（公共管理专业论文）滨州市公共财政支出研究.pdf

摘要 滨州市正在进入一个快速发展的新时期，但财政仍然困难，财政支出管理 中存在着一些突出问题，与市场经济条件下建立公共财政体系的要求不相适应， 加强财政支出研究显得尤为重要和迫切。 财政支出管理追求效率、公平两大目标，包括支出的总量管理、支出的结 构管理、支出的效益管理和支出的过程管理。围绕这一总体思路，本文坚持理论 和实践相结合，运用一般分析与实例分析相结合、定性分析与定量分析相结合的 方法，对滨州市公共财政支出的问题进行了全面的研究，提出了加强滨州市财政 支出管理的对策与建议。 本文认为，市场缺陷的领域正是财政职能发挥作用的空间，总体上可以把 财政职能概括为资源配置职能、收入分配职能、经济稳定职能三个方面，但由于 人员等要素在地区间的流动性，决定了地方财政的主要职能在于对资源合理配置 上，即提供地方范围内的地方公共产品或服务。从滨州市财政支出规模的分析来 看，呈现出不断扩大的趋势，但财政资金的供给跟不上需求的增长速度，在现有 体制框架内，地方政府解困的基本思路是树立“大财政”观念，整合政府财力资 源；合理界定财政支出的供给范围，解决“越位”与“缺位”问题；重视财政支 出效益管理，避免财政资金浪费。滨，h 市的财政支出结构仍在很大程度受到计划 经济体制下形成的财政支出分配格局的影响，需要优化调整，主要是保证党政机 关的正常运转，逐步减少对竞争性领域的财政投入，加强基础设施建设的投入， 增加财政社会保障投入，有所侧重地增加教育、科技、文化等社会文教支出，稳 定财政支农投入。近年来滨州市注重财政支出效益评价方法的运用，但只是初步 的，需要建立专门的财政支出效益评价工作机构，逐步建立科学的财政支出效益 评价指标体系，硬化财政支出效益评价工作结果的约束力。针对滨州市财政支出 管理制度存在的问题，提出完善部门预算、政府采购制度、融合国库集中收付制 度和会计集中核算制度的基本思路。 关键词：滨州市公共财政支出规模结构效益评价管理制度 a b s t r a c t b i n z h o uc i t yi se n t e r i n gan e wf a s t d e v e l o p i n gp e r i o d ，b u ti ts t i l lf a c e sm a n y f i n a n c i a ld i f f i c u l t i e s s o m ee x i s t i n gp r o b l e m si ne x p e n d i t u r em a n a g e m e n th i n d e rt h e e s t a b l i s h m e n to f p u b l i c f i n a n c e s y s t e m u n d e rt h em a r k e t e c o n o m y c o n d i t i o n s t h e r e f o r e ，i ti sp a r t i c u l a r l yi m p o r t a n ta n du r g e n tt os 仃e n g t h e nt h es t u d ya n d r a s e a r e ho nf i n a n c ee x p e n d i t u r e e x p e n d i t u r em a n a g e m e n tp u r s u e st w om a j o rg o a l so f e f f i c i e n c ya n df a i m e s s ，a n d i tc o v e r st h et o t a la m o u n tm a n a g e m e n t ，s t r u c t u r em a n a g e m e n l b e n e f i tm a n a g e m e n t a n dp r o c e s sm a n a g e m e n to fe x p e n d i t u r e u n d e rt h eg u i d a n c eo ft h i si d e aa n db y r e c a l l so ft h ec o m b i n a t i o no ft h e o r ya n dp r a c t i c e ，t h i s p a p e r c a r r i e so u ta c o m p r e h e n s i v er e s e a r c ho nb i n z h o up u b l i ce x p e n d i t u r eq u e s t i o n s ，a n dp r o p o s e ss o m e c o a n t c r m c a s u r e sa n ds u g g e s t i o n st os t r e n g t h e ne x p e n d i t u r em a n a g e m e n tb a s e do nt h e m e t h o do fa n i l y i n gg e n e r a la n a l y s i sa n de x a m p l ea n a l y s i s ，q u a l i t a t i v ea n a l y s i sa n d q u a n t i t a t i v ea n a l y s i s t h i sp a p e rh o l d st h ev i e wt h a tt h ef i e l do fm a r k e tf a i l u r ei se x a c t l yt h es p a c e w h e r ef i n a n c ef u n c t i o n s g e n e r a l l y , t h ef i s c a lf u n c t i o n sc a nb ec l a s s i f i e di n t ot h e e r e s p e c t so fr e s o u r c ea l l o c a t i o n ，i n c o m ed i s t r i b u t i o na n de c o n o m ys t a b i l i z a t i o n b u ta s t h ee x i s t e n c eo ff a c t o r sm o b i l i t ya m o n gr e g i o n s ，t h em a i nf u n c t i o no fl o c a l i t yf i n a n c e i st or a t i o n a l l ya l l o c a t et h er e s o u r c e s n a m e l yt oo f f e rt h el o c a lp u b l i cp r o d u c t so r s e r v i c ei nt h el o c a lr a n g e a c c o r d i n gt ot h ea n a l y s i s ，t h es c a l eo fb i n z h o up u b l i c e x p e n d i t u r ei so nt h et r e n do fc o n s t a n ti n c r e a s e ，b u tt h es u p p l yo ft h ef i n a n c i a lf u n d c a nn o tm a t c ht h eg r o w t hr a t en e e d e d w i t h i nt h ee x i s t i n gs y s t e mf r a m e ，t h eb a s i c m e n t a l i t yt h a th o wt h e l o c a lf m a n c eo v e r c o m e sd i f f i c u l t i e si st oe s t a b l i s h g r e a t f i n a n c e ”i d e a , w h i c h f o c u s e so n c o m b i n i n gg o v e r n m e n t f i n a n c i a l r e s o u r c e s ，a n d d e f i n i n gt h es u p p l yr a n g eo ft h ee x p e n d i t u r er a t i o n a l l yt os o l v e o f fs i d e a n d o m i s s i o n p r o b l e m ss oa st oa v o i dt h ef i n a n c i a lf u n dw a s t ea n dt op r o m o t et h e e x p e n d i t u r eb e n e f i tm a n a g e m e n t t h ee x p e n d i t u r es t r u c t u r e o fb i n z h o ui ss t i l l i n f l u e n c e db yt h ee x p e n d i t u r ed i s t r i b u t i o np a t t e r nf o r m e du n d e rp l a n n e de c o n o m y s y s t e mt oag r e a te x t e n ta n dt h e r e f o r ei tn e e d st ob eo p t i m i z e da n da d j u s t e d t h i si s m a i n l yt og u a r a n t e et h ep a r t ya n dg o v e r n m e n to f f i c e s sn o r m a lo p e r a t i o n ，g r a d u a l l y d u c et h ef i n a n c i a li n v e s t m e n ti n t oc o m p e t i t i v ef i e l d s ，s t r e n g t h e nt h ei n v e s t m e n to f i n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o n ，i n c r e a s ef i n a n c i a ls o c i a ls e c u r i t yi n v e s t m e n t ，s t r c s ss o c i a l c u l t u r ea n de d u c a t i o nd i s b u r s e m e n ts u c ha s e d u c a t i o n ，s c i e n c ea n dt e c h n o l o g y e x p e n d i t u r e ，a n ds t a b i l i t i z ef i n a n c es u p p o r t t oa g r i c u l t u r e i nr e c e n ty e a r sb i n z h o uc i t y h a sb e e np a y i n ga t t e n t i o nt ot h ea p p l i c a t i o no f e x p e n d i t u r eb e n e f i ta p p r a i s a lm e t h o d ， b u to n l ya tp r e l i m i n a r yl e v e l as p e c i a le x p e n d i t u r eb e n e f i ta p p r a i s a lo r g a n i z a t i o ni s n e e d e dt op r o g r e s s i v e l ys e tu pas c i e n t i f i ce x p e n d i t u r eb e n e f i te v a l u a t i o ni n d e xs y s t e m a n dt oh a r d e nt h ee n g a g e m e n to ft h eb e n e f i ta p p r a i s a lr e s u l to fe x p e n d i t u r e s d i r e c t l y a g a i n s t t h e s e e x i s t i n gp r o b l e m s i nt h e e x p e n d i t u r em a n a g e m e n ts y s t e mo f b i n z h o u ，t h i sp a p e rp r o p o s e sab a s i cm e n t m i t yt op e r f e c tt h ed e p a r t m e n t a lb u d g e t ，t h e g o v e r n m e n tp e r c h a s i n gs y s t e m ，a n dt of u s et h es t a t et r e a s u r yc e n t r a l i s mr e c e i p t sa n d d i s b u r s e m e n t ss y s t e ma n da c c o u n t a n tc o n c e n t r a t e dc a l c u l m i o ns y s t e m k e yw e r d s ：b i n z h o u , p u b l i cf m a n c ee x p e n d i t u r e ，s c a l e ，s t r u c t u r e ， b e n e f i c i a le v a l u a t i o n , m a n a g e m e n ts y s t e m 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨鲞盘鲎或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：理垮堑j 纫签字日期：硝年7 月，占日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解吞童盘堂有关保留、使用学位论文的规定。 特授权墨凄盘堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名 到渤司 签字日期：力加r 年7 月，日 导师签名： 签字日期：7 泖7 月“日 第章概述 1 1 滨州市公共财政概况 第一章概述 滨州市位于山东省北部，渤海湾南岸，黄河三角洲腹地，总面积9 4 4 5 平方 公里，辖6 县1 区和1 个经济开发区，总人口3 6 6 万人。2 0 0 4 年全市实现国内 生产总值5 1 9 4 5 亿元，增长1 7 2 ；地方财政收入2 2 0 1 亿元，增长4 3 7 3 ， 进入一个经济快速发展、财政稳步增强、社会和谐进步的新时期。但由于滨州市 经济基础差，总体上仍欠发达，体现到财政上突出表现为“五低”： l 、经济发展的财政贡献率低。2 0 0 4 年滨州市地方财政收入占g d p 的4 2 4 ， 比全省平均水平低1 4 百分点。 2 、政府总财力增幅低。1 9 9 4 - - 2 0 0 4 年滨州市财政总收入年均增长2 2 ，地 方财政收入年均增长2 7 ，而政府总财力年均增长仅为1 7 2 5 ，低于地方财政收 入年均增幅近1 0 个百分点。总财力占财政总收入的比例，由1 9 9 3 年的1 2 0 下 降到2 0 0 1 年的8 7 、2 0 0 4 年的7 3 。 3 、财政收入中税收收入比重低。2 0 0 4 年滨州市地方财政收入中税收收入占 7 5 2 2 ，比2 0 0 3 年下降了3 4 6 个百分点；全市可用财力占总财力的7 5 8 8 ， 人均可用财力仅为2 1 5 万元，比全省平均水平低3 0 。 4 、地方财政收入占财政总收入比重低。2 0 0 4 年滨州市地方财政收入占财政 总收入的5 1 1 6 ，比全省平均水平低4 0 2 个百分点。 5 、财政保障能力低。2 0 0 4 年全市财政支出中人员经费支出占7 3 、建设性 支出仅占2 7 ，并且主要集中在市本级和两个经济发达县，其他县( 区) 人员经 费都在9 0 以上，用于事业发展的资金很少。近几年中央、省出台的由各地视财 力情况自定的工资政策，在部分县乡无力兑现，部分乡镇仅能执行必保工资标准。 在财政收入水平低、保障能力差的情况下，地方财政必须坚持开源与节流并 举、增收与节支并重。特别是在现行财政体制下，中央集中财力是一大趋势，地 方财政增收的难度相对增加，而且将要进行的内外资企业所得税合并、增值税转 型等改革，也将造成地方财政减收。为此，在培植财源、增加收入的同时，应高 度重视财政支出管理，努力提高财政支出效益。但目前滨州市财政支出管理中仍 然存在着一些突出问题，与市场经济条件下建立公共财政体系的要求不相适应。 1 、财政支出还没有跳出大包大揽的圈子，管的事多，养的人多，负担很重。 2 0 0 4 年全市财政供养人口为1 2 万人，平均每3 0 人供养1 人，财政疲于保“吃 第辛：概述 饭”，部分乡镇甚至难以保障基本工资的正常发放。 2 、财政支出效益观念淡薄。与一o j 发达地区相比，一方面对该办的事、该 花的钱，事先把得紧，一旦确定要办，就敞着口子花钱，不问效益、不讲成本。 另一方面比较喜欢讲“政治”、摆门面，许多该控制的花钱事项没有管住，支出 效益不高。特别是在招商引资和日常行政活动中，有时付出的成本比得到的收益 还大。 3 、财政分配方式不灵活。主要是在公用经费特别是职务性消费方面，仍沿 用着计划经济条件下的供给制分配办法，吃财政“大锅饭”。而一些地方通过建 立与个人利益挂钩的支出管理机制，已经较早较好地解决了这方面的问题。如浙 江省从1 9 9 4 年起实行了“抓大放小，包奖结合”的办法，对单位行政经费实行 综合定额包干，节减经费的5 0 可用丁下部福利和奖励，5 0 转入下年公用经费； 对节支突出的，财政还给予专项奖励，通过与个人利益挂钩的支出机制，收到了 财政少花钱办事业、保运转的效果。 4 、资金运作的市场化程度低，财政资金与其他资金结合不够。如温州市城 市文化广场建设，政府只拿了少量启动资金，用于构建市场化运作的机制；上海 大剧院、上海科技城、上海市规划展览馆等一批标志性建筑，主要靠市场化运作 建设。与之相比，滨州市的理财视野太窄，还主要是“盯”着财政要钱，市场化 运作程度低。 5 、财政管理的方式方法不灵活。如差旅费和接待费实报实销，看似管得比 较紧，但由于没有激励约束措施，实则很难控制支出。而广东、上海等地实行差 旅费、接待费包干、结余归己的办法，不仅解决了差旅费、接待费等难以控制的 “老大难”问题，而且增加了职工收入。这反映出滨州市的财政支出管理适应新 情况、解决新问题的创新性办法不多。 滨州市面临的财政困难以及财政支m 方面存在的问题，使得加强地方公共财 政支出研究显得尤为重要。 1 2 地方公共财政支出的理论研究 国外学者对州和地方政府财政的研究一直很重视，并出版发行了一些有影响 的论著，如费雪著的，i , i * d 地方财政学，泰伯特著的地方支出的纯理论等。 他们都把州以下地方财政或公共支出作为研究对象，界定地方财政职能，探讨地 方公共产品的效率提供方式，提出地方公共支出政策，分析、指导地方政府的公 共支出实践。 改革开放以来，我国学者运用西方公共财政理论对中国公共支出进行了分 第一章概述 析研究，对建立符合我国国情的公共财政支出框架做了有益探索。如丛树海主编 的公共支出分析和财政支出学，宋文平著的政府公共支出一理论与实 践等，从市场经济条件下政府与市场的关系出发，明晰了市场经济条件下财政 的资源配置、收入分配、经济稳定三大职能，提出了构建公共财政支出框架的方 向；运用效率与公平理论、公共产品理论等，采用实证比较的方法，对公共支出 的现状进行分析，提出了从公共支出的规模、结构、效益等方面加强财政支出管 理的对策和建议。同时，随着市场化改革的不断深化，地方政府作为本地区团体 利益的代表，越来越具有其相对的独立性，地方财政的地位日益提高，相应地对 地方财政的研究越来越引起人们的重视。钟晓敏教授主编的地方财政学，对 地方财政的职能、政府间支出责任和税种的划分、地方财政收入、地方财政支出、 地方财政管理等方面进行了系统的分析和研究。严文奎、方荷生主编的地方公 共财政支出管理，依据公共财政理论，结合江苏省苏州市财政支出实践，着重 研究探讨地方公共财政支出与地方社会经济发展的关系，明确地方公共财政支出 范围，进一步优化财政支出结构，提高财政支出效益，加强财政支出控制的政策 措施。 受自然地理环境、经济发展水平、人口等因素的影响，不同地方政府的财政 支出实践都有自己的特点，但又都遵循地方财政支出的一般性规律。中外学者的 理论成果对研究滨州市财政支出具有重要的借鉴和指导意义。 个人认为，借鉴中外学者的理论成果研究滨州市的公共财政支出问题，应以 财政支出管理的效率和公平两大目标为主线进行。公平和效率是财政支出管理活 动的基本依据，也是检验财政支出管理成效的标准。 1 、效率目标。经济活动是人所参与的活动，也是社会资源重新组合与创新 的过程，只有充分调动劳动者的聪明才智，并优化社会资源的配置，才能实现经 济活动的高效率。效率目标的实现主要涉及两个方面的问题：一是既定的经济资 源如何在不同利益主体之间合理配置；二是在既定的资源配置格局下，如何通过 合理使用，使产出最大或成本最小。地方财政作为一种以地方政府为主体的经济 活动，主要包括地方政府对国民收入的分配和再分配，对资源的配置以及对地区 经济的调控等内容。地方财政管理既要考虑社会经济的宏观效率又要追求政府部 门的工作效率，如根据社会主义市场经济条件下的政府职能，确定公共支出的规 模、范围和结构；在财政支出规模既定的条件下，树立效益财政观念，在财政支 出效益评价的基础上安排支出，并对财政资金进行全过程跟踪管理，确保有限的 财政资金用在“刀刃”上、用出最大效益。 2 、公平目标：主要体现在通过财政支出活动对市场调节所形成的初次分配 进行有效的再分配，达到社会成员收入分配结果的公平、合理。如对高收入者征 第章概述 收个人所得税增加财政社会保障投入等。 1 3 本文研究的基本思路 研究地方公共财政支出，应首先明确地方公共财政的职能。在此基础上， 可以从支出的总量管理( 确定地方公共财政支出的合理规模) 、支出的结构管理 ( 优化地方公共财政支出的结构) 、支出的效益管理( 地方公共财政支出效益评 价) 和支出的过程管理( 完善地方公共财政支出管理制度) 四个方面进行研究。 围绕这一总体思路，本文坚持理论和实践相结合，运用一般分析与实例分析相结 合、定性分析与定量分析相结合的方法，对滨州市公共财政支出的问题进行了全 面的研究。 第一步，阐述了地方公共财政职能。从弥补市场缺陷的角度来看，总体上 把财政职能概括为资源配置、收入分配和稳定经济，但中央和地方政府财政职能 的侧重点和范围有所区别。一般来说，在市场经济体制下，地方财政的主要职能 是合理配置资源，即提供地方公共产品或公共服务。 第二步，分析了地方公共财政支出规模。在对公共支出规模膨胀理论评析， 以及确定适度的地方公共财政支出规模探讨的基础上，对滨州市财政支出规模进 行了定量分析，提出了解决财政支出规模膨胀与财政资金供给不足这一矛盾的基 本对策。 第三步，分析了地方财政公共支出结构。按照财政支出的具体用途，对滨州 市财政预算内支出结构进行了分析，提出优化支出结构的前提、原则和基本思路。 第四步，分析了地方公共财政支出效益评价。简要介绍了公共财政支出效益 评价的原则和主要方法，提出了滨州市财政支出效益评价存在的问题和改进的建 议。 第五步，探讨了完善地方公共财政支出管理制度的思路。分析了滨州市部门 预算、政府采购、国库集中收付、会计集中核算改革的基本情况，提出完善财政 支出管理制度改革的基本思路。 第六步，对加强滨州市财政支出管理提出了结论性建议，简要指出了本文研 究的不足之处。 地方公共财政支出规模 地 概 方 i 地方公共财政支出结构p - 结 公 共一 财 政 i 地方公共财政支出效益评价r 论述 职 能 l l 地方公共财政支出冒理制度i 第二章市场经济条件下的地方公共财政职能 第二章市场经济条件下的地方公共财政职能 地方财政支出是地方政府职能活动范围和方向的具体体现。研究地方财政 支出问题，必须首先明确市场经济条件下政府的职能，再由此在中央与地方各级 政府之间进行职能分工。 2 1 市场失灵 完全市场经济是一种理想的抽象，现实市场经济具有固有缺陷，即“市场 失灵”。市场失灵是指完全依靠市场机制的作用无法达到社会福利的最佳状态，+ 主要表现为市场无法有效提供公共产品、经济波动、自然垄断、外部效应、收入 分配不公、信息不完全等。市场失灵的存在，客观上需要政府进行一定限度的干 预，促进经济社会协调发展。政府干预的目的，不是取代市场在资源配置中的基 础性作用，而是为了弥补市场缺陷，更好地发挥市场机制的作用。我国实行的社 会主义市场经济体制，就是在国家宏观调控下使市场在资源配置中起基础性作 用。 同时应当指出的是，市场存在失灵问题，政府干预也存在失效问题。政府 干预是为了弥补市场失灵，矫正市场缺陷，但如果政府干预不仅没有弥补市场失 灵，没有解决资源的优化配置问题，而是干扰了正常的市场规则，损伤了市场效 率则是政府失效。政府在经济发展中究竟应当起什么样的作用，取决于各国在不 同时期的具体状况。如果经济生活中出现市场失灵的种种迹象，说明政府没有起 到应有的作用，干预的力度不够，或者干预手段使用不当，应当增强政府的作用。 如果出现了政府失效问题，则是政府干预过多，应当减少政府干预，让市场起更 多的作用；或者是政府干预不当，应该改变政府干预方式，力求高效率地实现政 府职能。 2 2 财政职能的基本内容 财政职能就是阐述政府应该干什么和不应该干什么，即在什么领域应由市 场发挥作用，政府不涉足：在什么领域中政府应有所作为，以及哪级政府有所作 为。财政职能的出发点就是要克服市场缺陷。因此，市场缺陷在一定意义上界定 第二章市场经济条f l 。f 的地方公共财政职能 了则政职能的基本内容，也可以说，市场缺陷领域正好是财政职能起作用的空间。 从弥补和克服市场缺陷的角度来看，可以把财政职能概括为三个方面： l 、资源配置职能。主要包括：提供公共产品、提供基础设施、资助基础性 科学研究；对具有外部效应的行业或产品的供应进行调节，鼓励有益产品的生产 和消费，抵制有害产品的生产和消费；刺自然垄断行业进行调节，在市场发育不 全的领域培育市场，维护有效竞争，限制垄断；制定和实施产业政策，保证社会 资源的配置符合国家的发展战略等等。 2 、收入分配职能。财政收入分配的目标是一定程度上矫正市场过程建立的 分配格局，使之达到社会认为的“公平”和“公正”的分配格局，减轻完全由市 场作用下可能造成的两极分化的程度，缓和社会矛盾，满足社会成员基本的生存 和生活需要。财政收入分配职能最主要的是通过对高收入的个人或家庭课征累进 所得税和对低收入的个人或家庭的转移性支出来实现。财政还可采用一些间接形 式来实行收入再分配，如通过增加对教育的拨款，帮助穷人提高教育水平和工作 技能，以增加他们获取高收入的机会和能力。 3 、经济稳定职能。主要目标是调节经济运行，实现物价水平稳定、充分就 业和国际收支平衡，最终实现经济稳定增长。其政策工具可分为两个层次：一是 财政的自动稳定功能，如累进税率等；二是相机抉择的财政政策，根据不同时期 的宏观经济形势，通过财政支出和税收政策调节社会总需求，从而起到稳定经济 的功效。 2 3 地方财政职能 2 3 1地方财政资源配置职能 虽然从总体上，可以把财政职能概括为资源配置、收入分配和稳定经济三 大职能。但从中央到地方，各级政府财政职能的侧重点和范围是有所区别的。一 般来说，在市场经济体制下，地方财政的主要职能在于对资源合理配置上，即提 供地方公共产品或服务。 】、地方公共产品的特点 ( 1 ) 受益上的地方性。是指公共产品在消费上具有的空间限制性。某些公 共产品可能不具有空间的限制( 例如，从研究开发中获得的纯收益) ，但对于其 他公共产品来说，尽管新来的居民无需耗费更多的成本便可获得其利益，然而这 种收益却是局限一个地区中( 可能会溢出某些利益到邻近地区) 。交通、道路、 治安、水利、电视节目等都有存在着受益上的区域性特点。正是由于地方公共产 第二章市场经济条件下的地方公共财政职能 品存在着地域上的限制性，所以它适宜由地方政府来管理。 ( 2 ) 存在溢出效应和拥挤效应。某些地方公共产品存在受益范围大于行政 界限，从而向相邻的区域扩散的现象，即溢出效应。地方公共产品的溢出效应有 时是正的，有时则是负的。由于大多数地方公共产品的收益只覆盖于有限的地理 范围，随着人口规模的扩大，使用者的增加，这些公共产品将变得拥挤。地方公 共产品的拥挤应与这类公共产品具有或多或少的竞争性有关。 ( 3 ) 提供的层次性。地方公共产品需要按不同的受益对象，由不同级次的 政府提供。提供地方公共产品是地方政府的职责，也是地方政府存在的依据。 地方公共产品的上述三个特点，决定了公共产品的提供必须由政府分级来 进行，不同级次的政府承担的责任也需要根据公共产品来划分。 2 、地方公共产品有效供给 由于地方政府更接近本地的居民，更了解他们的偏好，提供的公共产品的 质和量更能符合当地居民的需要，地方公共产品由地方政府提供有利于资源的有 效配置。如果由中央政府按统一标准为各地提供地方公共产品或服务，将会造成 效率损失，如图2 1 所示。 价 图2 - 1 中央政府统一提供的效率损失 在图2 - 1 中，我们假定只有两个地区的两组人，每个地区内各个人对某种 公共产品的需求完全一样。a 地区的需要曲线由d 。表示，b 地区的需求曲线由d 。 表示。假定提供公共产品的成本固定不变为p 。a 地区的均衡消费量为瓯，b 地 区的均衡消费量为q 。 中央政府提供公共产品的原则一般是按一个标准量提供。如在本例中，中 央政府统一提供的标准是介于高需求地区b 与低需求地区a 之间的某个量q c 。这 样对a 地区所造成的福利损失为三角形a b c 的面积，是由于超量消费造成边际成 本超过边际收益所致。而b 地区的福利损失为三角形c d e 的面积，是由于没有满 第二章市场经济条件下的地方公共财政职能 足其消费水平所造成的。 如果由每个地区各自提供它所需要的量，就可以避免福利损失，即三角形 a b c 和c d e 的面积之和，两个地区都将因此提高福利水平。因此，对于地方公共 产品，由地方政府分别提供比中央政府统一提供更有效率。 2 3 2 地方财政和收入分配 财政的收入分配职能，就是调节收入与财富的分配，使之符合社会上认为 “公平”或“公正”的分配状态。主要包括两个方面：贫困地区与富裕地区的收 入再分配；低收入者与高收入者之间的收入再分配。 各地区之间的关系是平等和独立的，富裕地区不会自愿地给予贫困地区单 方面的援助，贫困地区也不具备强迫富裕地区转交其一部分收入的权力。因此， 地区间的收入再分配是不可能通过地方财政来实现的。目前，我国主要是通过分 税制财政体制从富裕地区集中更多的财力，然后对贫困地区给予更多的转移支 付，来实现地区之间的收入再分配，即通过纵向转移支付达到横向转移支付的目 的。 从理论上讲，在完全自由竞争的市场经济条件下，一国内部各地区之间的 商品、资金、人员等生产要素是可以自由流动的。如果一个地方想加大本地区的 收入再分配力度，从富人那里多征税，然后多给予本地区穷人各种补助，必然会 造成：一方面本地的商人不堪承受重税，而外迁到其他税负较轻的地区，这意味 着税源的流失；另一方面，其他地区的穷人会蜂拥而来，享受这里的再分配政策 的好处，这意味着支出的增加，最终结果必然是地方财政的再分配政策失灵，被 迫取消或调整。从经济效率的角度来看，如果劳动力、资本等生产要素在各地区 之间的配置不仅受到要素收益高低的引导，而且还要受到各地区之间不同的再分 配政策的诱导，很有可能使资源从最有效使用的地区流出，而转到其他使用效率 不高的地方，从而造成资源的低效或无效配置。 当然，在现实的市场经济中，生产要素的流动总会受到某些条件的约束， 地方财政还是有一定的收入再分配职能的。特别在我国，市场经济条件还不完全 具备，各类要素在地区间的自由流动还存在很大的障碍，如户籍制度的存在、有 些地方设置的城市增容费、对外来人员在打工就业等方面的歧视政策等都不同程 度地阻碍了生产要素的流动，地方财政的收入分配职能还是很强的。但地方财政 的收入再分配职能，与中央财政的收入再分配职能相比，其作用要小得多，而且 发挥职能作用的手段也要少。我国各级地方政府没有独立的税收立法权，实行全 国统一的个人所得税制，这使得地方财政的收入再分配职能主要是通过社会保 障、社会救济等财政支出手段来实现。 第二章市场经济条件下的地方公共财政职能 2 3 3 地方财政和经济稳定 从理论上讲，如果一国内各地区间的经济是完全开放的，生产要素可以在各 地自由流动，稳定经济的职能只能由中央政府来执行。 首先，地方政府旨在稳定本地经济的财政措施最终会使贸易条件的改变和 对其他地区的经济产生外部效应而变得无效。比如，当某地区想采取扩大本地 区需求、刺激经济的扩张性政策时，但由于在一国境内各地区之间的经济是完 全开放的，扩张性政策的结果必将会造成本地区进口的大量增加，从而使扩张 性财政政策的乘数趋近于零，扩张性政策的效果也就丧失殆尽。相反，当采用 紧缩性政策以控制通货膨胀时，又会由于进i z l 的大量减少而使政策失效。 其次，地方财政也缺少可用于稳定经济的政策工具而难以承担此任。稳定 经济往往需要财政政策和货币政策的相互配合才能起作用，但货币的发行和利 率的调整都是由中央银行根据全国的经济形势来操作的，地方政府没有权力和 能力来实行货币政策。另外，就财政政策而言，宏观调控需要周期性的财政盈 余和赤字，这就涉及到相应的预算融资，即在赤字时借债而在盈余时偿债，这 对地方政府来说也无法做到。一方面，地方政府很难进入全国性的资本市场， 从而难以使用这个市场为地方预算盈亏进行融资：另一方面，地方政府也无力 操纵货币政策以支持其财政政策的执行。 当然，地方财政在稳定经济方面的作用很小，并不意味着地方财政与稳定 经济之间没有任何联系。地方财政的收支是国家财政收支的一个重要组成部分， 它也会对整个国家财政的收支规模、结构以及由此产生的宏观经济产生影响。 中央财政在采取调控经济措施时也必然会考虑到对地方财政活动的影响。同时， 地方财政在发展本地经济中还是可以有所作为的，如对本地的主导产业或企业 给予财政支持等。 2 4 地方公共财政支出责任 2 4 1中央和地方政府间支出责任的划分 根据前面对财政职能的论述，以及地方公共产品的层次性特点，中央和地方 政府间支出责任的划分框架应该是这样的： 1 、由全国居民享用的公共产品和服务应由中央政府来提供。主要包括国 防、外交、外贸管理、全国性的立法和司法等。宏观经济稳定是一种特殊的全国 性的公共产品，其支出责任也应由中央政府来承担。 2 、地方政府应提供本地居民享用的地方公共产品和服务。主要是地区性交 9 第二章市场经济条件下的地方公共财政职能 通、警察、消防、教育、环保、绿化、城市供水、公园等。为了达到资源配置最 优的目标，地方公共产品和服务的供给应尽可能地留给该层次政府。 3 、对具有跨地区“外部效应”的公共项目和工程，中央政府应在一定程度 上参与。另外，有些项目虽然位于一个地区，但受益者却不限于本地居民，邻近 地区的居民也能受益，如防洪设施、兴修水利、控制环境污染、教育等项目。从 理论上讲，这些项目在多大的程度上使外地居民受益应成为中央政府在多大程度 上参与的主要依据，但在实践中这个程度很难判断。比如，教育项目的外部效应 主要在于一些受教育者在学业结束后会移居其他地区，但究竟这些人的比例有多 大，本地损失的效益有多少，则无法估计。如果中央政府参与，一个常见的做法 是中央政府按一定的比例承担该项目的成本，即通过财政拨款使外部效应内部 化。当然，拨款不是为受补政府提供一般性的财政补助，拨款是有条件的，地方 政府必须用于特定的公共产品或服务项目。 4 、调节地区间和居民间收入分配在很大程度上是中央政府的职责。如和社 会保障制度有关的职责，应在全国范用内实行统一标准的社会保障制度，因为 地区间标准和计划的不一致会由于人口的流动而使各地的计划难以实现。但在 人口不能自由地、无成本地流动时，地方政府在这方面还是可以有所作为的。 比如，我国目前的基本养老保险制度不统一，各地的最低生活标准不一致，社 会统筹的层次低，应该逐步提高统筹的层次和扩大统筹的范围，逐步从市县级 扩大到省级，最后扩大到全国范围内的社会统筹。 2 4 2 地方公共财政支出范围 依据市场经济条件下地方公共财政的职能，地方公共财政支出范围主要包括 以下几个方面： i 、保证地方政权正常运行方面的支出。包括地方党政机关、人大、政协、 公检法司部门等的人员经费、公用经费等支出。 2 、满足地方社会公益事业需要方面的支出，包括社会基础性文化、教育、 科学、卫生事业及社会保障等支出。 3 、满足地方社会公共设施建设的需要和非竞争性基础产业投资的需要方面 的支出，如道路、桥梁、自然资源和生态环境保护以及新兴产业、高科技产业的 投资需要等支出。 4 、其他与地方政府履行职能有关的支出。 2 。4 。3 现阶段我国地方公共财政支出存在的问题 1 0 第二章市场经济条件下的地方公共财政职能 在目前我国经济体制转轨时期，由于市场发育不充分、市场机制不完善，一地 方财政职能范围与发达的市场经济条件下的地方财政职能相比，具有一定的阶段 性、过渡性的特点。 l 、政府与市场职能的界定不明确，财政支出“越位”与“缺位”并存。财 政支出“越位”主要表现在，政府承担了许多应该由市场去做的事情，财政尚未 退出盈利性领域，继续实行企业亏损补贴和价格补贴等。财政支出“缺位”主要 表现在对基础教育、卫生保健、社会保障、农业等投入不足，导致公共服务供给 不足。 2 、各级政府事权分配不合理，财政支出责任“越位”与“错位”并存。主 要表现为中央与地方政府之间、地方各级政府之间事权范围界定不够明确。一方 面，中央政府和省级政府的部分支出责任下放给了基层，有些事务虽然明确归中 央和省级政府，但在实际执行中发生了“错位”。如基础教育和公共卫生这类区 域性外溢较强的公共产品过多地由县乡政府承担，社会保障支出责任主要落在市 县两级政府。另一方面，中央和省级政府过多地承担了本应由地方政府承担的基 础建设和经济发展方面的支出责任。如省对市县的支援农业、乡村道路改造等许 多专项补助项目，对其他辖区外溢性较小。大多为地方事项，造成资金使用效率 低以及“寻租”问题。 3 、地方财政的财权与事权不对称，造成地方财政困难。1 9 9 4 年分税制改革 后，财权上移成为我国政府间财政关系的一个明显趋势。以滨州市为例，1 9 9 4 年以前，山东省对滨州市实行“定额补助”的财政体制，全市境内除中央、省级 企业外，其他企业税收全部留地方，而且省财政每年给予定额补助4 7 5 4 万元。1 9 9 4 年的分税制财政体制改革和2 0 0 2 年的所得税分享改革，使滨州市由一个享受财政 补助的市成为财政净上交市，1 9 9 4 - - 2 0 0 4 年滨州市上交上级财政共计4 7 亿元，扣 除同期上级财政对滨州市的转移支付补助，净上交3 5 亿元。在财权上移的同时， 中央政府与地方政府之间的事权并没有进行相应的调整，财权与事权不对称，造 成了地方财政困难。 4 、法定或硬性规定性支出过多，肢解了地方财政支出的自主权。除农业， 科技、教育等支出，通过法律规定财政支出应达到的要求外，还有计划生育等相 当多的事项把纳入财政预算的条款写入文件，并作为工作考核的主要指标甚至 “一票否决”。 5 、部门既得利益固化，地方财政支出范围调整难度大。对于如何界定市场 与政府的职能，哪些范畴应由财政全额供给，哪些范畴部分供给，哪些范畴应推向 市场，较高层级的政府没有明确的规定，在部f i n 益的抵触下，仅由基层政府规范 财政支出范围难度相当大。如滨州市2 0 0 0 年出台了科研机构转制的方案，将市属 第二章市场经济条件下的地方公共财政职能 5 家科研机构转为企业，后因省内其他市没有进行此项改革，转制的5 家科研机构 心理不平衡，向市政府提出了恢复全额事业单位的要求，再加上5 家科研机构原 主管单位的省级部门的干预，2 0 0 2 年起又为其恢复了全额事业单位建制。 随着社会主义市场经济的发展，解决以上问题，规范地方财政支出范围是一 个重要课题。在这一过程中，既要坚持在中央政府的集中领导下统一推动改革， 又要尽可能地发挥地方政府的主动性。 第三章地方公共财政支出的规模 第三章地方公共财政支出的规模 公共财政支出规模大体上反映了政府活动范围以及政府在经济中地位的重 要程度。确定一定时期内政府公共支出的合理规模，对于正确处理政府与市场在 社会经济发展中的职能作用，提高政府效率等具有重要意义。 3 1 公共财政支出规模膨胀的相关理论 随着经济的发展、社会福利水平的不断提高，人们对公共产品的需求也在增 加。国家职能从内涵到外延的不断扩大，国家对经济干预要求的提高和对市场缺 陷