（行政管理专业论文）公共资源市场化配置的改革探索——厦门市的案例研究.pdf

论文摘要 近年来，我国的公共资源市场化配置改革在逐步推进。公共资源配置的市场 化改革是公共管理领域的一场根本性革命，具有重要的现实意义，不但能够提升 公共资源效用、扩大公共产品供给、促进公共资源保值增值，也有利于政府职能 转变，推进和谐社会建设。本文选取改革开放的前沿城市一厦门市作为案例，研 究公共资源市场化配置的改革问题。本文分为四部分： 第一部分论及公共资源市场化配置的定义和内涵。在描述厦门市公共资源市 场化配置改革的动因、进程之后，探讨这一改革的举措，包括确立指导原则、设 立办事机构、规范运作机制、建立交易平台和严格监督检查五方面。 第二部分分析厦门市公共资源市场化配置改革的进展。着重从行政资源、自 然资源、社会资源三个方面，评述厦门市公共资源市场化配置改革所取得的进展 及成效。 第三部分分析厦门市在公共资源市场化配置改革中存在的主要问题和困难。 包括思想认识不深刻、制度机制不健全、监督管理不到位、价格核定不科学、工 作进展不均衡等。 第四部分针对所存在的问题及面i 临的新形势，提出推进公共资源市场化配置 改革的若干对策思考。包括从转变理念、规范制度入手，进一步再造流程、加强 监管、强化责任，以求建立配置重点明确、配套措施完善的公共资源市场化配置 体系。 厦门市的公共资源市场化配置改革工作走在全省乃至全国的前列，许多改革 举措具有创新性与参考价值。笔者希望通过本文对于厦门市个案的解剖分析，总 结厦门市的经验教训，以期能对全国的公共资源市场化配置改革有所借鉴与启 示。 关键词：公共资源：市场化配置；厦门市 a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，m a r k e t o r i e n t e da l l o c a t i o no fp u b l i cr e s o u r c e s ( p r s ) i nc h i n ah a s d e v e l o p e dg r a d u a l l y m a r k e t o r i e n t e da l l o c a t i o no fp r si saf u n d a m e n t a lr e v o l u t i o ni n t h ea r e ao f p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，i th a si m p o r t a n tp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e ，n o to n l y e n h a n c et h ee f f e c t i v e n e s so fp r s ，e x p a n dt h es u p p l yo fp u b l i cg o o d s ，b u ta l s oc r e a t e f a v o r a b l ec o n d i t i o n sf o r t h et r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o n sa n dt h eb u i l d i n g o fah a r m o n i o u ss o c i e t y 1 1 1 i st h e s i ss e l e c t e dt h ef o r e f r o n tc i t yo fr e f o r ma n do p e n i n g u p x i a m e n ，a sac a s et os t u d yt h em a r k e ta l l o c a t i o no fp r sr e f o r m 1 1 1 i st h e s i si s d i v i d e di n t of o u rc h a p t e r s c h a p t e rld e a l s 、析t ht h ed e f i n i t i o na n dc o n n o t a t i o no fm a r k e t - o r i e n t e da l l o c a t i o n o fp r s ，a f t e rr e v i e w st h ec a u s e s ，p r o c e s so ft h er e f o r mo fm a r k e t - o r i e n t e da l l o c a t i o no f p r si nx i a m e n ，i t sd i s c u s s i o nt ot h em e a s u r e s ，w h i c hi n c l u d ef i v ea r e a s ：d e t e r m i n e g u i d i n gp r i n c i p l e s ，s e tu po f f i c e s ，r e g u l a t et h eo p e r a t i o n , e s t a b l i s ht r a d i n gp l a t f o r m a n ds t r e n g t h e ns u p e r v i s i o na n di n s p e c t i o n c h a p t e r2a n a l y s e st h ep r o g r e s so ft h er e f o r mo fm a r k e t o r i e n t e da l l o c a t i o no f p r si nx i a m e n ，t h e ns u m su pt h eo v e r a l le f f e c t i v e n e s so ft h er e f o r m ，w h i c hf o c u so n t h ea d m i n i s t r a t i v er e s o u r c e s ，n a t u r a lr e s o u r c e sa n ds o c i a lr e s o u r c e s c h a p t e r3a n a l y s e s t h em a i np r o b l e m sa n dd i f f i c u l t i e si nt h er e f o r mo f m a r k e t - o r i e n t e da l l o c a t i o no fp r si n x i a m e n ，i n c l u d i n g a w a r e n e s s i sn o t p r o f o u n d ，s y s t e m i sn o t c o m p l e t e ，m o n i t o r i n g i sn o t p o w e r f u l ，p r i c i n g i s u n s c i e n t i f i c ，t h ep r o g r e s so ft h er e f o r mi sn o tb a l a n c e d ，e t c r e g a r d i n gt h ep r o b l e m sa n dt h en e ws i t u a t i o n sw em a yf a c e ，c h a p t e r4a i m st o m a d es o m es u g g e s t i o n st oa c c e l e r a t et h em a r k e t - o r i e n t e da l l o c a t i o no fp r si n x i a m e n w es h o u l dc h a n g en o t i o n s ，s t a n d a r d i z es y s t e m s ，r e e n g i n e e rp r o c e s s ，s t r e n g t h e n s u p e r v i s i o n ，i n t e n s i f yr e s p o n s i b i l i t y ，g r a s pt h ek e y a n dp e r f e c tc o o r d i n a t e ds e t s i nt h ea r e ao fm a r k e t o r i e n t e da l l o c a t i o no fp r s ，x i a m e nw o r k sw e l li nf u ji a n p r o v i n c ee v e na c r o s st h ec o u n t r ya saw h o l e m a n yr e f o r mm e a s u r e sa r ei n n o v a t i v e a n du s e f u l 1 1 1 ew r i t e rd e s i r e st os u mu pe x p e r i e n c ea n dl e s s o n st h r o u g ht h e e x p l a i n a t i o na n da n a l y s i sf o rt h i sc a s e ，i no r d e rt op r o v i d es o m ee n l i g h t e n m e n tt o o t h e rc i t i e si nc h i n ai nt h er e f o n no fm a r k e ta l l o c m i o no fp r s k e yw o r d s ：x i a m e n ；p u b l i cr e s o u r c e s ；m a r k e t - o r i e n t e da l l o c a t i o n 厦门大学学位论文原创性声明 本人呈交的学位论文是本人在导师指导下，独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考其他个人或集体已经发表的研究成果，均 在文中以适当方式明确标明，并符合法律规范和厦门大学研究生学 术活动规范( 试行) 。 另外，该学位论文为() 课题( 组) 的研究成果，获得() 课题( 组) 经费或实验室的 资助，在() 实验室完成。( 请在以上括号内填写课 题或课题组负责人或实验室名称，未有此项声明内容的，可以不作特 别声明。) 声明人( 签名) ：表t 1 馥嚆 沙? 年5 月药e l 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人同意厦门大学根据中华人民共和国学位条例暂行实施办 法等规定保留和使用此学位论文，并向主管部门或其指定机构送交 学位论文( 包括纸质版和电子版) ，允许学位论文进入厦门大学图书 馆及其数据库被查阅、借阅。本人同意厦门大学将学位论文加入全国 博士、硕士学位论文共建单位数据库进行检索，将学位论文的标题和 摘要汇编出版，采用影印、缩日j 或者其它方式合理复制学位论文。 本学位论文属于： () 1 经厦门大学保密委员会审查核定的保密学位论文， 于年月日解密，解密后适用上述授权。 () 2 不保密，适用上述授权。 ( 请在以上相应括号内打“”或填上相应内容。保密学位论文 应是已经厦门大学保密委员会审定过的学位论文，未经厦门大学保密 委员会审定的学位论文均为公开学位论文。此声明栏不填写的，默认 为公开学位论文，均适用上述授权。) 声明人( 签名) ： 年月 日 引言 引言 政府应当做什么以及政府如何做一直是行政管理理论与实践的重要主题。自 亚当斯密“看不见的手理论主张政府减少对市场的干预，应当由运动员向裁 判员的角色转变以来，关于政府与市场的无休止争论总伴随着二者的关系此消彼 长，长期以来，公共物品的提供和生产曾一度被认为是政府天经地义的职责之一。 自2 0 世纪7 0 年代以来，全世界范围内掀起了汹涌澎湃的行政改革浪潮，西方“新 公共管理运动的兴起正改变人们对一问题的看法。新公共管理运动以追求“三 e ”( e e o n o m y 、e f f i c i e n c ya n de f f e c t i v e n c s s ) 为目标，起源于英国、澳大利亚、 新西兰和美国。新公共管理运动批判韦伯科层制的官僚体制，拒绝官僚机构垄断 公共物品的提供和生产，高举市场化的旗帜，倡导市场机制在政府管理中的推广 与应用，以期建立一个多元治理的、服务型的政府。激进改革的时代必然是新概 念、新理论、新模式、新机制层出不穷的时代。在这个“新生事物”的大观园里， 随处可见的是市场化更多的依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需 求。在产品和服务的生产和财产的拥有方面减少政府作用，增加社会其他机构作 用，这种尝试使得公共物品的生产效率、供给数量和质量得到了全面提升，用实 践有力地证明了市场化改革是卓有成效的。 西方公共物品供给市场化实践的成功鼓舞了其他发达国家和发展中国家。中 国是发展中国家实行市场化的先行者之一，在从计划经济向市场经济转轨的过程 中，已初步品尝到了市场化的甜头。2 0 世纪8 0 、9 0 年代以来，我国公共资源配 置的市场化改革逐步推开。珠江广州段、成都市武候区环卫清扫招标给企业、南 宁公用事业的市场化改革、深圳保安公司的兴起和水务产权交易、广州的邮政代 理等等一再昭示着公共资源配置领域引入市场化工具如何深刻地影响我国政府 提供基础设施和公共服务的范围和方式。 虽然西方发达国家的市场化实践已经卓有成效，但是“橘生淮南则为橘，生 为淮北则为枳，结合国情探索真正适合我国的市场化方式是十分必要的。然而 描述全中国的公共资源市场化配置的图景或许是一个过于宏大的工程而超出笔 者能力所及，因此笔者试图选取改革开放的前沿城市厦门市进行案例分析，以期 通过该案例的解释对公共资源市场化配置的范围与方式能有所启示。 公共资源市场化配置的改革探索 公共资源是指一切能为人类提供生存、发展、享受的自然物质、自然条件、 社会资源，及其相互作用而形成的自然生态环境和社会环境。由于这些资源是人 类社会经济发展共同所有的基础条件，因而我们称之为公共资源，主要包括社会 资源、自然资源和行政资源。社会资源主要是指公用事业领域具有基础性、先导 性、公用性的资源，如供水、供气、供热、公共交通、污水或垃圾处理等行业的 特许经营等；自然资源主要指土地、矿藏、水流、森林、山岭、荒地、海域、滩 涂等，如经营性土地使用权、采矿权等；行政资源主要指政府依法履行经济调节、 市场监管、社会管理和公共服务职能所形成及衍生的资源，如户外广告设置权、 公交线路经营权和网吧经营权等o 。 公共资源市场化配置，是指按照社会主义市场经济规律，在政府宏观调控下， 依据法律法规，经过科学合理程序，运用价格调节的手段，通过招标、拍卖、挂 牌出让、电子竞价及法律法规另有规定的其他市场竞争方式进行的公共资源配 置。这种更加高效、更加透明的资源配置方式要求政府在所有竞争性、垄断性、 有限性的公共资源领域，一律退出行政干预，推行市场化配置。 市场化配置的范围包括以下几个方面： ( 1 ) 国家有限自然资源( 包括土地、海域、滩涂、岛屿、森林、地热、矿 产等) 的开发权、经营权、使用权及其他相关权利； ( 2 ) 文化、体育、教育、卫生等部门的特许经营或专营性项目，如网吧经 营权、文化体育活动冠名权、市政保洁等； ( 3 ) 政府或社会公共需要的产品及服务，依附于市政公用事业及设施的经 营性项目，包括户外广告、公共停车场、城市道路停车点、流动经营点、公交线 路及出租车等的经营权、设置权、使用权及其他相关权利： ( 4 ) 非经营性的市政公共设施( 包括园林绿化、环境卫生等) 的日常养护， 公共场所保洁，大型公共设施的物业管理等； ( 5 ) 城市生态环境、文物古迹和旅游资源，以及依附于其上的名称、形象、 知名度和城市特色文化等公共资源的开发权、经营权、使用权及其他相关权利； ( 6 ) 党政机关、事业单位的非生产性资产转为经营性资产的出让、租赁等； ( 7 ) 利用赋予的职权或履行公务所形成的公共资源，如罚没公物及其他公 。省纪委，省监察厅关于进一步规范公共资源市场化配置工作的若干意见【z 】 黝 2 0 0 6 1 1 7 5 号 2 一、厦门市公共资源市场化配置改革的动因、进程和举措 物的委托处置权、物品采购权等。 除以上七个方面外，凡属法律法规许可，具有经营效益，人民群众比较关 注，易于滋生违法违纪违规问题的公共资源配置项目都属于市场化配置的范畴。 近年来，厦门市注重发挥市场在资源配置中的基础性作用，结合行政审批制 度改革，将可以通过市场机制解决的审批项目推向市场，顺应了公共管理改革的 内在要求，具有内部和外部的双层动因。 一、厦门市公共资源市场化配置改革的动因、进程和举措 ( 一) 厦门市公共资源市场化配置改革的动因 1 公共资源市场化配置具备理论和法律的支持 新制度经济学的产权理论将资源配置的核心问题界定为公共资源产权的界 定及其实现形式，因为其强调所有权、激励与经济行为的内在联系，因而认为市 场相较政府，能更有效率的配置有限公共资源：2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初， 一场声势浩大的行政改革浪潮在世界范围内掀起，随之而生的政府治理理论打破 了政府万能的神话，公共选择理论也将政府部门和官员“经济人 的属性暴露无 遗，认为只有政府和市场分工协作才能达到最有效率圆；此外，行政许可法及审 批制度改革为公共资源市场化配置提供了重要法律依据，行政许可法第十二 条第二项明确规定：“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共 利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项，可以设定行政许可 ， 可以说，行政许可法特别明确了市场在公共资源配置中的法律地位，是公共 资源配置市场化配置重要的法律基础 。 2 公共资源市场化配置有丰富的实践经验可参照 英、美等许多西方国家从上世纪七、八十年代起就开始了公共资源市场化配 置运动，领域涉及社会管理和公共服务的诸多方面，虽然各个国家改革的侧重点 和措施有其自身的特色，但并不影响其成为一种潮流，并且成果显著，也积累了 。省纪委，省监察厅关于进一步规范公共资源市场化配置工作的若干意见【z 1 闺政办【2 6 】1 7 5 号 。e s s a v a s p r i v a t i z a t i o n ：t h ek e yt ob e t t e rg o v e r n m e n t m c h a t h a m ，n j ，c h a t h a mh o u s ep u b l i s h e r s ，1 9 8 7 9 许素芳公共事业民营化进程中的政府责任 j 四川行政学院学报，2 0 0 7 ( 1 ) ：1 5 1 7 公共资源市场化配置的改革探索 不少成功经验；近年来，国内各省、市和地区也先后开展了市场主导公共资源配 置的改革，相对厦门来说，珠海市的行动较早。1 9 9 9 年2 月，珠海市政府首次 批准粮食批发市场经营方案从行政审批制向市场化改革。此后，该市凡是公共资 源的特许经营权都进入珠海市产权交易中心进行市场配置，其交易的范围从政府 的特许经营到市政设施、户外广告牌、公共物业管理、缉私罚没专营、出租车牌 照、农贸市场经营权、教育后勤产业等领域，其配置方式主要有招标、拍卖、公 开竞价、挂牌等，已经走出了一条独特的公共资源市场化配置的珠海模式。但其 模式也存在一些问题，突出地表现为公共资源市场化配置的法制化、正常化运作 系统不够完善，由于相关法律法规滞后，以及政府决策和组织协调机构仍未建立， 进一步的资源整合还有刁i 少障碍。珠海的市场化改革、深圳的水务改革、南宁 的公共交通改革等各个城市不同领域的市场化改革，以及厦门市以往在市场化改 革中取得成功经验和失败教训，都将为今后厦门因地制宜地探索和推行公共资源 的市场化配置提供借鉴。 3 公共资源市场化配置有着广阔的前景 根据各国、各地区的实践来看，公共资源市场化配置改革都是富有成效的。 由于引入了市场竞争机制，打破了政府垄断提供公共资源的局面，私人企业和社 会资本等其他投资主体也能够参与公共资源的提供和经营，这对于公共资源由于 政府垄断提供而造成的低效率、高成本、缺乏竞争的状况能够起到很大的冲击和 改善作用。得益于公共资源投资主体的扩大，公共产品的供给增加、价格下降、 质量得到提高。 4 厦门市公共资源市场化配置有巨大的潜力 厦门市自然资源比较丰富，海洋资源、旅游资源、生物资源、水资源、土地 资源等自然、行政、社会资源都还具有很大的开发潜力，采取资源的市场化配置 将加快其发展速度。由于厦门地处岛屿，有湖有海，使其与岛外和其他地区的交 通带来了一些阻碍，公路、桥梁的建设需求力度较大，如果对于公路、铁路、桥 梁等运输系统采取资源配置的市场化改革，吸引民间资本进行投资将给其带来巨 大的发展空间，同时也为厦门市经济的发展提供了便利和交通保证。 。林燕新珠海政府特许经营权进入产权市场交易的探索【j 】产权导刊，2 0 0 7 ( ! ) ：9 6 - 1 0 3 4 一、厦门市公共资源市场化配置改革的动因、进程和举措 ( 二) 厦门市公共资源市场化配置改革的进程 近年来，厦门市以打造“阳光厦门、效率厦门、廉政厦门、和谐厦门”为目 标，积极推动城市公共资源市场化配置改革，取得了良好的经济、社会和政治效 应。总体说来，厦门市的公共资源市场化配置改革大致经历了三个阶段。 1 试点阶段 第一个阶段为试点阶段( 2 0 0 0 - - 2 0 0 1 年) 。福州和厦门最先成为福建省公共 资源市场化配置工作的两个试点城市。厦门市于2 0 0 0 年9 月颁布实施的厦门 市土地管理若干规定明确表明，除经济适用房以外的经营性房地产项目用地使 用权必须采用公开拍卖、招标的方式出让，从2 0 0 0 年1 0 月起，经营性土地使用 权出让全面实行招标拍卖挂牌( “招拍挂”) 。这一阶段的改革具有初创行和探索 性，国内没有完整和成熟的经验可供借鉴，因此无论在市场化配置的范围上还是 市场化工具选择上都是在摸着石头过河。 2 扩展阶段 第二个阶段是扩展阶段( 2 0 0 2 2 0 0 5 年) 。首先，省监察厅会同省直有关部 门先后出台了一系列的政策。2 0 0 3 年，针对建设工程中出现的围标串标、买标 卖标，施工过程中出现的变更设计，以及“低价中标高价结算变相提高工程造 价等不良现象，省监察厅会同省建设厅出台了建设工程最低价中标实施办法， 在全国率先实施经评审最低价中标制度，采用“无标的 模式，促进了充分的招 投标竞争；2 0 0 4 年，针对政府采购个别代理机构与供应商恶意串通，哄抬价格 和以劣充好的现象，省监察厅会同省财政厅出台了在定点协议采购中实行“二 次竞价法的办法，提高了财政资金使用效益圆。 其次，福州、厦门两地的改革试点工作在原有基础上继续推进。2 0 0 4 年3 月，厦门市政府办公厅下发关于进一步规范我市经营性土地招标拍卖挂牌出让 工作的通知，要求项目土地“招拍挂 出让的条件设置应遵循“公平、公开、 公正”原则，避免“量体裁衣现象；进入土地市场交易的项目原则上要求达到 “熟地 出让的标准；2 0 0 5 年，厦门市又出台了关于规范加油站用地管理的 若干意见，将新建加油站用地纳入招拍挂出让范畴。同年成立了土地管理委员 张伟平公用事业民营化与政府规制【d 】苏州大学硕士学位论文，2 0 0 6 ( 6 ) 。钱玲玲市场配置资源政府少些干预【n 】厦门商报，2 0 0 5 7 - 1 5 5 公共资源市场化配置的改革探索 会，集中审议土地使用权出让方面的重大问题，并建立“单月八日挂牌，双月八 日和九八实现招拍挂出让 制度，使公开出让土地使用权更加有序。 再次，厦门市委、市政府出台了厦门市委办公厅、厦门市人民政府办公厅 关于推进行政资源和社会公共资源配置市场化改革的工作意见，明确除土地、 建设工程、户外广告、政府采购等通过原渠道配置以外，其他公共资源应一律进 入厦门产权交易中心公开配置。随后又下发了关于进一步加快行政资源和社会 公共资源配置市场化改革的实施方案、行政资源和社会公共资源配置市场化改 革工作任务分解方案两份红头文件，最终确定了厦门市行政和社会公共资源进 场交易的制度和流程，同时确定了全年的重点专项任务，明确责任单位和工作进 度。政府对各单位上报的行政资源和社会公共资源配置市场化改革项目申报表 予以审核，并公布任务分解方案，共包括24 个项目。 最后，在这个阶段，厦门市市场化的成功做法由试点向其他城市推行，泉州、 漳州等地市也先后掀起了公共资源市场化配置的改革热潮，改革领域逐步扩大， 由国有经营性土地使用权公开招标、拍卖、挂牌出让拉开序幕，延伸到户外灯箱 广告位置使用权以及其它经营性公用事业单位和服务行业等领域。 3 完善阶段 第三个阶段是规范完善阶段( 2 0 0 6 年至今) 。自2 0 0 6 年以来，随着一系列 规范性文件的颁布实施，公共资源配置市场化改革进入了攻坚阶段。2 0 0 6 年8 月，省政府办公厅转发了省纪委、监察厅关于进一步规范公共资源市场化配置 工作的若干意见，这是一份纲领性文件，对于今后福建省的公共资源配置市场 化改革具有指导意义，2 0 0 7 年1 月，省委反腐败办公室下文成立了由省纪委、 发改委等1 2 个省直单位参加的省推进公共资源市场化配置联席会议。各地市也 积极响应省纪委的号召，颁布了一系列规范性文件。 厦门市委、市政府围绕推动特区新一轮跨越式发展的重大战略部署，在总结 和完善土地招拍挂、工程招投标、国有产权进场交易、政府采购等“四项制度 的基础上，加大源头治腐力度，在全市全面推行行政资源和社会公共资源配置市 场化的改革。进一步出台了厦门市人民政府关于印发进一步深化行政资源和社 会公共资源配置市场化改革的实施方案的通知、厦门市行政资源和社会公共资 。厦门市财政局2 0 0 5 年度行政资源和社会公共资源配置市场化改革任务分解方案暨工作进度表【z 】，2 0 0 5 6 一、厦门市公共资源市场化配置改革的动因、进程和举措 源进入产权交易中心交易暂行办法两份重要文件。此外，厦门市建设工程最 低投标价中标实施办法、厦门市产权交易管理办法、进一步完善政府采购工 作的若干意见、厦门市户外广告设置使用权有偿使用暂行办法、厦门市房屋 拆迁业务招标投标试行办法、厦门市药品集中采购招标实施办法、关于规范 厦门市建筑市场秩序若干措旌的通知等一系列规范性文件都具有较强的可操作 性，明确了有关公共资源项目市场化配置的实施范围、操作程序和工作规则，为 推动公共资源配置市场化改革走上法制化、规范化的轨道提供了制度保障。 经过几年的实践探索，厦门市的公共资源市场化配置改革取得了显著成效， 其改革经验被其他地区所借鉴。2 0 0 6 年9 月1 0 日人民日报一版头条，以 及2 0 0 8 年5 月7 日中国纪检监察报一版头条锄，分别报道了福建省和厦门市 推进公共资源配置市场化改革的经验。规范的运作和良好的交易效果也正在使厦 门的模式成为全国各地区配置公共资源的标尺。 ( 三) 厦门市公共资源市场化配置改革的举措 1 确立指导原则 厦门市坚持从自身实际出发，确立了“统筹安排、先易后难、分步实施、稳 步推进”、“大处着眼，小处着手的原则，精心寻找改革的切入点和突破口，由 点及面，从易到难，逐步全面铺开，努力做到成熟一项、推动一项、落实一项 。 逐步取消政府对“竞争性、有限性、垄断性 的行政资源和社会公共资源指令性 的配置方式，将所有的项目按照具体情况进行分类，对于不同的项目采取不同的 措施：( 1 ) 对资源市场化配置推行得比较好的，如经营性土地出让、建设工程招 投标、药品采购等方面，着力在规范、完善上下功夫；( 2 ) 对资源市场化配置条 件比较成熟的，如水务体制改革、燃气体制改革、环卫体制改革、社区卫生服务 站承包权招标、出租车经营权招标、重大文化活动冠名权招标、户外广告设置权 招标等，集中力量迅速启动，快速推进，在短期内力见成效；( 3 ) 对难度较大、 。蒋升阳提高资源利用效率源头预防治理腐败咖人民日报，2 0 0 6 - 9 - 1 0 。高集这里的阳光更灿烂厦门市推行公共资源配置市场化改革工作纪实【n 】中国纪检监察报， 2 0 0 8 - 5 7 。谢超雄推进公共资源市场化配置【j 】发展研究，2 0 0 7 ( 1 2 ) ：6 - 8 7 公共资源市场化配置的改革探索 牵涉面较广的工作，积极创造条件，循序渐进，分步实施。如公交线路经营权 首先在新设线路上试行了招标，在营线路则将在重新调整规划的基础上逐步推 行；( 4 ) 对现阶段推行资源配置市场化条件尚不成熟的，着力在探索实践上下功 夫，做到边探索、边实践、边推进。如在香山国际游艇码头项目中，海域使用权 进行了与土地捆绑挂牌招标的首次试点。 2 设立办事机构 为切实加强工作中的协调配合，形成整体推进的合力，2 0 0 6 年，厦门市专 门成立了由市委、市政府、市纪委主要领导挂帅的公共资源配置市场化改革办公 室，建立了由市财政局牵头，财政、国资、监察、纠风、审计、发改、审改、物 价、法制多个部门参加的联席会议制度，集体研究讨论资源市场化配置工作的总 体部署，协调解决工作中存在的问题。联席会议下设办公室，组建了项目审核小 组，统筹、指导、协调全市行政资源和社会公共资源配置市场化改革工作，对全 市各级各部门所掌握的公共资源进行梳理，及时了解掌握和汇总全市资源配置改 革工作进展情况，督促制定相关配套的制度、程序、监管措施等。此外，市委、 市政府各分管领导按照职责分工亲自推动各项市场化改革，组织成立了土地管理 委员会、户外广告工委会、出租车招标领导小组等各个专项工作机构，依托具体 职能部门进行改革实践。各区也普遍建立了由区委、区政府主要领导挂帅的改革 工作领导小组，为改革的顺利进行提供了组织保障。同时，为预防改革过程中可 能出现的群体性事件，还专门成立了应急处置工作组，以维护市场秩序和社会稳 定。 3 规范运作机制 规范的运作机制是保证市场化改革沿着健康轨道发展的重要保障，厦门市在 启动每一个改革项目前，都在深入调研、充分论证的基础上，制定周密的实施方 案，先谋后动，规范运作。如，为推行出租汽车经营权招标，市交通委专门对出 租汽车客运市场的准入管理模式进行了调研，出台了招标方案，制定了包括服务 质量、经营实力、企业管理、安全生产、车型承诺等内容的各项评标标准。为预 防改革过程中出现群体性事件，市里专门成立了应急处置工作组，拟定应急处置 。邱军推行城市公共资源市场化配置为特区新一轮跨越式发展提供支持【j 】厦门经济特区，2 0 0 7 ( 5 ) ： 2 7 3 1 。钱玲玲市场配置资源政府少些干预【n 】厦门商报，2 0 0 5 7 1 5 8 一、厦门市公共资源市场化配置改革的动冈、进程和举措 方案，维护市场秩序和社会稳定，保障了招标工作的顺利进行。为推行户外广告 设置使用权有偿使用制度，市工商局组建了实施方案起草班子，进行深入细致的 调研，汲取兄弟城市的成功经验，先后召集广告经营单位和涉及广告规划、审批、 监管的政府有关职能部门对方案进行反复论证、反复征询意见，几易其稿，最终 形成了厦门市户外广告设置使用权有偿使用暂行办法及配套制度，并成立了 户外广告工委会，保障招标工作的顺利进行，促使资源配置市场化改革健康发展。 4 建立交易平台 厦门市政府还依托市产权交易中心设立了全市统一的交易平台，出台行政 资源和社会公共资源进入产权市场交易暂行办法，为公共资源市场化配置提 供公开公平的交易环境。在推进平台建设过程中，始终把平台的规范化运作作为 重要环节，重点突出“推、统、管”三个字。“推”，是把所有能推向市场交易 的公共资源全部推入交易中心；“统”，是对进入交易中心的项目，实行统一运 作，实现程序、信息、结果“三公开 ，使公共资源配置在阳光下进行；“管， 是抓住市场化配置关键环节，加强监督管理，对干预招拍挂、搞虚假招投标的， 依照有关规定，予以严肃查处。暂行办法明确规定除了土地矿产、建设工程、 药品采购、政府采购、户外广告、机关、事业单位的公物处置等公共资源交易仍 按原有的交易平台进行交易外，其余所有行政资源和社会公共资源将一律进入依 托市产权交易中心设立的平台统一进行交易。2 0 0 8 年的统计数字显示，厦门产 权交易中心全年完成公共资源项目交易8 2 宗，金额达到2 3 亿元，目前，全市 已有7 0 多项公共资源项目进行市场化运作圆。 5 严格监督检查 资源配置市场化可以有效地预防腐败的发生，但如何控，则是值得政府和专 家学者着力研究解决的一个重要课题。一是厦门市各重点部门积极查找监管中的 薄弱环节，完善监管制度，强化监管措施，为公共资源市场化配置做好了基础准 备。如厦门市财政局从政府采购工作环节入手，通过问卷调查形式征求意见，确 定了2 1 个环节为腐败易发环节，针对性的采取了电子监控、自动抽取专家、档 。厦门市人民政府办公厅关于厦门市行政资源和社会公共资源进入产权交易市场交易暂行办法的通知 【z 】，厦府办 2 0 0 6 1 2 7 3 号 国国家预防腐败局“阳光”让市场充满活力福建省推进公共资源市场化配制改革纪实 e b o l h t t p ：y 蚋v w n b c o g o v c n a r t i c l e x x z h 2 0 0 9 0 1 2 0 0 9 0 1 0 0 0 0 1 3 11 s h t m ，2 0 0 9 - o l 一0 9 9 公共资源市场化配置的改革探索 案保密保存等措施强化监管，这样的源头治理，才可能有效解决“道高一尺、魔 高一丈 的问题。二是各级纪检监察机关提前介入，积极开展对招标文件制定、 评标委员会组成、招标工作纪律和评委守则制定及开标、评标、定标等过程的监 督，做到事先预防、事中监察和事后督察有机结合，对可能出现的问题提出防范 措施，对发现的问题及时督促纠正，防止暗箱操作和腐败现象的发生。针对建筑 活动中“挂靠承包、以包代管、管不到位 等问题，市政府及时制定下发了关 于规范厦门市建筑市场秩序若干措施的通知，对招投标环节、施工过程提出1 4 条监管措施，加强建设工程招投标监督检查，依法纠正多起建设工程招投标的违 规行为，避免了近4 0 0 0 多万元财政资金的损失。三是切实加强过程监察。市纪 委、监察局建立了工作责任制，采取立项督查、专项检查、派员参与重点事项监 督等形式，督促职能部门认真履行职责，保证招标工作公开、公正、廉洁，如在 建设工程领域，坚持实行“经评审最低价中标制度”，并不断完善资格审查、背 靠背投标办法。2 0 0 7 年，政府又专门加强了对专家的教育监督，实施评标主审、 副审责任制，着力解决评标中责任不清、随意性大甚至专家被收买的问题，收到 了投诉减少的实效。同时协调建设、公安部f - j 力n 大了对围标、串标问题的查处力 度，努力遏制工程招投标中腐败高发的态势。四是严格进行标后监管。对每一项 改革，厦门市都建立了严格的标后监管制度。如，市建设局出台了建设工程最 低投标价中标后工程建设管理暂行办法，并建立了特邀巡视员制度；市卫生局 对社区卫生服务机构中标单位实行动态管理，每年至少组织一次考评，考评不合 格的被取消资格，重新进行招投标；思明区依据承包合同对保洁公司进行定期考 评，凡属于考评不合格的，坚决实行市场清出。五是严肃查处违规行为。对违规 违章问题，市纪委监察局及时发出监察建议书或整改通知书：对涉及违纪违法的， 予以严肃查处。其中比较典型的有，原市文化局社会文化处处长陈某利用对网络 文化经营、音像制品经营活动进行监管的职务便利，为他人谋取利益，收受他人 贿赂折合人民币3 2 1 6 万元；原是公交场站有限公司董事长邱某利用职权将候车 亭建设、站名牌工程项目以及3 0 0 台公交车车身广告权指定专人承包，从中收受 贿赂9 0 万元，等等。实践证明，只有建立与“阳光工程 相适应的监督机制， 函陈静玲这里的阳光更灿烂【e b o u h 丛驻；丛坚盟舀鳃：鲤型皿i 丝q q 8 = q 2 垃! 纽n i 塑l 5 亟q 塾2 ：h 自坠，2 0 0 8 - 0 7 i o 一、厦门市公共资源市场化配置改革的动因、进程和举措 完善监督环节，增强监督实效，使监督工作深入到“阳光工程 的每一个环节， 让“阳光 普照每个角落，才能保障“阳光工程 健康、顺利、有序实施。 公共资源市场化配置的改革探索 二、厦门市公共资源市场化配置改革的进展及成效 在打造阳光政府、廉洁政府的改革风潮中，厦门市纪委和各机关单位非常重 视公共资源的市场化配置工作，不断拓宽思路，放开领域，通过合资、合股、b o t 等方式，吸引外资、民资及其他社会资本参与厦门市公共事业、重点工程建设， 较好地发挥了市场在资源配置中的基础性作用，有效激发了经济发展活力，避免 了政府部门因过度参与投资经营而引发的腐败行为。 ( 一) 厦门市公共资源市场化配置改革的进展 在市政府积极领导、全市各相关单位部门的密切配合下，厦门市的公共资源 市场化配置工作取得了显著进展。主要表现在如下几个方面： 1 行政资源的市场化配置 行政资源主要是指政府依法履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务 职能所形成及衍生的资源，如政府采购、罚没收款( 物) 拍卖、户外广告设置权、 公交线路经营权和网吧经营权等。 在文化体育事业方面，主要有三个配置项目：一是启动网吧经营权招标工作。 对省里分配的8 0 家网吧指标根据总量控制、合理布局、公开公平竞争的原则面 向社会公开招标。二是缉拿社会资本举办重大文化活动，按照“政府扶持、市场 运作”的模式，通过出让重大文化活动冠名权，提供公益性广告牌位等做法，广 泛筹措资金，在无需财政拨款的情况下，已成功举办马拉松比赛、全国合唱比赛 等多项大型文化体育活动。三是向社会资本开放文化市场：( 1 ) 社会资本投资公 益性文化项目。市图书馆、少儿馆、群众艺术馆等3 个单位共1 2 个项目推向社 会招商，其中文化设施建设项目4 个、文化队伍建设项目2 个，举办文化活动项 目6 个；( 2 ) 社会资本投资文化旅游业。厦门艺术剧院利用资深演员和演出场所， 吸纳社会资本排演的旅游定点演出剧目榴莲飘香已推向市场；小白鹭民间舞 。以下数据均来源于： 厦门经济特区年鉴2 0 0 6 、2 0 0 7 、2 0 0 8m 北京：中国统计出版社，2 0 0 6 、2 0 0 7 、2 0 0 8 2 0 0 6 年厦门市国民经济和社会发展统计从报 e b o l h t t p ：w w w s t a t s - x m g o v c n p l a m i n m i d s o o 0 0 5 h t m , 2 0 0 7 - 4 - 1 2 2 0 0 7 年厦门市国民经济和社会发展统计公报 e b o l h t t p ：w w w s t a t s - x m g o v c n p l a m i n m j d s o o 0 0 6 h t m , 2 0 0 8 - 3 - 1 4 2 0 0 8 年厦门市国民经济和社会发展统计公报 e b o l h t m ：w w w s t a t s - x m * , o v c n p l a m i n m i d s o o 0 0 7 h t m , 2 0 0 9 - 3 - 1 6 1 2 二、厦门市公共资源市场化配置改革的进展及成效 团也推出另一台旅游定点演出剧目多彩的海峡，通过寻求企业合作伙伴的方 式吸纳社会资本，借助旅游市场推向了社会。( 3 ) 吸纳社会资本参与重大文化设 施的建设和经营。文化艺术中心综合楼、电影城、部分广场和剧场、车库及物业 管理等项目推向社会，通过挂牌招商等形式争取社会资金参与建设和经营，目前 部分项目已与国贸、建发等单位商洽具体合作事宜，并形成初步意向：大型公共 体育设施建设和经营吸引社会资本投资，如奥林匹克网球中心、马蜂山国家乒乓 球训练基地、奥林匹克游泳馆及游泳跳水馆等项目通过挂牌招商等形式，争取社 会资金参与建设和经营。 在医疗卫生方面，一是市卫生局在农村合作医疗保险制度中引入市场运作机 制，向全市商业保险机构发出竞争性谈判邀请，得到5 家商业保险公司的积极响 应，最后确定平安保险公司中标，对保险基金实行专业化管理。使政府从既当“运 动员”又当“裁判员的角色中摆脱出来，集中精力进行管理监督，同时避免了 行政权力的干扰，节约了行政成本，杜绝了人情理赔等不合理现象。二是向社会 公开招标确定社区卫生服务中心( 站) 承办单位，2 0 0 3 年以来全市新设置的社 区卫生服务机构全部通过公开招标方式产生，先后完成3 0 多个社区卫生服务中 心( 站) 的招标。三是向外资、社会资本开放医疗市场，鼓励各种经济成分参与 医疗基础设施建设及医疗机构经营管理，已与一批民营、外资医疗机构签订合资、 合作协议。 在科教方面，学校后勤保障社会化改革是重头戏：( 1 ) 学校食堂经营权施行 招投标，目前共有1 1 家公办学校食堂实行社会化经营管理，由餐饮公司担保经 营，下一步，教育局准备对食堂准入实行社会化经营管理，由餐饮公司承包经营， 实行优胜劣汰；( 2 ) 可经营项目与非经营性项目分离，将可经营项目交由社会投 资建设，实行市场化运作，成立了厦门城市建设投资集团，统一对集美文教区的 大型公共建设项目、教工学生宿舍、学校食堂等进行投资建设并经营管理；( 3 ) 推广校园物业市场化管理方式，目前有四所学校通过招标确定物业管理公司，对 校园卫生保洁、绿化和保安等进行规范管理。( 4 ) 向社会公开招标确定学生校服 定点生产企业，2 0 0 5 年8 月出台厦门市城市中小学校学生统一着装管理办法， 规定对全市城市中小学校学生统一着装定点生产供应企业实行招投标，2 0 0 6 年2 月完成招投标工作，向社会公布了5 家中标企业名单。 1 3 公共资源市场化配置的改革探索 此外，2 0 0 7 到2 0 0 8 年，行政资源市场化配置工作范围