（会计学专业论文）政府环境绩效审计评价体系研究 (2).pdf

西安建筑科技大学硕士学位论文 政府环境绩效审计评价体系研究政府环境绩效审计评价体系研究 专业专业：会计学会计学 硕士生硕士生：任琳任琳 指导教师指导教师：王玉梅王玉梅 副教授副教授 摘要摘要 随着科技的发展和社会的进步，环境问题日益凸显。由于环境的外部性，环 境保护工作依靠企业来进行及其困难。因此，政府担当起一个特殊的角色，依靠 其强制力来进行环境保护工作。但是，在近年来的环境管理活动中，政府表现出 一系列问题，例如效率低，管理不力等。为了提高政府的工作效率，转变政府的 工作方式，我们需要利用政府环境绩效审计评价体系对政府的环境工作进行评价。 然而政府环境绩效审计的概念较新，起步较晚，目前还没有一套适用于我国的政 府环境绩效审计评价体系。基于这种现状，本文在国内外现有研究成果的基础上， 构建了一套完整的政府环境绩效审计评价体系。 本文首先阐明了研究背景及研究意义，分析并总结了国内外现有的研究成果 及其相关的基础理论，然后提出了目前我国政府环境绩效审计评价体系中出现的 问题，并进行原因分析。接下来就是本文的核心部分构建政府环境绩效审计 评价体系，具体步骤包括各评价要素的确定与选取、指标体系的建立和评价模型 的建立。本文借鉴国内外研究成果构建出政府环境绩效审计评价指标体系，结合 德尔菲法、层次分析法和模糊综合评判法构建出政府环境绩效审计评价模型，并 通过一个案例展示了评价体系在实践中的运用。最后，本文针对我国环境绩效审 计评价体系存在的问题提出了一些保障措施。 关键词关键词：政府环境绩效审计；评价体系；指标体系；模糊综合评判法 西安建筑科技大学硕士学位论文 西安建筑科技大学硕士学位论文 research on the government environmental performance auditing evaluation system specialty: accounting name: lin ren instructor: a.p. yumei wang abstract with the development of science and technology and social progress, environmental problems have become increasingly prominent. because of environmental externalities, environmental protection is difficult rely on the enterprises. therefore, the government plays a special roles, rely on the force for environmental protection. however, the government has a series of problems in the environmental management activities in recent years, such as low efficiency, poor management and so on. in order to improve the efficiency of the government, the transformation of government work, we need to use the government environmental performance auditing evaluation system evaluate on governments environmental work. however, the concept of government environmental performance auditing is new, started relatively late, there isnt an applicable government environmental performance auditing evaluation system to our country at present. based on this situation, this paper based on the domestic and foreign existing research results, constructing a complete government environmental performance auditing evaluation system. this paper illustrates the background and significance of the research, then analysis and summarize the domestic and foreign existing research results and relevant basic theory, and then proposed the problems of our country government environmental performance auditing evaluation system at present, and analysis the reasons. next is the core part of this article - construction of government environmental performance auditing evaluation system, comprises the following steps, determination and selection the evaluation factors, and the index system and evaluation model. based on the 西安建筑科技大学硕士学位论文 research results at home and abroad to construct government environmental performance audit evaluation index system, with delphi method, analytic hierarchy process and fuzzy comprehensive evaluation method to construct the government environmental performance auditing evaluation model, and through a case shows the evaluation system in practice. finally, the article is aimed at our countrys environmental performance auditing evaluation system for the existing problems puts forward some safeguard measures. keywords: government environmental performance audit，evaluation system, index system, fuzzy comprehensive evaluation method 西安建筑科技大学硕士学位论文 i 目 录 1.导论 . 1 1.1 选题背景 . 1 1.2 研究意义 . 1 1.3 国内外相关研究综述 . 3 1.3.1 国外研究综述 . 3 1.3.2 国内研究综述 . 5 1.4 本文结构 . 7 2. 政府环境绩效审计评价概述 . 10 2.1 政府环境绩效审计的基本理论 . 10 2.1.1 环境资源价值理论 . 10 2.1.2 外部性理论 . 11 2.1.3 可持续发展理论 . 12 2.2 政府环境绩效审计的含义 . 13 2.2.1 环境绩效审计的含义 . 13 2.2.2 政府环境绩效审计的含义及特点 . 14 2.3 政府环境绩效审计评价体系 . 15 2.3.1 政府环境绩效审计评价体系的内涵 . 15 2.3.2 政府环境绩效审计评价体系各要素之间的关系 . 16 3.我国政府环境绩效审计评价体系存在的问题及原因分析 . 17 3.1 我国政府环境绩效审计评价体系存在的问题 . 17 3.1.1 缺乏准确的定义 . 17 3.1.2 相关理论研究深度不够 . 17 3.1.3 缺乏统一的评价标准 . 17 3.1.4 缺少一套完整的指标体系 . 18 3.1.5 未能合理的运用到实践中 . 18 3.2 我国政府环境绩效审计评价体系问题的原因分析 . 19 3.2.1 起步较晚，概念较新 . 19 3.2.2 审计机关独立性不强，立法滞后 . 19 3.2.3 实践与理论难以相辅相成 . 20 西安建筑科技大学硕士学位论文 ii 4. 政府环境绩效审计评价各要素的确定 . 21 4.1 评价主体、评价客体的确定 . 21 4.2 评价目标的确定 . 21 4.3 评价内容的确定 . 22 4.4 评价标准的选择 . 23 4.4.1 政府环境绩效审计评价标准的常规内容体系 . 23 4.4.2 评价标准的选取 . 24 4.5 评价指标的选择 . 25 4.5.1 政府环境绩效审计评价指标体系的含义 . 25 4.5.2 评价指标的分类 . 26 4.6 评价方法的选择 . 27 4.6.1 德尔菲法 . 28 4.6.2 模糊综合评判法 . 28 4.6.3 层次分析法 . 30 4.6.4 选取方法的优缺点 . 32 5.政府环境绩效审计评价体系的构建 . 34 5.1 政府环境绩效审计评价指标体系的构建 . 34 5.1.1 政府环境绩效审计指标体系构建原则 . 34 5.1.2 构建政府环境绩效审计评价指标体系 . 35 5.2 构建政府环境绩效审计评价模型 . 38 5.2.1 构建政府环境绩效审计评价模型应注意的问题 . 38 5.2.2 政府环境绩效审计评价模型 . 38 6.案例分析 . 44 6.1 背景资料 . 44 6.2 确定指标的权重 . 45 6.3 对项目进行评价 . 49 6.4 定量化评价结果 . 54 6.5 审计结论 . 54 7.政府环境绩效审计评价体系应用的保障措施 . 56 7.1 加强相关基础理论的研究 . 56 7.2 完善环境绩效审计的法律体系 . 56 西安建筑科技大学硕士学位论文 iii 7.3 建立完善的指标体系 . 57 7.4 提高审计人员的素质 . 57 8.结论 . 59 8.1 研究结论 . 59 8.2 研究不足和展望 . 59 致 谢 . 61 参考文献 . 63 攻读硕士学位期间发表的论文 . 65 附录 . 66 附录一 政府环境绩效审计评价指标体系问卷调查 . 66 附录二 政府环保项目评价问卷调查 . 68 西安建筑科技大学硕士学位论文 iv 西安建筑科技大学硕士学位论文 1 1.导论 1.1 选题背景 18 世纪的工业革命，给人类创造了前所未有的财富和现代文明。尤其是 20 世 纪以来，随着科技的快速发展，人类改造自然的能力也大大增强。探索太空，移 植基因等高新技术让人类进入了一个新的时代。但是，人类对自然过度的开发与 消耗，导致了环境的恶化。如今，环境污染已经突破国家和地区的界限，演变为 全球性的问题。臭氧层破坏，温室效应加剧，全球气候变暖人类遭到了自然 界的报复。深刻的教训使人们逐渐认识到：人类要实现可持续发现，必须加强环 境保护和监督，环境问题是人类社会永恒的主体。 20 世纪 70 年代后，为了加强对环境违法犯罪行为的打击力度，企业开始采取 措施降低环境管理的风险，环境审计应运而生。进入 20 世纪 90 年代，传统审计 已经完成了向绩效审计的过渡，审计活动开始以绩效审计为中心，与此同时，环 境审计也开始大量使用绩效审计的工具，并发展出了环境绩效审计。面对环境的 残酷考验，我国越来越重视环境绩效审计。2003 年审计署发布“审计署 2003 年至 2007 年审计工作发展规划”第六条指出，“搞好国家重点区域环保投入和重大环保 项目的审计监督，探索建立中国特色的环境审计模式，促进落实环境保护的基本 国策”。同年 6 月，审计署成立了环境审计协调领导小组，对环境工作有了新的定 位和要求：环境审计不仅是审计财政型的环境资金，各专业审计都要将环境保护 作为一个基本要素，从环境保护角度开展工作。近年来，国家环保总局先后发布 了工业排放物及废弃物审计与减量手册和清洁生产上审计手册 。 但是，我国在审计理论界和实务界对环境绩效审计，特别是政府环境绩效审 计的研究比较少，并没有形成一套完整的关于政府环境绩效审计基础理论、应用 技术、评价标准等的知识体系，导致在开展审计工作时依据不充分。并且评价标 准的不确定性也给审计人员在提出客观评价意见时造成了困难。因此，加强政府 环境绩效审计理论与实务的研究具有重大意义。 1.2 研究意义 环境问题的产生引起了我们的注意，但是它既不受市场规律的调节，也不能 依靠经济主体的自觉行动来解决，因此，政府在这个领域就承担起一个特殊责任。 但是在现阶段，我国在开展政府环境绩效审计时还存在一些体制上、观念上、理 西安建筑科技大学硕士学位论文 2 论上和方法上的不足。所以我们需要通过改革政府政绩的考核制度，把环保指标 纳入政府绩效评价的指标体系，建立一套科学、有效的政府环境绩效评价指标， 然后对政府在环境方面的投入产出以及对政府行为的效率效果进行评价，找出产 生问题的原因，促使政府从多层面、多角度发挥环境行政的职能和作用，提高政 府环境绩效。 开展政府环境绩效审计评价工作，有助于发展审计理论。 随着环境问题的出现，受托经济责任在环境领域得到迅速发展，形成了受托 环境责任。受托政府环境绩效责任是其中的重要方面。为了保证受托政府环境绩 效责任的有效运行，政府环境绩效审计是一个必不可少的措施。但是，人们对这 一新领域的探索才开始不久，还不够系统和深入，因此加强该领域的研究工作是 完善现有审计理论，发展新审计理论的一个重要思路。 开展政府环境绩效审计评价工作，有助于发展政府绩效评价观念。 长期以来，在政府绩效评价上还是片面强调“经济增长是硬道理”，gdp 成为 衡量各级政府政绩的唯一标准，忽略了对环境影响的考核，客观上破坏了社会的 可持续发展。随着我国政治体制改革的不断深入，绿色 gdp 成为考核政府业绩的 重要指标，政府职能也在不断发生变化，社会各界对政府进一步“规范行为，提高 效能，廉洁公正，增强责任”的要求越来越高，因此，研究政府环境绩效审计评价 体系有利于政府绩效评价的发展。 开展政府环境绩效审计评价，有助于提高政府的工作效率。 近年来，政府对环境问题越来越重视。投入环保方面的资金也逐年增加。但 是，环境问题并没有得到很大的改善，而投入环保方面的资金也没有得到充分的 利用。面对这种严峻的形式，提高环保投入的使用效率，提高政府环保工作效率 是我们目前急待解决的重要问题，而开展政府环境绩效评价是解决这一问题的重 要途径。通过评价政府在环保方面的投入产出、政府行为的效率效果，找出出现 问题的原因，有效地履行自己的环保治理职责，提高环保资金的利用率，真正实 现可持续发展。 开展政府环境绩效审计评价，有助于提高政府工作的透明度。 政府环境绩效评价要求把政府在环境保护方面的表现情况做出全面、科学的 描述并公布于众，通过这种展示，可以树立一个高效政府的形象，同时，在这种 制度下，社会公众也会看到政府在环境治理方面的不足，由此可以充分的沟通与 协调，克服公众对政府的偏见，建立和巩固公众对政府的信任，并进一步加强公 西安建筑科技大学硕士学位论文 3 众对政府的监督。 1.3 国内外相关研究综述 1.3.11.3.1 国外研究综述国外研究综述 相关基础理论研究综述 关于环境审计的定义，国家环保总局（epa1992）美国内部审计师协会 （1992） 、国际内部审计师协会（1994） 、国际商会（1995） 、国际标准化组织在 iso14001 中、最高审计机关国际组织（1995）基本取得共识，认为环境审计是由 会计师事务所或其他法定机构对适用于环境要求的有关业务经营及活动所进行的 系统的、有证据的、定期的、客观的检查。关于绩效审计的定义，最高审计机关 国际组织利马宣言 （1994） 、奥赫伯特管理绩效审计学 （1962） 、威廉伦纳 德管理审计 （1962） 、neil c.chuchil 和 richard m. cyert管理审计学 （1996） 、 evans经营审计实务 （1964） 、bemstein经营审计手册 （1965）普遍认为除了 合规性审计，还有另一种类型的审计，它涉及对公营部门管理的经济性、效率性 和效果性的评价，这就是绩效审计。 关于环境审计主体，罗恩布莱克（1998） ，英国环境管理组织（1994）认为大 公司的环境审计主要由内部审计师执行，绝大多数公司的环境审计由咨询公司承 担。 关于环境审计的内容，在从环境视角进行审计活动的指南 （1995）的第二 部分中，重点阐述了关于环境绩效审计的内容。环境绩效审计的内容包括五个方 面：一是对政府执行环境法规情况的审计；二是对政府环境项目的经济效益进行 的审计；三是对政府其他项目的环境影响进行审计；四是对环境管理系统的审计； 五是对计划的环境政策和环境项目进行评估。 关于环境审计的目标，美国环境审计委员会认为是确定一个组织是否遵循了 法规要求和法律评价环境管理和控制系统的有效性，确认未来的环境问题并规划 有效的对策。 20 世纪 70 年代后，学术界将目光转向于政府绩效审计评价理论，并且比较了 多国和多种行业的绩效审计标准。发生这种转变的主要原因是因为越来越多的国 家政府、非营利性组织和企业开始不断的开展绩效审计。主要的研究成果有经 营审计 （美国管理协会出版，1972） 、 经营审计问题 （james，1973） 、 在绩效 审计中使用模型 （james，1976） 、 经营审计是什么 （robert，1981） 、 经营审 西安建筑科技大学硕士学位论文 4 计是一种管理方法 （bagget，1982） 、 经营审计完全指南 （ali，1994）等。 1995 年， 从环境视角进行审计活动的指南为各国最高审计机关开展环境审 计提供了指导。 该指南是由 intdsai （最高审计机关国际组织） 所属的 wgea （环 境审计工作小组）起草的。目前，很多国家的政府机构、环境机构和会计机构出 台了一些关于政府环境绩效指标的指导性意见或指南，我们可以用它们来作为评 价的标准。 政府环境绩效审计指标体系研究综述 在政府环境绩效报告 （加拿大特许会计师协会）中，很多关于行业的政府 环境绩效指标的例子被列举了出来。该报告列举了资源、公共事业、大型制造业、 小型制造业、零售业、交通业和其他服务业共 7 种行业 15 个方面的政府环境绩效 指标，包括对土地的破坏和恢复采掘，对野生动植物的保护，污染预防，使用可 再生的资源，危险废物的管理，固体废物的管理，空气方案，能源的保护，自我 监控方案，水方案，员工对环境问题的认识，科技的创新，法律、法规的遵守情 况，对环境负责的产品与服务，与利益关系人的沟通情况，政府环境绩效的分析 等。 在环境会计系统的导入指南 （日本环境厅，2000）中，提出了一些效果指 标。这些指标分为两大类，一类是环境保护效果评价指标，具体包括上下游效果、 经营场地内效果和其他环境保护效果，它指的是确认和计量对环境的负面影响的 量和增减变化，例如环境污染物质的减少量等；另一类是对环境保护政策实施的 经济效果评价，具体包括假定的经济效果和以确实的根据为基础计算出来的效果 两种1。这类指标是用来确认和计量环境保护对策所带来的收益，以及其引起的费 用的减少。 在国际标准化组织发布的 iso14001 系列标准中，提出了企业政府环境绩效的 内部领域、 环境目标和政府环境绩效指标。 在 iso14031 政府环境绩效评价体系中， 将指标分为了三类：分别是环境状况指标、经营绩效指标和管理绩效指标。环境 状况指标反映对当地环境的影响，比如废气排放对周围空气质量的影响，废水排 放对周围水域的影响等；经营绩效指标反映的是组织在经营管理活动中的环境绩 效；管理绩效指标，反映的是管理者对环境改善所做出的努力，比如环保政策的 实施情况、改善环境状况与社区的联系等2。 wbcsd （世界可持续发展企业委员会） 提出用生态经济效率来反映可持续经 营目标，将环境指标与财务指标相结合，以较少的环境影响实现较大的经济效益， 西安建筑科技大学硕士学位论文 5 最终促进企业的可持续发展。国家在进行环保活动时，一般会增加财务来降低环 境所造成的污染程度，而生态效率指标指的就是环境的变量与财务的变量之间的 比率。它从能源耗用、废弃物、臭氧损耗量、水资源耗用和环境气候变暖影响五 个方面进行报告。环境生态效率指标的标准公式是:生态效率指标=环境业绩指标/ 财务业绩指标3。 1.31.3.2.2 国内研究综述国内研究综述 相关基础理论研究综述 关于环境绩效审计的定义，莫国强认为，环境绩效审计是对政府有关部门的 环境管理责任和企业承担的环境保护、环境治理责任以及其工作绩效进行的审计。 高方露和吴俊峰认为，环境绩效审计是审查企业是否以经济节约和高效率的方式 运用受托环境资源；是否为实现各种环境经营管理目标，使经营活动获得预期效 果而奋斗；是否建立了充分可靠的内部控制以保证经营活动以经济和富有效率的 方式进行。陈正兴认为，环境绩效审计是通过检查被审单位和项目的环境经济活 动，依照一定标准，评价资源开发利用、环境保护、生态循环状况和发展潜力的 合理性、有效性，并对其效果与效率表示意见的行为4。谭文化认为，环保责任绩 效性审计是对企业各级管理者的环境责任的执行情况及其结果所进行的一种审 计。陈希晖和邢祥娟认为，环境绩效审计是指审计机关通过检查被审单位的环境 经济活动，依照一定的标准，评价资源开发利用、环境保护、生态循环状况和发 展潜力的合理性、有效性，并对其效率和效果表示意见的行为。王恩山认为，环 境绩效审计是指由国家审计机关、内部审计机构或民间审计组织执行的，对受托 环境绩效责任承担者履行其职责的情况进行综合系统的审查、分析，并对照一定 的标准评定受托环境绩效责任的履行现状和潜力，提出改善环境管理绩效的建议， 促进其更全面有效地履行受托环境绩效责任、提高环境管理绩效的一种特殊的审 计控制。陈钰泓认为，环境绩效审计是由独立的审计机构或人员，对被审单位或 项目的环境管理活动进行综合的、系统的审查与分析，并按照一定的标准，评定 环境管理活动的现状（包括资源开发利用、环境保护、生态循环状况等）和发展 潜力，进而对其效率和效果表示意见并对提高环境管理绩效提出建议，促进其环 境管理改善和绩效提高的一种审计活动。李山梅认为，环境绩效审计是联合审计 机构对政府和企事业单位的活动，以经济性、效率性、效果性、环境性并重，来 评价、监督、鉴证其相关责任的履行状况。是在原有的绩效审计 3e 基础上，增加 西安建筑科技大学硕士学位论文 6 环境性（environment）这个非经济因素5。 关于环境绩效审计的内容，刘家兰，王恩山提出，环境绩效审计的内容应该 包括：评价环境法律、政策和制度的合理性和科学性;环境管理机构的设置及工作 效率审计;环境规划决策的科学性和合理性评价；对环境投资项目的绩效审计。李 山梅在其博士毕业论文中写道，环境绩效审计的主要内容包括:环境政策、方案的 充分有效性审计，环保资金及其环保设施利用效益、效果审计，环境绩效的持续 性审计。穆继平认为，作为用于指导实践的环境绩效审计研究，应该将重点放在 指南所提出的五项内容在我国能否应用以及如何应用的问题上。目前我国对 环境绩效进行审计主要内容包括:企业环境管理系统审计， 环境政策的合理性审计， 环境责任的绩效性审计，环境保护项目成本效益审计。李山梅，赵昱博表明，建 设项目正式运营后也需要环境绩效审计与评价，主要内容应包括:环境的持续性影 响评价，环境政策与方案的充分有效性审计以及环保资金及环保设施利用的效益、 效果审计。同时指出，事前环境影响评价与事后环境绩效审计评价应相互配合。 万玻指出，环境绩效审计的内容主要包括:第一，对被审计单位环境政策的执行情 况的审计;第二，对被审计单位的环境项目效益进行的审计;第三，对被审计单位其 他项目的环境影响进行审计;第四，对被审计单位环境管理系统的审计。 关于环境审计的标准，刘力云认为，环境审计的标准包括了有关环境的法律、 法规、环境标准以及有关财政与会计核算的准则和标准6。王初牧、张春梅认为， 环境审计的标准包括有关法律、法规和规章以及有关提高环境质量的环境标准两 个方面。马雪认为，环境审计的标准包括：国家和地方制定的有关环境保护的 法律、法规；环境标准；有关财务与会计核算准则和标准；与审计有关的 法律、准则；国际公约中的环境保护规范；国家制定的环境经济政策和相关 的经济法律、法规等7。 政府环境绩效审计指标体系研究综述 目前国内对政府环境绩效审计评价体系做的研究较少，不过在环境绩效审计 评价和政府环保绩效考核方面有了一定的研究成果，可以以此作为参考。 在政府环保绩效考核指标体系的方面，林群慧（2005）阐述了政府环保绩效 评价的背景、内涵、意义等，并且初步构建了政府环保绩效评价指标体系。吴育 华、卢静（2006）把城市政府的环境保护工作效率作为评价对象，综合 ahp(层次 分析法)和 dea(数据包络分析)两种方法，给出城市政府环保效率评价的指标体系 和评价模型，并且分析了城市环保工作效率评价的实证结果。徐克广、袁广达 西安建筑科技大学硕士学位论文 7 （2006）在环境绩效审计的基础上，提出政府环境保护效益评价的指标体系，强 调定性与定量相结合来评定绩效。曹东（2008）等评述了 oecd- epr、gma epa 以及 epi 三种具有代表性的环境绩效评估方法，进而讨论了国外的经验对我国开 展环境绩效评估的启示8。 在现有的对政府环境绩效审计指标体系的研究中，一部分学者有着不同的构 建框架。孙丽芳在进行政府环境绩效审计评价指标的构建时，将指标分为三级。 在一级指标中有三个指标，分别是职能指标、效益指标和潜力指标，其中职能指 标中又分为环境法规、环境管理、环境宣传、环保效能四个二级指标；效益指标 中又分为环境效益、社会效益两个二级指标；潜力指标中又分为行政组织、环境 科研两个二级指标。由这八个二级指标又细化出二十八个三级指标。吕向云构建 出的政府环境绩效审计评价指标体系包含了三大类指标，分别是环保专项资金的 投入使用情况评价指标、环境管理系统的合规性、合法性、恰当性、有效性评价 指标和环境项目的实施情况评价指标，而这三类指标下又分为五十多个具体指标。 除此之外，我们还可以借鉴目前一种新的政府绩效考核体系绿色 gdp。 目前， gdp 增长率等指标在中国政府的绩效考核指标体系中处于比较重要的位置， 但是，有很多经济发展质量指标却没有成为政府绩效考核指标体系的主要指标， 例如，能源利用效率、环境质量改善等指标。根据可持续发展的要求，我们不应 当不计能源成本和环境损失，一味的追求经济增长，因此，建立一套绿色国民经 济核算体系很重要。目前，国家环保局已经提出将森林覆盖率、饮用水质量变化、 群众性环境诉求事件发生数量、公众环境质量评价等指标作为考核政府官员政绩 的标准。我们一般情况下使用的绿色 gdp 评价指标体系将指标分为三级。其中一 级指标中有三个指标，分别是经济效益指标、社会效益指标和资源环境效益指标， 其中经济效益指标又分为经济总量指标、经济速度指标、经济效益指标和经济结 构指标四个二级指标；社会效益指标又分为人口指标、生活水平指标、社会保障 和社会秩序指标三个二级指标；资源环境效益指标又分为资源环境资产指标、资 源环境资负债指标、资源环境成本指标和资源环境收益指标四个二级指标。由这 十一个二级指标又细化出多个三级指标。 1.4 本文结构 论文的框架如图 1.1 所示。 西安建筑科技大学硕士学位论文 8 图 1.1 论文框架 论文共分八大章，主要内容如下： 第一章是导论，主要介绍了本文的选题背景研究意义国内外研究综述和 本文结构。 政府环境绩效审计评价概述 我国政府环境绩效审计评价体系存在的问题及原因分析 政府环境绩效审计评价各要素的确定 评 价 主 体 评 价 方 法 评 价 目 标 评 价 内 容 评 价 标 准 评 价 指 标 政府环境绩效审计评价体系的构建 政府环境绩效审计评价体系应用的保障措施 案例分析 导论（背景意义文献综述等） 政府环境 绩效审计 评价指标 政府环境 绩效审计 评价 模型 结论 西安建筑科技大学硕士学位论文 9 第二章是政府环境绩效审计评价概述，主要内容包括政府环境绩效审计的基 本理论政府环境绩效审计的含义及特点政府环境绩效审计评价体系的内涵及 其各要素之间的关系。 第三章主要分析我国政府环境绩效审计存在的问题及其产生原因。 第四章是政府环境绩效审计评价各要素的确定。主要包括评价主体和客体的 确定评价目标的确定评价内容的确定以及对评价标准评价指标和评价方法 的选择。其中，评价标准、评价指标的选择和评价方法的选择是本章的重点。在 评价指标的选择中分析了政府环境绩效审计指标体系的含义和评价指标的分类。 在诸多评价方法中我们选取了三种，分别是德尔菲法、模糊综合评判法和层次分 析法，并且分析了所选取方法的优缺点。我们把这三种方法结合起来进行政府环 境绩效审计评价体系的构建。 第五章是构建政府环境绩效审计评价体系，首先我们分析了政府环境绩效审 计指标体系的构建原则，然后构建出政府环境绩效审计指标体系，最后根据选取 的评价方法与构建出的指标体系构建出政府环境绩效审计评价模型。 第六章是案例部分，结合案例进行具体分析。 第七章提出了一些政府环境绩效审计评价体系应用的保障措施。 第八章是结论，主要总结了本文的研究结论、不足和展望。 西安建筑科技大学硕士学位论文 10 2. 政府环境绩效审计评价概述 2.1 政府环境绩效审计的基本理论 2.1.12.1.1 环境资源价值理论环境资源价值理论 这个理论认为， 环境资源是有价值的9。 在我国， 环境资源的所有权属于国家。 20 世纪 80 年代以前，因此，人们普遍认为，环境资源是大自然给与我们的。根据 马克思的劳动价值论，没有劳动参与的东西没有价值。马克思在资本论中指 出：“一个物品可以是使用价值而不是价值，在这个物品并不是由于劳动而对人有 用的情况下就是这样，如空气、处女地、天然草地、野生林等。”因此自然资源和 环境没有价值。在这种观念的影响下，无偿利用环境资源成为了普遍现象。“资源 无价、原料低价、产品高价”的现象长期存在，造成了生态破坏、环境污染和资源 耗竭的严重后果。 承认环境资源有价值，具有重大的意义。首先，它为环境资源的有偿使用提 供了理论依据。环境资源具有价值，对于有价值的物品，我们应当有偿使用，不 可以无偿使用。因此，我们应当有偿使用环境资源，这对我国顺利进行环境保护 工作和合理开发、利用环境资源提供了良好的条件。在现行的政策中，有些已经 体现了有偿使用环境资源的原则，比如征收排污费，这个实际上是对使用环境容 量资源的使用者收费，也就是对环境容量资源实行有价使用。其次，它为健全环 境资源市场和合理制定环境资源的价格奠定了基础。承认环境资源有价值，对那 些直接从环境系统取得自然物质和能量的采矿、农业、能源等部门生产出来的矿 产品、农产品、能源等产品的价格应相应提高，以改变矿产品、农产品、能源等 产业部门产品价格偏低的状况，以利于建立合理的产品比价。最后，它有利于充 分利用经济手段进行环境保护工作和管理环境资源。环境资源的不合理利用造成 了环境问题。因此，管理好环境资源是解决环境问题的首要条件。实践证明，在 进行管理环境资源时，使用经济手段是一种非常有效的方法。只有承认环境资源 有价值，经济手段才能在环境资源的开发、利用、管理中发挥其最大作用。承认 环境资源有价值，就可以利用各种经济规律和经济杠杆来调节环境资源的占有和 使用。 国内外环境界对环境价值的构成有两种分类法。第一种是把环境总价值分为 西安建筑科技大学硕士学位论文 11 使用价值和非使用价值。使用价值又分为直接使用价值和间接使用价值；非使用 价值又分为存在价值和遗产价值；还有一种选择价值，一部分归于使用价值，一 部分归于非使用价值10。如图 2.1 所示。 图 2.1 环境价值的分类 第二种分类是将环境价值分为两部分：一部分是比较实的、有形的物质性的 商品价值，一部分是比较虚的、无形的舒适性的服务价值10。 2.1.22.1.2 外部性理论外部性理论 经济外部性又称外在因素、外在性、外部效应等。简单的说，外部性就是在 实际经济活动中，生产者或消费者的活动对其他消费者和生产者产生的超越活动 主体范围的影响。经济外部性理论是由著名的经济学家马歇尔在 20 世纪初提出来 的。之后，他的学生，英国经济学家庇固丰富和发展了外部不经济性理论。 外部性有四个基本特征11。第一，它独立于市场机制之外，也就是说外部性 总 经 济 价 值 使用价值 非使用价值 直接使用价值，例如木材、药材、旅游等 间接使用价值，如保持水土、调节气候、营养循环等 选择价值：人们为将来选择利用某种资源而愿意付 出的费用 为自己将来利用 为子孙后代将来利用 为别人将来利用 遗产价值： 指当代人为了将某种资源保留给子孙后 代而自愿支出的费用 因收益于某种资源存在的知识而产生 存在价值:指人们为确保某种资源存在而自愿付出 的费用，它是事物本来就存在的一种经济价值，与 人类存在与否无关。 西安建筑科技大学硕士学位论文 12 的影响并不在买卖关系的范畴内，它只是指那些不需要支付货币的收益或损害。 第二，外部性是在决策范围之外产生的，并且具有伴随性。它是伴随着生产或消 费而产生的某种副作用，并不受预谋性或本原性影响。第三，外部性具有一定的 不可避免性。外部性产生时，受影响者一般难以回避，因为其产生的影响会通过 关联性强制作用于受影响者。第四，外部性难以完全消除。由于信息不完备、管 理、技术等多因素的影响，我们很难将外部性完全消除。 外部性可以分为外部经济性和外部不经济性12。外部经济性就是对外界造成 的影响是有利的，而外部不经济性则是对外界造成的影响是不利的。在现实生活 中，外部不经济性比外部经济性更常见，当前我们所面对的环境问题就是由于外 部不经济性引起的。 在市场经济中，企业在进行决策时一般并不考虑给社会带来怎样的负面影响， 他们一般关心的只是自身的利润最大化。因此，假如没有政府的干预，环境保护 工作就会很难进行。为了加强企业的环保意识，最大限度的削弱和消除外部不经 济性的影响，政府要进行一定的干预，而经济外部性的理论就为政府环境绩效审 计的内容构筑了一定的基础。 2.1.32.1.3 可持续发展理论可持续发展理论 可持续发展是一种新的发展观，它一般是指既满足当代人的需求，又不对后 代人满足其自身需求能力构成危害的发展。 d.l 米都斯在 1972 年发表了罗马俱乐部的第一份研究报告增长的极 限 ，报告中阐述了“合理的、持久的均衡发展”，这就为孕育可持续发展的思想萌 芽提供了土壤。1983 年 3 月，联合国成立了以布伦特兰夫人任主席的世界环境与 发展委员会。1987 年，该委员会向联合国提交了报告我们共同的未来 。这 份报告分析了一系列人类面对的社会、经济、环境问题后，提出了可持续发展的 概念，并对可持续发展的内容进行了较为深入的探讨。1992 年，在联合国环境与 发展大会上通过了两个纲领性文件 里约环境与发展宣言 和 21 世纪议程 。 这次