（技术经济及管理专业论文）公用事业项目PPP融资模式研究.pdf

中文摘要 加大对公用事业项目的投入是确保经济与社会长期稳定发展的必要保障。但 实际情况是，公用事业项目建设资金的不足，成为了制约经济发展的“瓶颈”。 p p p ( p u b l i c p r i v a t ep a r t n e r s h i p ) 即公共部门与私人企业合作模式，是一种 公用事业建设的新途径，它不仅能够解决在公用事业项目中出现的资金不足问 题，并在引入私人企业参与公用事业项目建设的同时不会产生公共产权问题。 p p p 模式在国外虽已是屡见不鲜，但在我国却尚无先例。本文试图将该模 式引入我国公用事业项目的建设中，为此，对以下五个方面进行了研究。首先， 对p p p 模式的内涵、典型模式以及其适用范围、组织机构的设置等进行了详细 地论述；其次，采用动态风险分析的方法对p p p 项目中存在的风险进行了分析 评判，并对p p p 项目中系统和非系统风险的管理提出了建议；再次，为了满足 p p p 项目参与各方的要求，对p p p 项目从财务影响、国民经济影响、社会影响和 环境影响四个角度进行了分析评价；然后，讨论了该模式在我国运用时，政府政 策和立法保障中应该注意的一些问题；最后，以天津市地铁建设项目为例，对陔 项目采用p p p 模式进行了实证分析。 本文在以下三方面有所创新：第一，将p p p 模式引入到我国公用事业项目 的建设中，并对其在我国的使用提出了建议；第二，以动态风险分析的方法评价 p p p 项目中的风险；第三，提出了测试指数这一指标，用于对p p p 项目的私人参 与方的收益水平进行控制。 本文是p p p 模式在我国公用事业项目中的先导性研究，为今后p p p 模式在 我国的发展提供了理论及实证依据。 关键词：公用事业项目 项目评价 p p p 项目融资模式风险 特许权协议 a b s t r a c t t oi n c r e a s et h ei n v e s t m e n tt o p u b l i c i n f r a s t r u c t u r e p r o j e c t s i st h ee s s e n t i a l g u a r a n t e e t ot h ed e v e l o p m e n to f e c o n o m y a n d s o c i e t y h o w e v e r , s h o r t a g eo ff u n d si n t h ec o n s t r u c t i o no f p u b l i ci n f r a s t r u c t u r ep r o j e c t sb e c o m e s t h eb o t t l e - n e c ko fe c o n o m i c d e v e l o p m e n t p u b l i c p r i v a t ep a r t n e r s h i pi s an e wm e t h o dw h i c hc a nn o to n l ys o l v e t h ep r o b l e mo f d e f i c i e n c y o ff u n d si np u b l i ci n f r a s t r u c t u r ep r o j e c t s ，b u ta l s ob r i n gn o p r o b l e m so f p u b l i cp r o p e r t yr i g h tw h e ni n t r o d u c i n gp r i v a t ee n t e r p r i s e s p p p p a t t e r nh a sb e e no f t e nu s e do v e r s e a s a l t h o u g hi ss t i l ln e w t oc h i n a i nt h i s p a p e r , 5a s p e c t sa b o u tt h e 印p l i c a t i o no fp p pp a t t e r nt op u b l i ci n f r a s t r u c t u r ep r o j e c t s i nc h i n aw e r er e s e a r c h e do n f i r s to fa l l ，m e a n i n go fp p p ，t y p i c a lm o d e l sa n dt h e i r a p p l i c a b l ea r e aw e r ed i s c u s s e di nd e t a i l t h e n ，d y n a m i cr i s ka n a l y s i sm e t h o dw a s p r o p o s e dt oj u d g et h er i s k si np p pp r o j e c t sa n dc o n s t r u c t i v es u g g e s t i o n sw e r ep u t f o r w a r df o rt h em a n a g e m e n to fs y s t e m a t i ca n dn o n - s y s t e m a t i cr i s k s a f t e r t h a t ， f i n a n c i a l ，n a t i o n a le c o n o m i c a l ，s o c i a la n de n v i r o n m e n t a li n f l u e n c e sw e r ea n a l y z e dj n o r d e rt of u l f i l lt h er e q u i r e m e n t so fe a c hp a r t i c i p a t o r a n dt h e n ，s o m ep r o b l e m so n g o v e r n m e n tp o l i c ya n dl e g i s l a t i o nw h i c hs h o u l db ep a i da t t e n t i o nt ow e r ep r e s e n t e d a tl a s t ，p p p p a t t e r n w a s p r a c t i c e d i nt i a n j i nm e t r oc o n s t r u c t i o n p r o j e c t t h e r ea r et h r e ei n n o v a t i o n si nt h i sp a p e r f i r s t , p p pp a t t e r nw a si n t r o d u c e dt o p u b l i c i n f r a s t r u c t u r e p r o j e c t s a n ds u g g e s t i o n so nh o w oa p p l yi ti nc h i n aw e r e p r o p o s e d ；s e c o n d ，d y n a m i cr i s ka n a l y s i sm e t h o dw a sa d o p t e dt oj u d g et h ed s k si n p p p p r o j e c t s ；t h i r d ，c h e c ki n d e x w a si n t r o d u c e dt oc o n t r o lt h ei n c o m e o f p r i v a t ep a r t t h i sp a p e ri st h e p r e c l u s i v er e s e a r c h o fp p pp a t t e r n s a p p l i c a t i o nt op u b l i c i n f r a s t r u c t u r ep r o j e c t si nc h i n a ，a n d p r o v i d e st h e t h e o r e t i c a la n d p r a c t i c a lb a s i s f o r t h e d e v e l o p m e n t o fp p p p a t t e r n i nc h i n a ： k e y w o r d s ：p u b l i c i n f i a s t m c t u r ep r o j e c t p p p ( p u b l i c p r i v a t ep a r t n e r s h i p ) r i s k p r o j e c te v a l u a t i o n c o n c e s s i o n a g r e e m e n t 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得盘盎蕉堂或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：磨啸缛签字魄却；年，月f 同 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解鑫注盘茎有关保留、使用学位论文的规定。 特授权墨盗盘茎可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名：s 、务缚 导师签名： f 毖铹 签字日期：。每年1 月f 目 签字日期：刎年7 月fr 第一章总论 第一章总论 1 1p p p 项目融资模式产生的背景 1 1 1 公用事业项目 公用事业项目，不仅包括公共基础设施项目，还包括实现政府社会职能的社 会事业项目。公共基础设施一般包括能源、水资源及供排水、交通、邮电、环境、 防灾六大系统；社会事业是指教育、卫生、文化、体育、旅游和社会福利事业等。 由于公共基础设施在满足人民生活需要的同时，还会带来可观的效益，因而称其 为经营性公用事业项目n3 ：而社会事业则由于其非盈利性被称为非经营性公用事 业项目。 不论是经营性还是非经营性公用事业项目，通常具有以下特征州： 1 公共性。公用事业是城市社会化的产物，是整个城市社会再生产过程中 的一般条件，是生产和生活共同使用的独立部门和领域，它不单纯为个别人、个 别家庭、个别单位服务，而是为整个城市提供社会化服务的。因而，公用事业提 供的服务具有公共性的特点。 2 社会性和非盈利性。公用事业项目建成后，尽管会产生投资效益和经济 管理效益，但更重要的是产生巨大的社会效益。 3 非排他性。大多数公用事业项目在技术上不易排斥众多受益者；某些公 用事业项目在技术上虽然可以排他，但是排他的成本非常高，以至于在经济上不 可行。 1 1 2 现行经营性公用事业项目建设中的问题 1 1 2 1 政府在经营性公用事业项目中的角色( 下文中将经营性公用事业项目 简称为公用事业项目) 正是公用事业项目具有上述这些特征，使得私人部门参与公用事业项目受到 了限制。私人部门参与项目是为了尽可能地获取利润，降低成本。因而在过去， 公用事业项目是排斥由私人部门生产的。长期以来无论是西方发达国家，还是发 展中国家，主要是由政府承担公用事业的提供。 由于公用事业项目多是建设周期长、投资巨大的公益性项目，因而作为公共 产品服务的政府财政在其中发挥着不可或缺的作用。“。以国家财政为基础进行公 用事业项目的建设是世界各国普遍采取的政策。但近年来，随着社会的发展和进 第一章总论 步，对公用事业建设发展的需求不断增大，单靠国家财政己远不能满足巨大的投 资需求，同时政府在公用事业建设中的高投入、低效率和资源的高消耗，已经成 为一个世界性问题( 世界银行，1 9 9 5 年) 。正是基于此，引发了世界范围内的政 府公共基础设施建设的制度创新。 改革开放以来，我国经济耿得了巨大的发展。加大对公用事业项目的投入不 仅是当前扩大国内有效需求、启动经济增长的重要内容，也是确保经济与社会长 期稳定发展的必要保障。但公用事业项目建设资金的不足，成为制约我国经济发 展的“瓶颈州”d e o 1 1 2 2 私人部门参与公用事业项目的问题 随着政府财政在公用事业建设中地位的下降，私人企业在公用事业的建设 中丌始发挥越来越重要的作用。在公用事业的建设中，采取了多种多样的私人企 业参与公用事业项目的方式，如b o t 。但是这些方式存在着诸多问题“7 。 ( 1 ) 在公用事业建设中引入私人企业参与，采用招投标体制时经常会使得 投标价格过高。这是由招投标双方的一些特点导致的。 a 参与投标的私人企业或私人企业的联合体为了保证为项目所在国政府或 者所属机构提供最高的资金价值，为了给投资者和贷款者一个合理的回报，同时 为了自己能够获得盈利，不得不把投标的价格定的高一些。他们不仅要考虑项目 所在国政府或者所属机构的要求，也要考虑投资者和他们自己的利益。 b 参与投标的私人企业或私人企业的联合体在与项目所在国政府或者所属 机构以及项目的投资者进行谈判时，磋商所需要的时间过长，参与各方花费的人 力、物力都很大，准备工作很繁琐等也会导致投标的价格过高。 项目所在国政府或者所属机构需要对投标方承担风险的能力以及其从银行、 政府、各类世界组织或金融市场筹集资金的能力进行评估。在招投标过程中，双 方都需要准备大量的文件，搜集信息，这个准备过程有可能持续几年。 ( 2 ) 吸引私人企业参与公用事业建设的一个目的就是利用私人企业的资金、 先进的技术和管理经验来更好地进行公用事业的建设，提供服务。但是，在现行 的项目融资模式中这个目标没有完全达到。 在项目的初始阶段，项目的确认、设计和可行性研究等前期工作基本上都 是由项目所在国政府或者所属机构进行并报政府审批。这个阶段基本上没有私人 企业参与，而恰恰就是在这个阶段对项目进行过程中所采用的技术等进行了个 基本定位。这就使得在私人企业参与项目的建设和运营工作时，所使用的技术必 须是已经经过政府审批的技术，从而对私人企业的技术创新进行了很大的限制。 假如私人企业对项目中所使用的技术进行了创新，就需要面临再次的审批过程， 第一章总论 而通过与否还是个未知数，无形中给私人企业增加了风险。因此，私人企业在项 目过程中所作的技术改进工作就仅限于对技术细节的设计和使用的哪种原材料 的决定。 ( 3 ) 私人企业参与公用事业项目通常都会涉及公共产权的问题，究竟建成 后的公用事业为政府所有，还是为私人企业所有，也是政府关心的一个问题。 1 1 3p p p 项目融资模式的提出 p p p 项目融资模式是一种公用事业项目建设的新途径，不仅能够解决在公用 事业项目中出现的问题，而且将私人企业引入公用事业项目建设的同时不会产生 公共产权问题。p p p 模式从其产生便受到世界各国的青睐，尤其在美国得到了广 泛的应用，成为各国政府建设公用事业项目的主要方式。 1 1 3 1p p p 项目融资模式 p p p 即p u b l i c p r i v a t ep a r t n e r s h i p s ，是指政府、营利性企业和非营利性 企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式，合作各方 可以达到与其单独行动相比更为有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并 不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和 融资风险( 联合国发展计划，1 9 9 8 年) 。 1 1 3 2p p p 项目融资模式在我国公用事业项目中应用 虽然p p p 融资模式在国外已有很多成功的案例，但在我国仍尚无实例。 在我国的公用事业项目中存在的主要问题是资金不足。公用事业项目具 有明显的公益性，社会效益要高于经济效益，同时其初期建设的投资巨大，单靠 运营过程中的收入难以弥补。因此，有必要在公用事业项目建设中引入市场竞争 机制，拓宽融资渠道和发展多元化的投资主体。私人企业参与公用事业项目的建 设就是一种很好的方式，可以有效缓解建设资金不足的局面。 在p p p 模式在我国的应用中，以下几点应注意： ( 1 ) 公用事业项目一直以来都是由政府财政支持投资建设，但其越来越不 能满足f t 益发展的社会经济的需要：而且政府在公用事业项目建设中存在诸多如 效率低下等弊病，因而政府在公用事业提供中的角色迫切需要改变。政府应出过 去在公用事业项目建设中的主导角色，变为与私人企业合作提供公共服务中的监 督、指导以及合作者的角色。在这个过程中，政府应对公用事业项目建设的投融 资体制进行改革，对管理制度进行创新，以更好的发挥其监督、指导以及合作者 的角色。 第一章总论 ( 2 ) p p p 模式是国际上比较通行的建设公用事业项目的方式之一，尤其是 在美国等国家已经发展的较为成熟，但浚模式在我国还没有起步。中国入世后， 国外的一些大型企业必然会以p p p 模式更多地参与中国的公用事业项目。因而政 府应该认真研究p p p 模式以及其在中国的应用前景，以国外的一些应用实例为基 础，在我国的公用事业项目的建设中进行推广和规范。在这个过程中，政府应在 国家政策上给予鼓励，支持p p p 模式在中国的应用。 ( 3 ) 在p p p 模式下的项目融资中，参与的私人企业一般都是国际上大型的 企业和财团。政府在与他们的谈判与合作中，所遵循的不仅有国内的法律和法规， 同时也要遵循国际惯例。随着中国加入w t o 的脚步，会有越来越多的国际企业走 进中国参与我国公用事业的建设。在这过程中，政府应该行动起来，在立法制 度上有所突破，迅速完善我国的投资法律法规，使其适应这一形势的发展。 ( 4 ) 在公用事业项目的建设中，参与的私人企业不仅可以是国际大型的企 业和财团，同样国内的一些有实力的企业也可以参与进来。他们应该抓住这个机 遇，积极与政府合作，参与公用事业项目。 总而言之，p p p 方式在我国有广阔的应用前景。通过p p p 方式的推行，有 利于加快我国公用事业项目的建设步伐。 1 2 本文的总体结构 考虑到公用事业本身的特点以及在公用事业建设过程中存在的问题，本文 提出了一种新型的项目融资模式p p p 模式，这种模式可以借鉴为我国的公用事 业建设项目融通资金。本文的总体结构如下； 在总论部分，对p p p 项目融资模式产生的背景进行了论述，探讨了浚模式 在公用事业项目建设中应用的可能性，继而对本文研究的总体结构进行了介绍。 在p p p 项目融资模式基本框架一章中，对p p p 模式的内涵、典型模式以及 各模式的适用范围、组织机构的设置等进行了详细地论述。 任何建设项目都存在一定的风险，p p p 项目也不例外。由于p p p 项目自身 的一些特点，必然会产生特有的风险。因而对于在p p p 项目的风险识别、评价 与管理将在第三章中予以分析。 为了衡量一个项目是否能够获得成功，必须对项目进行评价。鉴于p p p 项 目本身的一些特点，本文在第四章对p p p 项目从财务、国民经济、社会和环境 影响四个角度进行了分析评价。 为了使p p p 项目在我国得到广泛的发展，政府应该对其提供一定形式的支 持；同时各类型的担保和立法上的保障也是必不可少的，对此本文将在第五章进 行讨论。 第一章总论 最后在第六章中，以天津市地铁建设项目为例，对浚项目采用p p p 模式进 行了风险、财务、国民经济、社会和环境影响的实证分析。 第二章p p p 项目融资模式基本框架 第二章p p p 项目融资模式基本框架 2 1p p p 项目融资模式 2 1 1p p p 项目融资模式概念与内涵 1 p p p 项目融资模式的概念 p p p 即p u b l i c p r i v a t ep a r t n e r s h i p s ，是指政府、营利性企业和非营利性 企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式”1 。通过这种合作形式，合作各 方可以达到与其单独行动相比更为有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府 并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任 和融资风险( 联合国发展计划，1 9 9 8 年) 。p p p 模式的组织形式非常复杂，既可 能包括营利性企业、私人非营利组织，同时还可能有公共非营利性组织( 如政府) 。 合作各方之倒不可避免会产生不同层次、类型的利益和责任的分歧。只有政府与 私人企业形成相互合作的机制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存异的 前提下，完成项目的目标。 2 p p p 项目融资模式的内涵 p p p 模式蕴含着五种含义，每种涵义都是合作各方利益的体现，也是合作 各方对于解决问题所作的假设。 ( 1 ) p p p 模式对管理的改革 政府在公用事业项目中的效率低下是一个普遍共识的问题。p p p 模式通过引 入市场竞争机制，使政府在市场中进行磨砺，改变其传统的管理机制，努力提高 自身的效率。为了达到这个目的，政府必须与私人营利性企业合作，因为这些企 业本身就是在市场竞争机制中经过优胜劣汰下来的优胜者。 ( 2 ) p p p 模式是解决政府在公用事业项目中问题的有效方式 在p p p 模式下，政府扮演的是投资经纪人的角色，其任务就是以公用事业 项目建设为基础，引入私人企业参与合作，借助于私人企业的资金来建设公用事 业项目，同时私人企业也带来了他们的先进的技术。 在p p p 模式下，城市的可持续发展与其商业可行性是一致的。城市的可持 续发展是指在推进公用事业项目建设和发展的同时，重视对城市生态环境的保护 和资源的合理开发利用，达到城市社会经济生态符合系统的长期持续发展。不言 而喻，引入私人企业参与建设，使得一些原来没有条件建设的公用事业项目获得 了发展；而且私人企业带来的先进技术使得在进行设施建设的同时，最大限度的 减少给城市带来的污染，保护城市生态平衡，从而使得城市获得了可持续发展。 第二章p p p 项日融资模式基本框架 ( 3 ) p p p 模式对人们观念的冲击 在p p p 模式下，公用事业项目的建设被推向市场。政府的管理人员在市场 中，受企业中管理人员的自立、创新精神、勤奋、团结和谨慎等优秀品质的影响， 从而改变了原有的管理观念，增强了处理问题的能力。 ( 4 ) p p p 模式对融资风险的转移 在p p p 模式下，政府引入私人企业和资金参与公用事业项目的建设，私人 企业需要筹集项目建设过程中所需资盒。这样，项目进行过程中的融资风险就转 移给了私人企业。 ( 5 ) p p p 模式下的权力共享 在传统的公用事业项目建设中，政府的角色是所有者和管理者，私人企业 是被管理者。而在p p p 模式下，由于权力共享使得政府和私人企业的关系发生了 根本的变化。首先，合作和信任取代了命令和控制式的对立关系：其次，在合作 关系中，双方共同分担风险和责任、交流知识；再次，p p p 模式下，合作各方就 些需要提起诉讼的问题进行协商，可以达成谅解，免于诉讼。 2 。1 2 p p p 模式的优势所在 采用p p p 模式进行公用事业项目的建设可以满足以下需求。3 ： 1 私人企业与政府共同参与项目的识别、可行性研究、设计和融资等项目 建设过程，保证了项目在技术和经济上的可行性。 2 私人企业的管理非常灵活，因而由私人企业参与公用事业项目的管理， 通常可以使项目的建设周期缩短、成本节约，从而以更低的成本、更短的时阳j 内 提供高质量、更有效的公用设施服务。 3 由于私人企业具有营利性的根本特点，其势必会努力采用新技术来降低 成本增加利润，因而由私人企业参与的项目有利于采用新技术。 4 吸引私人企业参与公用事业项目建设，由私人企业负责项目的融资，节 约了政府的投资。 5 政府与私人企业合作建设公用事业项目，可以将项目的一部分风险转移 给私人企业，从而减轻政府的风险。 6 在政府与私人企业的合作过程中，政府员工无形中受到了一次技术和管 理的培训。 7 p p p 模式产生于由于技术或公共产权的原因，使得在某些领域完全私有 化不可行的背景下，它既回避了完全私有化所带来的公共产权的纠纷问题，又使 台作各方达到各自的目标。 第二章p p p 项目融资模式基本框架 2 2p p p 模式下的典型模式 2 2 1p p p 模式下的典型模式简介 p p p 模式是一种项目建设的整体理念，在陔模式下，公用事业项目的建设可 以采用多种模式，如表2 - 1 所示，表中从上至下私有化程度逐渐加深。表中的各 个模式根据其具体应用而有所不同，它们之间的差别很细微。 p p p 模式存在的基础是合同、特许权协议和所有权的归属。下面我们就在这 三者的基础上具体介绍各种模式的特点。 1 服务协议( s e r v i c ec o n t r a c t ) 政府可将公用事业的一些特殊服务项目，如公路收费、清洁等服务项目出 包给私人企业。政府公共部门仍需对设施的运营和维护负责，承担项目的融资风 险。这类协议的时间一般短于5 年。 2 运营和维护协议( o p e r a t i o n s m a i n t e n a n c ec o n t r a c t ) 政府与私人企业签订运营和维护协议，由私人企业负责对公用事业进行运 营和维护，获取商业利润。在该协议下，私人企业承担公用事业运行和维护过程 中的全部责任，但不承担资本风险。该模式的目的就是通过引入私人企业，提高 公用事业的运营效率和服务质量。 3 租赁一建设一运营( l b o ) 政府与私人企业签订长期的租赁协议，由私人企业租赁业已存在的公用事 业，向政府交纳一定的租赁费用；并在已有设旌的基础上凭借自己的资金或融资 能力对公用事业进行扩建，并负责其运营和维护，获取商业利润。在该模式中， 整体公用事业的所有权属于政府，因而不存在公共产权问题。 4 建设一转移一运营( b t o ) 政府与私人企业签订协议，由私人企业负责公用事业的融资和建设，完工 篁二：兰! 鲨婴旦壁堑篓壅堇奎坚翌一一 后将设施转移给政府。然后，政府把该项公用事业租赁给该私人企业，由其负责 公用事业的运营，获耿茼业利润。在此模式中，也不存在公共产权问题。 5 建设一运营一转移( b o t ) ，建设一运营一拥有一转移( b o o r ) 由项目所在国政府或所属机构为项目的建设和经营提供一种特许权协议 ( c o n c e s s i o n a 2 r e e m e n t ) 。本国公司或者外国公司作为项目的投资者和经营者负 责安排融资。项目的投资者和经营者负责开发、建设项目并在特许权期内经营项 目获耿商业利润；在项目特许权期末根据协议由项目所在国政府或所属机构支付 一定量资金( 或无偿) 从项目的投资者和经营者手中取得项目。 6 扩建后经营整体工程并转移( w r a p a r o u n da d d i t i o n ) 政府与私人企业签订协议，由私人企业负责对己有的公用事业进行扩建， 并负责建设过程中的融资。完工后由私人企业在一定的特许权期内负责对整体公 用设施进行经营和维护，并获得商业利润。在该模式下，私人企业可以对扩建的 部分拥有所有权，因而会影响到公用事业的公共产权问题。 7 购买一建设一运营( b b o ) 政府将原有的公用事业出售给私人企业，由私人企业负责对其进行改、扩 建，并拥有永久性经营权。 8 建设一拥有一运营( b o o ) 在该模式下，由私人企业负责公用事业的融资、建设，并拥有该项设施， 对其进行永久性经营。 2 2 2 各种模式的适用情况 上述各模式之间的区别虽然并不大，但也有其特点，从而适用于不同的情况 中，可以开发一项新设施，也可以对已有设施进行经营，或者对已有项目进行改、 扩建，具体情况如表2 2 所示。 表2 2p p p 模式在各种情况下的应用 设施类型适用的模式 服务协议( s e r v i c ec o n t r a c t ) 己有设施 运营和维护协议( o p e r a t i o n s m a i n t e n a n c ec o n t r a c t ) 租赁一建设一运营( l b o ) 对已有设施的扩建购买一建设一运营( b b o ) 扩建后经营整体。t ：程井转移( w r a p a r o u n da d d i t i o n ) 建设一转移一运营( b t o ) 新设施 建设一运营一转移( b o t ) ，建设一运营一拥有一转移( b o o t ) 建设一拥有一运营( b o o ) 第二章p p p 项目融资模式基本框架 对一项新设施的丌发，或对原有设施的改、扩建，以及原有项目不需改、 扩建时，如果政府或有关机构的资金不足，同时在项目进行过程中会产生财务收 益的情况下，p p p 模式尤其适用。其典型模式在实际操作中多数都很复杂，需要 花费较长的时间去组织安排，同时可能会需要项目所在国政府提供直接或间接的 担保。该模式的基础一特许权协议一般都会涉及到项目建成后的运营和维护，因 而需要特许权期足够长( 通常超过3 0 年) ，使得项目的经营者能够回收最初的投 瓷。 2 3p p p 模式的组织结构设置 2 3 1 原有私人融资模式中组织机构设置中的问题阳1 在引入私人企业参与公用事业项目中，影响项目实施的一个基础因素就是 项目的组织机构的设置和项目参与各方之间的相互影响和作用。在目前的组织机 构中，参与项目的公共部门和私人企业之闯是以等级的方式发生相互影响：项目 的组织机构的设置是金字塔式的。 图2 - 1 金字塔式的项目组织机构 图2 - 1 示意性地描绘了这种金字塔式的项目组织机构的结构。在金字塔的顶 部是( a ) 项目所在国的政府，是引入私人企业参与公用事业项目的有关政策的制 定者。项目所在国的政府对公用事业项目有个整体的政策框架、目标和实施策 略，对项目的建设和运营过程的参与各方进行指导和约束。在金字塔的中部是f 协 项目所在国政府机构，负责对项目所在国政府制定的指导性的政策框架进行具体 的解释和运用，并把政策框架概括形成具体的目标，同时根据这些政策框架制定 本机构的目标。( c ) 项目的私人参与者通过与项目的所在囤政府的有关机构签署 一个长期的协议或合同，对本机构的目标、项目所在国政府的政策目标和项目的 所在国政府的有关机构的具体目标进行协调，尽可能使项目参与各方在项目进行 第：章p p p 硕日融资模式基本框架 中达到预定的目标。 在这个金字塔式的组织机构内部有两个层次的相互影响和作用：( 1 ) 机构 内部的相互影响和作用，是指同一机构内部受相同规范指导的各部门之删的相互 作用：( 2 ) 机构之间的相互影响和作用，是指不同机构之间受不同的规范指导的 各部门之问的相互作用。 项目的参与各方都有自己的一系列组织目标和特性，从而影响着其参与项 目的目的也不同，这就决定了其在项目组织机构中所扮演的角色的不同。正是由 于这些不同导致了他们之间的利益冲突。 项目所在国政府或有关机构参与项目的目标总的来况可以分为两类：一类 是低层次的目标，是指特定项目的短期目标，也就是改善公用设施的服务；另一 类是高层次的目标，是指引入私人企业参与公用事业项目建设的综合的长期目 标，也就是使政府的支出体现为资金的价值。如果风险与报酬达到平衡的话，那 么引进私人企业可以使短期目标得到有效的实现。私人企业参与者的短期目标是 获得利润，长期目标是在公用事业项目的建设的市场中保持竞争优势，增加市场 份额。项目组织机构的总的目标就是建设公用事业项目，提供有效、高质量的服 务。 既然项目参与各方的目标各不相同，那么如何设置组织机构2 j 。能协调各方， 达到项目组织机构的总的目标呢? 在p p p 模式下的组织机构的设置方案可以解 决上述问题。 2 3 2 p p p 模式下组织机构的设置 1 p p p 项目的参与者 p p p 项目是以特许权协议为基础，引入私人企业参与公用事业项目，由私营 企业负责项目的融资、建设和运营全过程。p p p 模式的结构主要m - - 大部分组成： ( 1 ) 项目发起人 项目的发起人一般是项目所在国政府、政府机构或政府指定的公司，在法律 上既不拥有项目，也不经营项目，而是通过给予项目某些特许经营权和给予项目 一定数额的从属性贷款或贷款担保作为项目建设、开发和融资安排的支持。 ( 2 ) 项目经营者 私营公司是项目的直接投资者和经营者。它从项目所在国政府或有关机构获 得建设和经营项目的特许权，负责组织项目的建设和生产经营，提供项目开发所 必需的股本资金和技术，安排融资，承担项目风险，并且从项目投资和经营中获 得利润。项目经营者通常是一个专门组织起来的项目公司。 ( 3 ) 项目的贷款银行 向p p p 项目提供贷款的银行主要是国际金融机构、商业银行、信托投资机构 第二章p p p 项目融资模式基本框架 等，其中政府的出口信贷机构和世界银行或地区性开发银行的政策性贷款起着很 重要的作用。 此外，还有其他参与者，如项目产品的购买者，项目设施的使用者( 最终用户) 、 项目建设的工程承包公司、项目设备、能源、原材料供应者等。 2 p p p 模式下的组织机构 p p p 模式的组织形式非常复杂，既可能包括营利性企业、私人非营利组织， 同时还可能有公共非营利性组织( 如政府) 。合作各方之间不可避免会产生不同层 次、类型的利益和责任的分歧。只有政府与私人企业形成相互合作的机制，才能 使得合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下，完成项目的目标。因此，p p p 模式下组织机构设置有其特有的特点。 p p p 模式下的组织机构设置的最显著的特点就是项目所在国政府或者所属机 构与项目的投资者和经营者之间的相互协调及其在项目建设中发挥的作用，如图 2 2 所示。其中政府的公共部门与私人参与者以特许权协议为基础，进行合作。与 以往私人企业参与公用事业项目建设的方式不同，他们的合作始于项目的确认和 可行性研究阶段，并贯穿于项目的全过程，双方共同对项目的整个周期负责。在 项目的早期论证阶段，双方共同参与项目的确认、技术设计和可行性研究工作； 对项目采用项目融资的可能性进行评估确认：采取有效的风险分配方案，把风险 分配给最有能力的参与方来承担。 公共部门( 一般为 项目的发起者) 私人参与者( 一 般为投资财团) 爨塾f再a 经营企业l| 基金 工夕一 项目的确认、可l 一项目的招投l 一项目的建设l j 项目的运营l 项目的移交 行性研究阶段r _ 标阶段广阶段r 一1阶段r 一1 阶段 图2 - 2p p p 模式下组织机构的设置 这种组织机构的设置与以往的机构设置方案相比，虽然并不是全局上的改变， 但带来的影响却是巨大的。 首先，这种组织机构的设置形式可以尽早确定哪些项目可以进行项目融资， 并可以在项目的初始阶段更好的解决项目整个生命周期中的风险分配。 第二，p p p 模式下的组织机构的设置形式可以使得参与公用事业项目融资 第二章p p p 项目融资模式基本框架 的私人企业可以在项目的前期就参与进来，有利于利用私人企业的先进技术和管 理经验，它尤其适用于道路建殴。在道路建设中，由于在项目的早期计划阶段对 于建设所采用的技术设计方案已经确定，从而使得在项目建设过程中的进一步的 技术创新受到限制。如果采用p p p 模式下组织机构的设置方案，可以使有意向 参与项目建设的私人企业与项目所在国政府或有关机构在项目的论证阶段共同 商讨项目建设过程中所采用的技术方案，从而有可能采用较新的技术研究成果。 第三，在p p p 融资模式下，有意向参与公用事业项目的私人企业可以尽早 的和项目所在国政府或有关机构接触，可以节约投标费用，节省准备时间，从而 减少最后的投标价格。 p p p 模式下组织机构的设置方案突破了目前引入私人企业参与公用事业项 目的组织机构的多种限制，尤其适用于大型、一次性的项目，如监狱、道路、铁 路、医院、地铁以及学校等等，应用范围十分广泛。 2 4 本章小结 首先，对p p p 项目融资模式内涵的介绍使我们在概念上对该模式有了认识， 它的显著特点就在于通过引入私人企业，将市场中的竞争机制引入到公用事业项 目中，更有效地提供公共服务。 但是，只从概念上认识p p p 模式是不够的。接下来，对p p p 模式下的典型 模式以及各模式的适用范围的介绍，为将其运用到实际的项目中提供了具体的方 向。不同类型的项目可以根据项目发起人对其私有化程度的要求以及项目建设的 性质采用不同的模式， 在p p p 模式的实际操作中，组织机构的设置也是很重要的一个方面。与以 往引入私人资本参与公用事业项目不同，p p p 模式下的组织机构设置更强调了项 目所在国政府或者所属机构与项目投资者和经营者之间的项目协调，为将其引入 我国的公用事业项目建设提供了理论基础。 笫三章p p p 项目风险分析与管理 第三章p p p 项目风险分析和管理 3 1风险分析和管理概述 风险普遍存在于社会生活的方方面面。在采用p p p 模式进行大型公用事业项 目的建设过程中，由于其具有投资大、周期长、内部结构复杂、涉及因素众多等 特点，从而产生了大量的风险。这些风险因素所引起的后果难以估计，所以p p p 项目能否取得预期的结果具有很大的不确定性。风险和不确定性需要运用系统化 灼方法来加以识别、估量和评价，才能对其进行有效的转移或消除，保证项目获 得预期的成功。 3 1 1 风险概述 风险就是结果中潜在的变化瞳“。当风险存在时，结局就无法准确地预测， 即风险产生了不确定性。通常意义下的风险是指发生不幸事件的概率c - 8 op p p 项目的风险是指项目在实施过程中的不确定性因素引起的能够对项目目标产生 有利或不利影响的机会事件发生的可能性损失以及发生的概率。 这样，p p p 项目的风险可以表示为机会事件发生的概率及其相应的风险的函 数“： r 一，( p ，c )公式( 3 1 ) 式中：r 一风险： p 一机会事件发生的极率： c 一事件发生的后果； 在p p p 项目中，般将风险划分为可控制风险和不可控制风险。这样，在 风险评价中，可以明确不同类型风险对项目经济强度的影响，作1 t i 准确的评价； 在风险管理过程中，可以针对不同类型的风险分别采用不同的措旆，更有效地对 各类风险进行管理，使其尽可能的降低、转移或消除。 3 1 2 风险分析和管理流程 风险分析和管理主要通过定性和定量相结合的方法对项目进行过程中存在 的风险进行辨识和评价，进而采取有效的办法消除、转移或减小风险，对风险进 行管理。其流程一般如图3 1 所示。 ( 一) 风险辨识( r i s k i d e n t i f i c a t i o n ) 风险辨识就是确定项目中存在的所有风险和导致这些风险的原因。风险辨识 第三章p p p 项目风险分析与管理 方法有很多种，主要有：智暴法( b r a i n s t o r m i n g ) 、德尔菲法( d e l p h i ) 、情景分 析法( s c e n a r i o sa n a l y s i s ) 、实地调研法( s i t ev i s i t s ) 、故障树法或者对曾进行过 的类似项目进行经验总结等方法“。 i风险辨识 妙 风险评价 3 l风险管理 圈3 1 风险分析和管理流穰 ( 二) 风险评价( r i s ke v a l u a t i o n ) 风险评价就是对辨识出的风险进行估测，并对存在风险下项目可能的收益 或损失作出估计。它是风险分析与管理的核心内容。 ( 三) 风险管理限i s k m a n a g e m e n t ) 对项目中的可控制风险要采取一定的措旋使其尽可能降至最低；对不可控风 险要以一定的手段和工具将其转化为间接的可控制风险；与此同时，在项目的实 际进行过程中，要密切注意各类风险的发生和演变，从而实现对项目风险的动态 管理。 3 2 p p p 项目风险辨识 风险因素的辨识是指对尚未发生的、潜在的以及客观存在的各种风险因素进 行系统的识别和归类，并分析风险事故产生的原因 1 7 a p p p 项目是一个大型复 杂的系统，对其风险的辨识是进行风险决策的基础。只有全面、准确的辨识出 p p p 项目中存在的风险，风险的评价和管理才有可能实现，才能进行有意义的风 险决策。 p p p 项目在国内尚不存在，因而对其风险的辨识受到了局限。但由于p p p 项目的进行具有可比性，所以本文根据国外曾进行的类似项目0 1 l - l ；i ”wn m ，总结 得到p p p 项目中的各类风险因素并以故障树的方式予以表示，如图3 2 所示。 3 2 1 可控制风险 p p p 项目中的可控制风险( 在一般风险论中又称为非系统风险) ，是指与项 目的建设和运营管理直接有关的风险，可以由项目公司进行管理和控制。它包括 第三章p p p 项目风险分析与管理 技术风险、市场风险、环境保护风险、完工j x l 险和运营管理风险。 采用萄蘸菱 一j 菩娄fl 技术话讦硕储 风险 一! _ ! = o 可控制 风险 不可抗 拒风险 社会 风险 l f 浸硬：一征雨藕酉再硼 一广爻化差j 钉 l 宗熬冲_ 型 4 谱酉两丽 图3 - 2p p p 项目风险故障树 1 技术风险：p p p 项目的建设是采用新技术还是采用成熟的技术，对项目 是否能够成功融资具有很大的影响；在项目建设过程中，不可避免的要出现技术 故障：此外，技术设计的缺陷也会产生风险。 2 市场风险：p p p 项目的市场风险主要取决于两个方面：其一是项目产品 或服务的价格变动；其二是需求变动。 3 环境保护风险：p p p 项目在工程实旋中可能会对周围环境的生态环境造 成破坏，从而需要承担有关防范措施或损失的风险。 4 完工风险：完工风险是指项目建设未能按照预定计划完成，影响了项目 的运营，一般由于设计延误、征地不利等原因造成。 5 运营管理风险：劳动力、能源和原材料供应中的价格变动和供应可靠与 谴 第二章p p p 项目风险分析与管理 否会给项目的运