（行政管理专业论文）地方保护主义的成因、危害与对策.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 内容摘要 本文将地方保护主义界定为：地方政府基于自身的利益考虑，利用所控 制的行政性权力，突破调控中心的统一规划，实施垄断的一种行为方式和价 值取向。这种广泛的持久的干预背后必定有很强的能力源和动机源，而这种 强能力源与动机源的形成，仅以“条块分割”或“当好父母官”的主观愿望 等是解释不了的，必须从更宽范围的制度安排上去找原因。 关于地方保护主义的危害，以往的观点一般是将其危害集中归结为引起 地区产业同构以及相互构筑“壁垒”，本文则将我国产业政策是怎样在地方保 护下失效的纳入分析范围，并认为它的危害已超出了经济领域。 文章最后是提出解决对策，基本的思路为：产生地方保护主义固然有很 多制度成因，但我们不能把解决问题的期望都放在改革制度上，必须借助市 场机制的力量进行突破。因为市场的“出清”功能有助于达到一定程度上的 制度均衡，因而消除地方保护主义对策的落脚点，就放在了怎样发挥市场力 量以及如何调控市场上。 、 关键词：地方保护主义地方政府 市场制度 a b s t r a c t i nt h i st h e s i sl o c a lp r o t e c t i o n i s mi sd e f i n e da s ：ac o n d u c t i v es t y l ea n dt r e n d o fv a l u eb a s e d0 i 1t h ec o n s i d e r a t i o no fi t so w np r o f i tb yw h i c h l o c a lg o v e r n m e n t u s e si t sa d m i n i s t r a t i v ep o w e rc o n t r o l l e d ，b r e a k i n gt h r o u g ht h eg e n e r a lp l a no f c o n t r o l l i n gc e n t e r , r e s u l t i n gi ne x c l u s i v e n e s s “l o c a l p r o t e c t i o n i no u rc o u n t r y h a sb e c o m em o r ea n dm o r es e v e r es i n c er e f o r m a t i o na n do p e n i n g t h e r em u s tb e v e r ys t r o n g s o u r c eo fc a p a c i t ya n dm o t i v eb e h i n dw i d e s p r e a da n dp e r s i s t e n t i n t e r v e n e h o w e v e r , t h i sf o r m a t i o no ft h es o u r c eo fc a p a c i t ya n dm o t i v ec a n tb e e x p l a i n e do n l yb y “t h ec u t t i n gu p t h el i n k sa m o n g d e p a r t m e n t sa n dr e g i o n s ”o r t h e s u b j e c t i v ew i s ho f “b e i n gag o o d l o c a la d m i n i s t r a t o r w em u s tl o o kf o rt h er e a s o n f o ra na r r a n g e m e n to fa l a r g e r - s c a l e ds y s t e m a b o u tt h ed a m a g eo fl o c a lp r o t e c t i o n i s m ，t h ep r e c i o u sv i e w p o i n t c o m m o n a l t y i st h a tt h e d a m a g e i s c o n c e r n t r a t i v e l y c o n c l u d e dt o r e s u l t i n g i n c o n s t r u c t i n g b a r r i e r st o g e t h e ri nal o c a li n d u s t r yo re a c ho t h e r h o w e v e rt h i st h e s i st a k e st h e i n v a l i d i t yu n d e r t h ec o n d i t i o n so fl o c a lp r o t e c t i o ni n t oa c c o u n t ，a n dt h i n k st h a ti t s d a m a g eh a ss u r p a s s e d t h es om a i no f e c o n o m y t h el a s tp a r to ft h et h e s i sp r o c e s s e ss o m em e t h o d sa g a i n s tt h ep r o t e c t i o n i s m t h eb a s i ct h o u g h ti st h a tt h e r ea l es t i l ls o m ec a u s e so f f o r m i n gl o c a lp r o t e c t i o n i s m ， b u tw ec a n t p u to u re x p e c t a t i o no fr e s o l v i n gp r o b l e m so n l yo nt h er e f o r mo f s y s t e m w em u s t m a k ea b r e a k t h r o u g h ：u s i n g t h ep o w e ro ft h em a r k e tm e c h a n i s m ， b e c a u s et h e a v o i d a n c ef u n c t i o n o fm a r k e tc a n h e l p u st oe s t a b l i s ha l l e q u i l i b r i u m o f s y s t e m t os o m ee x t e n t t h e nt h eb a s i cs t o n eo fm e t h o dt og e tr i do f t h el o c a lp r o t e c t i o n i s mi so nh o wt og i v ef u l l s c o p et om a r k e tp o w e r a n d r e g u l a t e a n dc o n t r o lm a r k e t k e y w o r d s ：l o c a lp r o t e c t i o n i s ml o c a lg o v e r n m e n tm a r k e t s y s t e m 一、地方保护主义的形成及其原因 ( 一) 地方保护主义的含义 对地方保护主义问题j 国内的研究状况是对现象的描述多，而深入系统的 分析少，往往是在论述其它问题时零散地谈及，主要有以下几个方面：一是在 论述国家经济结构调整时论及，或论述“条条”制约着“块块”，或论述“块 块”制约着“条条”，它在我国改革开放之初谈得较多；二是在研究区域经济 发展时论及，它侧重于从区域产业结构升级及转换这一角度，来看区域经济发 展所需要素的流入或流出“壁垒”；三是在分析政企分开、国企改革时论及， 这方面考察的着重点是中央部委或地方政府对应下放给企业经营自主权利的 截留，再利用截留的权利为本部门或本地区经济的发展实行超经济强制；四是 在研究政府权能时论及，侧重于分析中央宏观调控能力下降的原因及影响。随 着国内、外各领域的研究成果不断地被综合运用来考察世界范围内“分权化” 趋势所带来的影响，再加上地方保护主义这一副产品伴随着我国的经济发展而 不断产出，因而有必要对地方保护主义作进一步的研究。 如何界定地保护主义? 本文考虑到以下事实：地方政府获得了广泛的 地方性经济资源控制权以及经济决策权；地方政府利益主体地位不断强化， 传统的单一控制中心无法全面协调日益增多、层出不穷的社会事务：地区相 互之间广泛存在着基于行政性权力而限制竞争行为的垄断。因而，本文将地方 保护主义界定为：它是地方政府基于自身的利益考虑，利用所控制的行政性权 力，突破调控中心的统一规划，实施垄断的一种行为方式和价值取向。其本质 是地方政府借助于广泛的行政干预，去谋取有利于本地区经济发展的生产要素 和市场领地，这种取得方式较之在平等竞争的市场上获得当然更便捷，所付出 的成本更低。 地方保护主义在我国首先是作为一大经济问题出现。在社会主义市场经济 体制目标的确立和实施过程中，地方保护主义的存在限制了不同地区间生产要 素的合理流动，分割了全国统一市场，降低了资源的使用效率，影响了资源配 1 置方式由行政化向市场化的转变。其次，它也是困扰着我国的一大政治问题， 它囿于地方局部的、短期的利益目标而突破中央的统一政策，蔑视中央权威- 降低了中央的宏观调控能力，影响了我国的政治整合。 ( 二) 地方保护主义在改革开放前的状况 在实行计划经济体制初期，我国就建立了按“条条”管理的各工业部，集 中对经济各部门确定具体而详细的生产指标，并且集中控制重要原料和中间产 品的分配。而在中央与地方权限划分上，中央拥有处理内政外交的广泛的、巨 大的、最终的决定权，地方政府只充当了中央政府的“托管人”( 这一角色关 系在今天看来肯定是不对的，因为中央与地方都应有自己独立的财政预算，地 方不应是中央的附属机构，而是有着独立地提供地方公共品的义务与职责的一 级政府) 。n ，这一体制的突出特点为“条条”体系高度发达，而“块块”体系相 对弱小。这里的“条条”是指从中央到地方各级政府业务内容相同的职能部门 系统：“块块”则是指各级地方政府。 至改革开放前，我国曾出现过中央与地方关系的几次大调整，如1 9 5 8 年 开始的权力下放，中央把一部分工业、商业、财政的管理权力下放给地方和企 业，并将许多原由中央各部门直接管理的企、事业单位下放给地方管理。并且 两次权力下放程度都较大，拿政府与企业的关系一说，这种权力下放使含有下 列的权力由中央向地方转移：项目审批权，人事任免权，产品鉴定权，物质计 划分配权，税收和各种管理费的增收和减免权，企业登记权，商标注j l | 权，工 程发包权，商品的进出口权，以及市场供求信息的行政掌握权。但是，由于放 权( 或收权) 是根据外部经济环境状况来进行的，往往脱不了“一放便乱，一 乱便收，一收便死”这一恶性循环，因而地方政府始终没有偏离“托管人”这 一角色。 总之，在改革开放前，由于实行是高度集权的计划经济体制，地方的利益 主体地位极其淡化，地方保护主义并没有凸现出来，因为那时对“条条”分割 的关注远胜过了对“块块”影响的担心。 2 硕士肇住论文 m a s t e r st h f 8 1 s ( 三) 改革开放后地方保护主义为何一再升级 地方保护主义一再升级与我国行政改革的措施不完善有很大的关系。我国 行政改革的需要，是由经济改革提出来的，并深受经济改革的影响。著名经济 学家吴敬琏曾概括了我国经济改革历程中的两种思路。第一种思想的要点是： 传统社会主义经济的根本弊端是决策权力过分集中，抑制了地方政府、生产单 位和劳动者个人的积极性和主动性因而改革的要旨在于充分调动地方当局和 生产者的积极性，这主要靠下放行政权力和加强物质刺激来实现。第二种思路 的要点是：旧体制的各种弊端的根源，是用行政命令来配置资源，从而导致资 源配置方式的低效，而唯一可能有效代替依靠行政命令的资源配置方式，是通 过有宏观管理的市场制度来配置资源，它能够把为数众多、分散决策的独立生 产者的主动性，引导到效益优化、稳定发展的社会目标上去，因此，改革要以 建立这种市场制度为目标同步配套地进行，只有有利于竞争性市场体系形成的 具体改革措施，才是符合改革方向和应当加以支持的。洒我国由第一种思想转 向第二种思路的标志是1 9 9 2 年提出建立社会主义市场经济体制，其背景为第 一种改革思路己由实践证明不能再进一步走下去。本文对地方保护主义再升 级成因的分析，便是通过考察在相应的经济改革思路影响下进行的行政改革存 在看哪些问题来进行的。 1 、地方政府自主权力与利益主体地位日渐增强 我国当代利益结构的格局，可以从纵横两个方面加以分车斤。从横向上看， 主要是地方性、区域性利益结构，有时这两者往往交织在一起：从纵向看，则 是社会分层和不断分化出的利益群体。地方性利益结构在我国的地位十分突 出，其原因是我国社会利益表达的渠道比较少，而且没有形成广泛的专业性利 益团体和政治输入结构，民众只能把自己的利益要求寄托于直接的“父母官”。 这样，一个地方的党政机关和领导人就成了这个地区公民利益当然的、主要的、 甚至是唯一的代表。一个地区每个公民的利益要求最终都聚合到地区的党政机 关，形成一个地方的整体利益要求，并构成更大范围的政治体系的一个利益结 构。“ ， 1 9 7 8 年以后，随着经济和政治结构的变动，地方利益尤其是经济利益显得 3 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 更为突出，地方利益结构分化的进程大大加快。一方面，以经济建设为中心使 得各地领导人都十分关注本地的经济发展，不再像过去那样随意牺牲地方经济 利益来换取政治利益。另一方面，中央把满足人民利益要求的职责大量地转移 给地方政府，地方领导人不得不更多地考虑地方自身的利益。同时，现代化的 进程又产生了更多的社会利益要求，人们的期望值越来越高，而长期积累下来 的许多经济社会问题，如下岗失业、住房短缺、交通拥挤、环境污染等问题逐 渐尖锐起来，使得地方政府必须设法解决广大人民的现实利益需要。因此，各 地方政府开始以实现地方利益作为基本的行为模式，争先恐后地从中央得到好 处和优惠。 与各地争先恐后地向中央提出利益要求，以及全力追求自身利益相伴随 的，就是各地方之间的利益矛盾日渐突出。在改革开放前，各地方的利益冲突 主要由中央来协调，而改革开放后，各种利益关系很多要由地方政府自已来协 调。另外，中央政府对各地的不同政策在地方利益意识不断凸现的情况下，又 成为加剧地方间利益矛盾的重要因素。地方利益结构的分化呈现不断加剧的趋 势。这种趋势，表现在中央与地方的关系上，就是地方政府加强了与中央政府 “讨价还价”的能力，中央政府在制定政策时需要更多地考虑地方政府的利益 要求：表现在地方与地方的关系上则是地方政府对于利益得失斤斤计较，地 方间的利益矛盾更趋明显，地区间的无偿支援已成为历史。即使地方进行联合 与协作，也是以利益共享的方式进行的。地方利益结构的分化有其合理性的一 面，但是，如果超出正当的范围，形成地方主义，就会对地方政府的决策过程 产生不良的影响。 ( 1 ) 地区经济竞争力结构重建的负面效应 在我国改革开放历程中，改革是循着“放权让利”这一思路开始的，放权 既有纵向的行政性分权，又有横向的向经济部门分权。对外开放则是实行分地 区逐步推进，由东向西“滚动”式发展。放权改革和对外开放在各省、市的广 度和深度差别很大，实施的是向东部沿海地区倾斜的非平衡发展战略，目的是 利用我国有限的资源集中使用到有条件的东部沿海地区，使沿海地区迅速发展 成我国经济的增长极，然后利用增长极的示范、辐射、渗透等效应带动全国经 济向前快速发展。“1 十几年地区倾斜式发展政策带来了明显的经济发展效应和 4 硕士学位论文 m a s t e r ，st h e s i s 经济体制效应。它不仅使开放地区自身的经济运行方式产生了根本的变化，而 且对国内其它地区的经济运行方式也产生了极大的影响，成了我国现在的市场 经济体制发生、发展的源头。 但是，它也带来了一些负面效应： 1 ) 地区差距拉大，长期以来形成的地区经济竞争力格局被打破。以排名 前1 0 位的省份为例，1 9 8 0 年地区经济竞争力前l o 位者依次为：上海、北 京、辽宁、天津、广东、山东、江苏、黑龙江、河北、湖北；到1 9 9 5 年这 一顺序改变为：上海、广东、北京、天津、江苏、浙江、山东、福建、辽宁、 海南。嘲随着我国发展战略的调整，如开发中西部和振兴东北计划的实施，这 种格局仍将会不断变化。总的来看，东部地区的竞争力明显增强，中部地区又 明显优于西部省份。然而，我国相应的地区再分配政策没有配套跟上，同时， 我国的价格机制还不完善，工业品与农产品的“剪刀差”一直存在，能源、原 材料价格长期偏低，导致资源禀赋差异很大的地区利益分配不合理。 2 ) 地区攀比优惠政策之风叠起。对于地区经济发展中的不平衡，各地区 不是通过提倡资源的合理流动和地区之间的优势互补等来缩小差距，而是因发 展快的东部地区利用“优惠政策”的“示范”效应，强调中央给予的优惠政策 的差别。这一观念引致了两个极为不利的后果：一是由于我国中央与地方的关 系不规范，中央政府及各部门对地方的授权具有很大的弹性，从而导致了广泛 的“跑部进钱”等“寻租”现象；二是地方如不能进入中央控制的制度创新行 列，则干脆“自费开放”，不用中央给政策，自行制定优惠政策( 这源于地方 财权的扩大，将在下文论述) ，开发区到处开花，成了典型的“开花区”。这种 不规范的地方行为，使得在促进全国开发范围扩大的同时也引起了粗放式开 放，开放质量下降。地区盲目追求开发政策的趋同也引起了地区经济发展模式 的相似，进而又引起了地区产业结构的趋同，地区间的经济磨擦不可避免地日 益增多。 ( 2 ) 地方政府决策权的扩大和“外律”的解除 1 ) 决策权的逐步扩大 、 改革开放的前十几年，我国经济、行政中的分权是广泛的，它在计划、投 资、进出口、引进外资、价格、外汇管理、财政收支等领域普遍存在，地方政 5 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 府因而获得了广泛的地区经济决策权。仅以计划与投资方面的分权为例： 在计划管理方面，1 9 8 0 年，国家计委管理的指令性计划产品有1 2 0 多种， 占全国工业生产总值的比重为4 0 ；1 9 8 5 年减少为6 0 多种，所占比重降到2 0 左右；1 9 9 2 年为5 9 种，所占比重已降为1 1 7 ：1 9 9 3 年，国家对工业生产计 划实行了分类管理，对关系国计民生、垄断性较强的产品( 如原煤、原油，天 然气、电力等) 保留生产计划，对竞争性较强的冶金、化工、机电、轻纺工业 产品，有的不再列入计划指标，实行市场调节；有的只列全国总量计划指标， 不再分解下达地方。这样，国家计委所管理的工业生产指令性计划品种减少到 3 6 种，占全国工业总产值的比重仅为7 ”3 在投资管理方面，地方政府对国有固定资产投资项目的审批权不断增加。 其中内资项目的审批权限在部分省份由1 9 8 5 年以前的1 0 0 0 万元增至1 9 9 2 年 以后的2 亿元，外资项目的审批权限在部分省份也由1 9 8 5 年的1 0 0 0 万美元增 至1 9 8 8 年以后的3 0 0 0 万美元。 2 ) 外律的解除 我国地方行政系统是一种层级制和功能制相结合的矩阵结构，。1 即组成地 方人民政府的行政职能部门实行双重交叉的领导制度，一方面受同级地方人民 政府的统一领导，另一方面又受上级各职能主管部门的领导和指导。这种体制 能够发挥中央与地方两个积极性，但横向和纵向的领导关系易发生冲突，有时 难以协调，也就是说的“条块分割”。而在实际的政策推行过程中，根据不同 的情况，条块的作用各异：在强调中央政府的领导时，条条的功能就更加显著， 而在进行放权时，就主要发挥块块的作用。改革开放后，在地方政府决策权日 益扩大的同时，中央部门的集中管理职能不但没有相应增强，反而曰益弱化。 更为严重的是，在很大程度上，除中央以外的各级工商、银行、物价等全国性 职能部门的权力出现了地方化的趋势，即“条条”受制于“块块”。 以各专业部门中的银行为例。在地方政府的干预下，银行的资金同业拆借 对象主要是本市、本省的银行，对外市、外省银行的资金需求则尽量向后排， 一些地区在资金拆借中，本地融通所占比重高达8 0 多；。1 各专业银行在地方 的分行，虽属中央行的直接领导，但其人事任命还得征求地方政府的意见，且 其党的组织关系在地方，需要听从地方党政的部署，加上地方分行在设立网点、 6 建设住宅、招收职工、子弟就业及其他各种职工福利方面对地方政府依赖很大， 因此也不得不听从地方的调配。正是由于以上相似性质的优惠政策，更进一步 强化了地方政府的权力。 向地方政府分权实质上一个逐渐解除地方“外律”的过程，以便为其经济 发展提供更多的自主决策权。但地方政府自我约束的“自律”机制并没有相应 形成，这就为地方保护主义的不断升级作了权力上铺垫。 ( 3 ) 地方政府财权的扩大与国企控制权向地方转移 1 ) 财政包干制度财权扩大方式之一 我国财政包干制的形成经历了几个阶段：一是从1 9 8 0 年起，对大部分地 区实行“划分收支，分级包干”的体制，打破了以往统收统支的格局；二是从 1 9 8 5 年起，又根据第二步利改税后国家与国有企业在分配关系上出现的变化， 推出了“划分税种、核定收支、分级包干”的体制：三是1 9 8 8 年后，针对各 地区的不同情况，分别实行：收入递增包干、总额分成、总额分成加增加合成、 上解递增包干、定额上解及定额补助等6 种形式。虽然自1 9 9 4 年以后，中央 财政和地方财政之间实行分税制，中央财力有所增强，但由于新旧体制过渡有 一个过程，财政包干制的影响不可能迅速消除。 这几次改革突破了传统体制下财权高度集中的格局，在调动各级政府当家 理财的积极性、明确地方各级政府决策权和财权划分、扩大地方财政职能方面 取得了突破性的进步，但也带来了极为不利的后果： 一是包干制是一种委托人代理人关系的体制，在存在风险和不确定性 的条件下，尤其是当委托人与代理人所获得的信息是不对称或不同时，委托人 与代理人的关系就不会有制约力，代理人就可能作弊，损害委托人的利益。“ 我国承包制下中央与地方的财政关系便存在着许多不确定性的因素：各级政府 都征收相同的一套税种，实际上没有真正的地方税：税率和税基由中央决定， 但税款的核定和征收由地方政府管收：地方行政管辖的企业利税直接归地方所 有；中央向地方的拨款，没有一个统一的规划，所有的拨款都建立在特定项目 的基础上，等等。加上分成约定一定5 年不变，原先所定的分成比例和承包基 数，往往是在地方与中央讨价还价中确定下来的，缺乏科学的依据。这就导致 了各地经济增长与财政分成的不协调，总体上是新经济增长因素对国家财政尤 7 酣m a s t e 牡r s t 舣h e s i 。 其是中央财政的贡献不大，引起国家财政收入占g d p 的比重逐年下降，中央财 力过弱，而地方财权过重。在这种情况下，中央所负责的投资任务没有相应地 收缩，地方负责的又没有与其财力相应地扩张，从而导致中央财政的转移支付 能力下降，不能缓解各地方间因经济的外在性丙产生的矛盾：国家急需进行的 一些重点建设项目及社会发展事业，如对中西部地区的财政支持都受到制约。 正因为如此，中央1 9 9 4 年推行分税制，试图通过改变财政分配体制理顺中央 和地方的关系。 二是助长了地方政府的逐利行为。在包干制财政体制下，因实行地方财政 多收多支，少收少支，地方政府为增加财政收入，或是不顾国家的产业政策而 竞相发展税高利厚的产业，引起了地区产业结构的趋同，妨碍了全国产业结构 的合理调整；或是越权先减免中央与地方的税收，然后再把地方应得的部分通 过预算外资金和非预算资金的征收来补偿，进一步引起了财政收入分配的不合 理，这就是下面讨论的内容。 2 ) 预算外资金与非预算资金的急剧膨胀地方财权扩大方式之二 我国政府对于预算外资金的认识与管理，经过一个逐渐清楚和趋于规范的 过程。财政部在1 9 8 3 年、国务院在1 9 8 6 年、1 9 9 3 年、1 9 9 6 年都对预算外资 金进行了界定，但每一次的界定都不一样，其大致趋势是不断缩小其范围。尽 管统计口径不断缩小，但因其增长速度过快，以致远远超出了同期预算内资金 的增长速度，在1 9 9 2 年，它超过了预算内资金总量( 3 4 8 3 3 7 亿元) ，高达 3 8 5 4 9 2 亿元。1 在预算外资金膨胀的同时，地方政府的非预算收入也不断增加，它常被称 为“预算外的预算外收入”。由于它的筹措没有明确的法规依据，透明度更低， 因而使用更不规范。一般认为它包括以下几大部分；政府集资，私自转换的制 度内资金，社会保障基金，通过政府的“创收”等活动形成的“小金库”资金， 乡镇政府的自筹资金。据贾康、白景明推测，在我国1 9 9 0 年代后期的政府收 入体系中，预算内资金约占5 0 左右，后二者各约占2 5 。” 预算外及非预算资金的超常规增长，虽然极大地增加了地方政府的财力， 有利于它方方面面职能的履行，但它所带来的负面效应是大于正面效应的：一 是导致了国家预算内资金地位的急剧下降，地方政府对中央的依赖性大大减 8 小，地方政府可以利用这些资金推行与中央背道而驰的政策。这就降i l 乇t 中央 政府的权威，引起了国家宏观调控乏力。困扰我国经济多年的重复建设、非生 产性开支增长过快等就是突出例证。二是由于对它们管理的困难加大，对其使 用的监督很难奏效，从而进一步增加了地方政府行为的非规范性和随意性。这 就给地方保护主义的不断升级提供了财务上的支持。 3 ) 地方政府投资的软约束与国企控制权向地方转移 、 地方政府投资的软约束 在市场经济体制范围内，投资主体应当是企业而非国家。但是，有两个因 素使我国的国有企业不可能成为投资主体：一个因素是，我国国企改革滞后， 没有建立起现代企业制度，国企产权不明晰，从而国企成不了投资主体；另一 个因素是我国市场发良不完全，价格、信息失真，国有企业即便作为投资主体， 也不见得就比政府高明。正是这两方面原因引起了国家作为投资主体这一状 况，并没有随着我国社会主义市场经济体制的建立而改变。国家成为投资主体 是造成投资软约束的主要原因。因为国家成为投资主体往往会出现国有资产所 有者“缺位”现象，所进行的投资受市场的约束不大，对于投资后果又可能不 承担相应的责任。 下面我们来作进一步的分析： 第一，从管理学的角度上说，国家是一个空泛的概念，究竟谁代表国家? 将其人格化后，各级党与政府在一定程度上就成了国家的代名词。各级党与政 府又是怎样行使权力的呢? 我们是实行党委或党组负责制，党委( 组) 制严格 地说包括两方面的内容。一是集体领导和决策，二是个人的分工负责。而实际 上，集体领导和决策在决策过程中常常遭到破坏，而个人分工负责常转变为党 委书记负责：就执行方面而言，党委制下的集体负责，往往造成无人负责的后 果。邓小平同志曾说，“在党和国家的各级机关中，一个很大的问题是无人负 责。名为集体负责，实际上等于无人负责。一项工作布置之后，落实了没有， 无人过问，结果好坏，谁也不管。”“” 第二，大量的投资风险实际上通过非商业化的银行体制社会化了，加上我 国长期所实行的过低实际利率，有时甚至因通货膨胀的影响成为负值的实际利 率，更刺激了地方政府的投资欲望，投资的风险在没有合理的利率控制调节下 9 变小，所以在投资回报率明显下降时，地方政府的“投资饥渴症”也得不到有 效抑制。 第三，在原有的投资框架中，中央所进行的投资与它应享有的收益不相符： 在中央参与地方投资中，地方政府出于短期内增加财政收入的考虑，倾向于安 排短、平、快的加工工业项目，而把本应由地方承担的基础设施建设项目尽量 推给中央，因为中央参与的投资大多是无偿或近乎是无偿；在中央与地方联合 投资建设中，地方不断要求中央追加投资，使中央实际投资额大大超出地方在 项目立项阶段要求中央投资的数额；项目建成后，在投资回收中实际最先得到 回收，或最有保证得到回收的大多是地方投资，而中央投资的回收则没有很强 的保证，中央财政资金由拨款改为贷款后，贷款回收的难度也很大。这样一来 便造成投资愈多，地方的受益愈多，中央的受益愈少，而且这种局面长期存在。 假如投资主体是产权明晰的企业，情况将会大不一样，为了实现利润的最 大化，企业必须根据市场规律及供求关系安排投资方向、确定投资重点，并通 过产权市场促进存量资产的合理流动。遗憾的是，这除了在极少数经济发展得 较快的地区( 如深圳，上海) 部分地实行了外，其它地区基本上还没有实行。 投资的软约束使地方政府在进行投资时，更少地考虑地区间的竞争因素， 从而加剧了地区间的经济磨擦，也促使地方政府更多地考虑为本地的经济发展 进行“保护”。 国企控制权的转移 国企控制权向地方转移与以下二方面是分不开的： 一是我国1 9 7 8 年后的经济体制改革，进一步加强了企业与地方政府的联 系：中央计划控制以外的非国有企业( 主要是乡镇企业) 增长迅速：自1 9 8 5 年后强调区域发展，尤其是中央政府鼓励沿海地区加快发展速度，在财政上也 加强了沿海地区企业与当地政府之间的联系。在沿海不少地区，中央政府允许： 在财政收入方面，除中央直属企、事业单位的收入和关税外，其余收入均作为 地方收入。 二是前文所提到的我国财政、投资体制安排，它使中央政府能够支配的投 资资金在全国投资总量中所占的比重明显下降，中央政府能够决定的投资方向 对全国投资总格局的影响明显减弱。到1 9 9 3 年，这一比重只有6 。1 从而， 1 0 硕士学位论文 m s t e r st h e s i s 对国有企业的基建与技改等项目的投资任务，主要由地方政府出资完成，国企 的控制权日益转移到地方政府手中，在1 9 8 8 年国有企业工业产出的8 0 处在地 方政府的控制之下。“” 如此以来，地方政府既有了相当大的经济决策权，又拥有了庞大的财权， 再加上拥有对庞大的国有企业群体的控制权，在投资约束不力，法规约束不力 的情况下，地方政府作为地方利益的代表者以及表达者，实施一系列的“保护 性”措施便有了内在的压力与动力，也具有十分便利的条件。 2 、中央、地方政府制度创新能力与动机差异带来的影响 ( 1 ) 中央、地方政府制度创新能力与动机差异产生的原因 在西方新制度经济学里，制度创新与制度变迁的内涵基本上是一致的，本 文下面的行文也采纳它的观点。制度创新( 或制度变迁) 就是指制度的替代、 转换与交易过程。“”在这个过程中，自始自终都存在着对制度替代、转换的成 本与收益的权衡。也就是说，一项新的制度创设动议能否得以付诸实旌，关键 就在于推行它的成本与收益计量是否能为制度饿设者所接受。当然，这种成本 收益分析要比一般经济活动中的成本收益分析复杂得多。 由于我国地方政府的利益主体地位在改革开放后不断得到强化，它已在许 多方面有着自己独立的目标，因而地方与中央政府衡量制度创新的标准也会不 一样，标准的不同进而影响到制度创新动机的差异。而产生制度创新能力差异 的原因，除了前文已提到的地方与中央各自所享有的权力不同外，还有以下两 方面的因素。 1 ) 供给主导型制度变迁方式面临的困境 在我国渐进式改革的初始阶段，权力中心是改革的倡导者和组织者，权力 中心的制度创新能力和意愿是决定制度变迁方向的主导因素。随着改革开放的 深入进行，这种供给主导型制度变迁方式受到了政企不分、政府职能转变滞后 两方面的极大制约。 、 政企不分的影响 政企分开的涵义，简单地说就是指国有资产所有者职能与社会经济经营者 职能分开，即政府职能与资产经营者职能分开。在政企关系中，正如本文第一 部分所指出的，应考虑适度分开的权力有：项目审批权、人事任免权、产品鉴 m a s t e r s t h e s i 。 定权、物质计划分配权、税收和各种管理费的征收和减免权、以及市场供求信 息的行政掌握权。由于它们能带来或大或小的经济利益，于是就成了被竞相追 逐的对象。 从我国所推行和试点过的措施来看，政企职能的彻底分开还没有找到一条 真正能行之有效的途径：国有资产管理局的运行并没有达到预想的目的；国有 资产经营公司的实践，因始终没有找到一条解决“所有者缺位”问题的途径而 效果欠佳；所倡议成立国有资本经营委员会的主张，因解决不了管理幅度过大 的问题也行不通，同时，国资委对企业经营者的激励与监督也是个问题。“” 并且在我国政企分开还面临着经济“外向化”程度不断加深的情况下，如 何进一步打入国际市场的问题。为与国外企业一争高下，我国当前正在进行企 业兼并与重组。而在此过程中，很多地方政府在推行“以我为主”的大企业集 团战略，如果与本地区的利益发生冲突，往往对企业的跨地区投资，企业联合 或兼并持反对态度：或只允许本地企业兼并外地的企业，因而出现了“大鲨鱼” 吃不了“休克鱼”的现象，或者在本地区的企业中硬性搞“拉郎配”。所有这 些，其结果不仅阻碍了生产要素的合理配置，降低了国民经济的总体效率，也 使得我国企业的规模化经营难以实现。另外，以企业为主体的生产要素跨地区 流动，也面临着制度上的障碍：由于银行的贷款额度实行分地区管理，那么总 部在甲地的企业到乙地去投资时，就会面临两地的银行都不愿提供贷款的局 面：对跨地区投资企业的税收归属问题缺乏明确合理的制度安排，也造成各地 区在企业的兼并重组过程中出现“以我为主”的现象。这都有待于权力中一l l , 合 理的制度创新。而在政企不分的情况下，中央政府要进行更进一步的制度创设 则必须付出很高的成本。 政府职能转变滞后的影响 第一，政府规模的膨胀与运行的低效率 改革开放以来，我国的政府规模迅速膨胀。政府职员在国有单位职工总数 中的比例由1 9 7 9 年的6 4 提高到1 9 9 2 年的1 0 5 “近年来还存在着增长更 快的问题，1 9 9 4 年同1 9 7 9 年相比，政府的规模扩大了一倍多。由于定职能、 定机构、定人员的“三定”工作缺乏较严格韵编制法规的支持，历次的机构改 革都收效甚微。如国务院的机构改革，由于国务院所负责的事务极为繁多，是 1 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 我国中央机构中所管事务最为广泛的机关。而且它处理的事务一般也比中共中 央更为具体，因此机构设置很难保持较小的规模，只能通过周期性的精简来加 以控制。 政府规模膨胀并没有带来规模经济的效果，相反，它却显示出了许多弊端： 一是政府运行的成本过高。据统计，1 9 7 9 年至t 9 9 4 年闯，我国政府机构的日 常支出及资本性支出的比重都在1 0 以上，1 9 9 3 年更高达为1 5 6 8 ，“”其支出 递增速度高于同期g d p 的增长率，当然还有因统计资料缺乏所掩盖的庞大的隐 性成本；二是政府机构规模的庞大，使其控制更难，在政府财政紧张的情况下， 不少政府部门大量地参与到了本不该或应尽少管的竞争性行业，而对其职责范 围内的事情即提高及改善提供公共物品的数量和质量则没有管好，工作效率低 下。 第二，政府职能转变缺乏强有力的体制基础 政府职能转变是指政府的行为方向和基本任务有了重大的变化。它包括以 下二层涵义：一是政府职能结构的重心转移：二是在政府职能结构位移的同时， 政府职能结构中各职能的内涵会发生或多或少的变动，它包含两方面的内容： 职能内涵的交化和职能行使方式、方法等手段的变化。”1 关于政府职能转变的目标，我国在不同的时期有不同的提法：在党的十三 大即提出了政府职能转变的问题，但当时对于要确定怎样的政府职能体系是模 糊不清的，只是笼统地说要实行“党政分开、政企分开、政事分开”；党的十 四大提出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，政府职能 的内容，也要相应地转到与社会主义市场经济体制相应的层次，并提出政府职 能主要是“统筹规划、掌握政策、信息g l 导、组织协调、提供服务和检查监督”， 并强调中央政府要搞好宏观调控。党的十五大针对政府机构改革的追切性，提 出要进一步转变政府职能。党的十六大则提出要依法规范中央和地方政府的职 能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系。 然而，我国政府职能转变的思路是不大成功的。究其原因，主要在于我国 长期都是“行政主导型”的社会，政府对社会各方面，尤其是对经济领域的干 预过深。”根据涂永式先生的研究，他认为界定在宏观层次上的制度结构，是 指产权、市场企业、政府、法律制度组合而成的制度框架，而市场、政府、企 1 3 业制度三位一体构成了社会资源配置的制度障碍。在计划经济体制的旧框架 下，政府制度在由企业、市场、政府组成的次级结构中处于中心，企业和市场 从属于政府，昕命子政府，三者之间力量的悬殊如此之大，以至于企业和市场 根本不可能替代政府进行社会资源的配置，只能在政府制度的边缘发挥极为有 限的作用。改革以来，尤其是提出建立社会主义市场经济体制以来，三者关系 发生了较大变化，政府的力量大为削弱，企业和市场的力量得以增强，但由于 政府职能转变滞后，政府仍处于三者关系的中心地位，企业和市场对政府的替 代仍然受到行政权力的制约，从范围到力度都与社会主义市场经济的客观要求 相差甚远。口”这一方面使得我国资源配置方式不能由行政化向市场化转变；另 一方面使得地方保护主义的存在有了体制性的基础：由于政府仍然过多地干预 经济的发展，并且主要借助于行政手段进行，相对于市场调节的统一性而言， 行政调节不可避免地具有随意性及分散性，在实践中表现为政令不一，也就是 常说的“政策打架”。 2 ) 地区经济增长中的制度变量 在中央政府制度创新能力因政企不分、政府职能转变滞后而减弱时，地方 政府的制度创新能力和动机却日渐增强。这有二方面的原因： 一是处于不同管理层级上的行政机关所面对的约束不同，在自上而下的制 度变迁中，正式制度规则的实施成本与权威扩散化的程度是成正比的。所谓权 威扩散化，“是指下级政府利用上级政府授予的权威去做并未授予它去做的事 情。”o ”行政代理层次越多，地方政府的经济则越独立化，其“讨价还价”的 能力越强，实施正式规则的成本就越高，提供给地方政府在正式规则的边际上 发挥作用的空间就越大，这就是为什么越是低一级政府在正式规则的边际上发 挥作用的空间就越大，这就是为什么越是低一级的地方政府，越是经济开放和 发展地区，自发的制度创新能力和动机越强的原因。 二是地区经济增长中存在着制度变量的影响。按照一般的发展理论，地区 经济增长取决于其资源禀赋和比较优势，因而地区经济增长差异也就由其资源 的构成差异来解释。但是在转型经济条件下，由内生的要素构成差异决定的地 区经济增长差异，还会因外生的制度变量的影响而加剧。这些变量主要是： 开放度。因由开放度的不同而引致参与国内、国际分工的不同，会影响一个地 1 4 区经济增长中的技术进步水平和管理水平。非国有化水平。因其企业内硬的 预算约束和打破国有经济的垄断而产生了强烈的竞争，由此其效率也较高，在 我国东部沿海地区，乡镇企业、外资企业、私营企业对经济增长的贡献率远比 国有企业还高；市场化程度。市场化可以提高资源的配置效率，加速生产要 素流动。据统计，我国1 9 7 9 - - 1 9 9 2 年间g n p 增长中约有1 4 来自市场化改革的 贡献。”改革的实践已充分证明，各地区制度创新的不同速率对经济发展的影 响十分明显。正是由于这些原因，地方政府不顾条件地搞开发，挪用财政资金 或按人头摊派进行集资兴办乡镇企业，或是由地方政府领导出面进行地区问双 边或多边贸易“谈判”等就有了名正言顺的理由。从而政出多门，“上令下不 止”就成了不可遏制的现象。 ( 2 ) 中央、地方政府制度创新能力与动机差异带来的影响影响了地 区间合理经济关系的建立 我国制度设计的原则，是要求按市场经济的客观要求构建制度框架，重塑 产权、市场、企业、政府、财政、金融等制度，摆正它们之间的关系，由计划 经济体制下以政府制度为中心，归位到以市场制度为中心。但由于政府职能转 变不了，从而引起企业产权不明，市场机制作用的发挥频频受到政府干预的影 响。加上我国法制不健全，致使好的制度不能通过立法的形式得以广泛推行， 不规范的制度，尤其是地方政府一系列的非正式制度创新，又得不到法律的约 束。因而改革越深入，我国中央政府及部门从全国范围着眼的制度创新能力就 越低，整个制度结构不能迅速调整，单项制度创新也会因与其它制度不顺而流 于形式。 与中央举步维艰相比，地方政府则是另一番景象。在利益主体地位得到确 认后，地方政府有着自己独立的目标，如地方财政收入最大化，扩大地方财政 支柱等等。在供给主导制度变迁方式下，权力中心为了保持改革过程的可控性， 一般会先试点推广，而试点区的政策往往就是“优惠政策”的代名词。为争取 获得试点权，地方政府会通过正式渠道( 如会议，汇报，文件等) 或非正式渠 道( 如游说，找关系，走后门等) 向权力中心传递反映本地利益的要求：处于 东部地区的地方政府提出本地资金收益率高，劳动生产率高，新产品新技术比 率高，从而要求给予政策予以优先发展：处于中部地区的省市则称自己是老工 15 业基地，i l k 基础雄厚，技术力量强，大中型国有企业多，也要求予以优先发 展：西部地区的地方政府，称自己为资源产区，为中、东部地区长期作贡献， 能源充裕，又是沿边地区，少数民族地区，同样要求中央给予优先发展的考虑。 其目的为力图使这一需要转变为权力中心的正式制度供给方案，赢接获得制度 创新权。 如果这一正常渠道行不通，地方政府往往会实行非正式的制度创新，前文 所提到的“开花区”，大部分就是这种非正式制度创新的产物。或者通过“变 通”的方式，以能否实现本地利益最大化的标准，解释和实施权力中心的改革 方案，使实际的制度安排或多或少地偏离权力中心的制度供给意愿。或者是先 斩后奏，暗中模仿试点地区的做法，争取获得事后的默许，而获得潜在制度净 收益。以我国各地冰箱厂的发展为例，1 9 8 4 1 9 8 5 年，轻工业部作为电冰箱厂 的行业归口管理部门，负责全国范围内的建厂规划，执行选择定点厂的任务。 在开始工作时，设想是选择2 0 家左右基础好的企业，使其达到经济规模。但 是，在工作过程中，轻工业