里f 砚l ：( m p a ) 学化沦义 e n f o r c e m e n ta n dc o n s t r u c t i o np r o p o s a l sa n do t h e rp r o t e c t i v em e a s u r e s t h i sr e s e a r c hw o r kn o to n l yf o rt h em a i n t e n a n c eo fn a t i o n a le c o l o g i c a l s a f e t y , r e s p o n s ea n dp r e v e n t i o n w i t ht h et h e o r e t i c a lv a l u eo fc l i m a t e d e t e r i o r a t i o n ，b u ta l s ot oc o n s o l i d a t et h ef r o n t i e r , t op r o m o t en a t i o n a l u n i t y , m a i n t a i n i n gp o l i t i c a ls t a b i l i t ya n ds o c i a ls t a b i l i t yb o r d e r , w i t ha l o n g t e r ms i g n i f i c a n c e k e y w o r d s ：i n n e rm o n g o l i a ，g r a s s l a n d ，p r o t e c t i o n ，c o n s t r u c t i o n ，m e a s u r e s 5 内蒙i f l 人学公共管理颂i ：( m p a ) 学位沦义 目录 引言1 一、内蒙古自治区草原生态保护和建设现状分析4 ( 一) 草原生态保护和建设的历程回顾4 ( 二) 草原生态保护和建设取得的成就7 二、草原生态保护和建设中存在的问题及原因分析9 ( 一) 草原生态保护和建设力度不足9 ( 二) 草原生态保护和建设与牧民增收的矛盾突出1 0 ( 三) 政府对草原畜牧业的支持力度不足1l ( 四) 相关法律法规不完善、执法力度不强1 2 ( 五) 草原生态发展水平低、进步慢1 4 三、加强草原生态保护和建设的对策建议1 5 ( 一) 采取有效措施加强草原生态保护和建设1 5 ( 二) 完善法律法规加强草原生态保护和建设1 7 ( 三) 修改建设规划使保护和建设工作持续有效进行1 8 ( 四) 转变生产经营方式培养新型牧民发展畜牧业1 9 结溢i , n 2 2；日厶厶 参考文献2 3 致谢2 4 内蒙古人掌公e 管j q ! 坝i ：( m p a ) 学位论义 己i 言 丁_ 仁习 继2 0 0 9 年哥本哈根世界气候大会后，生态环境问题更加受到全世界的广泛 关注，保护生态和环境的重要性也更加引起人们的重视。草原生态作为国家整体 生态的重要组成部分，是发展草原畜牧业和传承草原文明的重要物资基础，在经 济社会发展和整体生态中发挥着巨大作用。加强草原生态保护和建设，对于促进 畜牧业和经济社会的可持续发展等各方面具有十分重大的意义。 我区地处祖国北部边疆，至今的草原总面积为1 3 2 亿亩，占自治区国土总 面积的7 4 ，辽阔的草原不仅为发展草原畜牧业和传承草原文明提供了重要物质 基础，而且构成了我国北方重要的生态防线。 根据本世纪初( 2 0 0 1 - 2 0 0 3 年) 自治区开展的草原普查资料，我区实有草原 面积为1 1 2 千亿亩，可利用面积为9 4 3 亿亩，退化、沙化、盐渍化( 以下简称 “三化”) 面积为7 0 2 亿亩，占草原面积的6 2 6 8 、占可利用草原面积的7 5 。 在6 2 6 8 的“三化草原中，退化、沙化、盐渍化的比例分别占4 6 、1 2 $ 1 j5 左右；在草原“三化程度方面，轻度、中度、重度所占比例分别为4 7 、4 0 、 1 3 左右。 我区在上世纪6 0 年代、8 0 年代和本世纪初先后进行了三次草原资源普查， 从普查结果看，草原“三化状况不断加重，由6 0 年代占草原面积的1 8 发展 到8 0 年代的3 9 ，至2 0 0 3 年达6 2 6 8 ，其中，巴彦淖尔市草原“三化”面积己 达总面积的9 8 ，重度、中度“三化 面积占8 0 。草原面积和可利用面积逐步 缩小，分别由6 0 年代的1 2 7 4 亿亩、9 9 9 亿万亩减少到现在的1 1 2 4 亿亩、9 4 3 亿亩，分别减少1 5 亿亩、0 5 6 亿亩。草原牧草种群不断减少，植被盖度、高 度、产量和载畜量、生产力不断降低。草原亩均产草量由6 0 年代的1 2 4 7 0 公斤 降到8 0 年代的7 1 3 6 公斤，又降到目前的5 7 7 8 公斤；草原总载畜量则由6 0 年 代的9 3 0 4 2 0 万羊单位降到8 0 年代的5 4 7 5 0 5 万羊单位，再降到现在的4 2 9 7 5 7 万羊单位；4 0 多年来，草原亩均牧草产量和载畜量的下降幅度均超过了5 0 ，部 分草原几乎丧失了生产能力，地表裸露，优质牧草税减，致使草原鼠虫害、沙尘 内蒙古人学公j 管理顺l ：( m p a ) 学位论义 暴等自然灾害频发，草原资源优势明显削弱。全区草原“三化”程度按类型分与 8 0 年代相比，草甸草原、典型草原、荒漠草原、草原化荒漠、低地草甸退化明 显，大部分中度和轻度退化，其中沙地草原退化较重；荒漠类、山地草甸、沼泽 类由于生态环境特殊，退化较轻。 总的看，草原生态主体“三化”程度在不断加剧。草原“三化”的发展，严 重影响草原畜牧业的发展，加重了生态恶化，严重威胁了生态安全。本文的研究 目的是，在探究内蒙古草原生态“三化”分析的基础上，对内蒙古草原生态重建 及其相关要素进行研究，并提出内蒙古草原生态重建的对策建议，让人们了解内 蒙古草原生态重建的重要性、紧迫性和艰巨性为政府和职能部门提供决策依据。 内蒙古草原生态建设是重大的战略问题，是实施困家可持续发展战略、实现 人与自然的和谐、搞好生态建设的重要环节。草原带不仅是国家重要的畜牧业生 产基地，而且对保障我国的生态安全和可持续发展、保护陆地生态环境都起着多 重生态功能。用好、管好、建没好草原生态以便达到永续利用之目的，对造福当 代及子孙后代都具有十分重要的意义在全面建设小康社会的今天，研究草原生 态、草原生态保护和建设，其理论意义和实践价值显得非常重要，尤其是在贯彻 科学发展观，防止气候变暖起到关键作用。 本文在相关研究的基础上，对我区草原生态的现状进行了详细阐述，总结了 草原生态保护和建设的历程。在历经近十年的保护和过程中，得到了许多的经验 也取得了很大的成果。这些经验成果中，不论是理论还是政策措施都为今后的保 护和建设提供了正确的指导。文中重点研究了我区草原生态保护和建设中存在的 主要问题及原因。对草原生态退化的原因做全面考察，既考察了历史原因，又考 察了现实原因，既要考察了生活习俗、观念形态等文化方面的原因，还考察了法 律、政策等制度层面的原因，既考察了人为原因，还考察了自然的原因，并对每 个原因进行分析，分清其主次、找出病因，做到对症下药。根据主要问题及原因， 结合我区草原生态现实情况，提出了相关政策支持、科技支撑、执法强化等保护 和建设建议及措施。 虽说内蒙古草原生态恢复、重建工作取得了良好效果，但由于种种原因草原 退化、荒漠化的走势还在继续，问题没有得到根本解决。因此，本文以提出问题、 分析问题、解决问题的行文思路，对草原生态退化做了全面分析，草原生态建设 2 3 生态 的基 原生 和艰 屏障的目标，针对目前草原生态保护和建设面临的形势， 状分析 府明确提出要 北方重要生态 全区上下启动了以实施草原生态重点建设工程为龙头，全面加强了草原生态 建设。京津风沙源治理工程2 0 0 0 年启动，涉及我区3 1 个旗县，国土面积5 2 4 亿亩，一期规划治理面积1 1 8 亿亩。截止2 0 0 9 年9 月底，我区累计完成治理任 务7 7 2 5 万亩，占一期规划治理面积的6 4 。其中完成林业建设面积4 4 2 6 万亩( 包 括退耕还林1 6 3 0 万亩) ，小流域治理5 9 2 万亩，生态移民1 0 5 万人，建设水源 和节水灌溉工程5 2 9 8 0 处。草原建设项目实施人工种草2 5 1 0 7 万亩，飞播牧草 1 1 6 8 7 万亩，围栏封育2 2 3 4 7 2 万亩，基本草牧场建设9 1 1 3 万亩，草种基地 1 0 5 4 6 万亩，禁牧舍饲6 4 3 0 万亩，暖棚建设4 6 4 0 4 万平方米，购置饲料机械 5 9 7 2 5 台套。项目总投资9 9 亿元，其中国家投资7 3 亿元，地方配套及农牧民投 工投劳折价2 6 亿元。草原建设国家投资2 3 1 7 7 5 亿元。 经过近十年的建设，京津风沙源治理工程区内阴山北麓农牧交错带长3 0 0 公 里、宽5 0 公里生态屏障带，浑善达克沙地南缘长4 0 0 公里、宽1 - 1 0 公里锁边防 护林体系和沙地北缘长4 4 5 3 公里的防护带基本建成，沙地内部流动半流动沙丘 减少3 0 6 7 平方公里。 根据林业、草原、气象等部门监测显示，项目区植被总盖度增加1 0 5 2 0 个百分点，土壤风蚀、水蚀、地表向大气释尘均降低1 0 多个百分点，森林覆盖 率由1 9 9 9 年的6 8 6 增加到2 0 0 8 年的1 1 3 9 ，增加4 5 3 个百分点，沙化土地 4 内蒙古人学公共管理烦f ：( m p a ) 学位论义 面积由1 9 9 9 年的1 7 3 6 9 力亩减少到2 0 0 8 年的1 2 8 8 1 ) - j 亩，减少2 6 。项目区草 原械被整体趋于好转，2 0 0 7 年与2 0 0 1 年相比，牧草长势好转的占项目区草原而 积的5 7 8 ，变差的占7 7 ，持平的占3 4 5 ；项目区覆盖度低于3 0 的草i 也i f f f 积减少2 0 6 ，覆盖度在3 0 一6 0 的草地面积增加1 1 2 ，覆盖度高于6 0 0 草地 面积增加9 4 ；2 0 0 6 - - 2 0 0 7 年比2 0 0 1 - - 2 0 0 2 年植被盖度提高8 6 ，植被高度 提高1 4 5 厘米，产草量亩均提高2 1 3 公斤。同项目区外相比，项目区内植被盖 度平均高出1 7 9 5 ，高度平均高出1 1 3 4 厘米，鲜草产量平均每公顷高出1 6 3 3 7 公斤，植物种类平均多出3 0 1 种。项目区已由最初的沙源加强区变为减弱区， 绿色生态屏障功能日益显现。 按照草原法律、法规的规定，对草原生态保护和建设进行了政府职能的划分。 现行草原建设体制可以概括为政府主导，农牧业部门主管，财政、发展改革、国 土资源、环保、林业、水利等部门协同配合，集体和农牧民为主体，鼓励支持有 关企事业单位和社会各界依法参与的体制。具体讲，就是政府负责审批草原保护、 建设、利用规划，统筹组织领导草原的保护、建设、利用，并提供支持、保障； 农牧业部门主管草原的保护、建设和利用的监督管理，负责相关管理制度的落实， 会同有关部门编制草原保护、建设、利用规划，具体安排和组织实施草原生态保 护建设项目；财政部门统筹安排管理草原保护建设资金；发展改革委负责草原生 态基本建设和生态移民项目的安排；国土资源部门负责草原国土整治；环保部门 负责草原污染防治和自然保护区管理：林业部门负责草原造林育林、防沙治沙和 湿地、野生动物保护；水利部门负责草原水利建设和水土保持；集体经济组织和 农牧民作为草原的所有者、使用者或者承包经营者，是草原生态建设的主体和直 接实施者、参与者。这一体制在运行中的弊端是，容易造成部门分割、多头管理、 资金集中整合难、投入分散、投资效率低下等问题。为了改变这种状况，各地都 进行了积极探索。如一些地方按照不变投资渠道、不改投资方向、各记其功的原 则，通过资金集中向草原生态建设重点项目倾斜，整合组装不同的生态建设项目， 达到集中整合使用建设资金、提高资金使用效率的目的。 锡林郭勒盟为加强生态建设的领导，在盟行署、旗( 县市) 政府都成立了由 主要领导任组长的生态保护建设领导小组，下设办公室，专门负责生态建设综合 5 内蒙古人学公共管理硕i j ( m p a ) 学位论义 协调、项目规划、同常管理和监督检查。这一做法，对加性草原生态建设的领导、 有效整合草原建设资盒、提高资会使用效率，发挥了良好作用。在管理0 l sj j 上， 各地严格执行生态建设项目及资金管理“六制”、“三专一封闭”制度，即领导责 任制、合同制、监理制、报帐制、招投标制和竣工验收制，专户、专人、二争帐、 资金封闭运行管理，并建立责任追究制，以确保资金的合理有效使用和项目的顺 利实施。 加强草原生态保护和建设，制定一系列的法律、法规及相关配套文件。目前， 我区已先后制定、修订了草原管理条例、基本草牧场保护条例、草原管理实施细 则等一系列草原地方性法规和规范性文件，基本完善了草原法的配套立法。同时， 强化了草原执法力度。2 0 0 5 - - 2 0 0 8 年，我区共发生草原违法案件3 8 0 5 1 起，案 件主要涉及非法开垦草原、乱采滥挖草原野生植物、违反禁牧休牧和草畜平衡制 度、侵犯草原承包经营权、非法征占用草原等方面，其中立案3 6 6 2 6 起，立案率 为9 6 3 ，结案3 5 4 5 0 起，结案率为9 6 8 。仅2 0 0 8 年我区草原违法案件总数就 达1 7 2 4 0 起，立案1 6 8 7 3 起，立案率9 7 9 ，结案1 6 4 2 5 起，结案率9 7 3 。通 过强化执法，遏制了违法开垦破坏草原现象的发生。 草原生态保护和建设，完善了经费的合理投入。经费投入是以中央投入为主 导，地方按比例配套，农牧民群众自愿投工投劳为补充的体制。中央投入在草原 生态建设重点工程中发挥着主导作用，占大头；地方各级投入除按国家要求按比 例配套和直接服务畜牧业生产的投入外，尚无稳定的草原生态建设专项投入渠 道。虽然如此，各级地方政府在财力有限的情况下，努力增加草原生态建设的投 入。如自治区财政自2 0 0 8 年起每年拿出1 2 亿元用于实施边境生态移民搬迁工 程。呼伦贝尔市今年启动了呼伦贝尔沙区治理工程，完成沙地治理面积1 0 0 万亩， 总投资1 5 亿元，其中市本级财政投入5 0 0 0 万元。包头市达茂旗自2 0 0 7 年开始 对牧区实行1 0 年禁牧，拟投入1 4 多亿元，市、旗财政每年分别投入5 0 0 0 万元， 其余靠其他渠道筹措解决，市、旗两级财政作出了很大努力。 6 内蒙古人学公共管理顺l j ( m p 人) 学位论文 ( 二) 草原生态保护和建设取得的成就 从西部大丌发战略实施丌始，我区在困家的大力支持下全面丌展了生态建 设，工程范围涉及全区9 0 以上的旗县，全区生态环境初步取得了整体恶化趋缓， 项目区明显好转的良好效果。经过l o 年建设，京津沙源工程区内阴山北麓农牧 交错带长3 0 0 公罩、宽5 0 公罩的生态屏障带，浑善达克沙地南缘长4 0 0 公里、 宽1 1 0 公罩的锁边防护林体系和沙地北缘长4 4 5 3 公里的防护带基本建成，植 被恢复十分明显，植被盖度增加2 0 一5 0 个百分点、高度l o 一2 0 厘米，产草量每 亩提高5 0 公斤左右。初步实现了项目区增绿、农牧业增效、农牧民增收的目标。 实践证明，实行禁牧休牧与舍饲圈养，是保护草原生态环境和转变草原畜牧业经 营方式最直接有效的手段。 在深化牧区改革和发展的过程中，我区在总结实践经验基础上，确立了落 实草原“双权一制”( 即所有权、使用权、承包经营权) 的牧区改革基本思路。 经过多年坚持不懈的努力，到2 0 0 8 年全区落实草原所有权面积9 6 9 0 2 4 万亩， 其中集体面积9 2 0 6 3 7 9 万亩，国有面积4 8 3 8 6 1 万亩；累计承包面积8 7 8 4 2 6 8 万亩，其中到户面积8 2 5 9 3 1 9 万亩，联户承包面积5 2 4 9 4 7 万亩，涉及户数 1 5 3 7 4 5 6 户。通过落实草原“双权一制”，有效调动了草原所有者、使用者和承 包经营者保护、建设草原生态的积极性。 在落实草原禁牧、休牧、划区轮牧制度上，我区推行禁牧、休牧制度。始 于1 9 9 8 年，到2 0 0 8 年全区禁牧、休牧面积达7 2 3 亿亩，其中禁牧2 7 8 亿亩， 涉及农牧业人口8 6 2 万人、牲畜3 4 0 9 万头只；休牧面积4 4 5 亿亩，涉及农牧业 人口2 0 4 万人、牲畜2 6 0 3 万头只。草原轮牧面积达8 2 8 6 2 3 万亩。通过实施禁 牧、休牧、划区轮牧，草区植被明显恢复和改善，草地生产力有了较大幅度提高， 成效显著。据测算，呼伦贝尔市休牧区，牧草高度增加8 - 1 0 厘米，盖度增加2 0 ， 产草量提高2 0 4 0 ；西部鄂尔多斯市禁牧区，植被高度增加7 0 1 0 0 厘米、盖度 增加5 0 - 7 0 ，亩产干草达5 4 公斤。各地按照草原法律法规的要求，结合实际， 制定草畜平衡具体实施方案，以户为单位进行草畜平衡核定，由旗县与牧户签订 7 内蒙古人学公管婵倾i j ( m p a ) 学位论文 草畜平衡责任二够。截止目前，全区岁e 核定实施草畜平衡的草原衙积7 2 0 亿亩， 签订草畜平衡责任书3 9 9 6 6 8 份，规范了档案管理，强化了监督管理，为均衡、 合理利用草原资源奠定了基础。通过实施两大工程我区共落实禁牧、休牧、划区 轮牧草原面积2 5 4 7 0 万亩，其中禁牧1 4 1 6 2 万亩，休牧1 0 6 6 8 万亩，划区轮牧 6 4 0 力亩。工程的实施产生了巨大的生态、经济和社会效益，有效遏制了草原生 态恶化，促进了畜牧业生产条件改善、结构优化和生产经营方式转变。 我区实施牧民转移安置，生态扶贫移民政策。1 9 9 4 年阿拉善j ；i i 就丌始探索 走适度收缩集中、生态扶贫丌发的路子，将生存和生态环境恶劣地区的牧民移民 搬迁到水土较好的开发区，集中发展种养业，解决生存和脱贫问题。1 9 9 8 年自 治区将丧失了生存和发展条件的乌兰察布市4 个旗县的部分贫困人口跨盟市搬 迁转移到巴彦淖尔市磴口县，进行易地扶贫开发。在总结这些实践经验的基础上， 自治区制订了生态移民扶贫丌发工程规划并上报国家有关部门，规划投资7 2 3 6 亿元，搬迁移民6 5 万人。国家有关部门肯定了我区移民搬迁工作。2 0 0 1 年和2 0 0 2 年国家分别启动了易地扶贫搬迁试点工程、生态移民工程( 到2 0 0 8 年已全部结 束) 。通过实施两项工程和整合利用其他项目资金，我区自2 0 0 0 年至2 0 0 8 年累 计投入2 2 3 5 亿元，搬迁移民4 5 万人左右，达到原规划搬迁人数的6 9 左右。 搬迁范围基本覆盖了全区所有旗县。由于没有牧民转移情况的专项统计，据大体 测算，移民中牧民大约占2 5 - 3 0 。 各地在实施生态扶贫移民过程中，坚持群众自愿原则，采取集中移民、插花 移民、扩镇移民、就业移民等多种方式，并在整合各方面项目资金基础上，制定 产业开发、住房、养老、低保、医疗、教育培训、就业服务等方面配套优惠政策， 努力做到“移的出、稳的住、能致富”，保障了生态扶贫移民顺利有序开展。 8 农业部草原监理中心主任马有祥认为，“由于国家对草原建设的投入不足， 草原建设覆盖面小，建设速度缓慢，赶不上草原退化的速度。据统计，1 9 7 8 年 到1 9 9 4 年，中央财政对草原的投入平均每年不到2 0 0 0 万元；2 0 0 0 年以后，尽 管投入有了明显增加，但2 0 0 0 年2 0 0 8 年的9 年中，平均每年每亩草原的投入 也只有0 4 元：退牧还草工程作为目前草原上最大的建设项目，实施6 年来安排 围栏建设任务不到6 亿亩，仅占我国草原面积的十分之一；同时，草原畜牧业基 础设施建设严重滞后，牲畜棚圈、人工饲草地建设严重不足，目前全国累计人工 种草面积只有4 3 亿亩，仅占天然草原面积的七分之一。 进入新世纪以来，通过实施国家草原生态保护建设重点工程，我区草原生态 保护建设力度和投入力度空前加大，达到了前所未有的水平。取得了显著成效， 产生了巨大的、难以估量的生态、经济、社会效益。在近十年时间里，国家、地 方投入我区两大工程1 6 0 亿元左右，其中草原投入不到9 0 亿元，就取得这样的 效益，是相同投入其他建设项目产生效益所难以比拟的。 但是，从我区草原保护建设面临的严峻形势和艰巨紧迫任务看，草原保护建 设力度和投入力度仍显不足。目前国家实施的草原保护建设重点工程均存在投入 不足、补贴标准低、覆盖面小、内容较单一、期限短的问题。我区目前实行禁牧 休牧的草原面积已达7 2 3 亿亩、实行草畜平衡的草原面积达7 2 0 亿亩，但通过 实施退牧还草工程、京津风沙源治理工程享受禁牧休牧补贴的仅为2 4 8 3 0 万亩， 其余大部分未列入工程范围，得不到相应的补贴，实施草畜平衡则无任何补贴。 9 内蒙古人学公共管理倾l ：( m p a ) 学位论义 这其中相当部分祭牧休牧和草畜平衡措施的实施带有政府的强：b 川i ，补贴很少或 没有补贴，群众抵触大，落实网难。退牧还草工程每年在我区实施面积仅2 3 0 0 力亩，满足不了加快草原生态保护建设的需要。其主要原囚是： 第一是资金投入主要用于围栏、补播和饲料粮补贴，缺少对人工种草、改良 草场、饲草料种植、青贮、棚圈、牧业机械、水利等畜牧业基础建设和后续管护 的支持，由于相关基础建设滞后，禁牧舍饲难落实，后续管护难度大。 第二是一些地方如阿拉善盟部分地区，实行大面积禁牧转移，加上风沙掩埋、 破坏等因素的影响，建设围栏意义不大。京津风沙源治理工程建设内容较全面， 但覆盖面偏小，禁牧舍饲实施面积仅占治理区面积的1 6 。目前两大工程执行的 禁牧休牧补贴标准均偏低，不能充分补偿禁牧休牧给牧民造成的损失。 第三是两大工程实施期限短，只有5 年，多数项目区在这个期限内植被只能 得到初步恢复，项目到期后，草原重新被利用，势必会造成“三化”反弹。在实 施生态扶贫移民工程中，投入也偏少，补贴标准也偏低，人均仅有5 0 0 0 元，加 上在生产扶持、生活保障、住房、就业、教育培训、医疗、养老、社会保障等方 面的优惠政策不够配套完善，影响牧民转移安置的积极性，移民规模与需要移民 的数量相比也偏小，已经移民的，安置也不够彻底，得到比较妥善稳定安置的接 近一半，其余移民生产生活尚不稳定，部分移民由于自身素质低、技能差，加上 配套扶持政策跟不上，只习惯于传统的生产生活方式，适应不了进城就业、集中 发展种养业等新的生产生活方式，有的已经返乡重新务牧，有的在政府有限的社 会保障支持下维持基本生活，有的则沦为城镇无业游民，成为影响社会和谐稳定 新的因素。 第四是现行体制的影响，草原生态保护建设投入存在着部门分割，多头管理 和资金使用分散、效率低、难以集中整合的问题。一些地方财政由于财力十分有 限，也存在着配套资金难以落实的问题。 ( 二) 草原生态保护和建设与牧民增收的矛盾突出 经过多年的建设，我区草原畜牧业发展基础得到很大加强，抗灾抗风险能力 已有很大提高，但从总体看，牧区推进建设养畜和现代草原畜牧业的步伐还比较 1 0 内蒙古人学公共管删f 砚i j ( m p a ) 学位论文 缓慢，靠天养畜、；| f l 放经营的局面仍未得到根本改变，牧业增产、牧民郸陂仍主 要依靠增加牲畜头数来实现，这必然会导致草原超钱过牧并不断加大草原生态保 护建设的压力。 在这种情况下，加强草原生态的保护建设，就要减人、减畜，实行禁牧、休 牧、划区轮牧和草畜平衡制度，这又势必会使草原畜牧业生产成本上升、产量质 量下降，导致牧民增收缓慢甚至收入下降。特别是在一些地方，如实行严格的草 畜平衡，并没有相应的扶持补偿措施支持，多数牧民将无法生存或陷于贫困。据 调查，禁牧休牧后，牧民付出了很大代价，直接表现是：饲养成本大幅增加，每 只羊同舍饲成本达到1 元；休牧期，每只羊体重平均下降8 公斤；畜产品质量受 到严重影响，肉皮毛质量都有不同下降，品牌优势削弱。2 0 0 7 年我区牧民生产 性支出占到了总支出的8 1 5 ，2 0 0 8 年上半年我区最大的牧业旗东乌旗牧民平均 生产费用同比增加9 4 8 。草原牧区地广人稀、基础设施落后，原本生产生活费 用支出就很高，比农区高出很大幅度，实施禁牧休牧后，又使生产成本大幅攀升， 牧民增收十分困难。农业部畜牧业司副司长杨振海认为，近十年我国用于生态坏 境保护建设的资金近1 万亿元，草原累计投入仅2 4 0 亿元，仅占2 4 。据专家 测算，2 0 0 1 年全国草原生态欠账己达3 4 8 6 1 亿元，是1 9 8 5 年的6 0 倍。在有限 的投入中，也主要以实施草原围栏等生态保护措施为主，内容单一，而与牧民生 产息息相关的人工种草、牲畜棚圈和青贮窖建设等投资较少，已推行的舍饲半舍 饲生产方式，受基础建设薄弱的制约，面临着饲草料短缺和饲养成本增加的不利 影响。 ( 三) 政府对草原畜牧业的支持力度不足 内蒙古农牧民人均纯收入与全国农牧民人均纯收入相比还有较大的差距， 与农民相比，牧民人均收入的增长速度相对较慢，特别是人均收入的绝对额数牧 民远低于农民。据统计，2 0 0 5 年，我区农牧民人均纯收入为2 9 8 9 元、全国农牧 民人均纯收入3 2 5 5 元，我区比全国低2 6 6 元；2 0 0 7 年我区3 9 5 3 元、全国为4 1 4 0 元，我区比全国1 8 7 元；2 0 0 9 年我区4 9 3 8 元、全国为5 1 5 3 元，我区比全国2 1 5 元。2 0 0 9 年，内蒙古农牧民人均纯收入的绝对量排在全国3 1 个省( 自治区、直 倾i ：( m p a ) 学化论义 在全国3 1 个省( 自治区、直辖市) 的第 近年来，与农民相比，牧民人均收入的增长速度相对较慢，特别是人均收 入的绝对额数牧民远低于农民。内蒙古2 0 0 3 - 2 0 0 7 年，牧民人均收入的年均增长 速度要比农民低近一个百分点。内蒙古农牧业经营管理站的统计数据显示，2 0 0 6 年牧民人均纯收入低于农民人均纯收入9 8 、4 元，2 0 0 7 年牧民人均纯收入低于 农民人均纯收入1 2 4 、6 元，2 0 0 8 年牧民人均纯收入低于农民人均纯收入1 5 9 、7 元。而牧民必要的生产生活支出大大高于农民，如内蒙古2 0 0 7 年牧民人均消费 支出要比农民高出2 5 0 0 元。牧民的收入低于农民，刚性的支出却高于农民，这 样牧民生活及生产水平的提高就显然不如农民快了。 目前，国家和自治区在我区实施的涉农补贴有1 3 项，金额约占涉农涉牧总 补贴额的7 5 6 ，涉牧补贴仅有5 项，金额不到总补贴额的1 4 ，这其中有相当 部分的涉牧补贴用在了发展农区畜牧业和舍饲畜牧业，牧民所获直接补贴有限。 据各地测算，牧区牧民所获补贴与农区农民所获补贴相比，相差几倍、十几倍、 几十倍不等。由于草原畜牧业自身发展能力弱，加上国家支持力度不够，草原畜 牧业由传统的靠天养畜向现代化的建设养畜转变进展缓慢，由此不仅严重制约牧 民增收，也给草原生态保护建设带来很大压力。农业部草原监理中心主任马有祥 认为草原生态破坏主要是草原严重超载过牧。解放以来，内蒙古其牧业人口在建 国初期只有2 6 万人，目前已经达到2 5 0 多万人，增长了8 倍。在人口不断增加 的同时，传统粗放的草原畜牧业生产方式尚未得到根本转变，农牧民增加收入仍 然主要依靠牲畜饲养数量的扩张，草畜矛盾日益突出。掘统计，我国北方草原超 载率达到3 2 ，超载过牧已成为草原生产力逐年下降、草原生态持续恶化的一个 主要原因。 ( 四) 相关法律法规不完善、执法力度不强 我区大部分草原出现了总体恶化趋势明显减缓、局部改善的良好局面。离实 现草原生态的全面好转和良性循环还有很大差距。目前我区“三化草原大部分 还未得到有效治理，已治理的，生态也刚刚恢复、尚不稳定，其中近些年我区气 1 2 内蒙古人学公共管埋硕i ：( m p a ) 学位论义 候条件较好起了关键作用，草原生态总体恶化的趋势仍术得剑根本改变，仍然十 分脆弱。2 0 1 0 年我区大部分地区遭受了严重旱灾，除呼伦贝尔市和个别旗县的 草原外，全区大部分草原植被长势明显低于常年，一些地区遍地焦黄、地表裸露、 牧草基本没有返青，严重影响了畜牧业生产。但个别地区的生态问题仍然在不断 加剧，生态脆弱的基本面尚未得到根本改变。乱采、乱挖、乱捕草原野生动植物， 乱占乱用草原，违法审批征占用草原，违法在草原上从事探矿、采矿、挖砂、取 土、采石、旅游经营等活动及超钱过牧、过度利用草原等破坏草原的现象屡禁不 止。污染物排放量仍然较大，节能减排任务十分艰巨。我区每万元地区生产总值 排放的二氧化碳、每亿元工业增加值排放的工业废气和固体废物明显高于全国平 均水平，而工业废水排放达标率和工业固体废物综合利用率都明显低于全国平均 水平。这充分反映了我区草原的严重脆弱性、不稳定性和巨大被动性，也充分说 明了我区草原生态建设的重要性、长期性、复杂性、艰巨性、紧迫性，草原生态 建设任重而道远。这些人为因素与i h 然和气候因素共同作用使草原生态处于濒危 的边缘。 面对这种形势，草原立法执法都显薄弱，有待进一步加强完善制定。在立法 方面，与草原法相配套的基本草原保护管理办法和草原植被恢复费征收、使用、 管理办法尚未出台，影响了相关制度、措施的落实。草原法规定对违法开垦、违 法审批、违法占用等严重破坏草原的行为构成犯罪的，要依法追究刑事责任，但 刑法和最高法院司法解释均无相关具体的定罪量刑标准，追究刑事责任难落实。 同时，草原法对其他一些可能造成草原严重破坏的违法行为，没有规定追究刑事 责任，相关行政处罚也偏轻，如对大规模乱采乱挖野生植物，非法在草原上探矿、 采矿、挖沙、取土、采石，非法在草原从事和举办各类活动，乱碾乱压草原等造 成草原严重破坏的行为均无追究刑事责任的规定，处罚也偏轻。这些问题的存在， 不利于有效打击和遏制违法丌垦破坏草原的行为。 在执法方面，从国家到地方执法机构的设置规格普遍较低，与草原生态在经 济社会发展和总体生态中所处重要战略地位不相称，草原执法队伍力量薄弱、人 员少、素质低、装备差、执法手段落后、经费缺乏保障、执法力度弱，适应不了 强化草原执法的需要。目前，我区旗县以上草原监理机构1 0 7 个，共有草原专职 人员2 1 2 3 名，人均草原执法面积6 0 多万亩，部分机构还存在与其他非执法单位 整体功能的充分研究和认识，对草原与整体生态的相互联系、相互作用及草原生 态内部联系作用的机理研究认识也不够全面深入；应用研究成果少，集成率、转 化率低，抗性强的优良牧草品种选育尤少；科技推广整体水平低，单项技术多、 组装配套技术少，覆盖面也小；科技推广服务体系薄弱，专业技术人员少，经费 短缺，设施设备落后，服务能力弱；草原科研和技术推广明显滞后于草原生态保 护建设的实践，制约了草原生态保护建设水平的提高。 内蒙古作为我国北方生态屏障、碳汇大区，保护好生态环境、利用好碳汇资 源是党中央赋予我们的重大历史任务，不仅关系到我区的可持续发展，对全国也 有着重要影响。经济发展的质量和效益低，高投入、高耗能、高排放较大。2 0 0 9 年丹麦哥本哈根全球气候变化峰会后，低碳经济成为世界各国努力发展的方向和 模式。我区草原面积较大，类型多样、资源丰富、未开发领域多、潜力巨大的优 势，但在低碳经济发展中的潜力和作用远未被人们所认知。保持经济又好又快发 展对能源需求和相应二氧化碳排放增长的趋势与应对气候变化、减缓污染物排放 的目标之间形成尖锐的矛盾，转变发展方式面临的形式十分严峻，任务非常艰巨。 1 4 内蒙古人学公管j q ! f 矾i j ( m p a ) 学位论义 三、加强草原生态保护和建设的对策建议 近年来，自治区党委、政府针对我区生态恶化不断加剧，及时作出将生态建 设作为最大的基础建设的战略决策，先后提出建设祖国北方重要生态防线和祖国 北方绿色生态屏障的奋斗目标，启动实施退牧还草、京津风沙源治理等草原生态 建设重点建设工程，使我区草原生态保护建设进入了前所未有的大发展时期。草 原生态总体恶化的趋势明显减缓，局部生态明显改善。但是这种减缓和改善仅仅 是初步的，草原生态总体恶化的趋势尚未得到根本改变。所以晚，根据自治区草 原生态的实际，采取合理有效措施，加强草原生态保护和建设是十分必要的。 ( 一) 采取有效措施加强草原生态保护和建设 草原生态是国家整体生态的重要组成部分，是发展草原畜牧业和传承草原文 明的重要物质基础，在经济社会发展和整体生态中发挥着巨大作用。加强草原生 态的保护建设，对于促进畜牧业和经济社会的可持续发展、维护文明的多样性和 物种多样性、维护国家生态安全、应对和防止气候恶化、巩固边疆、促进民族团 结、维护边疆政治稳定和社会和谐安定，具有十分重大的意义。我们要充分估计 和清醒认识草原生态保护建设面临的严峻形势，充分考虑到草原生态保护的重要 性、长期性、复杂性、艰巨性、紧迫性，站在国家战略高度，切实加强领导，采 取有效措施，坚持不懈地将草原生态保护建设抓紧抓好。 要在科学合理确定草原功能区划的基础上，因地制宜，因情施策，分别采取 禁牧、休牧、划区轮牧、草畜平衡、生态扶贫移民和加强草原建设等不同措施， 有针对性地开展草原生态保护建设，并将采取的各项措施均纳入政策支持补贴范 围。对于生态环境恶劣、已丧失人类基本生存条件的草原，应主要采取生态扶贫 移民的方式，促进其自然修复，发挥其生态功能。对群众不愿移出的，要严格实 行禁牧、休牧、划区轮牧、草畜平衡制度，并区分不同情况给予相应的补贴。对 资源状况一般、经过治理仍可利用的草原，应主要采取阶段性禁牧、季节性休牧、 划区轮牧、草畜平均等措施，促进其自然修复，同时辅之以必要的草原建设，并 内蒙古人学公管埋坝i ：( m p a ) 学位论义 区分不同情况给予相应补贴。对水土条件较好、生态已步入或处予良性循环的草 原，主要采取支持建设养畜、实施划区轮牧和草畜平衡的办法，维护草原的可持 续利用和良性循环，同时辅之以必要的禁牧、休牧措施，并给予相应的补贴扶持。 要进一步加大退牧还草工程、京津风沙源治理工程等草原生态重点建设工程的实 施力度，尽快启动京津风沙源治理二期工程。 要加大生态扶贫移民投入力度，提高扶持补贴标准，制定完善产业丌发、住 房、就业、创业、教育、培训、养老、医疗、低保等相关配套优惠政策，保证移 民工作顺利有序丌展。在实施生态扶贫移民中，要始终坚持群众自愿原则，总的 要求应是移民转产就业有出路、生活有保障、增收有渠道、生活水平能提高，移 得出、稳得住、能致富。据我区在多年生态扶贫移民实践中测算，移民得到基本 安置平均至少需要2 2 万元，牧区移民得到比较妥善安置，需要补贴6 8 万元。 自治区实施的边境生态移民工程，人均补贴为6 万元，包头市达茂旗实施的禁牧 转移