（公共管理专业论文）我国食品安全管制制度研究.pdf

论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文中除 了特剐加咀标注和致谢的地方外，不包含其他人或其它机构已经发表或撰写过的 研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作了明确豹声明 并表示了谢意。 作者签名： 论文使用授权声明 只期：型翌篓：17 本人完全r 解复旦大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内 容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文。保密的沦文在解密后遵守此 规定。 作者签名： 彦堡翮签嗡 中文摘要 根据新制度经济学的定义，制度是一系列被制定出来的用以规范社会成员和 组织的行为及其相互关系的正式规则。制度限制着人们可能采取的机会主义行 为，保证经济主体按照构建有序的社会的原则行事，保护个人的自由领域。现代 社会有效的运转依赖于完善的制度安排，因此制度因素分析已成为在当代社会科 学尤其是在经济学、社会学研究重要的课题。 食品安全已成为当前我国社会关注的公共问题，如何加强食品安全监管是政 府公共管理所面临的重要课题。影响食品安全监管效能的因素很多，而食品安全 监管制度则是根本性的因素。自我国食品安全监管制度建立以来，政府不断致力 于强化食品安全监管，我国的食品安全形势有了较大改观，食品抽检合格率不断 提高、食品质量得到不断提升。然而我国目前食品安全形势依然严峻，食源性疾 患时有发生，威胁着人民身体健康。 我国的食品安全管制制度建设还亟待完善。目前，我国食品安全管制法规分 别来源于不同部门的行政规章，尚无统一的法律规定。管制法规缺乏统一性，致 使我国食品管制制度多源性，这是导致了我国食品安全监管形成多头管理体制的 根本原因。同时，由于食品安全卫生管理制度不完善，导致食品安全管制出现很 多漏洞，如食品标识制度不科学、信息披露制度的不健全、食品可追溯制度的缺 失，不仅使食品供销双方的信息极度不对称，也使得食品安全监管部门不能及时 获得准确的信息，出现监管的盲区。此外，在我国食品安全管制过程中，惩罚性 制度安排不合理，体现不出管制权威和惩罚力度，这从一定程度上未能有效地强 化食品生产企业的责任意识和食品卫生安全观念，致使食品安全监管部门疲于奔 命，监管效能低下。 因此，为了进一步完善我国食品安全监管制度，强化食品安全监管效能，首 先，必须从法源上为监管制度的统一性、权威性提供法理依据；其次，要健全我 国食品安全卫生管理制度，尽快完善食品标识制度、食品信息公开制度及食品可 追溯制度，为食品安全监管提供机制保障；最后，加强食品生产企业的责任意识 和卫生观念引导的同时，提高制度性惩罚力度，无限增大违反监管制度的成本， 以此促进食品生产企业的自我规范与行业自律。 关键词：食品安全政府监管社会性管制制度分析 中图分类号：d 9 2 2 1 6 a b s t r a c t i n1 i g h to fn e wi n s t i t u t i o n a l i s me c o n o m i c s ，t h ei n s t i t u t i o ni sa s e r i e so fr u l e st or e g u l a t et h ea c t i o n0 ft h eo r g a n i z a t i o n sa n di t sm e m b e r s t h ei n s t i t u t i o nr e s t r i c t st h eo p p o r t u n i s t i ca c t i o nt h a tp e o p l e髓y t a k e ，s oa st oa s s u r et h ea c t i o n so fe c o n o m i c a lb o d yc o m p l y i n gw i t h p r i n c i p l eo fw e l l - o r d e r e ds o c i e t ya n dt op r o t e c ti n d i v i d u a lf r e e d o m t h e m o d e r ns o c i e t yn e e d sp e r f e c ti n s t i t u t i o n a l8 r r a n g e m e n t s ，a n d t h e i n s t i t u t i o na n a l y s i sh a sb e c o m ea ni m p o r t a n tt 0 0 li nt h em o d e r ns o c i a l s c i e n c e ，e s p e c i a l l yi nt h ee c o n o m i c sa n dt h es o c i 0 1 0 9 y n o wp r o b l e m sc o n c e r n i n gt h ef o o ds a f e t yh a v eb e c o m eas o c i a la n dp u b li c i s s u e h o wt os t r e n g t h e nt h es u p e r v i s i o na n dr e g u l a t i o no ft h ef o o ds a f e t y i sa nu r g e n ta n ds e r i o u sp r o b l e mf a c i n gu s t h e r ea r em a n yf a c t o r s i n f l u e n c i n gt h ep o t e n c yo fs u p e r v i s i n ga n dr e g u l a t i n gt h ef o o ds a f e t y b u t t h ei n s t i t u t i o nc o n s t r u c t i o n w i t hr e s p e c tt ot h es u p e r v i s i o na n d r e g u l a t i o no ft h ef o o ds a f e t yi st h ef u n d a e n t a lf a c t o r t h e r e f o r e ， i t i sv i t a ls i g n i f i c a n tt oa n a l y z eo u rg o v b r n l i l e n t si n s t i t u t i o nc o n c e r n i n g t h ef o o ds a f e t yr e g u l a t i o n s i n c eo u rg o v e r n m e n t ss y s t e mo fs u p e r v i s i o n a n dr e g u l a t i o no ft h ef o o ds a f e t yb e i n ge s t a b l i s h e d ，o u rg o v e r n m e n th a s d e v o t e du n c e a s i n 9 1 yt os u p e r v i s i n ga n dr e g u l a t i n gf o o ds a f e t y a l t h o u g h t h es i t u a t i o no fo u rg o v e r n m e n t sf o o ds a f e t yh a si m p r o v e df a s ta n d b e t t e r ， i th a sn o tw o r k e dv e r yw e l ln o w t h ef o o d b o r ni 1 1 n e s s e so f t e n o c c u ra n dt h r e a t e nt h ep e o p l e sh e a l t h a f t e r a n a l y z i n g t h e s y s t e m o fo u r g o v e r n m e n t sf o o d s a f e t y r e g u l a t i o n s ，w ef i n dt h a tt h e1 a w sc o n c e r n i n gt h er e g u l a t i o no ft h ef o o d s a f e t ys e p a r a t e l yh a v eb e e nf o r m u l a t e db yd i f f e r e n td e p a r t m e n t s r u l e s a n dr e g u l a t i o n s t h e r ei s1 a c k i n go ft h eu n i f o r ms y s t e mo fl e g a lr u l e s b e c 8 u s eo ft h er u l e sa n dr e g u l a t i o n sc o n c e r n i n gt h em a n a g e m e n to ft h ef o o d s a f e t ys p o n s o r e db yd i f f e r e n tg o v e r n m e n td e p a r t m e n t s ， i tr e s u l t si nt h e p 0 1 y r e g u l a t i n go ft h ef 0 0 ds a f e t y t h ec o n s c i o u s n e s so ft h ee n t e r p r i s e r e s p o n s i b i l i t yi sw e a kb e c a u s eo f1 a c ko fp u n i s h m e n to rw e a kp e n a l t y a t t h esa i i l et i m e ，t h ef o o dt r a c es y s t e mi sf u l lo ff l a w ，t h ef o o dm a r k i n g s y s t e mi sl a c k i n g ，a n dt h ei n f o r m a t i o nd i s c l o s e ds y s t e md o e sn o tw o r kw e l l a l lt h e s ep r o b l e m s1 e a dt oh e a v yi n f o r i i l a t i o na s y r 啪e t r yb e t w e e nf o o d s u p p l i e ra n dc o n s u m e r s t h u s ，w em u s tc o n s u 砌a t eo u rg o v e r n m e n t ss y s t e m 2 o ft h ef o o ds a f e t yr e g u l a t i o n w ei u s tf o m u l a t et h eu n i f i e ds y s t e mo f f o o ds a f e t yr e g u l a t i o n ， p e r f e c tt h 吾f o o dm a r k i n gs y s t e m ， e s t a b l i s ht h e t r a c i n gs y s t e m ， a n ds t r e n g t h e nt h ei l l e g a la c t i v i t yp e n a l t y ，s o8 st o f o s t e rt h er e s p o n s i b i l i t yc o n s c i o u s n e s s0 ft h ee n t e r p r i s ea n dt op r o m o t e t h ee n t e r p r i s e ss e l f r e g u l a t i o nu n c e a s i n 9 1 y k e yw o r d ：f o o ds a f e t y g o v e r r 瑚e n ts u p e r v i s i o na n dr e g u l a t i o n s o c i a lr e g u l a t i o n i n s t i t u t i o na n a l y s i s c l a s s i f i c a t i o nc o d e ：d 9 2 2 1 6 3 导论 一、问题的提出 现代社会是一个复杂的动态系统，它的有效运转依赖于各种制度。制度限制 着人们可能采取的机会主义行为，保证经济主体按照构建有序社会的原则行事， 保护个人的自由领域。制度在社会进步过程中起着至关重要的作用。制度研究已 成为在当代社会科学尤其是在经济学、社会学研究重要的课题，立足于制度因素 分析的新制度主义已成为在各个领域都极具影响力的学派之一。本文旨在通过影 响公共食品安全的制度因素分析，探讨发现“产生更和谐的市场或社会效果”的 制度安排。 食品安全管制制度是我国新时期政府公共服务领域的一项重要制度安排，也 是确保我国公共安全的重要制度。食品安全管制制度规范食品生产经营企业的食 品安全与卫生，监督食品生产与经营秩序，以最大限度地保障人们的饮食安全和 社会公共安全。新世纪新时期，我国经济社会进入又好又快的发展阶段，人们生 活水平与生活品质明显提升，广大公民与政府对食品安全日益重视，食品安全问 题也不断呈现，这促使我国政府加强了对食品的安全生产、经营与消费的监督与 管理，逐步建立食品安全管制制度，并不断完善。 自2 0 世纪9 0 年代以来，我国食品安全形势有了很大改观，食品抽检合格率 也不断提高，食品卫生质量明显改善。然而，我国假冒伪劣食品依然充斥市场， 食源性疾病仍时有发生，危害着人民身体健康，我国食品安全形势依然严峻，这 与我国由温饱型经济发展阶段向小康型发展阶段转变过程有着密切的关系。从政 府管制角度来说，食品安全问题比较突出，是政府食品安全管制功能未能适应我 国经济社会转型发展需要造成的，尤其是食品安全管制的制度设计还存在不合理 性。因而，从制度分析的角度来探讨我国的食品安全管制制度是紧迫的时代任务。 对我国食品安全监管问题的论述、研究很多。在已有的研究中，人们往往更多的 将我国食品安全问题归咎于政府职责不清、监管不力、企业诚信缺失等因素，而 对规范我国食品安全的相关法律法规体系等方面的制度因素则相对研究不足，其 中虽然会涉及到一些制度性因素，但更主要的是以介绍发达国家的一些做法但往 往缺乏系统性，并未加以重点论述。本文重点分析我国食品安全管制制度的构成、 制度供给以及制度的有效性，以期探寻我国食品安全管制制度本身存在的缺陷， 从而提出完善我国食品安全管制制度的制度设计。因此，本课题研究具有重要的 现实意义。 二、基本假设 本文以“有效的制度应该内在统一，并带有惩罚措施，能对所有人们的行为 4 产生规范影响”为理论基本假设，通过对我国食品安全管制制度供给的分析了提 出以下论点： 1 目前我国食品安全管制法规缺乏统一性，造成我国食品安全制度供给多源 性、管理体制多头化的现象： 2 食品标识制度、食品信息披露制度、食品可追溯制度的不健全，导致食 品生产、经营与政府监管部门、消费者信息严重不对称，极大弱化了政府的监管 效能。 3 政府食品监管制度设计中惩罚性制度安排不合理，导致监管权威性不够， 在一定程度上影响了食品生产经营企业责任意识与食品卫生观念培养。 三、研究文献综述 1 政府管制制度研究 ( 1 ) 有关政府管制的理论1 1 ) 公共利益理论( p u b l i ci n t e r e s tt h e o r y ) 。该理论由弗朗西斯亚当 斯与布兰代斯法官提出。该理论认为政府管制的目的是控制被管制的企业对价格 进行垄断或者对消费者和劳工滥用权力，政府可以代表公众对市场作出一定理性 计算，这一管制符合“帕累托最优”的原则，它不仅在经济上是富有成效的，而 且促进了整个社会的完善。2 后来，随着政府管制范围的逐步扩大，公共利益理 论几乎被用来解释所有政府管制问题。3 2 ) 管制捕获理论( r e g u l a t o r yc a p t u r et h e o r y ) 。该理论认为，确立政府 管制的立法机关或政府管制机构仅代表某一特殊利益集团的利益，而非般公 众。“捕获”政府管制即促使政府进行管制的，或是被管制对象本身( 由于它深 受市场失败的影响) ，或是其它有可能从中获益的人，比如铁路管制中受到铁路 营运者盘剥的农场主或者受到挤兑的其它运输业主。换而言之，政府管制与其说 是为了社会公益的目的，毋宁说是特殊的利益集团“寻租”的结果，也许，在某 些时候，政府管制会给一般公众带来一些有益的因素，但这并非政府管制实际的 初衷，它充其量不过是管制的意外结果而已。4 3 ) 组织与制度理论。该理论是从研究行政机关发展的本身来解释政府管制。 该理论认为，仅仅研究外在于行政机关的政府机构如立法机关和司法机关对行政 1 董炯政府管制研究美国行政法学发展新趋势评介【j 1 h n p ：，w w w g s n v u f e d uc n 舳l 糟州盯a 8 c 2 c 9 b 7 a 8 b 9 e 6 ，m f j c z f 九0 4 8h t l n 2h e r b e r t h o v e k a m p ，r e g u l a t o r yc o n n i c ti nt i l eg 订d e da g e s ：f e d e r a t i o n 柚dt h er a i l r o a d p m b l e m 【m 】，1 9 8 6 ，y a l eup p1 0 6 l 1 0 7 2 3 & j p i e r c e ，gd a l l i s m e c o n o m i cr e g u l a t j o n ：e n e f 科打a n s p o n a t i o n 明du t 订“i e s 【m 】m a r t j nm i c h i e b o b b s m e r r 川l a wp u b l i s h i n 足，1 9 8 1 4 理查德波斯纳法律与经济分析【m 】北京：中国大百科全书出版社，1 9 9 7 ：4 7 5 - 4 7 6 5 权的控制是不够的，应该认为行政过程和司法与立法程序一样是追求公正与公共 福利的，作为制度的产物，行政机关处于宪法和成文法所建构的制度框架之内， 制度决定了行政机关的机构设置、活动能力以及激励其有效行为的机制，因此， 行政机关例行公事的惯例、官僚文化、职业培训以及机构体系对行政机关的管制 决策具有决定性影响。从行政机关理性化( b u r e a u c r 8 t i cr a t i o n a l i t y ) 的角度 而言，行政机关作出正确管制决策的机会比国会与司法机关更多。5 4 ) 公共选择理论。该理论的目的在于用一种相应和尽可能合适的政治市场 运转理论来补充物质资料或商业服务之生产和交换的理论。当用公共选择理论解 释政府管制时，就是在把政府管制政策的形成看作是一个类似于市场交易的过 程，那些需求管制的人( 如消费者) 与那些被管制的人( 如产品的制造商) 经过 讨价还价达成了协议。在此过程中，还涉及到选民、立法机关、行政机构、法院、 独立的专家等政治力量，他们都可以参与到讨论中来，力图说服对方。但是，商 人或产品的制造商们可能占据上风，因为他们在政府管制中所具有的巨大经济动 力会比一般的公民或政府机构更多地影响管制决策。 5 ) 综合管理理论。该理论认为，将政府对社会、经济领域所进行的管制仅 仅与行政机关相联系，主张它不过是一种专属于行政机关的职能，是一种相当片 面的观点。在此理论视角中，政府管制是一个涉及行政机关、立法机关与司法机 关相互作用的、十分复杂的政治过程。具体而言，行政机关对经济与社会的管制 权来源于立法机关的授权。立法机关制定内容宽泛的、有关政府管制的法律，并 在法律中将较为细致的规章制定权授予行政机关；或者通过专门的授权法案，设 立专门的独立管制机构对某一经济领域进行政府管制。行政机关的具体管制行为 获得了政治上的合法性与公众的支持，因为国会由公众选举产生的议员组成，如 果管制失败了，其责任并不完全由行政机关单独承担，尽管它仍承担执行不利的 结果。法院在其中的作用是当有人对政府管制产生异议时，它将以宪法与法律为 依据对政府管制的合宪性与合法性进行审查。于是，政府管制就不仅是行政机关 一家的事了，而是行政机关、立法机关与司法机关共同作用的结果。政府管制的 研究者将这三者的相互作用分为三种：政治的影响，即赢得公众支持的立法机关 的提议；政策的选择，即由行政机关根据其自身掌握的信息而提出的、理性而科 学的管制选择；宪法的限制，即司法机关依据宪法而对政府管制所作的基本价值 判断。一般而言，只有同时满足了上述三种条件，政府的管制才合理又合法，通 行起来障碍也不会太大。因此，政治的影响、政策的选择与宪法、法律的限制构 5 j e r l y m a s h o 砒b u r e 叫c r a t i c j u s t i c e m e wh a v e n 锄d l o n d o n 【m 】：”l eu n i v e f s i t y p l ( 1 9 8 3 ) ；s e j t z ，s t h o m b u r e 卸c 确锑p o l i c y 柚dl h ep u b l i c ，鼢i n tl o u i s 【m 】：c v 肌o s b yc op r ( 1 9 7 8 ) ； 6g o r o b i n s o n a r n e r i c a 】1b u r e a u c 眦y ：p u b l i cc h o i c ea n dp u b l i cl a w 【：柚n a r b o ru n i o f m i c i l i g a n ”1 9 9 1 ；d 锄l e a 惕p a t r i c k d e m o “a 啪b u r c a u c r y 锄d p u b l i cc t l o i c e ：e c o m i ce x p l 柚a t i 彻si np o j i t i c e s c i e n c e 【m 】：n e w y o r kh a r v e s t o rw h e a 甜l e a f l 9 9 1 6 成了综合政府管制理论的三个变量，根据三个变量之间关系的不同，政府管制的 方法亦有差异。7 总之，这一政府管制的理论，是对一个相当复杂的政治行为世 界所进行的分析。目前，学者运用这一理论对政府管制的许多领域进行了分析， 包括汽车安全、环境标准、核能、风险管制、产品安全风鲸社会安全与福利、 工作场所的健康与安全等等。 ( 2 ) 由于侧重点不同，对政府管制制度研究形成了不同的分析模式。 1 ) 布雷耶尔模式。该模式重点分析政府管制制度的依据和制度的边界，他 的分析模式几乎涉及了管制制度所有的要害问题。他分析管制制度遵循这样一个 逻辑进程，首先探讨政府管制的正当性，市场失灵是经济正当性的理由，其次探 讨发现产生更和谐市场或社会效果的管制制度。布雷耶尔认为，政府对管制方法 的选择只能在一个相对有限的范围内作出，政府管制应当随管制情况不同而变 化，并且要注意到管制制度的路径依赖问题。最后，评估实际所选择的管制制度。 布雷耶尔认为，政府管制可能会产生三种错误：一是管制制度与管制所要解决的 问题不匹配；二是随着实际情况的变化，现有管制制度可能变得不方便、不适用 或管制成本增加；三是价值标准发生了变化，原有的管制制度受到了批评。8 2 ) 史普博模式。该模式主要分析政府选择能够发挥作用的领域( 在市场失 灵的范围内查找) ，有效率的制度是什么，指定这些制度有效运转和发挥作用的 法律。史普博认为，市场失灵是管制介入的必要条件，但不是充分条件，如果能 够利用市场机制的，管制就应当退出。制度的重要性在于减少了世界的复杂性， 提供了一种简化识别负担的关键功能。9 3 ) 施蒂格勒模式。这是一个实证分析的典型模式。他在产业组织和政府 管制一文中，通过对比1 9 1 2 一1 9 3 7 年间美国各州受管制和不受管制的供电企业 的收费情况，指出这一管制制度可能根本没有达到降低电费的目的。他提出了两 种假设，一是在信息上负责管制的政府没有比较优势，管制不能控制供电企业的 运行；二是管制理由因供电企业是垄断企业而不成立。施蒂格勒模式以其对管制 效果的实证研究成为类似研究的样板。” ( 3 ) 王俊豪的政府管制经济学导论一书，从经济学的角度对政府管制行 为进行研究，推进了政府管制经济学作为一门新兴的边缘学科在中国的发展。王 俊豪在书中分析了政府管制这种特殊公共产品的需求与供给、成本与收益；从总 体上阐述了经济性管制与社会性管制、政府管制过程、信息不对称下的政府管制 理论和政府管制俘虏理论等基本原理；深入探讨了自然垄断理论、投资管制理论、 7j o s e p h p t o m a n & s i d n e y a s h 印i r o ，a n a l y z i n gg o v e 丌l m e n tr e g l l i a t i o n 【j 】4 9a d m i n 1 l p p 3 7 7 4 1 6 。g e h o r m e p i e r c erj “r e g u i a l e di n d u s t n e s m s tp a u i m f e s tp u b j i s h i n gc o 1 9 8 2 9 丹尼尔f 史普博管制与市场( m 1 上海：三联书店，1 9 9 9 年版 ，。 m 乔治j 施蒂格勒产业组织与政府管制【m 】上海：上海三联书店，1 9 9 8 年版 7 投资管理理论、价格水平与价格结构管制理论、进入管制理论和自然垄断产业的 竞争理论；并以电信，电力和自来水供应这三个自然垄断产业为例，较为详细地 讨论了上述管制理论在实践中的具体应用问题。本书还对中国放松经济性管制与 加强社会性管制这两大发展趋势作了预斯，并提出了相应的政策思路。“王俊豪 也对我国政府管制体制改革闯题进行了深入研究。”也有学者对政府管制的经济 效应进行了研究，探讨了政府管制会直接影响市场结构和绩效，也会通过不同市 场主体的策略性行为，以及彦权等因素间接影响市场结构和绩效。” ( 4 ) 2 0 世纪7 0 年代末、8 0 年代起，政府管制改革在美国如火如荼地展开， 一片崭新的研究领域被开拓出来。“行政法学者把目光转向了这片新的视野，他 们跳出仅对政府管制程序以及监控管制进行研究的传统框架，力图从行政法学的 角度开始研究政府管制的实质。当然，随着政府管制与政府解除规制改革的发展， 更多的学者、更多的学科都关注政府管制行为的研究，正不断形成了跨学科的政 府管制理论。 2 食品安全管制的研究 政府管制是具有法律地位的相对独立的政府管制者，依照一定的法规对被管 制者( 主要是企业) 所采取的一系列行政管理与监督行为。根据政府管制的特点， 政府管制一般划分为经济性管制与社会性管制两大类型。人们对社会性管制专门 研究起始于2 0 世纪7 0 年代，当时由于经济的快速发展，许多经济行为产生了严 重的负外部住，低下的产品质量造成了消费者受到伤害，这需要政府加强对这类 社会问题的管制，从而为政府实行社会性管制提供了理论依据。其中发展起来的 外部性理论和信息不对称理论与社会性管制关系最为密切。“ 食品安全管制是对食品质量的一种安全管制，属社会性管制范畴。对食品安 全管制的研究资料非常丰富，但大多从实证的角度进行论述。一般资料都从分析 食品安全的现状出发，进而比较发达国家间的法律体系以及管制机构的设置情 况，寻找差距，提出优化方案，整体涉及理论分析较少。但也有少数文献从理论 高度进行食品安全管制分析的。国内很多学者从信息不对称与食品安全管制制度 “王俊豪政府管制经济学导论 m 北京：商务印书馆，2 0 0 1 住王俊豪中国政府管制体制改革研究 m 北京：经济科学出版社1 9 9 9 ”淮建军政府管制对市场结构和绩效的影响机理研究【j 】财贸研究2 0 0 7 5 “c a s er s u n s t e i n ，a d m i n | s t r a t i v es u b s 协n c e m l ：d u s el j p p 伯9 1 6 0 7 6 2 7 ：c h n s t d p h e rfe d i e y ， j rt h eg o v e m a n c ec n s i s ， l e g a f 丁h e o m a n dp o l a ff d e o f o g y 【m j -d u k el j ，1 9 9 15 4 6 5 6 6 ：h u g e 下m 川e l e v e r y d a y p o l j t i c s np u b i j c a d m i n i s t r a t i o n f j j ，2 3 a m 陀mp u ba d m i n 9 9 ( 1 9 9 3 ) ；g o r 曲i n s o n a m e c a n b u 悖a u c r a c y ：p ub i 心c h o i a n dp u b i i c l a w f m l a n n a r b o r ：u n vo f m i c h i g a np r l 9 9 1 ： b r a n d ，d o n a i dr o b e n c o r p o 啊t i s ma n dt h er uj eo f l a w ： a s t u d yo f t h en a t i o n a lr e c o v e r y a d m i n i s t 阳l i o n 【m lny c o r n e u n “p l l 9 8 8 ：p hs c h u c | ( f o u n d a t i o no f a d m i n i s t 阳t i v el a 眦n e w 、，o r k 【m 】0 x f o r du n i v p r l 9 9 4 ( 参见：董炯政府管制研究美国行政法学发展新趋势评介l j j n p ：， v v m g s n v ue d uc n ，b f a r y ，b 7 a 8 c 2 c 9 b 7 a 8 b 9 e 6 ，l v v j c 肥f ，1 0 4 8 h 拄n ) ”王俊豪管制经济学学科建设的若干理论问题【j l 中国行政管理2 0 0 7 8 s 之间的关系进行研究，指出信息不对称理论是食品安全管制的理论基础，“并结 合相关食品安全问题案例，深入探讨了信息不对称对我国政府食品安全监管的影 响及其政策建议。7 蒋建军的论食品安全管制的理论分析等文献中涉及到食品安全管制的一 些理论性分析，从理论角度分析了食品安全管制的理由，并提出了管制方法的原 则，认为食品市场交易双方存在着严重的信息不对称，供方比需求方对食品信息 的拥有占有绝对优势，因此需要政府对食品的管制，依据公有权力获取相关食品 信息，提供给消费者，缓解信息不对称，加强对食品生产经营企业的社会监督。 ”周小梅在开放经济下的中国食品安全管制：理论与管制政策体系一文中， 对我国连续出现食品安全事件，暴露出目前我国食品安全管制体系存在的弊端进 行了分析。她提出，随着各国经济的不断开放，食品进出口贸易将不断增加，使 得食品安全问题不再是局限于对一国范围内公众生命健康的影响，而是直接关系 到其他进口食品国家公众的安全。从食品安全对公众生命健康以及食品进出口影 响角度看。当务之急是构建完善的中国食品安全管制体系。”有研究指出，食品 安全问题的政府管制是社会性管制的重要组成部分。转型时期，我国市场经济的 运行引起了食品安全特有的内部性问题，导致市场失灵，为政府管制介入提供了 合理性。然而，基于政府的管制本身也可能失灵，呈现管制低效。” 四、相关概念的界定 1 制度。尽管许多古典社会科学家早已认识到制度的极端重要性，但真正对 制度进行专门研究的是制度主义学派。按照其分析的层次和分析的环境及时间的 顺序，制度学派可分为老制度主义和新制度主义。尽管都是制度学派，但他们对 制度的界定不一定相同。一般认为，一系列被制定出来的用以规范社会成员和组 织的行为及其相互关系的正式规则就叫做制度。但是，对人们行为起约束作用的 不一定就是制度，为此有必要将制度进行具体化，给出制度的基本构成。根据制 度产生的方式( 自发或设计) ，可以将制度主要分为两类：一是内在制度，即在 群体内随着经验演化的规则，它主要包括习惯、内化规则、习俗和礼貌、正式化 内在规则；二是外在制度，是由一个主体设计出来并强加于共同体的，主要包括 外在行为规则、具有特殊目的的指令、程序性规则等。 1 6 周小梅开放经济下的中国食品安全管制：理论与管制政策体系 盯 h n p ：，w w wc a i tc n ，c n ，b y z u x g x w ，2 1 4 3 4s h t m l ”王俊豪，孙少春，信息不对称与食品安全管制一以”苏丹红”事件为例明商业经济与管理，2 0 0 5 ，9 岳中刚信息不对称、食品安全与监管制度设计m 河北贸易大学学报，2 0 0 6 ，0 3 方晓阳，刘雯从阜阳劣质奶粉事件探讨我国的食品安全监管机制【j 】疾病控制杂志，2 0 0 5 ，1 ”蒋建军论食品安全管制的理论分析【i 】中国行政管理，2 0 0 5 ，4 1 9 周小梅开放经济下的中国食品安全管制：理论与管制政策体系 j 】 b n p ：w w wc a n 眦a i 岫砒g ) c w ，2 1 4 3 4s h t r i l l 拍吴华长，邹焕聪我国食品安全问题的政府管制研究【j 】内蒙古农业大学学报( 杜会科学版) ，2 0 0 6 ，0 3 9 2 制度安排和制度环境。按照戴维斯和道格拉斯诺斯的定义，制度安排是 指经济单位间的安排，它治理这些单位合作或竞争的方式，它能为其他成员提供 一个可以合作的结构或一个能影响法律或产权变迁的机制。制度环境是一系列的 基本的政治、社会和法律规则，它们确立了生产、交换和分配的基础。制度安排 与制度环境相互依赖、互为条件与前提。 3 社会性管制。它与经济性管制构成了政府管制。根据植草益的定义，社会 性管制是指以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为 目的，对产品和服务的质量和伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定标准， 并禁止、限制特定行为的管制。社会性管制的内容非常丰富，植益草将社会性管 制的内容分为四大类：确保健康、卫生、确保安全、防止公害、保护环境、确保 教育、文化、福利等。 五、本文的研究方法 本课题主要的研究方法是结合制度分析与实证研究的方法，通过对政府管制 制度的规范性分析，结合食品市场政府监管的特点，针对我国的食品安全管制制 度进行实证研究，从而找出存在问题，寻找解决办法。 历史研究方法以及对比分析方法将在本课题的研究中有所体现。本文将通过 回顾历史的形式和引用数据的方式为文章的论证和结论提供支持。同时通过与国 外先进的管制制度的比较，寻找我国食品安全管制制度的缺陷。 六、本文的结构安排 本文对我国食品管制制度的研究从以下六部分展开： 导论。该部分阐述了我国食品安全管制制度研究的现实意义和理论价值。对有关 政府管制与我国食品安全管制制度得已有研究成果进行综述，并提出了本文研究 的基本观点、研究方法与研究结构安排。 第一章食品安全管制制度分析。主要阐述了食品安全管制制度的缘起、性质与 功能。 第二章我国食品安全管制制度的安排。在本章中将从分析我国食品供应的发展 情况，提出食品安全问题是我国经济发展的必然产物，因此需要加强食品安全管 制，进而介绍我国食品安全管制制度的确立过程以及目前我国食品安全管制制度 的主要制度安排。 第三章我国食品安全管制制度效用分析。结合实际数据，从市场规范、食品质 量与食品安全三个方面对我国食品安全管制制度的绩效进行了评析。 第四章我国食品安全管制制度存在的问题。从规制制度的多源性、规制惩罚力 度弱以及信息不对称等方面分析了我国当前食品安全管制制度的不足与矛盾。 1 0 第五章完善我国食品安全管制制度的对策。根据我国目前存在的问题与国际的 经验，对进一步完善我国食品安全管制制度，建立一套覆盖从“农田到餐桌”的 完整法规标准体系，提出了若干建议。 结束语指出了本文研究的不足，为继续研究提出了任务。 第一章“食品安全管制制度分析 2 0 世纪来，西方国家的政府管制( r e g u l a t i o n ) 逐渐覆盖了社会与经济生 活的绝大多数领域。有关政府管制的制度最先来自美国政府在其镀金时代 ( g i l d e da g e ) 为了制止当时盛行的铁路营建事业的高度投机现象而对铁路公司 进行的管制。政府所采取的手段是通过1 8 8 7 年州际贸易法，禁止铁路公司的 某些被认为是不正当的活动，例如规定歧视性价格、索取回扣等，同时建立州际 商业委员会，以协助执行这些禁令。2 1 而食品安全管制制度是2 0 世纪初才开始建 立起来的。美国早在1 9 0 6 年通过颁布食品与药品法和肉类检查法对食 品安全进行管制。1 9 3 8 年，美国政府又颁布了食品、药品和化妆品法。为有 效执行法规，美国政府还专门设立了“食品与药品管理局”( f d a ) 。通过食 品、药品和化妆品法指导f d a 确保在州际间进行贸易的过程中食品不会受到污 染，并保证食品生产的卫生条件以及不能贴错食品商标等一系列制度规范。” 第一节建立食品安全管制制度的原因分析 一、食品信息不对称的需要 “民以食为天”，食品是人类赖以生存与发展的最基本物质，它为人类提供 维持健康所必需的营养素。但是由于食品在种养殖、生产加工、运输、贮存等过 程中涉及环节众多，容易受到污染，且有少数食品本身含有有毒成分，加工不当 也会在食品中产生有害物质，因此如果食品有安全质量问题，就有可能使食品中 含有的各种有害因素给人们带来疾病，影响身体健康，甚至危及生命。根据研究， 食品危害可分为两大类：一类是食品本身所固有的天然毒素，如河豚鱼、各种毒 蘑菇等可引起毒素中毒，对此，可通过食品安全的宣传教育，提高人们的辩识能 力，使人们自觉不食用此类食品而避免危害的发生。另一类是食品本身不含有毒 物质，而在食品的种养殖、加工销售过程中由于人为或非人为的因素，有毒有害 物质进入食品，造成了食品的污染。如细菌、真菌、病毒等及毒素与寄生虫及虫 卵，以及某些昆虫等物对食品的生物性污染，除虫剂、除草剂、增效剂等农药， 汞、镉、铅、砷等重金属化学性污染以及各种抗生素等药物在初级农产品的种养 殖过程中滥用对食品的源头的污染，还有各种化工燃料、色数、防腐剂等多环芳 烃类有机毒物对食品的污染。这些污染大多是不法商贩为了食品保存、迎合消费 者各种感官的需求而人为添加造成的。如果人们食用了被污染的食品，有的可能 2 1 伯纳德施瓦茨，美国法律史【m 】北京：中国政法大学出版社，1 9 9 7 ：1 5 7 1 5 9 趋周小梅开放经济下的中国食品安全管制：理论与管制政策体系 j h n p ：，w w w c 础c n ，i t ，b y z u x g x w ，2 1 4 3 4s h t i i l l 1 2 造成急性短期效应的食源性疾病，有的可能造成慢性中毒、甚至致畸、致癌以及 危害后代。然而，作为普通消费者，在不借助任何仪器的情况下，根本无法了解 所购买的食品是否受到上述污染物的污染，因此供需双方存在着严重的信息不对 称，供方在信息掌握上完全占有绝对优势，这需要政府加强管制。 二、政府规范食品市场的需要 在市场经济中，资源配置主要由一种通过价格竞争的市场机制来实现。市场 机制在提高资源配置效率方面拥有巨大的优越性，因而在世界许多国家承认市场 机制在资源配置中应发挥基础性的作用。然而由于存在着垄断、外部性、公共产 品、信息不完全、价格刚性，市场机制的自动调节并不能导致资源的最优配置， 只有通过政府的干预才能纠正市场的失灵。因此为了提高经济运行的效率，需要 市场机制与政府的有限干预。食品是一种特殊的商品，同样食品市场也存在着市 场失灵，需要政府加强对食品安全的管制。 首先，食品市场存在负内部性。所谓内部性，是指虽经交易但交易一方使另 一方承担或获得了未在交易合同中反映的成本或收益。”如同外部性一样，内部 性也可以分为负内部性和正内部性两种：前者如劣质产品给消费者造成的损害并 没有在交易合同中反映，后者如职工培训而从中得到的好处也没能在劳动合同中 反映出来。内部性问题的产生与三类交易成本的存在有关：一是，存在风险条件 下签订意外性合约的成本；二是，当合约者行为不能完全观察时所引起的观察或 监督成本；三是，交易者搜集他人信息或公开自己拥有的信息所引起的成本。正 是由于这些交易成本的存在，使交易者双方不能完全分配交易所产生的净利益和 风险，这就产生了所谓内部性的市场失灵。在食品消费过程中，食品生产经营者 为降低成本，以获取更大的利润，生产销售不符合卫生质量标准的非安全食品给 消费者，使食用者不但得不到应有的营养，而且还给消费者带来身体健康的损坏， 甚至威胁生命安全。由于负内部性是非排他的，如果仅仅依靠价格等市场机制， 不法商贩不仅不会承担给消费者身体健康带来损害的机会成本，反而会获取合法 经营者给其带来的边际收益。食品市场的负内部性是实行政府食品安全管制的必 要条件。 其次，食品供销过程存在信息不对称现象。信息不对称现象是指交易双方占 有的有关交