（社会保障专业论文）农村土地产权与失地农民社会保障问题研究.pdf

捅斐 工业化和城市化是当今任何国家和地区经济社会发展的目标，其所带来的正 的外部性应该在全社会范围内被普遍分享，但是，目前中国的工业化和城市化并 不是渐进式的演变过程，普遍表现为政府主导下外延式扩张的特点，因而造成工 业化和城市化所带来的收益没有在全社会范围内被普遍共享，而其所带来的成本 又被一部分特殊的群体所承担，结果使得这一部分人成为了社会的边缘弱势群 体。比如，城市化推进过程中由于大量土地被征用而造成的失地农民问题。 本文研究认为：造成失地农民弱势性的根源不在于城市化进程的加快，而在 于现有的农村土地产权的不完整性和分置状态使得失地农民在土地被征用过程 中不具有谈判权力。政府对土地征用权和定价权的垄断，以及较低的补偿标准是 造成失地农民弱势性的根本原因。本文在现行的土地制度下，运用产权理论对政 府在行政征地过程中造成失地农民弱势性的根源问题作以具体理论分析，对政府 在征地过程中的垄断行为和征地补偿状况给予解释。并且，分析了政府在征用土 地推进城市化进程过程中，应该以失地农民的现实需求为依据制定补偿标准，引 入“持续生计理念”把失地农民纳入制度化的保障当中，为失地农民承担基本的 保障责任，设计正式的、合理的保障制度是政府的主要责任。而这一责任的履行 应该以政府征地前行为的清楚界定和征地后责任的明确为前提，在财政可以承受 的范围之内，建立失地农民社会保障，并最终实现其向城市居民社会保障的过渡。 关键词：农村土鲍产权失地农民社会保障制度设计 研究类型：应用研究 a n a l y s i so ft h ef a r m l a n dp r o p e r t yi n s t i t u t i o na n ds o c i a ls e c u r i t yo f i n d u s t r i a l i z a t i o na n du r b a n i z a t i o ni st h eg o a lo f e c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t i na n yc o u n t r ya n dr e # o n , t h ee x t e r n a li n c o m eo f p r o c e s ss h o u l db ew i d e l ys h a r e di n w h o l et h es o c i e t y a tt h es a m et i m ec h i n a t si n d u s t r i a l i z a t i o na n du r b a n i z a t i o ni sn o ta g r a d u a lp r o c e s s o f e v o l u t i o n g e n e r a l l y t h ec h a r a c t e r i s t i c s r e p r e s e n t t h e g o v e r n m e n t - d o m i n a n to fe x t e n s i o ne x p a n s i o n , r e s u l t i n gi nr e v e n u eb r o u g h tw h i c hb y i n d u s t r i a l i z a t i o na n du r b a n i z a t i o nw c t en o ts h a r e di nt h ew h o l eo fs o c i e t y b u tt h e c o s tb o m eb yap a r t i c u l a rg r o u pi l a d et h i ss e g m e n to fp e o p l eo i lt h em a r g i n so f s o c i e t yb e c o m i n gt h ev u l n e r a b l eg r o u p s f o re x a m p l e , q u e s t i o n so f l a n d l o s i n gf a r m e r d u r i n gt h ep r o c e s so f u r b a n i z a t i o m t h i sp a p e ra n a l y z e dt h er o o tc a u s eo fl a n d - l o s i n gf a r m e ri sn o tt h ea c c e l e r a t i n g p r o c e s so f u r b a n i z a t i o n , i nt h ef a c t , t h ei n t e g r a t e dr u r a ll a n dp r o p e r t yr i g h t sn l a d et h e p e a s a n t sh a v en o tn e g o t i a t i o nr i g h t “n g t h ep r o c e s so f r u r a ll a n de x p r o p r i a t i o n , a n d g o v e r n m e n tm o n o p o l yo nt h ep o w e r t or e q u i s i t i o nl a n da n dm a k et h ep r i c e s ot h e l o w e rs t a n d a r do f c o m p e n s a t i o ni st h ef u n d a m e n t a lr e a s o nf o rt h el a n d - l o s i n gf a r m e r d i s a d v a n t a g e d t h ep a p e rb a s e do nt h ec u r r e n tl a n ds y s t e m , u s i n gt h ep r o p e r t yr i g h t s t h e o r yt oa m l y z e dt h er o o tc a u s eo f l a n d l o s i n gf a r m e rv u l n e r a b l ea n dd i s a d v a n t a g e d , e x p l a i nt h em o n o p o l i s t i cb e h a v i o ro fg o v e m m e mi nt h ep r o c e s so fl a n de x p r o p r i a t i o n a n dt h ec o m p e n s a t i o nf o rl o s tl a n d - l o s i n gf a r m e r f u r t h e r m o r e ，d r a w i n gac o n c l u s i o n a tt h el a s tp a r to f t h ep a p e rt h a tt h eg o v e r n m e n t 曲l 砌db a s e do nt h ep r a c t i c a ll l q 地c i so f l a n d - l o s i n gf a r m e rt om a k et h ec o m p e n s a t i o ns t a n d a r d sa n dl l s et h e ”s u s t a i n a b l e f i v e l i h o o d s ”c o n c e p tt oo f f e rt h ep r o t e c t i o nt ot h e m o n eo ft h em o s ti m p o r t a n t m e a s u r e st or e d u c et h er i s k so fl a n d - l o s i n gf a r m e r sb em e n t i o n e di st oi n t r o d u c et h e c u r r e n tf i f ea s 鳓翟n c e e m p l o y m e n ti n s u r a n c e , a n df u t u r ee n d o w m e n ti n t ot h es o c i a l s e c u r i t ys y s t e m o nt h eb a s i so ft h er a t i o n a ld e m a n d s ，t h i sp a p e rp r o p o s e sas o c i a l s e c u r i t ) rp o l i c e sa r r a n g e m e n tw h i c hi sb o t hr e a l i s t i ca n ds u s t a i n a b l ea c c o r d i n gt ot h e p f i o r i t yo r d e ro fs o c i a ls e c u r i t yd e m a n d sa n dr e a l i z e sas m o o t h l yt r a n s i t i o n6 姗t h e s o c i a ls e c u r i t yo f l a n d l o s i n gf a r m e rt ot h a to f c i t i z e n s a f t e ra l ld e s i g n i n gt h er e a s o n a b l ep r o t e c t i o ns y s t e mf o rl a n d - l o s i n gf a r m e ri na l o n g s u s t a i n e da n di n s t i t u t i o n a l i z e d p r o t e c t i o ni st h eg o v e r a m e n t s p l 血n a r y r e s p o n s i b i l i t y a n dt h ef u l f i l l m e n to ft h i sr e s p o n s i b i l i t ys h o u l db ec l e a r l yd e f i n e di n t h ef o r m e rg o v e r n m e n t sb e h a v i o rd u r i n gt h ep r o c e s so fl a n de x p r o p r i a t i o na n da f t e r t oc l e a r l yd e f i n e dt h er e s p o n s i b i l i t yt oe s t a b l i s ht h es o c i a ls e c u r i t yt 0 l a n d - l o s i n g f a l m e ri nat o l e r a b l er a n g e k e yw o r d s - f a r m l a n dp r o p e r t yi n s t i t u t i o n l a n d - l o s i n gf a r m e r s s o c i a ls e c u r i t y s y s t e md e s i g n t y p eo f t h e s i s ：a p p f i c a t i o nr e s e a r c h 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解学校有关保护知识产权的规定，即：研究生在校攻读 学位期间论文工作的知识产权单位属于西北大学。学校有权保留并向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。本人允许论文被查阅和 借阅。学校可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同 时，本人保证，毕业后结合学位论文研究课题再撰写的文章一律注明作 者单位为西北大学。 保密论文待解密后适用本声明。， 学位论文作者签名： 娜 指导教师签名 柙 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西 北大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的 同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢 意。 1 导论 1 1 研究背景 随着我国城市化进程的加快，从1 9 9 0 年以来，平均每年流失土地1 0 0 0 万亩 左右，据估计，目前全国完全失地和部分失地农民的数量可能超过4 0 0 0 - 5 0 0 0 万 人。按照 d o ，从而推动 均衡价格上涨，即p ， p o ( 图3 2 ) ；地方政府在土地价格的刺激下，利用土地征用 权力扩大土地供给从s o 到s 。，但扩大供给后并没有降低土地垄断价格，现实中土 地需求增加，d 2 d 。进一步促使供给价格上涨到m ，均衡点上涨到e ：( 图3 3 ) ，即： s 1 s o d 2 d l a d s p 2 p 1 在价格p 2 下，地方政府进一步扩大土地供给，而厂商需求也随之增加，供给和 需求达到新的均衡点e 3 ( 图3 - 4 ) 。把短期内的均衡点连接起来，可以推导出长期 的土地供给曲线( 图3 5 ) ，从而可以有力地解释目前中国外延式的城市扩张现 象。 3 2 3 土地租金归属 在现行的土地制度下，地方政府土地一级市场垄断征用，并以较低的补偿价 格获得其土地需求，而在二级市场又以较高的价格垄断土地供给，因而在土地的 需求与供给之间利用强制手段制造利润空间，以获得垄断利润，可以说土地供给 方与需求方垄断力量的强弱在一定程度上决定了土地租金的归属比例的戈1 1 分。在 2 0 世纪8 0 年代，土地收益是在中央和地方按比例分成分配，如耕地占用税，中央 与地方的分成比例1 9 8 7 年为5 ：5 ，1 9 8 9 年为3 ：7 ；出让金的分成比例，1 9 8 9 年为 中央4 0 ，当年降为3 2 ，1 9 9 2 年降到5 。尽管分成比例一再调整，中央收取的 部分一减再减，但不少地方政府仍出于本位利益，采取分解土地出让金和收取实 物地租等“巧妙”的方法，截留和规避应上交中央的收益。截止到1 9 9 4 年财税改 革前，全国己收取土地出让金2 0 0 0 多亿元，而中央实际收缴仅5 亿元，只占应收 缴额的9 0 4 。0 1 9 9 4 年分税常4 实行之后，土地收益干脆全部留给了地方( 其中包括 农用地转用收益) ，同时城市基础设施建设支出也主要由地方城市一级财政承担。 这种财权和事权主要放在地方城市政府的模式，造成了地方城市政府谋求土地收 入最大化的“经营城市”理念。根据国务院的有关规定，土地出让收益主要用于 城市基础设施建设和土地开发。根据测算，“十五”期间，全国城市基础设施建 设大约需要投资l 万亿元，其中以地方政府为主导的财政投资约占2 0 0 0 - 3 0 0 0 亿 元，其余7 0 0 0 8 0 0 0 亿元则主要是政府通过土地运作抵押贷款、利用外资、市场 融资等方式筹集解决。在财政投资中主要是政府的土地出让收益。如无锡市2 0 0 1 2 0 0 5 年问9 0 的土地出让收益都用于城市基础设施建设投入。太原市2 0 0 4 年预算 内安排的城市建设支出2 0 0 0 万元左右，而支出方面达到1 6 5 亿元，其中9 3 亿元来 自土地出让收益，土地出让收益占城市建设支出的比例高达5 6 4 。o 自土地有偿使用制度施行以来，我国地方政府所取得的土地收益是租、税、 费并举的状态收益形式主要有土地出让收益、国家土地股权收益、土地租赁收益、 土地税收及各类土地费。这几类土地收益中，除各类土地费的名目繁多难以统 李涛：农地征用的收益分配与博弈分析 ，经济理论与经济管理 2 0 0 6 年第9 期 同上 2 3 计外，其他各类土地收益近年的情况见表3 1 。从各类收益的总量来看，土地 市场收益中以出让占绝大多数， 租赁收益最少；税收明显低于土地市场收益， 三类税收相比，土地增值税、耕地占用税与城镇土地使用税比值约为l ：2 4 ： 2 9 。随时间变化情况看，土地收益总量增加迅速，在各类收益中，以出让 收益涨幅最大，年均增长幅度在2 0 0 以上，但2 0 0 4 年呈现下降趋势；2 0 0 3 年 以前，税收增长幅度相对缓慢，土地增值税、耕地占用税、城镇土地使用税年 均增长分别为8 6 、3 8 和l o ，但2 0 0 4 年土地增值税增幅在1 0 0 以上。 表3 - 1 ：1 9 9 9 2 0 0 4 年政府各类土地收益总量对照表( 单位：亿元) 年份出让收益租赁收益其他土地增值税耕地使用税土地占用税 1 9 9 95 1 4 3 32 6 64 7 46 83 3 0 35 9 1 2 0 0 0 5 9 5 1 84 1 32 5 2 58 4 3 5 3 2 6 4 1 9 2 0 0 11 2 9 5 8 9 3 9 5 1 8 2 51 0 1 33 7 1 36 6 1 2 2 0 0 22 4 1 6 7 95 7 43 l7 72 0 55 7 1 37 6 1 8 2 0 0 36 1 6 1 2 28 9 1 99 11 6 2 0 0 45 8 9 4 1 4 7 5 11 1 8 5 5 1 0 6 2 合计 1 6 8 7 7 9 51 6 仰8 0 0 l1 5 8 43 7 1 4 44 6 4 8 比重( )9 3 9 30 0 9o 8 82 0 7 2 0 7 2 5 9 数据来源：历年中国国土资源年鉴 、中国税务年鉴、中国国土资源公报整 理而来。 政府与农村集体经济组织问的收益分配在上述政府获得的各类收益中，除耕 地占用税可能用于耕地的复垦改良而使农民间接受益外，农民集体没有参与任何 一项收益分配，在土地所有权由农村集体所有转为国家所有时，政府居于高度垄 断的地位，收益分配的方式表现为政府向被征地农民进行征地补偿费。各项补偿 费用的标准由政府确定。在农村集体土地所有权转为国有土地所有权，并从中进 一步分离出土地使用权及其他派生权利的过程中，权利及收益主体一农民集体 和政府的目标、策略各不相同，形成一个动态的博弈局。参与人为政府与农民集 体，在国家对集体土地所有权变更进行严格管制的制度环境下，政府与农民集体 在土地收益分配上存在行动的先后顺序与信息的非对称性，其中政府居于垄断地 位，因此两者间的博弈关系在不完全信息条件下，政府获得大部分的土地租金。 而在土地二级市场中，政府虽然拥有制定土地垄断价格的权利，但由于厂商的成 本转嫁渠道一般比较畅通，因此，确保获得土地超额租金可能形式一定存在。并 且，厂商影响获得土地租金的重要因素在于其自身的经营状况，因而，政府与厂 商之间的租金分配比例一般较难确定。 3 3 补偿价格对土地价值异化 3 3 1 农地的价值分析 土地的价值，像永久性租金的价值一样，是依据同样原则用地租资本化来计 算的。土地是“财富之母”，是不可替代的最基本的生产资料。从稀缺和不能再 生的意义上讲，土地是无价之宝。而一旦把土地与所有权、使用权、支配权和处 置权等经济权能联系在一起，土地的商品属性自然生成，土地因此成为有价之物， 其价值实现由土地价格来表现。 按照现行政策和法律框架，城市土地属于国家所有，但使用权可属于经济自 主体或自然人，因而城市土地价值的实现实质上是使用权价值的实现。因为，无 论城市土地怎么转让，其国家所有的性质是不变的。而农村集体所有的土地的价 值实现则有所不同。中华人民共和国土地管理法( 简称 土地管理法) 第二 章第六条规定，“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属 于集体所有；宅基地、自留地、自留山，属于集体所有”。第八条规定，“集体所 有的土地依照法律属于村民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织 或者村民委员会经营”。第十二条规定，“集体所有的土地，可以由集体或个人承 包经营，从事农、林、牧、渔业生产”。按照土地管理法的相关规定，农村 土地当属集体所有，同时，土地所有权与使用权是相分离的，即依法承包土地的 农户，没有土地的所有权，只有土地的使用权。正是由于农村土地相对于城市土 地国家所有的集体所有权能，决定了它可以以所有权能让渡方式实现其土地价 值。这在国家因建设需要征用农村土地时反映得非常突出。因为，征地实质上就 是购买农村土地，将农村集体所有的土地转变成国家所有的土地，此时，农村土 地价值实际表现为土地所有权价值的实现。在农村土地集体所有保持不变的前提 下，拥有土地使用权的农户，作为最基本的、独立的生产经营单位，同时拥有土 地的支配权和处置权等权能，这是土地使用权可以以多种形式流转的基础。在这 个权能层面上，因农户土地流转促成的农村土地价值的实现，可称为土地使用权 价值的实现。所以农村土地的价值实现具有所有权价值实现和使用权价值实现的 二重性。 农村土地价值实现的二重性，决定了其价值实现的显性特征。即土地使用权 能的多形式让渡，决定了土地使用权价值实现的多样化特征；土地所有权能的单 向性让渡，决定了土地所有权价值实现的单一性特征。前者指农户对土地使用权 可以采取重组、入股、租赁等高级形式，以及采取代种、转包等初级形式来实现 土地使用权价值。后者则指，当发生国家征地时，农户以获得赔偿和安置的方式， “出售”集体所有的土地，实现土地所有权价值。由于“出售”土地的对象主要 限于国家，所以，农村土地所有权价值实现具有单一性特征。 3 3 2 现行土地征用补偿价格不合理性分析 我国现行法律法规规定，土地征用补偿以农业生产平均产值为补偿依据。土 地管理法规定的征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和 青苗补偿费，前两项的补偿标准分别为该耕地前3 年平均产值的6 - 1 0 倍和4 6 倍，两项之和低限是l o 倍，高限为1 6 倍，特殊情况最高不能超过3 0 倍，这样 的土地补偿标准显然是以土地农用且存在工农产品价格剪刀差，被征地农民生活 在农村为核定基础的。这充分体现了农地征用补偿的不合理性： ( 1 ) 尽管说较低的农产品价格抑制了农民的农地需求，有助于增加农民土 地征用供给水平，但是，由于我国人均土地资源极其匮乏，而当人均土地资源极 少时，农民的理性原则是以生存安全为第一要素，其经济决策的基础是生存伦理 而不是经济理性，这导致农民并不会因农产品价格较低而放弃对土地的追逐。 ( 2 ) 正如众多研究所指出的那样，土地之于农民不仅具有生产性功能，而 且具有非生产性功能，仅仅按农业生产用途对被征地农民进行经济补偿，无疑构 成了对农民利益的部分剥夺。 ( 3 ) 根据任浩等( 2 0 0 3 ) 运用相关数据对2 0 0 0 年全国农地收益价格的研究， 剪刀差修正前的农地收益价格仅仅为修正后土地收益价格的4 0 左右，用补偿倍 数法所得的征地补偿只相当于农地价格的1 5 ，修正后的土地补偿价格也只相当 于农地价格的2 5 。国工农产品价格剪刀差的存在使农民所得补偿偏低。 ( 4 ) 土地征用补偿费被层层截流，农民所得进一步减少，按照法律规定： 土地征用补偿费的第一项给集体经济组织，第二项给安置单位，农民个人只能得 到第三项即土地附着物和青苗补助费。土地补偿费层层截流，农民所得甚少。其 中，乡镇政府参与征地补偿分配是不合法的，圆另外，村集体与农民个体之间分 配混乱，失地农民之间分配混乱，o ( 5 ) 有学者指出，现行土地补偿制度未体现农地作为景观或可持续发展的 特殊环境价值和资源保有价。现行土地征用按土地原用途对农民进行补偿，以农 民生活在农村为补偿背景，这是要求被征地农民以农业收入生活于城镇中 农村土地对于农民具有多重效用，包括生活保障、提供就业机会、直接收益、 子女继承等。王克强、钱忠好( 2 0 0 3 ) 等的研究表明：农村土地非生产性收益对 农民土地承包经营权市场需求和供给的影响作用表现为需求同向，供给反向，+ 现 阶段我国农村存在着社会保障体系不健全、保险市场缺失、农村剩余劳动力流动 受阻等诸多问题，使得土地之于农民具有较多的非生产性收益。 并且，只要非 农产业不能为农民提供稳定的就业机会并使农民形成稳定的收入预期，农地经营 的非生产性收益就不会完全消失。土地是农民的命根子，一语道破了土地之于农 民的重要性，它将农民对土地的情感和认知高度浓缩在一起( 钱忠好，2 0 0 4 ) 。o 目前，政府的土地强制性征用补偿标准没有充分考虑土地的非生产性收益，低于 农民对于土地的价值认同，因此是对农民土地权益的侵犯。 任浩等：剪刀差对农地价格的影响，中国土地科学) 2 0 0 3 年第6 期。 朱明芬：浙江失地农民利益保障现状调查及对策 ，农村经济2 0 0 3 年的第2 期 卢海元：妥善安置失地农民的基本设想) ，研究征地问题探索改革之路二) ，中国大地出版社2 0 0 3 版 钱忠好：农地承包经营权市场流转理论与政簧分析 ，经济研究 2 0 0 3 年第2 期。 钱忠好：土地征用：均衡与非均衡分析 ，管理世界 2 0 0 4 年第1 2 期。 2 7 4 失地农民社会保障制度设计 城市化和工业化的进程不可逆转，而在这一进程中所造成的消极效应即失地 农民的弱势性急需调整和转变，消除或缓解这一消极效应需要加强政府的宏观调 控，在遵循现有土地制度框架下重点分析改变失地农民弱势性的路径，本章将从 征地前政府行为的界定和征地后政府责任界定两方面对解决失地农民弱势性问 题进行阐释，并提出为失地农民设计社会保障的制度构想。 4 1 征地前政府行为界定 政府征用土地方式使其在土地征用方面获得较大的经济收益，从而更具有经 营和储备土地的牟利冲动，限制政府的征地行为不仅要对其征地方式进行调整， 更要对其征地目的和规模进行控制。 4 1 1 调整目前的征地方式 1 9 9 8 年颁布实旌的新土地管理法第四十三条、第四十四条规定，只有 国有土地才可有偿出让或划拨土地使用权用于各项建设( 用于兴办乡镇企业、村 民建设住宅、乡( 镇) 村公共设施和公益事业建设除外) 。集体所有的土地必须 先被征用为国有土地后才能用于建设，而如果是农用地，还必须先办理农用地转 用审批手续转为建设用地后，才能被征用为国有土地。需要用地的单位和个人可 通过划拨或有偿出让的方式取得国有土地一定期限的使用权。因此，在我国，一 般所说的“国家征用土地”实质上是指将“集体所有制土地”转为“全民所有制 土地”，也就是说通过国家征用的形式将土地从“农民集体所有”转变为“国有”。 目的是将非国有土地转化为国有土地，纳入城市建设可用地的范畴，而并非国家 。为公共利益的需要。而强制征用土地。 在现行征地制度下，必须大幅度提高对农民的补偿标准。目前，国有土地出 让价格往往是征地时补偿给农民部分的5 6 倍以上。即使考虑各种成本，政府从 中获得的价差一般也在l 倍以上。这明显没有基于产权结构进行分配，违背了社 会公正的基本准则。采用“征购”的方式比现行的征用更为适宜。应该认识到， 给予农民充分而合理的补偿，不仅会减少矛盾，而且会让一部分人先富起来，利 于加快城市化进程，利于形成先进的生产力。 目前征地方式，明显的暴露出公权对私权的侵犯。因此，从长期来看，应当 严格根据产权结构进行利益分配。现行征地范围明显过宽，应当在将征地范围严 格限定在公益性用地的基础之上来进行。赋予农民的收益权就是对农民利益最有 效的保护。从长远趋势来看，最好的征地方式就是赋予农民充分的产权，放宽法 律限制，允许农村集体经济组织直接将农业用地转为非农业用地，并进入土地一 级市场。通过这种非农化方式，保护农民利益才有根基。 4 1 2 调整政府购买农地的力度 4 1 2 1 限制政府征用土地目的 土地征用是一个世界范围的普遍现象。土地征用是政府为了公共利益的需要 而依法强制地取得他人土地并给予补偿的行为。r a l e i g hb a r l o w e ( 1 9 8 9 ) 认为，征 用权是最高统治者在没有所有者同意的情况下将财产用于公共目的的权力，是政 府与生俱来的权力。在当今中国，一方面，。土地征用成为国家获得非农建设用 地主要的甚至是唯一的手段”并初步形成以宪法为基础，以土地管理法 及相关条例为中心的土地征用制度法律体系，如我国宪法第十条第三款规定， “国家为了公共利益的需要可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予 补偿”；土地管理法进一步规定，“任何单位和个人进行建设需要使用土地的， 必须依法申请使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和 国家征用的原属于农民集体的土地”。土地征用存在的经济原因就在于政府作为 某些公共物品的提供者“不仅具有规模经济的优势”，而且能够节约交易费用( 陈 利根等，2 0 0 3 ) 。o 因此，土地征用权的滥用和泛化成为了普遍现象。农业部提供 的数据显示，近两年来，关于征地、土地流转等问题的信访始终占总量的5 0 以 上，在许多地方己成为超过农民负担的一个主要社会问题，莱斯特布朗指出， “汽车和农作物的土地之争已经演变成富人与穷人的争夺”土地征用问题已引 起中央政府的高度关注，并采取了诸如实施土地收购储备制度，进行非农建设用 陈利根等：土地征用制度改革与创新一个经济学分析框架，中国农村观察 2 0 0 3 年第6 期 地进入土地市场改革试点等举措。 土地征用权的滥用与人们对公共目的或公共利益限定不足、概念不清有关。 公共利益这一概念具有高度的抽象性，公共利益的内容具有多面性和不确定性。 陈江龙等指出：土地征用中的公共利益可分为绝对公共利益和相对公共利益两个 层次。o 绝对公共利益是一个社会广泛承认的独立于社会国家现实的政策之外的 社会价值；相对公共利益是根据不同的发展阶段经由政府和民众选择的符合社会 国家急需原则的阶段性的重要社会利益。从中可以看出，公共利益是一个动态的 概念。就土地征用而言，国家出于公共利益的需要，在一定范围内征用农地是完 全应该的，但是，地征用权的行使必须确保征用后的土地使用能产生比原土地 所有人使用土地更高的价值，并且确保这种公益价值惠及全体社会成员。强调以 公共利益为目的，是世界各国对国家行使财产征用权进行法律限制的通行做法。 我国宪法、土地管理法明确规定土地征用必须以公共利益需要为目的，但 相关法律不仅未对公共利益做出明确的界定，而且土地管理法将征地范围从 宪法规定的公共利益需要扩大为包括非公共利益需要的一切用地项目，。国 ，一 家为了公共利益的需要可以依法对集体所有的土地实行征用，任何单位和个人进 行建设，需要使用土地的必须依法申请使用国有土地”。这一状况必然导致土地 征用权的滥用。曲福田等( 1 9 9 7 ) 的研究表明，某省1 1 个县1 9 9 2 年的2 0 0 个 最 大的用地项目中属于公共事业的仅有4 2 项，而以盈利为目的的公司、企业高达4 8 项，其中房地产项f 1 3 5 项。因此，要实现土地征用均衡的目标，就必须按照宪 法的规定，将土地征用严格控制在公共利益限定的范围内，严格限定征地权， 彻底改变目前不论是公共事业用地还是经营性用地都一律实行士地征用的做法。 对公益目的用地如国防、教育、公共卫生、公共交通等不具有营利性的行业项目 用鲍，采取土地征用的方式并实行公平补偿；对以盈利为目的的经营性用地，则 应该进行严格的控制和总体规划。 4 1 2 2 缩减政府购买土地规模 关于征地补偿，一般的研究基本偏向于利用补偿金为失地农民建立社会保 障，以保障其未来生活。当然，解决失地农民的弱势性，为失地农民建立社会保 障是政府征地后应该为农民负有的责任，而在征地前，解决失地农民弱势性的关 陈江龙等：土地征用的理论分析及我国征地制度改革 ，江苏社会科学2 0 0 2 年第2 期。 3 0 键在于限制政府过度征用土地。而利用补偿金为失地农民建立社会保障是政府实 旌转移支付的一种方式，而这一方式恰好缓解了政府当前的财政负担，反面在一 定程度上刺激了政府征用土地的冲动。 限制政府征地前的行为，本文认为，对于不断换届的政府来说，采取为征地 农民直接发放补偿金对政府更具有财政的约束力，不仅可以更有效地制止政府过 度征用土地的目的，并且以政府购买的形式直接支付补偿金，其产生的乘数效应 比转移支付的乘数效应更大。 以g 表示政府支出变动，a y 表示收入变动，k g 为政府支出乘数，则 k f y a g = l 1 - b ( 0 6 k ，即政府购买乘数大于政府转移支 出乘数。因此，改变政府购买水平对宏观经济的效果要大于政府转移支付的效果， 改变政府购买水平是财政政策中最有效的手段。 直接发放补偿金意味着增加政府的购买，一方面可以增加国民收入，另一方 面，政府购买又受制于财政的预算约束，从而有效的遏制政府过度征用地。 在政府征用土地前农地的补偿标准基本确定，直接发放补偿金和为失地农民 建立社会保障其实质是资金比例的划分问题，在政府购买和转移支付之间的权衡 应该从有效遏制土地征用和改变失地农民弱势性的现实出发。目前，中国养老社 会保障金欠债8 0 0 0 亿，每年仍以1 0 0 0 , ( 乙的规模增加，为失地农民建立社会保障， 从长期来看只能是增加政府的财政负担。但是，目前大量的农民土地已经被征用， 并且，每年仍有大量的土缝将被征用，这是城市化得以推进的基本前提，因此， 在农民土地被征用后，为失地农民建立社会保障作为转移支付的方式，仍然是政 b 府不容逃避的责任。 ( o b ”的依据是凯恩斯对国民收入决定理论中的假设。根据目前中国经济发展状况，本文认为采用 这一暇设比较合理。 3 l 4 2 征地后政府责任界定 由于农村土地产权界定的模糊性和政府征用土地的强制性，造成大量失地农 民的弱势性。如果失地农民弱势性长期得不到矫正。不仅影响三农问题的解决和 新农村建设，更会阻碍社会主义和谐社会进程的推进。因此，解决失地农民的弱 势性，需要从源头治理，防止地方政府为了获得土地租金而过度征用土地，对政 府征地前的行为进行界定：为了维护农民的利益，降低和减缓由于失地所带来的 风险和弱势性，对政府征用土地后的责任也要进行界定，使其在获得土地租金的 同时，为失地农民建立适度的社会保障政策和正式的保障制度。下面主要从三个 方面对征地后政府的责任进行界定。 4 2 1 制定合理的补偿标准 4 2 1 1 补偿标准设计的理论前提 把失地农民纳入统一的、稳定的、制度化的社会保障体系之中，具有两个最 基本的前提：一是政府对农民土地使用权的认可和尊重，这是保证农民获得征地 补偿的依据，是农民失去土地后获得当期生活的主要来源；二是对承包期满后， 农民继续承包土地再度获得使用权的承认，这是农民获得未来生活和养老保障的 保证。对继续承包权的承认，从另一方面说也是对土地保障功能的认可，这是为 失地农民建立社会保障的理论依据。一次性补偿和货币安置方式以及补偿金的上 限规定，是对农民未来土地使用权的忽略。在这两个前提之下，为失地农民建立 社会保障是政府应尽的责任。 4 2 1 2 补偿标准设计的现实依据 政策设计需要关注农民的真实( 理性) 需求，解决农民失地后面临的主要风 险是进行政策设计的主要依据。农民失去土地后面临的风险主要有三类，一是失 去稳定的经济收入来源，导致当期生活困难；二是失去就业的场所和岗位，农民 由于专业技能的限制，在农业以外的其他部门很难实现就业；三是失去了获得长 期稳定收入所必须的生产资料，导致未来生活难以保障。解决第一类风险的途径 主要是向其支付一定的当期生活费用，保证失地后的生活水平不降低；解决第二 类风险的方式需要在政府的引导下进行专业技能的培训，使其转化生产方式，在 农业以外的其他部门实现就业，以取得稳定的收入来源；解决第三类风险则必须 依靠以养老保险和基本医疗保险为主要内容的社会保障制度。解决农民失地后面 临的主要风险，关注和满足农民的真实需求是政策设计的现实依据。 4 2 1 3 政策设计的主导思想 失地农民社会保障问题是暂时性的，失地农民逐步向城市市民过渡是城市化 的必然趋势，因而，失地农民社会保障最终需要向国家基本社会保障过渡。而要 实现这一过渡，首先需要从征地的源头开始，先进行制度设计，再确定征地补偿 标准，因为足额的补偿金是顺利实现失地农民社会保障与国家基本社会保障衔接 的前提。 失地农民社会保障政策设计的主导思想是要在不降低失地农民当期生活水 平的前提下，以解决失地农民面临的三大风险为目的，把失地农民的当期生活、 就业保障和养老保障纳入保障的体系范围。因为这三者构成了失地农民的真实 ( 理性) 需求，满足真实需求的费用主要来自于征地补偿金。即征地补偿款= 当 期生活保障费+ 就业培训费( 就业储备金) + 未来养老保险费( 养老储备金) ，因 此征地补偿款应该以满足失地农民真实需要所需要的费用而定。 4 2 2 设计正式的保障制度 4 2 2 1 失地农民当期生活保障；一个现实性制度安排 在征地补偿过程中，货币安置较为普遍。把安置补助费一次性发放给征地农 民，让其自谋出路，这样可以维持失地农民的当前生活，但是，不符合国家国土 资源部关于“对失地农民的安置要以提供长期可靠的基本生活保障为核心，鼓励 和支持各地探索适应社会主义市场经济要求的安置途径”的规定。因此，在维持 当前生活水平的前提下，需要按照“可持续生计”的办法，为失地农民设计一个 具有现实性的制度安排。 ( 1 ) 现行征地补偿的缺陷 很多学者认为：目前的补偿标准太低，补偿标准一般没有最低限定，或者低 限水平表达不清晰，o 并且测算方法不合理。o 依据1 9 8 6 年的土地管理法，征 地补偿包括土地补偿、附着物和青苗补偿，以及安置补助三项。征用土地补偿费， 为该土地被征用前3 年平均年产值的3 - 6 倍；安置补助费为该土地被征用前3 年平均年产值的4 - 6 倍。征用土地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平 均产值的l o 倍。 土地管理法规定土地补偿的“低限”就是补偿等于被征地前 三年平均年产值的3 倍。对安置补助费也只有上限规定而没有低限限制。并且这 种以产值作为征地补偿标准的规定是不合理的，它无法反映被征占土地本身的产 出价值，价格偏低；并且征地补偿标准未包括土地的增值部分，也没有考虑到地 区经济发展水平的差异会导致地价的差异。 其次，农民被排除在征地补偿的“还价权”之外如果农民可以参与补偿的 决定，具有与征地方讨价的权利，其将能获得与被征土地等值的资产补偿，土地 的增值收益也许能够永久地满足被征地农民“保持原有生活水平”但是，农民 土地所有权的缺失，把其排斥在了征地补偿的“还价权”之外，并且政府的补偿 也是在现有法律规定的范围内，比如，等于法定最低补偿；在高于法定最低补偿 但低于法定最高补偿之间的任何一笔补偿；等于法定最高补偿。因此，农民只有 接受政府的合法补偿，难以获得合适的补偿。 更重要的是法律规定“保持原有生活水平”的期限是模糊不清的。这使得补 偿和安置的核算失去了时间标准，到底在多长的时间范围里保持原有生活水平不 变，法律没有明确规定，所以，补偿的数额和失地农民实际生活需要之间存在很 大的差额，这是现行失地补偿的又一缺陷。 ( 2 ) 当前失地农民的生活状况 西部地区土地补偿费和安置补助费最高标准是1 8 万元人( 不含青苗和地上 附着物补偿) ，这与城镇居民收入相比，仅相当于2 0 0 2 年当地城镇居民可支配收 入的1 5 倍。按目前农村居民人均生活消费支出计算，只能维持7 年左右的生活， 按目前城镇居民人均消费支出计算，仅能维持2 年多的生活。o 据浙江省统计局 2 0 0 3 年l o f t 的调查，被调查失地农户，土地征用后的人均纯收入为3 5 9 0 元，比土 周其仁：土地产权与征地制度中国城市化面临的重大选择 经济学季刊 2 0 0 5 年第4 卷，第l 期 高勇：城市化进程中失地农民问题研究，经济学家) 2 0 0 4 年第1 期 参见严予若在“中国首届贫困地区可持续发展战略论坛”题为失地农民生存状况及其反贫困制度设计 分析 的发言h u p ：1 6 2 - 1 0 5 1 8 2 j 6 i n d “p h p ，2 0 0 6 年5 月1 7 日 地征用前下降了1 8 4 。其中土地被全部征用的农户人均纯收入下降幅度更大， 降幅达2 1 9 9 6 。人均纯收入在3 0 0 0 元以下的较低收入农户比例，由土地征用前的 2 3 上升到土地征用后的4 1 ；入均纯收入3 0 0 0 - - 5 0 0 0 元的农户，由5 2 下降到3 7 ； 5 0 0 0 元以上的农户，由2 5 下降到2 2 。o 各地的数据也大致表明，以土地为主要收入来源的农民，失地后生活水平都 有不同程度的下降，这反映了现行的补偿标准，实际不能满足失地农民的长期生 活需要，要单一依靠征地补偿长期维持原有的生活水平不变几乎不现实。 ( 3 ) 当期失地农民社会保障制度设计 国内一些省份为失地农民设立生活保障金，建立生活保障，资金来源表面上 是来自政府、集体和个人三方，实质是来自土地补偿款。在补偿金一定的情况下， 这一做法只是把农民的现期消费转移为未来的生活保障，是以牺牲农民的现期权 益为代价的。o 这种生活保障方式没有顾及失地农民的当期生活，不能体现对当 期生活的保障性。 保证失地农民的当期生活，是比较现实的制度安排。因为，只有在保证当期 生活的前提下才可能谈及就业保障和养老保障，按照需求层次来看，失地农民的 保障也应该遵循优先次序，当期生活保障是最低层的保障需求，也是应该优先满 足的基本需求。