（工商管理专业论文）青岛崂山区环卫总公司股权多元化研究——基于公用事业市场化改革视角.pdf

中文摘要 业乃至整个公用事业今后的市场化改革有着重要的借鉴意义。 关键词:公用事业市场化股权多元化 ab s t r a c t ab s t r a c t s i n c e 1 9 7 0 s , a l l c o u n t r i e s h a v e f a c e d w i t h t h e c o m m o n s i t u a t i o n s o f t h e i n c re a s i n g o f t h e g o v e rn m e n t f i n a n c i a l b u d g e t , t h e i n e ff i c i e n c y a n d m o n o p o ly o f t h e g o v e rn m e n t s e r v i c e s . b u t w i t h t h e i n c r e a s in g o f t h e p u b l i c s p a r t i c ip a n t c o n s c i o u s n e s s , t h e p u b l i c d i d n t a g re e t h e g o v e rn m e n t g a v e u p m u c h s e r v i c e . s o r e d u c i n g t h e g o v e r n m e n t s d i r e c t in t e r v e n t i o n , a d o p t i n g m a r k e t m e c h a n i s m , t r a n s f e r r in g t h e p u b l i c s e r v i c e s t o t h e p r i v a t e a r e t o b e t a k e n i n t o a c c o u n t . t h e r e m a r k a b l e c h a r a c t e r i s t i c s o f t h e p u b l i c p r o v i s i o n o f o u r c o u n t r y s p l a n n e d e c o n o m y a r e t h e m o n o p o l y i n t h e p u b l i c fi e l d , i n e ffi c i e n c y o f t h e p ro v i s i o n o f t h e p u b i c s e r v i c e , t h e s e r i o u s b u re a u c r a c y , s c a r c i ty o f f u n d , f a i l i n g t o a c h i e v e t h e o b j e c t i v e o f t h e re v o l u t i o n , t h e t h o u g h t o f c a d r e - o r i e n t e d g o v e rn m e n t , t h e f u s s y p r o c e d u r e s o f t h e g o v e r n m e n t s e x a m i n a t i o n a n d a p p r o v a l , r i g i d p r i c e m e c h a n i s m , l a c k i n g e ff e c t iv e s u p e r v i s i o n , a n d s o o n . i n o r d e r t o i m p r o v e e ff i c i e n c y a n d b e n e fi t o f p u b l i c u t i l i ty , m a r k e t i z a t i o n i s t h e i n e v i t a b l e t e n d e n c y o f t h e p u b l i c s e r v i c e s . t o a v o i d t h e r i g i d n e s s o f t h e m u n i c i p a l p u b l i c p r o v i s i o n a n d t h e s e r v i c e p r ic e m e c h a n i s m a n d t o r e s o l v e t h e p r o b le m o f t h e l a c k i n g o f i n t e r a c t i o n a m o n g t h e g o v e rn m e n t , t h e e n t e r p r i s e a n d t h e c o n s u m e r , t h e m a r k e t i z a t i o n o f t h e p u b l i c u t i l i ty i s t r a n s f e r r i n g t h e o w n e r s h ip o r t h e m a n a g e m e n t o f t h e s t a t e - o w n e d p u b l i c u t i l ity t o p r i v a t e s e c t o r , w i t h i n t r o d u c i n g m a r k e t m e c h a n i s m . t h i s s e l e c t e d w o r k s q u e s t i o n is t h e re s e a r c h o f m a r k e t i z a t i o n r e f o r m o f p u b l i c u t i l i ty, b e g i n fr o m e x p l a i n t h e m e a n i n g o f p u b l i c u t i l i ty a n d t h e c h a r a c t e r i s t i c o f i t s p r o d u c t s , h a v e a n a l y z e d t h e c h a r a c t e r i s t i c o f p u b l i c u t i l i ty , t h e n t h r o u g h s t u d y i n g t h e m a r k e t i z a t i o n o f p u b l i c u t i l i t y , s u m m a r i z e s o m e e n l i g h t e n i d e a s o f d i r e c t i n g t h e d e v e l o p m e n t o f p u b l ic s e r v i c e s o f o u r c o u n t r y . t h e r e f o r m o f t h e p u b l i c u t i l i t y h a s n o u n i f o r m p a tt e rn . t o t a k e w h a t k i n d o f m e c h a n i s m t o p ro v i d e s e r v i c e s d e p e n d s o n t h e c h a r a c t e r i s t i c s o f t h e s p e c i a l p u b l i c u t i l i ty a n d t h e s i t u a t i o n o f t h e r e g i o n . p r o p e r ty d i v e r s i fi c a t i o n i s o n ly a m e a n s o f t r a n s i t i o n i n w h o l e p u b l i c u t il ity m a r k e t i z a t i o n . t h e r e w i ll b e a l o n g r o a d t o p e r f e c t t h e m a r k e t i z a t i o n a n d d e v e l o p t h e p u b l i c s e r v i c e s . i n ab s t r a c t b u t t h e t r y i n g o f p r o p e r ty d i v e r s i fi c a t i o n s u r e l y t u r n s t o o p e n t h e d o o r o f i n n o v a t i o n f o r t h e m a r k e t i z a t i o n . i t s s u c c e s s o r n o t i s c r u c i a l t o o u r c o u n t ry s p u b l i c u t i li ty r e f o r m a t i o n . i n t h e h a l f p a rt o f a r t i c l e , c o m b i n i n g t h e p r o b le m w i t h p e c u li a r p u b l i c s e r v i c e s o f o u r c o u n t ry , i t a n a l y s e s h o w t o c a r ry o u t p r o p e r t y d i v e r s i fi c a t i o n t a k i n g t h e c a s e o f e n v i r o n m e n t a l a n d s a n i t a ry c o m p a n y o f l a o s h a n . t h i s s t u d y i n g h a s e x t r e m e l y re a l i s t i c m e a n i n g s t o t h e m a r k e t i z a t io n r e f o r m o f t h e w h o l e c o u n t ry s p u b l i c u t i l i t i e s . c i ty s a n i t a t i o n u t i l i t i e s i n d u s t ry i s a n i m p o r ta n t c o m p o n e n t o f t h e t h e t h e s i s o f u t i l i ty t h e o ry a n d t h e m o d e m t h e o ry o f p r o p e r ty r i g h t s t r a n s a c t i o n c o s t s , p r i n c i p a l - a g e n t t h e o ry i n t e g r a t e d i n t h e p a p e r , t h e a n a l y s i s o f q i n g d a o l a o s h a n s a n i t a t i o n c o r p o r a t i o n d i v e r s i fi e d e q u i ty r e f o r m , t h e s e w i l l f u r th e r i n t e g r a t e t h e t h e o ry o f c h i n a s s t a t e - o w n e d e n t e r p r i s e r e f o r m p o l i c ie s a n d p r o c e d u r e s t h e i n n o v a t i v e d i v e r s i fi e d e q u i ty p r o g r a m c h i n a s a n i t a t i o n t o t h e e n t i re u t i l i ty i n d u s t ry , a n d e v e n t h e f u t u r e o f m a r k e t re f o r m s h a v e i m p o r t a n t re f e re n c e . ke y wo r d s : p u b l i c u t i l i ty m a r k e t i z a t i o n p r o p e r t y d i v e r s i f i c a t i o n i v 南开大学学位论文版权使用授权书 本人完全了解南开大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容:按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本;学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、 数字化或其它手段保存论文: 学校有权提供目 录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务; 学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版; 在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名:学位论文作者签名: 解密时间:年月日 各密级的最长保密年限及书写格式规定如下: 内 部 5 年 ( 最长5 年， 可少于5 年丫 秘密*t o 年 ( 最长t o 年，可少于 t o 年) 机密 2 0 年 ( 最长2 0 年，可少于 2 0 年)- 一 : 南开大学学位论文原创性声明 本人郑重声明: 所呈交的学位论文， 是本人在导师指导下， 进行 研究工作所取得的成果。 除文中已经注明引用的内容外， 本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、 已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体， 均己在文中以明 确方式标明。 本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 学位论文作者签 年 白 第一章导论 第一章导论 随着中国 行政体制改革的深入，放松管制，创造宽松环境，大力扶持民营 经济的呼声日 益高涨，公用事业民营化、市场化的讨论与尝试也激起社会的广 泛兴趣 。 第一节选题的背景和意义 2 0 世纪5 0 年代以 来， 随着科学技术的进步， 社会财富的增长， 人民生活水 平的不断提高，公 众对公共产品的需求也不断提高。 人们需要有稳定的社会环 境，效率高、服务好的发达的基础设施，和谐的生态环境，良 好的福利待遇等. 面对公众日益增长的 需求， 西方发达国家为了提高公共产品和服务的供给效率， 改善服务质量，减轻财政支出负担，满足公众需求，纷纷对过去由国家垄断垂 直经营的公用事业部门进行市场化、私有化改革，将这一部分公共产品和服务 的供给交给私人资本 去 完成。 1 现代行政早已 不是“ 最好 政 府， 最少管理” ， 即使 是在一向把行政法视为控制行政权利器的美国，近年来也开始以政府管制学说 重新解构行政法。 2 四 个范围 广泛的管制改革标志着行政法新变革的开始:将公 共职能委托给私人部门，日 益倾向于以市场约束方式代替命令，市场结构模式 的应用，协商立法等程序规则的应用。这些变革的后果是将法治的作用主要从 使公权力的新扩展和国家千预的增加合法化，转变为使新的公私权利相互融合， 以 及使新的私权利的 使用和更加依赖市场方式以 达到公益目 的的合法化。 3 放松 管制、成本效益分析、 市场导向的管制方式、减少的管制预算、权利下放 和将公务授权给私人部门等，是行政法全球化时代的标志中的一部分。这些管 制倾向不仅限于美国，在不同程度上，它们是世界各国公法立法新趋势的典型。 几乎所有这些改革都是以 市 场为导向的，即它们或者是以 市场和私人部门取代 管制机构，或者是让公共部门使用市场手段、机构和激励机制来取得它们的管 i 王学辉. 对行政法学基础理论的思考 j l . 西南政法大学学报. 2 0 0 2第3 期 ， 董炯. 政府管制研究 一美国 行政法学 发展新趋势评介 j l . 行政法学研究. 1 9 9 8 . 第4 期 3 于安 评阿曼 全球化时 代的行政法 j 3 . 环球法律评论 2 0 0 2第3 期 第一章导论 制目的。 4 在我国，城市市政公用事业的大门也正在逐渐向非国有资本开启。各地政 府纷纷出台的一系列政策，鼓励、引导民间资本参与城市公用事业建设，主要 体现在能 源、 交通、 燃气、供水、污水处理等基础设施， 这一领域日 益成为民 间资本追逐的 热点。 这代表着为了公共利益变的更 好而做的努力，通过对社会 成本的 考量 而 重新 在 政 府和市场之间 划定界限 。 2 0 0 2 年1 2 月2 7日 ， 建 设 部下 发了 关于加快市政公用行业市场化进程的意见 ， 意见的出台为市政公用 事业利用民间资本和 外商投资提供了 政策上的保证，国内市政公用事业市场化 开始成为一种趋势。 各地政府正在逐步摸索如何利 用公用事业股权多 元化这一 改革趋势，调整本地区公用事业的融资策略， 加大市政建设。由于权益性融资 在提供长期稳定的资金来源的同时，有助于提供有效的激励机制和建立规范的 公司治理结构。因而， 成为了市政公用行业获得长期发展能力的重要途径。 公用事业的特性决定了其既有股权多元化的可行性，同时也有必要性。但 并不是所有公用事业都可以进行股权多元化。可进行股权多元化的公用事业应 具备一些特殊的条件。公用事业股权多元化一方面可以帮助政府解决日 益庞大 的市政建设资金需求。同时，通过引入灵活的经营机制，有利于提高公用事业 特定项目 的 运营效率。 对于处于社会主义市场经济初级阶段的我国 来说，引入 民间私人资本和民营企业的运作机制，对解决市政建设资金瓶颈和改善公用事 业运作效率更具积极意义。如何在市政公用事业股权多元化过程中运用权益性 融资工具， 拓展融资 渠道，改善融资结构，加大市 政建设投融资改革力度，是 整个股权多元化策略调整的很重要的方面。 对公用事业行业进行股权多元化是一项十分复杂的工程。本文以公用事业 其中的 特定区域、 特定行业青岛 环卫行业为例， 详细阐述了股权多 元化的 主要程序、需注意的问题、相关细节等问 题。 环卫行业属于我国公用事业的一 部分，具有公用事业的普遍特征。以 此为例，为我国公用事业各行业的市场化 改革提供了有利的参考。 第二节 研究思路 本论文分为五部分。 4 美 a l f r e d c . a m a n . j r袁 晤 宏译. 面向新世纪的 行政法 j l行政法 学研究. 2 0 0 0 . 第3 期 第一章导论 第一部分为导论部分，介绍了该篇论文选题的背景和意义，简要论述了我 国公用事业的 传统模式的弊端，论证了民间 资本进入公用事业的可行性及 p p p 模式在国内外的应用情况。 第二部分为理论回顾与评述部分，对国内外公用事业相关理论进行概述， 通过对于公用事业的涵义，我国公用事业包含的内容，公用事业提供的产品的 特征的介绍， 以及解释了我国公 用事业的 几大特点，如基础性与公益性、 非营 利性与非政府性、不同程度的地区垄断性、 采取价格管制、生产和经营具 有区 域性，为后面的论述奠定基础。阐述了我国 公用事业市场化改革的相关内 容。 包括现代产权 理论、公用事业改革的 制度分 析等理论基础的分析，我国公 用事 业市场化改革的必要性的陈述等，最后引出 现阶段我国公用事业市场化改 革的 手段之一一股权多元化以及相关内容。 第三部分 论述了我国环卫行业的管理现状，从而引出了青岛蜡山 环卫公司 的发展现状和所遇到的问题及需要股权多元化的动因。本部分还具体阐述 青岛 市公用事业产权市场化改革的试点企业青岛 市唠山区环卫公司的 股权多元 化的 设计过程， 在国家国有企业股权多元化政策的宏观政策背景下阐述了股权多元 化具体事前的资产审计评估方法、拍卖方式的确定过程和股权转让风险控制。 第四部分 阐述了股权多元化的具体实施过程，包括清产核资和企业净资产 的确定过程， 对国企改革中较为敏感的 清产核资和经济责任审计作了重点论述。 本部分还根据国资委规定国有企业产权转让程序结合唠山环卫总公司的实 际产 权转让过程作了详尽的论述。 第五部分 论述了唠山环卫总公司股权多 元化过程中的保障体系建立， 包括 出资人履行监管责任、特许经营权的管理和行业主管部门考核等一系列股 权多 元化后监管体系建立，并对股权多元化的 后的公司治理结构进行了阐述， 对公 用事业股权多 元化过程中可能遇到的法律保障和政府宏观监管体制的建立问题 进行了论述和总结。 第三节我国公用事业市场化的必要性 1 . 3 . 1 我国公用事业传统模式之困 在我国， 城市公用事业一直由国 家和城市财政投资兴办，从投资决策、资 第一章导论 金 筹集、施工建设到 经营管理， 均在部门内封闭运行， 投资主体单一化的格局 一直没 有根本改变， 被称这为“ 计划经济的最后堡垒” 。 我国 城市化的快速发展 客观上要求市政公用行业在数量、 质量上均要保持较快的 增长速度，一方面， 现行的管理体制不仅难以 适应公用事业发展速度的要求，另一方面，现有的很 多公用事 业经营管理不善， 效率低下 ， 己经成为地方财政的巨 大负担。制约公用 事业发展的问题主要有以 下几个方面: 1 、 建设投入不足， 发展滞后。 联合国提出发展中国 家在快速城市化过程中， 城市公用事业投资占g d p的比 例应当不小于5 %。 过去我国公用事业投资额 所 占的比例很小，1 9 8 0 年仅为0 .3 %, 2 0 0 4 年增加到3 .4 ， 幅度有了 较大提高。 但投资主要用于称补历史欠帐，满足发展中新的需要投资仍然不足，同我国城 市发展和居民生活的 需要还有很大差 距。上海市公用事业投资占g d p的比例已 经达到了8 % 左右， 仍跟不上城市快速发展的需要。 2 、融资渠道单一，社会投资过少。 1 9 8 5 年前我国城市固定资产的资 金来源中， 利用外资和社会资金很少。 1 9 8 5 年利用外资仅为1 0 0 0 万元( 人民币 ) ， 近几年最高 达到1 0 0 亿元( 人民币 ) 。 进入新 世纪以来，中央和地方政府的财政拨 款逐步增加，己 经达到7 2 亿元。国内 贷款 的增幅很快，己经接 近1 5 0 0 亿 元认民币 ) 。由于国内 证券 市 场还不 完善， 利用 外资和民间资本的渠道也比 较窄， 城市建设资金的渠道单一，主要是地方 政府筹资，其他资金中， 土地款约占4 5 %，银行贷款约占1 / 3 ，其余为中央的拨 款和国债资金。从资金融资的角度看，缺乏社会资金投放渠道。 3 、企业效率过低，服务质量不高。 由于有些国有公 用企业改革没有到位，仍然依赖于政府的政策扶持，存在 着管理水平低、效益低下等问题。缺少竞争，服务水平跟不上形式发展和社会 需求的要求。可以说，国有企业一直在政府的保护中生存。 4 、引进设备落后，不重视技术创新。 我国城市水的的 净化以 及污水、垃圾的处理等，设备技术和工艺水平都是 比较陈旧。原因是:已有的设备更新改造不够，引进的技术和利技含量水平普 遍偏低，给后期处理带来很大难度，有的可形成二次污染。 5 、价格改革不到位，法律法规不健全。 价格是市场经济中的重要杠杆， 对市场配置资源和市场供求关系发挥着重 要的基础性作用。 而目 前城市公用事业产品和服务收费 价格仍未真实反映产品 第一章导论 和服务的价值。对提供的公共品价格的改革即要考虑居民的收入和承受能力， 又要可持续发展的前提下顾及资源利用率最大化的问题，还要考虑自身的成本 和价值。， 1 . 3 . 2 民间资本进入公共投资领域的可行性 针对我国公共投资的现状，将目 光放在日 益增长壮大的民间资本身上，是 解决公共投资资金来源匾乏，效率低下的重要思路。目 前，民间资本大规模地 参与公共投资建设的时 机己 经成熟，这表现在: 法律法规的改善激发了民间资 本投资的积极性; 投资环境正在逐步改善;西部大开发对各地区民间投资的活 跃产生了催化作用;民营经济自 身的发展和壮大使其具备了进入基础设施领域 等一些规模要求较高的 产业。 民间资本参与公 共投资建设有这样一些优点: 1 、能够积极扩大国内需 求，刺激经济稳定发展。由 于国内需求的不足，我 国从 1 9 9 8年开始采用积极的财政政策，但由 此引发的对民间资本的挤出效应 和政府的赤字压力是不容忽视的。民间资本直接参与公共投资建设可以 绕过国 债环节，无疑对降低赤字稳定国内经济有直接的效果。同时，民间资本通过投 资加快资金周转也可以 拉动国内需求。 2 、通过引 致效 应引发公 有经济与非公有经济的 互相带 动，削弱公共投资活 动对私有经济的挤出 效应。民间资本注入公共投资，一方面公共国家财政压力 减轻，公共投资建设可以得到更好的发展，进而为国内 经济的进一步发展垫定 良好的基础;另一方面，民间资本的发展又能为公共投资建设项目 提供更充足 的资金，这是一个良 性循环的过程。 3 、有利于强化公 共投资 项目 的管理，引人民间资本活 力，主要是指民营企 业的资本和经营能力 ( 包括技术、知识、人才和经营方式) 等，提高投资效率。 民间资本进入公共投资领域，首先的一点就是要控制和防范投资的经营风险。 为此，他们一般都要求政府对弥补成本的基础设施产品或服务的价目 表进行承 诺。 在价目 表确定的 情况下，企业为赚取更多利润，则会千方百计降低成本， 加强收费管理等。 并运用现代的管理技术和先进管理经验对复杂的基础设施实 行商业化管理，从而有利于公共投资领域企业的运营效率的 提高。 ， 王 yi 林 ， 对 我 国 市 政公 用 事 业 改 革 与 发 展 的 探 讨 田中 华 建 戈.2 0 0 6 .第t o 期 .网 第一章导论 因此，民间资本直接或通过各种融资渠道进入公共投资领域，改善原有的 公共投资结构，提高 公 共投资效率己 经势在必行. 1 . 3 . 3 p p p 模式在公用事业市场化中的 应用 目前，我国公用事业单位在借鉴国外经验的基础上，正在尝试选择合适的 融资方式， 吸纳不同 渠 道的资本。国际 上现在 通用的p p p ( p r i v a t e a n d p u b l i c p a r t n e r s h i p ) 即 政府与民 营企 业在公用事 业方 面的 伙伴 关系， 是指在公 共物品 和服 务的提供方面，由 公共机构与民营机构签署合同明确双方的权利和义务， 达成 伙伴关系，以确保这些项目的顺利完成。 加拿大公私伙伴关系理事会 ( c a n a d i a n c o u n c i l f o r p r i v a t e a n d p u b l i c p a r t n e r s h i p )以 公共 部门向 私营部门 转移 风险 的 程 度为 标准， 把公私 伙伴 关系划 分为以下主要的类型: ， ( 1 ) 运营与维 护( o p e r a t i o n a n d m a i n t e n a n c e ) . 其主要特征在于， 政府部 门与私营合作者签订契约，私营合作者运营和维护公共设施。 ( 2 ) 设 计一 建 设( d e s i g n - b u i l d ) 。 政府部门 与 私 营部门 签订契约， 私营部 门设计和建设符合政府标准和绩效要求的设施。设施一旦建成后， 政府拥有所 有权，并且负责设施的 运营和管理. ( 3 ) 承包 运营( t u r n k e y o p e r a ti o n ) 。 政府为 项目 提供投资和资 金， 雇佣私 人合作者设计、建设， 并且在一段时期内 负责项目 的 运营;政府设定绩效目 标， 并且拥有所有权。 ( 4 ) 投资公共 设 施的扩建 ( w r a p a r o u n d a d d it i o n ) 。私人合作者投资并兴 建公共设施的 扩建或者附属设施: 然后在一段时期内负责附属设施的运营，直 到收回投资以 及得到投资的合理回报。 ( 5 ) 租赁一购买( l e a s e - p u r c h a s e ) 。 政府与私人合作者签订契约， 私人合 作者负责设计、投资、建设设施以提供公共服务。 私人合作者然后向政府租赁 经营一段时期，租赁期满，所有权归政府。 ( 6 ) 暂时的民 营 化( t e m p o r a r y p r i v a ti z a t i o n ) 。 某 一现存的公共设施的 所有 权转移到改善和扩建此设施的私人合作者的手中，设施的所有权和经营权在一 段时间内归私人合作者， 直到其收回投资并得到合理的回报。 赖旭宏.民间资木进入公 共投资领域问题应用研究 d . 重庆大学 2 0 0 4 . p 1 2 7 张成福. 论公 共部门 和私 营部 门 的伙伴关系.h tt p : tl w w w c c p p p .o r g / s h o w n e w s . a s p ? n e w s i d 二 ” 第一章导论 ( 7 ) 租赁一 研发一 运营或者购买一 研发一 运营 ( l e a s e - d e v e l o p - o p e r a t e 。 b u y - d e v e l o p - o p e r a t e ) 。 私人合作者从 政府 租赁 或者购买某一设施， 进行 扩建 或 者改建， 然后依据与政府签订的契约，负责经营。政府期望私人合作者投资 于 设施的改建或者完善，并赋予合作者一段时期的经营权，使其能够收回投资并 得到回报。 ( 8 ) 建设一 转让一 经营( b u i l d - t r a n s f e r - o p e r a t e ) 。政府和私 人合作 者 签订 契约，投资兴建公共设施。设施一旦建成，私人合作者便把设施的所有权转移 给政 府。 然后， 政府于私人合作者签订契约，以 长期租赁的方式把设施租赁给 合作者，实行租赁经营。在租赁期，私人合作者有机会收回投资，并且得到合 理的回报。 ( 9 ) 建设一所有一经营一转让 ( b u i l d - o w n - o p e r a t e 一 t r a n s f e r ) 。私人开发 商从政府部门得到排他性的特许权，负责融资、建设、经营、维护和管理公共 设施，并通过使用者付费的方式，在一定的期限内，向使用者收取费用，收回 投资，得到回报。 在特许经营期满后，所有权转让给政府。 ( 1 0 ) 建 设一 所有一经营 ( b u i l d - o w n - o p e r a t e ) 。 政府把现有的 公 共设 施的 所有权和经营的 责任转移给私人部门，或者与私人合作者签订契约，使其建设、 拥有和经营新的 设施。私人合作者一般要承担融资的责任。 在我国一些地方政府和国有大中型企业都在积极探索如何有效地运用 p p p 模式，并且己 有了 一些成功尝试。 2 0 0 2 年5 月，上海市水务资产经营公司通过 国内 外公开招商， 转让上海自 来水浦东有限公司5 0 %的股权给法国 威望迪公司， 成功组建了中国第一家集制水、输配、服务为一体的中外合资企业上海浦东 威 望迪自 来水有限 公司。深圳正在尝试采用将股权出让给投资者的p p p方式。北 京更 是不甘落 后， 2 0 0 3 年中 奥运主 体 ( “ 鸟 巢” ) 体育场项目 、 2 0 0 4 年 底北京 亦 庄天然气项目 和2 0 0 5 年初北京地铁5 号线和北苑污水处理厂项目 的以 特许经营 方式发包就是佐证。 此外，到2 0 0 8 年的总投资达2 3 0 0多亿的 基础设施项目 中 的大 多 数， 都 将以 项目 法人招标 ( 特许经营 ) 的 方式 进行。 2 0 0 5 年6 月 合资 组 建的 位于湖北武汉的武广铁路客运专线有限责任公司也正在积极酝酿在正线全长 9 6 8 k m 的武汉至广州铁路客运专线项目中的机电设备工程和车辆供应，及长期 维护 保养合同中 采用p p p模式. 所有这些已 经成功的实践和正 在酝酿的 项目 ， 都说明p p p 模式已 逐渐被国人接受， 在国内的应用领域越来越广泛， 国内 对p p p 第一章导论 的认识也 正 在逐步提高， 并且愿 意尝 试 这一模式。 . . 朱芙蓉 . p p p 模 式 在 我国 基础 设 施 建 设 领 域的 发 展 前 景闭. 中 国西部 科 技 .2 0 0 6 .第2 5 期p 3 6 第二章相关理论回顾 第二章相关理论回顾 公用事业有着不同于其他行业的特性，对公用事业相关理论进行回顾是公 用事业市场化改革重要前提，现代产权理论、委托一代理理论和公司治理的相 关理论是股权多元化设计方案的重要理论支撑。 第一节公用事业的相关理论 2 . 1 . 1 公用事业的定义 公用事业 ( p u b l i c u t i l i ty ) 是 一个复杂的概念和 名称， 其内 涵至今没有一个比 较权威的定论，不同的人对其有不同的称谓、定义和范围界定。在美国，公用 事业被定 义为“ 受公 共 利益影响 的 经济行业及其活 动” ( b u s i n e s s e s a ff e c t e d w i t h a p u b l i c i n t e r e s t ) ，即为 社会提供能源、邮电、 用水、供热和公共交通等服务的国 有或私营公司及其经营活动， 最初见于 1 7 世纪英国普通法， 后为美国法律接受。 我们可以从三个不同的范围来理解公用事业的涵义: ( 1 ) 广义的理解，即把公共事业理解为 “ 公共领域的一切事业” ，包括政府 和其他公共组织从事的一切活动。这种定义是基于该组织所提供的物品可分为 私人物品和公共物品的基础上划分的，即提供相对于私人物品而言的公共物品 的组织。相对于私人领域，公共领域最大的特点是通过提供公共物品，满足公 共需求，实现公共利益。根据不同的公共部门提供公共物品的不同情况，公共 事业可划分为公共权力领域 ( 政府、国家机关) 、 社会公共事业领域 ( 社会事业 单位) 和公民 社会事 业领域 ( 社会团体、民 办非企业单位) 。 9 ( 2 )狭义的理解，即把公共事业简单理解为事业单位，据 1 9 9 8年 1 0月2 5 日国务院颁布的 事业单位登记管理暂行条例规定:事业单位是指国家为了 社会公益事业目的，由国家机关或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、 科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。 ( 3 )中义的理解，即介于前二者之间，把公共事业理解成在政府之外，为实 ， 席恒. 公与私: 公 共事业运 行 机制研究圈 北京: 商务印书馆 ， 2 0 0 3 . 1) 3 5 - 3 9 第二章相关理论回顾 现社会大多数成员的公共利益而从事的活动领域。 在我国，按照社会分类管理 的原则， 我国的社会组织大体可分为机关、事业单位、社会团体、企业和民办 非企业单位五大类型。 按照这种分类，公用事业应该理解为事业单位、社会团 体 ( 不包括民主党派等政治组织)和民办非企业单位。社会团体和民办非企业 单位又合 称民 间 组织， 即 公 用事业为事业单位和民间 组织的合称。1 0 公用事业的范畴可谓多样化，不同的人基于不同的研究目的采用不同的定 义范畴。基于研究对象和研究目的，文中公用事业改革讨论的对象主要是城市 市政公用事业中的环卫单位。因此可以简单的理解为，我国的公用事业包括: 供水、供热、 供气、城市公交、排水、污水、垃圾处理、园林绿化、环境卫生 等市政公用事业;以 及道路与桥梁等基础设施，电讯、供电、邮政、铁路、公 路、水路和民航运输等行业. 2 . 1 . 2 公用事业的产品特征 公共事业向社会提供的的产品可称为公共品。公共品包括纯公共品和准公 共品。 纯公共品是指同时具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排 他性的产品， 其中， 消费的非竞争性是指消费者消费某产品时并不影响其他消 费者从该产品中获得利益。这种性质源自 于产品的不可分割性。由于产品不可 分割，因而所有的消费者可以 共同消费同一个产品。每一个消费者均可从该产 品中获得利益，在自己 获得利益的同时，并不妨碍他人从中获得利益，消费者 之间 不存在利益上的 冲 突。 ” 受 益的 非排他性 是指不可能阻 止不付费者对产品的 消费。纯公共品的这三 种特性，决定了它只能由 政府来提供。 准公共品 不同时具有以 上三种特性，又具有私人品的某些特性。准公共品 又可分为:拥挤性的公共品和技术排他性的公共品。 拥挤性的公共品是指那些 随着消费者人数的增加会产生拥挤，从而会减少每个消费者可以从中获得的效 益的公共品。 这类公共品的效用虽为整个社会成员所共享，但在消费上具有一 定程度的竞争性;技术排他性的公共品是指那些效益可以定价，从而可以在技 术上实现排他的公共品。这类公共品的效用名义上向 全社会提供，但在受益上 可以排他即谁花钱谁受益。准公共品的一个共同特点是他们既可以由私人部门 , o 娄成武， 郑文范 .公 共事业管 理 学 川 北京: 高等教育出版 社 . 2 0 0 2 . 岭- l 0 u 周天勇. 现代公共财政与 税收 学山 . 中国财政经济出版社 2 0 0 2 . 1 ) 2 6 第二章相关理论回 顾 通过市场提供，也可由政府部门 直接提供，或是由政府部门给予补助的方法通 过市 场提 供. 1 2 在现实生活中， 真正的纯公共品并不多见，大多公用事业所提供的产品 和 服务属于准公共品。 其中，环卫产品可视为准公共产品，收费是与其成本、价 格相关的 一个重要问 题。城市生活垃圾的清运等环卫服务存在着 “ 免费搭车” 的问题， 解决这一问 题，关键就是要制定切实有力、科学合理、灵活有效的 市 场化的收费 标准和收费制度。建立收费体系要对环卫服务进一步细分， 区分 经 营性服务和公益性服务以及经营性服务的范围、种类，确定 “ 买单”对象， 并 按照不同 等次的服务质量、标准来全面、系统地测定完全的成本， 确定价格。 同时，还要研究采取收支两条线的方式进行收费管理，在收费方式上可采取公 安、 工商配合或搭车收费等灵活有效的收费方式，如有些城市采用将垃圾收费 和水费、电 费 等搭车收费的方式， 遏止环卫服务中的 “ 免费搭车， 现象。 大多数公共品 在我国由政府生产、政府提供，我国的环卫企业主要依赖财 政拨款，在一些西方发达国家则可由私人生产、私人提供，而且效率很高。我 国应借鉴西方市场经济国家的经验， 广泛吸引民间投资城市公用事业领域， 提 高城市公用事业的供给和服务水平。世界银行曾根据潜在市场竞争能力、设施 所提供服务的消费 特点、收益潜力、公平性和环境的外部因素等指标，定量分 析了 不同 基 础 设 施 部 门 可销售性( 市 场化能 力 指 数 ) 大小。( 世界 银行， 1 9 9 4 ) 1 3 1 2 从 颖 超. 中 国 民 间 投资 城 市 公 用事业问 题研究 d i . 山 东 大 学 . 2 0 0 5 . 1 0 . p 1 2 u 世界银行. 1 9 9 4 世界发展报告. 中国财政经济出版 1 9 9 4 第二章 相 关理论回 顾 表2 . 1不同基础设施部门可销售性指数表 基础设施类别可销售性指数基础设施类别可销售性指数 电信: 电力、天然气: 市内电话 2 . 6 热电2 . 6 长 途电 话和附加值 3 . 0输电2 . 4 水:配电 2 . 4 城区管道网络 2 . 0 天然气生产与输送 3 . 0 非管道系统 2 . 4交通运输: 卫生设施:路基和车站 2 . 0 管 道排污处理 1 . 8 铁路运输和客运 2 . 6 公寓污水处理 2 . 0 城市公共汽车 2 . 4 现场处理2 . 4城市有轨交通2 . 4 废弃物:农村公路 1 . 0 收集 2 . 8 干线和支线道路 2 . 4 环境卫生处理2 . 0城市道路1 . 8 灌溉:港口与机场设施2 . 0 主渠与二级网络 1 . 4 港 口 与 机 场 服 务 一2 .6 三级网 络 ( 田间) 2 . 4 注:可销售 性评级说明:1 . 0 ( 可销售性最低) ， 2 .0 ( 可销售性中等) ， 3 . 0 ( 可销售性最高 ) 资料来源: 世界银行. 1 9 9 4 世界发展报告. 中国 财政经济出版. 1 9 9 4 2 . 1 . 3 我国公用事业的特点 我国 公用事业的特点主要有几下几方面: 1 、公用事业的基础性与公益性 公用事业的基础性与公益性主要是由其生产或提供的物品或服务的属性来 决定的。 公用事业所提供的大多数产品 和服务，是一种介于纯公共品 和私人物 品之间的 准公共品。它的基础性在于:作为最终消费品，它与城市居民的收入 水平、消费水平、生活质量直接相关， 其不可或缺与不可替代性的特质也加深 了消费者对公用事业的依赖性;作为要素投入，它不仅关系到其他生产者的成 本状况， 还关系到能否正常、稳定地组织生产活动。也就是说，公用事业与生 产生活的费用和生产生活的连续性、便捷性直接紧密地联系在一起， 其产品和 服务的 性能与 价格的变化，必然会导致其他部门的连锁反应。 “ 贾瑞 . 中 国 公 用 事业民 营化改革与规制重建 d 东 北 财经大学2 0 0 4 . p 2 -3 第二章相关理论回顾 作为现代化城市的 重要基础设施， 城市公用事业的公益性主要体现在其产品 的特殊性上。城市公 用事业所提供的产品或服务， 作为最终消费品，与城市居 民的收入水平、消费 水平、生活 质量直接相关;作为要素投入，不仅关系到其 他生产者成本状况， 还关系到能否正常、稳定地组织生产活动。也就是说