（行政管理专业论文）长沙市城市社区自治的研究.pdf

摘要 随着城市化已经转变为一股世界潮流，城市社区建设已经成为了我国建设现 代文明社会的一项战略性工程，在全面推进和谐社会的建设进程当中，创新城市 管理体制改革，加强城市社区自治建设愈发显得重要。 本文依据两型社会对长株潭城市群建设的发展战略目标，以马克思主义社会 结构论，治理理论和沟通理论为基础，分析了长沙市社区自治的基本情况。首先 笔者对社区及社区自治的相关概念进行了界定，然后对马克思主义社会结构论， 治理理论和沟通理论知识及其在社区自治中的价值进行了分析，作者接着在论文 第三部分介绍了长沙市社区自治的兴起和发展历程，分析出了长沙市在城市社区 自治中面临的新形势：社区自治必须适应后工业化时代的发展；社区承担的社会 管理任务愈加繁重；居民对社区服务的需求更加迫切；社区维护社会稳定的功能 更加突出。在新的挑战和形势下，笔者通过所辖内雨花区，天心区等个体社区案 例进行调查，找出了长沙市社区自治建设过程中所面临的不容忽视的问题：社区 自治面临的外部行政压力和事务过多；邻里之间的冷漠和防备心理；社区居民民 主参与意识淡薄，主观能动性较低；社区业主与物业公司，开发商之间的矛盾； 社区基础设施比较薄弱，工作人员待遇普遍偏低；社区自治缺乏足够的法律保证。 针对长沙市社区自治建设中出现的问题和挑战，笔者结合文中的理论提出了 相应的对策与建议：转变政府职能，积极推行议行分设的制度；培育和发展社区 内非营利组织和居民自治组织；增强居民参与社区建设的意识：实行多元化的投 资机制；加强社区文化建设等真正意义上实现城市社区自治的有效途径。 关键词：社区自治；社区意识；沟通；自治组织 a bs t r a c t a st h es w e e p i n gt r e n do fu r b a n i z a t i o ni n t h eg l o b a lw o r l d ，c o m m u n i t y c o n s t r u c t i o ni n c i t i e sh a sb e c o m eas t r a t e g i cp r o j e c ti nam o d e r na n dc i v i l i z e d s o c i e t yi nc h i n a i nt h ec o u r s eo fc o n s t r u c t i o no fah a r m o n i o u ss o c i e t y , i n n o v a t et h e u r b a nm a n a g e m e n ts y s t e ma n ds t r e n g t h e nc o m m u n i t ys e l f - g o v e r n m e n ti nu r b a na r e a s p l a yi m p e r a t i v er o l e si nt h i sa d v a n c e dc o n d i t i o n b a s e do i lt h er e l a t e dt h e o r y ，s u c ha ss o c i a lc o n s t r u c t i o no fm a r x i s t ，s e l f - g o v e r n m e n tt h e o r ya n dt h et h e o r e t i c a lb a s i so fc o m m u n i c a t i o n ，t h i sp a p e rd e s c r i b e s t h er e s e a r c hb a c k g r o u n da n ds i g n i f i c a n c eo fc o m m u n i t ys e l f - g o v e r n m e n t ，a n dt h e n i l l u s t r a t e st h ec u r r e n ts i t u a t i o no fc o m m u n i t ys e l f g o v e r n m e n ti nc h a n g s h a a tf i r s t ， t h i s p a p e r i n t r o d u c e st h em a i n o b j e c to fc o m m u n i t y s e l f - g o v e r n m e n t a n d c o m m u n i t y ，ss o c i a ls t r u c t u r e ，a n dt h e n ，f o rt h ei n s t a n c e so fi n d i v i d u a lc o m m u n i t i e s i ny u h u ad i s t r a c ta n df u r o n gd i s t r a c t ，s u m su pt h en e wc h a l l e n g e si nt h ep r o c e s so f c o m m u n i t ys e l f - g o v e r n m e n t i n c h a n g s h ac i t y ：a d a p t t ot h e d e v e l o p m e n t o f p o s t i n d u s t r i a le r a ；c o m m u n i t i e sb e a rm o r ec o p i o u st a s k s o fs o c i a lm a n a g e m e n t ； r e s i d e n t sn e e df o rs e r v i c e si su r g e n t ；c o m m u n i t y sf u n c t i o nt om a i n t a i n s o c i a l s t a b i l i t y i nt h ef a c e o ft h e s en e wc h a l l e n g e sa n dc i r c u m s t a n c e s ，t h o s ed i s t u r b i n g p r o b l e m so fs e l f - g o v e r n m e n tt h a ti nf r o n to fu r b a nc o m m u n i t i e sc a n n o tb ei g n o r e d ： t h ee x c e s so fe x t e r n a l p r e s s u r e a n d b u s i n e s s ；a p a t h y a n dp s y c h o l o g i c a l p r e p a r e d n e s s b e t w e e n n e i g h b o r s w h i c hc a u s e d b y c o m m u n i t yh o u s i n g c o m m e r c i a l i z a t i o n ；l o wd e m o c r a t i cp a r t i c i p a t i o ns e n s ea m o n gc o m m u n i t yr e s i d e n t s ； t h ec o n t r a d i c t i o n sa m o n gc o m m u n i t yo w n e r sa n dp r o p e r t yc o m p a n i e s ，d e v e l o p e r s ； c o m m u n i t yi n f r a s t r u c t u r e i nc o m m u n i t yi sw e a ka n dt h ei n c o m eo f s t a f fi s g e n e r a l l yl o w ；l a c ko fs u f f i c i e n tl a wg u a r a n t e e 。 ， i nv i e wo ft h ep r o b l e m sa n dc h a l l e n g e sa b o v e ，t h ea u t h o rp r o p o s e st h em e a s u r e s w h i c ha r ea v a i l a b l ef o rt h ed e v e l o p m e n to fc o m m u n i t ys e l f g o v e r n m e n t i nt h e s i t u a t i o no fan e wt y p eo fc o m m u n i t ys e l f - g o v e r n m e n ti nc h a n g s h ac i t y ，t h i sp a p e r c o m b i n e st h ea b o v et h e o r y ，t h e ng i v eal i s to fc o r r e s p o n d i n gc o u n t e r m e a s u r e sa n d s u g g e s t i o n s ：t r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o n s ，a n dp r o m o t i n g as y s t e mt h a ti s d i v i d e di n t ol i n e s ；n u r t u r ea n dd e v e l o pn o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s i n c o m m u n i t y ；e n h a n c ep e o p l e s a w a r e n e s so f p a r t i c i p a t i o n i n c o m m u n i t y c o n s t r u c t i o n s ；t h ei m p l e m e n t a t i o no f aw i d er a n g eo fi n v e s t m e n tm e c h a n i s m s ； s t r e n g t h e nc o m m u n i t yc u l t u r a ld e v e l o p m e n t m k e yw o r d s ：c o m m u n i t ys e l f - g o v e r n m e n t ；c o m m u n i t ya w a r e n e s s ：c o m m u n i c a t i o n ； s e l f - g o v e r n m e n to r g a n i z a t i o n i v 硕f 二学位论文 插图索引 图2 1 社区自治主体的多元化1 5 图4 1 长沙市湖橡社区居民对参与居民听证会的态度2 5 图4 2 长沙市湖橡社区居民对居委会作用的了解2 6 v 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 作者签名：日期：矽罗年多月矽日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇 编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密回。 ( 请在以上相应方框内打“4 ”) 作者签名： 导师签名： 日期：矽7 年月肜日 日期：卅年月e l 硕i j 学位论文 第1 章绪论 1 1 选题背景和研究意义 中国，一个拥有1 3 亿人口的大国，正伴随着社会主义现代化建设的脚步稳 步前进，要在这样一个拥有8 亿农业人口的大国进行现代化建设无疑是人类文明 发展史上又一重大工程。作为四大文明古国之一，中国虽然拥有着源远流长的历 史，可历史悠久的中国从远古时代到奴隶社会，封建社会，半封建半殖民主义社 会，最后到现在的社会主义社会，经历的都是漫长的农业文明，曾经的“农村包 围城市”的改革也主要是乡村推动城市的发展，我们的后工业化文明的历史还十 分短暂。在过去漫长的农业化文明中，城市只不过是农业文明的政治象征与浓缩， 即使到了2 1 世纪，后工业化文明的迅速崛起，城市也无处不在的隐约显现着传 统农业文明的踪迹。伴随着大规模的现代化建设，城市化进程不断加快，中国社 会转型的趋势也日益凸现，城市带动乡村的发展的趋势已不可扭转。然而，在现 代化进程中，与城市迅速发展和其历史使命相对照的却是，城市的有效治理却很 难适应现代经济的需要。当今的中国，城市治理的模式还是没能完全摆脱长期沿 用的计划经济体制下自上而下单一的行政管理模式，随着我国政治体制改革和经 济体制改革的不断深化，过去以“单位制”社会为基础和集权型政府的管理模式 已经远远不能适应日新月异发展的现代社会 城市，作为社会的经济，政治和文化中心，必将成为推动现代文明前进的中 流砥柱，牵引着社会蓬勃向上的发展。与此同时，城市的壮大必然要求对城市社 会进行有效且合理的治理。2 0 0 7 年1 2 月1 4 日国家发改委正式批准长沙、株洲、 湘潭城市群为全国资源节约型、环境友好型建设综合配套改革试验区。根据国家 综合配套改革试验区战略指导，长沙市建设两型社会的总体战略目标已确定为： 到2 0 3 0 年，全面建成人类发展、经济发展、社会发展、生态文明、城乡统筹和 谐统一的两型社会。作为长株潭城市群的核心城市，长沙在推进资源节约型、环 境友好型城市建设改革中对带动其它城市群的两型社会建设起着示范性的作用。 按照国家综合配套改革试验区的总体要求，立足位于中部的区位优势、良好的生 态优势和发达的产业集群优势，长沙应以科学发展观为指导，以新型工业化和特 色城镇化为导向，以经济、社会和生态优化协调发展为目标，分阶段推进资源节 约型和环境友好型社会建设。社区，作为社会的一个子单元，其发展是两型社会 和谐稳定的基础，也是两型社会战略目标的部分。同时，城市社区自治建设也 将促进长沙发展成为一个基础设施完善和社区人文环境优美的现代化生态型城 市，成为全国两型社会建设的样板和典范，促进形成长株潭城市群体化，带动 整个长株潭地区的社区自治建设进入全国的先进行列。 长沙市城市 区自治的研究 1 2 文献综述 1 2 1 国外研究综述 关于城市社区建设，国外的理论研究要比国内早很长时间，历经百余年的发 展，国外的城市社区建设已日臻完美。国外关于社区自治及其相关的研究有：一 般认为，社区研究起源于西欧，1 8 8 7 年，德国社会学滕尼斯的社区和社会， 标志着社区研究的开始和社区理论的诞生。他在这本书中分析的社区，是传统农 业社会的乡村，这种社区的特征是：其成员对本社区具有强烈的认同意识，他们 重传统、重情感，相互全面了解。滕尼斯提出的社区概念，为其后社区研究的发 展打下了基础；1 9 15 年，美国社会学家f 法林顿在其社区发展：将小城镇建成 更加适宜生活和经营的地方一书中提出了社区发展的概念：乜11 9 3 9 年美国学者 桑德森与波尔斯在其农村社区组织一书中，重提了社区自治的发展问题， 并对社区自治的基本方法和理论观点从不同的角度进行了比较和论述：口1 此后， 美国社会学家b 菲利普斯在2 0 世界7 0 年代认为：社区是居住在某一特定区域的 共同实现多元目标的人所构成的群体，在社区中，各个成员可以过着完整的社会 生活；2 0 世纪8 0 年代早期，美国明尼苏达圣克劳州立大学社区研究中心的阿瑟 梅尔霍夫博士根据对社区设计理论研究和社区实践工作的总结，从哲学的角度运 用系统理论的方法解释和理解了社区，他把社区看成是系统中的系统，社区系统 本身包含多个子系统，如自然环境，社会环境，经济环境及文化环境等：h 11 9 2 8 年美国社会学家j 斯坦纳在其著作的美国社区工作一书中专门设置了“社 会变迁和社区发展 一章，并对社区发展的内涵进行了论述：畸3 日本社会学家横 山宁夫在社会学概论中认为社区是具有一定空间的地区，是一种综合性的 生活共同体：哺1 美国的芝加哥学派在社区研究上提出了人文区位学说，形成了同 心圆理论、扇形理论、多核心理论等社区构成理论和模式。 1 2 2 国内研究综述 1 9 世纪末2 0 世纪初社会学传入中国，社区调查与研究便成为社会学与中国 社会实际相结合的重要标志和途径。2 0 世纪3 0 4 0 年代，受到西方社区研究的 理论与方法的影响，社区研究在中国有了一定程度的发展，其中对中国社区及社 区自治研究影响较大的有费孝通、李安宅、林耀华等等。1 9 3 3 年，社区的概念 最早由社会学家费孝通先生等人引入中国并开始广泛传播，他们认为“社区是具 体的，在一个地区上形成的群体：同时，费孝通认为在中国社会结构发生变化 的背景中，中国城市市民，应该在文化认同、思想方法、和生活方式上寻找现代 化、民主化意义上的社区认同和自治基础：随后，国内其它学者也开始了对社区 及社区自治的丰富探索和研究：陈伟东在社区自治中，运用作者自身乡村研 究的经验和城市治理的研究和实验，根据城市发展的需要，并且以正在发生变革 2 硕0 学位论文 的城市治理事实为依据，探讨了中国城市治理体系的变革和创新，并于2 0 0 2 年 5 月在山东大学召开的“社区建设与公民社会国际学术讨论会上提出“社区 自治就是政府，社区组织，居民合作治理社区公共事务的过程 ，但是，有很多 学者对此提出了不同的意见，他们认为“政府与社区不可能合作，自治就是没有 政府管理。也就是说，他认为社区建设和社区自治的核心问题就是：如何在国 家和社区的功能分化与国家和社区的功能互补之间寻求一种平衡机制，即让两者 共生与融合，既防止“政府失灵又避免“社区失灵 ：何晓玲通过对中国社区 建设的历程回顾，断面的阐述和个案的介绍全面反映中国城市社区建设的实践状 况： 1 徐勇则认为社区自治是一种管理成本比较低，效益高的治理机制，而且它 有利于扩大公民的政治参与。因此，我们应该不断强化社区居民自治的导向，弱 化行政导向。实现社区居民自治，是一个权力分化的过程，也是重构政府与社会 的关系的过程：呻1 林尚立认为中国现阶段的社区自治需要来自党和国家的正式 权力为其提供有效的政治支撑，只有搞好社区党建才能维持国家与社会的联系， 保证社区自治健康发展：饽1 李友梅和石发勇则认为当下中国社区建设的理想目 标指向应该是逐步实现社区自理和自治n 们王邦佐等从政府建设社区的角度出 发，应用治理理论对社区居委会的法律地位、组织体系、社会网络、资源体系方 面进行体制创新研究。 1 2 3 简要述评 从以上的国内外文献综述可以看出，目前学术界关于社区自治的研究有以 下几个方面的趋向：一是由于我国社区自治建设还是近十年来的事，属于十足的 新生事物。所以目前学者们对社区自治的研究大多数都只能从宏观层面加以论 述，还缺乏必要的长期观察与积累：二是大多数研究都是以社区居委会的改革和 发展为核心，忽视了居民和邻里之间的沟通和交流；三是以特定区域为对象，探 讨实验区环境下的社区组织发展体制，由于地理环境的特殊性和实验区内政策的 倾向性，就不可避免地影响到研究结果的普遍性和可推广性。 鉴于以上几点，本文着重研究了近年来长沙市城市社区自治的发展情况，结 合治理理论，社会结构理论和沟通理论的相关知识分析了两型社会建设时期长沙 市社区自治建设的状况、面临的新形势及发展社区自治的意义，综合检索国内外 关于社区自治建设的理论经验，并以其作为长沙市社区自治建设的理论参考。 1 3 1 分析框架 本文的基本结构由六个部分组成。 第1 章：绪论。着重交代了长沙市社区自治建设的时代背景和意义，总结评 价了当前国内外学者的研究现状，并阐述本文的分析框架和分析方法。 第2 章：简略叙述了有关社区自治的理论基础。其中包括社区的基本概念， 3 k 沙市城市社区自治的研究 马克思主义社会结构论，治理理论和沟通理论。 第3 章：长沙市城市社区自治的现状与面临的挑战。首先阐述了长沙市社区 自治的兴起和发展，接着分析了当前社区自治所面临的新局势。 第4 章：长沙市社区自治中存在的问题。该章节从理论和案列结合的维度论 证了长沙市目前在社区自治中出现的困境。 第5 章：推进长沙市城市社区自治的措施。本章针对上一章中提到到社区自 治中面临的困境，结合第二章的理论观点，提出了适合社区自治发展的措施。 结语：主要总结了本文的基本研究内容及结论，指出了今后研究中需要进 一步深入探索的问题。 1 3 2 分析方法 一 马克思主义的理论联系实际的方法是本文的根本研究方法，即将相关理论与 当前社区自治的实践和案例有机结合起来。具体而言，本文主要采用以下几种研 究方法： 1 规范研究方法。本研究中通过引入相关理论，从理论上论证社区自治的可 行性。 2 案例研究方法。笔者通过列举一些社区案例，分析长沙市社区自治存在的 主要问题以及面临的挑战。 3 文献研究法。笔者搜集了大量有关的专著、论文、调查报告、统计数据等 文献资料，为本文的撰写奠定了坚实的基础。 4 问卷调查法。笔者通过对湖橡社区随机发放调查问卷，统计出了居民对社 区自治有关问题的了解。 4 硕i ：学位论文 第2 章社区自治的理论基础 2 1 概念的界定 2 1 1 社区和社区自治 2 1 1 1 社区 关于社区这个概念，目前还没有严格的界定。最早界定社区概念的是德国社 会学家滕尼斯，他在1 8 8 7 年发表共体与社会中提出的，指由具有共同价值 观的同质人口组成的、关系紧密的、富有人情味的社会“共同体 n 妇随后又有 学者从传统的意义上来界定社区，认为社区是指某一个具体的地方，在这里人们 能满足自己的基本需求，并保持基本关系。在大部分情况下，它们具有共同的语 言和习惯，而且彼此之间的关系住的很近。传统的小镇和城市种族社区就典型的 代表了这种社区的原形。 本文采取的是以下关于社区的定义：社区是指以地区为范围，人们结成的互 助合作的群体。它是与血缘关系相区别的一种依据地源发展起来的人与人之间的 关系。血缘群体最基本的是家庭，氏族，地缘群体最基本的是邻里。邻里在农业 区发展成为村和乡，在城市则发展成为胡同，弄堂等。通常来说，社区的主要目 标就是通过采取对内或对外有意义的方式来接纳和支持社区内的居民。 2 1 1 2 社区自治 目前，学术界对什么是社区自治有三种不同的看法：一是认为社区自治是政 府管理之外的社会自治。有学者认为社区自治就是“社区居民自己管理自己生活 在其中的社区事务”。其实这种观点强调政府和社区自治组织的分权，完全反对 政府介入社区的管理。这种观点理论上的不足之处在于它忽视了社区自治组织主 体之间如何协调权力关系以防止冲突。实际上不需要政府管理的自治在中国是行 不通的。二是认为社区自治应该是地方自治。有学者认为地方自治就是地方政府 自治，社区自治就是社区政府自治。他们主张在街道这样的法定社区内，由居民 直接选举产生社区政府和社区议会。这种观点虽然符合我国城市社区自治发展的 方向，但是在目前的实际背景下却缺乏实施的基础和条件。第三种观点就是陈伟 东在社区自治一书中的看法，他认为社区自治不能简单的理解为政府管理与 社区自主管理的简单割裂或“冲突 ，也不能简单的理解为社区自治组织的自主 管理，他对社区自治做了如下界定：所谓城市社区自治，是指不需要外部力量的 强制性干预，社区各种利益相关者习惯于通过民主协商来合作处理社区公共事 5 k 沙市城市社区自治的研究 务，并使社区进入自我教育，自我管理，自我服务和自我约束秩序的过程。本文 采用的是第三种观点。 理解社区自治的概念，遇到的首要问题就是要如何理解“四个民主 和“四 个自我 的内涵及关系问题。“四个自我 是社区公共生活秩序，它是社区成员 在社区公共生活中反复出现的，彼此可以明确预期的行为模式甚至已经融合成了 一种生活方式和行为习惯，它需要每个成员“自律，而不是外部力量的强制性 干涉来约束自己“搭便车或“不合作 的动机和行为，因此，“四个自我”是 判定社区自治成熟程度的标志。在社区公共生活中，社区成员需要通过认同和实 践“四个民主 ( 民主选举制度，民主决策制度，民主管理制度，民主监督制度) 来消除分歧，增加信任，形成共识，使居民个体之间，利益群体之间，社会组织 之间能够逐步养成“四个自我 的行为模式，并最终使社区公共生活进入“自我 治理”的状态，而不需要外部行政力量的强制性干预。因此，“四个民主 是促 进“四个自我 所必需的制度条件，而“四个自我是“四个民主”的目的和绩 效 2 1 2 社区自治的主客体 2 1 2 1 社区自治的主体 社区自治的主体是各种利益相关者。这是由社区公共事务的属性所决定的。 社区公共事务是公共产品的组合，这就意味着它涉及到了多个权利主体之间的复 杂关系。社区公共产品反映的不只是某一个家庭或某一个组织的需求，而是涉及 到了多个家庭和多个组织的共同需求，是个体子需求的集合。因此，这就需要建 立一种集体选择机制来解决个体需求表达和个体需求整合的问题。公共产品供给 的最大化需要全体社区成员贡献力量，实行成本分摊和利益共享，这也需要建立 种平等协商机制来整合资源，最终实现资源的最大化效益n 2 1 就目前的现状而 言，政府和社区所在辖区单位是资源的主要拥有者，如果没有他们的参与，那么 社区的公共问题将很难解决，但是，政府所拥有的资源相对于社区需求来说也是 有局限性的，政府也需要动员其它的社会资源，例如说企业的赞助和支持。公共 产品的非排他性和非竞争性会促使人们产生“搭便车”的行为，这就需要建立一 种相互监督和相互约束的机制，它比外部力量的强制性监督往往要更为直接，成 本更低而受益更大。社区内第三部门的发展就是一个很好的途径。总体看来，社 区自治的主体呈现的应该是三元化的局面：政府，企业，社区内的第三部门。 2 1 2 2 社区自治的客体 社区自治的客体，也就是社区自治的对象是指社区公共事务，而社区公共事 务是多种公共产品的集合。社区的需求不是抽象的而是社区全体成员可以感受的 某种公共产品( 相对国家领域来讲，它是半公共产品) ，诸如稳定的社会秩序， 6 硕i ：学位论文 洁净的街道，清新的空气，便捷的交通，良好的医疗保健，和谐的人际关系。民 主的社区氛围，完善的社会保障，良好的医疗保健，便利的公共活动空间等等。 从这种意义上来讲，社区需求就是指社区各种利益相关者面对某种公共产品的短 缺状态而出现的强烈偏好与选择倾向；所谓公共事务就是指为满足社区需求，由 政府组织，社区组织，社区中介组织，居民合作提供的公共产品的组合；所谓社 区公共问题，就是指社区公共产品的供给与需求处于不均衡的状态，即公共产品 的供给处于短缺状态，不能满足社区的需求。社区需求，社区公共产品，社区公 共问题三者之间存在高度的关联性：社区成员往往是针对社区公共问题，采取合 作行动来处理公共事务，以逐步满足社区的需求。根据需求与供给的相适应关系， 社区自治是一个持续的过程：当一种需求得到满足，又会产生新的需求，促使人 民又采取的新的合作行动来增加新的供给，如此周而复始，循环往复，以逐步满 足社区需求。 2 2 治理理论 2 2 1 治理的一般理论 治理理论于2 0 世纪9 0 年代初期在西方国家兴起，现在已经逐步发展成为 社会管理与治理的重要理念和价值追求。大体上来讲，学术界主要是从两个角度 来使用“治理”这一概念的：一是用来表述各种利益相关者合作管理共同事务的 制度和过程。作为共同事务管理中的“治理”，它要表达的核心思想是：凡是共 同事务就应该由所有的利益相关者共同参与，没有参与就没有治理，没有参与就 没有民主。二是用来表述在国家，市场之外的领域实际存在的一种“自组织治理 的状态。作为非国家和非市场领域的“自组织治理 ，它表达的核心思想是：在 非国家，非市场领域，实际存在一种“自组织，它是一种有效的，内生的协调 机制，即“自组织优于“被组织 或“自治”优于“他治。吴彤用自由恋爱 和包办婚姻做比喻：前者是：“自组织 ，后者是“被组织”，总体上讲，自由恋 爱优于包办婚姻，而包办婚姻之所以会出现和谐的结局也在于它经历了一个转化 的过程：从先前的父母包办到后来的自由恋爱，从而出现“瓜熟蒂落 ，否则就 会“强扭的瓜不甜 。“自组织治理一在这里被定义为：在既定的时空范围内，不 需要外部力量强制性干预，各种利益相关者通过民主协商，相互增进信任，整合 资源，采取合作行为，共同治理公共事务的过程，并逐步使共同体进入“自我维 系一状态1 3 1 基于以上对于治理概念的理解，本文倾向于采用俞可平教授对治理的定义， 他认为，治理的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的围内运 用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中 运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益 7 长沙市城市 区自治的研究 所以，治理是一种公共管活动和公共管理过程。 治理理论与其它传统的统治理论有着明显的区别，治理虽然需要权威，但这 种权威并非一定来源于政府，而统治的权威则必定是政府。统治主体一定是社会 的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，可以是私人机构，还可以是公共 机构和私人机构的合作。统治手段和方法主要以具有强制性的行政、法律手段为 主，而治理的手段更多的是强调各种机构之间自愿平等合作。治理必须建立在多 数人的共识和认可之上，没有多数人的同意，治理就很难发挥真正的效用。治理 理论认为政府并不是国家唯一的权力中心，各种机构包括社会的、私人的，只要 得到公众的认可，就都有可能成为在各个不同层面上的社会权力的中心。治理理 论强调社会和政府治理中各种非政府机构包括私人部门和自愿团体的参与并承 担相应的责任：强调国家与社会组织间的相互依赖关系及合作与互动，打破了国 家与社会二元对立的传统思维，这对当前我国城市社区自治建设具有重大的理论 启示意义。 2 2 2 认识治理理论在社区自治中的价值 治理理论作为一种新公共管理的理论和方法，是现代社会治理中在对政府、 公民社会与市场的反思及西方政府改革的浪潮中产生的，它寻求的是一种通过调 动各种力量和资源达到“善治”的社会体制。因此，认识治理理论不仅对我们 重新界定政府、市场与公民社会间的相互关系具有重要的理论价值，而且对我国 当前社会体制转型中兴起的社区自治也具有重要的实践意义。 2 2 2 1 有利于政府对社区进行有限性管理 在国家和社会的权力分配关系上，社会的权利归社会，政府不能包揽所有社 会组织的权力，政府只能通过政策和法律法规的权力来对社会权力发生必要的、 有限的影响：广大的居民和社会群体，其中包括经济组织都是独立的社会个体， 在法律允许的范围内他们有权实行自主管理和自我自治，政府有限性的治理理论 为社区自治奠定了思想基础。 2 2 2 2 有利于政府对经济的间接性干预 政府采取宏观调政策，而不直接干预和管理经济，是现代经济民主发展的趋 势。在现代经济活动中，个人、企业等经济主体决定自己的生产、经营和销售等 经济活动，政府不该被认为是专职公共物品供应的唯一权威机构，它应该只管纯 粹公共产品( 如外交、国防) 的供给，或者必须由政府管的为数不多的事情。在 公民社会与政治国家日渐分野的社会转型时期，城市社区自治应该建立在政府权 力有限、并受到社会自治主体制约的社会运行机制之上，经济自由与经济民主是 社区自治发展的良好经济环境。 3 硕j ：学位论文 2 2 2 3 有利于社区治理的社会化 社区是社会的子单元，是社会的细胞，是社会和谐和稳定的基础，在和谐 社会建设中具有十分重要的地位和作用。许多国家的社区建设实践表明，社区自 治建设对于推动国家经济与社会的平衡发展，加快国家政治民主化进程，提高居 民的生活质量和社会意识，都有着十分广泛的现实意义。社区治理必须社会化， 让社区居民自己管理自己的事务。在城市社区治理模式由行政型社区向自治型社 区的发展过程中，社区自治是社会经济体制改革和社会结构调整在城市社区建设 中的一种反映，它代表着我国城市社区发展的方向。建立在和谐共生基础上的“小 政府“与社区制逐步取代“大政府 与单位制，以及城市街道制体制的改革，代 表着我国社区发展与制度创新的基本思路。 2 3 马克思主义的社会结构理论 马克思主义的社会结构包括社会利益性结构和社会功能性结构。所谓社会利 益结构，是指权利和资源在不同阶级，阶层和社会集团中的利益分配关系；所谓 社会功能性结构是指人的需求结构和供给结构的相互适应性关系。马克思和恩格 斯的研究主题是无产阶级为什么要革命以及怎样革命，围绕这一主题，他们重点 分析了社会利益性结构，揭示阶级社会特别是资本主义社会的利益性结构即生产 资料，生活资料和权力在不同阶级之间的分配状况以及维护这种利益性结构的制 度结构。马克思和恩格斯也在不同场所分析了社会功能性结构即人的需求结构与 供给结构的相互适应性关系n 引 马克思恩格斯的社会结构理论也包含了分析问题的方法论，即应该根据研究 主题的需要，来重点分析某一具体问题。在本论文中，根据研究城市社区自治的 主题以及怎么推荐城市的社区自治，论文里沿用了马克思主义关于社会结构功能 性的思路，提供了政府，市场，社区分化的理论依据以及揭示社区在社会结构中 的地位及其与政府和市场之间的内在联系。 2 3 1 社区的社会结构 在城市社区自治发展中，从居民需求结构和供给结构的相互关系来看，社区 的社会结构主要是指一种功能性结构，其是指政府，市场和社区三个子系统为构 成要素以及它们之间相互影响，相互作用的关系总和。其中，国家是公共产品的 需求与供给相适应的组合机制，市场是私人产品的需求与供给相适应的组合机 制，社区是准公共产品的需求和供给相适应的组合机制。也就是说，政府，市场 和社区之所以必要就在于它们各自具有满足居民不同需求的功能，社区是社会结 构中必不可少的组成部分。 2 3 1 1 政府与公共产品 9 长沙市城市社区自治的研究 国家是公民表达对公共产品的偏好和追求全社会福利最大化的有效机制。一 般来讲，由国家提供的公共产品包括：一是政治生活，市场生活和社区生活所必 须的行为规范，如正式制度( 宪法，法律，行政法规，政策) 和非正式制度( 公 民道德和伦理) 。二是全体公民受益的同质性产品，如基础教育，基础科学研究， 公共卫生，司法体系，国防外交等等) 。由于公共产品存在多数人共同消费和同 时消费以及成本支付不与消费者直接发生联系而由集体支付的特征，公民存在 “搭便车”的心理和需求表露问题( 隐瞒内心真实需要的问题) ，因此，公共物 品必须依靠国家力量和政治过程来决定应该生产多少以及每个使用者应该缴纳 多少税费，而不是单纯的依靠市场机制。国家的目标是追求社会公共利益的最大 化。按照卢梭的看法是追求“公意 ，它不同于“众意 ，“公意只着眼于公共的 利益，而众意则着眼于私人的利益，众意只是个人意志的总和 ，“唯有公意才能 按照国家创制的目的，即公共幸福，来指导国家的各种力量，国家“治理社会 就应该完全根据这种共同的利益，其价值标准是公平，正义，社会稳定捞n 6 1 政 府产生的必要在于消除分歧，抑制冲突，创立社会秩序。“没有分歧和冲突也就 没有政府存在的必要，但是如果存在分歧和冲突的人们，可以自发地形成一致， 或者是可以通过自由，平等的协商达成共识，那也不需要政府。只有在人们的意 见并没有在自愿协商的基础上达成一致，因而需要利用强制性权力促成集体的一 致行动时，政府才有存在的必要因此，权力或强制是政府行为的基本特征”n 7 1 在中国，具体的协调方式是制定和下发文件以及召开会议。 2 3 1 2 市场与私人产品 市场是个人表达对私人产品的偏好和实现个人福利最大化的有效机制。由市 场所提供的私人产品包括人们在各种市场( 商品市场，资本市场，劳动力市场等) 所购买的所有商品和服务的组合。市场是连接私人产品需求和供给的机制，在市 场领域，协调交易双方行为和实现供求平衡的核心机制是价格竞争机制。市场板 块的主体是经济组织，普遍以企业的形式存在，它们是以盈利为目标，以货币指 标及成本与收益的比较效益为价值标准的组织。市场的行动逻辑是追求个人福利 最大化，虽然市场也会促进共同利益的增长，但毕竟私人利益才是其直接目标， 而公共利益只是其衍生结果。 2 3 1 3 社区与准公共产品 社区是居民表达准公共产品需求和实现社区福利最大化的机制。社区需求具 体表现为社区公共安全，社区生态环境， 会保障，社区体育活动，社区公共设施， 公共产品的多元组合。 社区医疗保健，社区文化活动，社区社 社区人际关系，社区人口管理等多种半 社区与私人产品不同而与公共产品相同的是，社区准公共产品也具有多人共 1 0 硕 ：学位论文 同消费和同时消费以及成本支付与消费者缺乏某种直接联系而集体支付的特性。 因此，不可能通过市场的自由交换来提供，而需要通过社区成员的集体行动来提 供。然而，社区与公共产品也具有不同的特征，社区准公共产品具有社区性，复 杂性和异质性。因此，社区的这三类特点表明单靠国家通过政府组织来提供这类 产品，实现社区自治，往往是无法做到有效供给的。 社区的协调机制既不是市场中的价格机制，也不是国家的命令等级制，而是 合作方之间的协商谈判机制。社区的行动逻辑既不是市场追求的个人利益最大 化，也不是国家所追求的全社会福利最大化，而是追求社区集体利益最大化。即 让所有社区参与成员都从中受益，至少是改善了穷人的处境而又不至于恶化其他 阶层的处境n 町这点从经济学的角度来说，可以认为是达到帕累托最优的标准。 这是因为，社区和国家不同，不可能做到全社会利益最大化，而只能是社区集体 利益最大化，也就是说，其受益对象不是全体社会成员，而是社区成员。社区与 市场不同，市场遵循“适者生存 和“没有免费的午餐的原则，n 引市场不相信 眼泪，而社区却包含着互助和互惠的理念，同时社区弱势群体生活状况的改善也 会相应的提高整个社区的生活质量。 2 3 2 认识社会结构论在社区自治中的价值 正确的认识和理解社会结构论有利于我们真正的理解社区的含义，属性和功 能，朱建刚认为，社区在英文中称作c o m m u n i t y ，其词根来源拉丁文c o m m u n i s ， t o m 就是指“共同，m u n i r e 是指“防守”，其涵义等同于共同安全和伙伴关系 ( f e ll o w s h i p ) ，n 们也就是说，究其词源的意义来说，社区本来就是与政府和市 场相分离的另一个功能板块，这个功能板块的的本质特征就是成员之间的伙伴关 系，难怪英国社区重建的制度目标就是要在各种参与主体之间建立战略伙伴关 系。但是，现代社会学都倾向于把社区定义为由一定数量居民组成的，具有内在 互动关系和文化维系力的地域性的社会共同体，其要素包括：地域，人口，组织， 文化，并将社区看成是社会基本单元或者社会的缩影，这种观点虽然有助于人们 理解社区的内在结构和框架，但是它确很容易让人产生误导，即社区无非是国家 和市场的微观缩影，因而无法合理的解释社区，政府，市场之间的区别和联系， 也无法说明社区在满足居民需求上的功能乜因此，揭示社会功能性结构以及政 府，市场，社区的分化，对我们进一步理解社区自治的内涵，发展路径，发展条 件奠定了坚实的理论基础。 在实践方面，正确的认识社会结构论有助于我们认识到中国的体制改革和社 会结构变迁的趋势和方向，伴随体制改革，城市改制和社区建设的深入以及市场 经济的成熟与发展，中国的社会结构已经从。一元化结构一过渡到了“三元化结 构；正确理解政府，市场，社区三者之间在功能上，组织上，协调机制上，目标 上的差异性，是我们研究社区自治的前提，否则，我们根本就无法回答为什么社 长沙市城市社区自治的研究 区既不能按照自上而下的行政体制来管理，也不能按照市场的价格竞争机制来运 行，而是需要通过面对面的民主协商机制和三者的共生融合来运作。因为，政府， 市场，社区在功能上都存在着一定的局限性，即在特定的功能范围内有效，当超 出自身功能界定时就会出现失灵：政府，市场和社区都具有自我扩张和膨胀的内 在潜力和动力，这就为政府，市场，社区三者之间的功能互补提供了合理性。 2 3 2 1 “政府失灵 下社区自治的困境 政府失灵就是政府为了矫正和弥补市场机制的功能缺陷所采取的立法、行政 管理以及各种经济政策手段，在实施过程中往往会出现各种事与愿违的结果，最 终导致政府干预经济的效率低下和社会福利损失。目前我国现实生活中存在政府 失灵，主要表现在以下两个方面：( 一) 无效调节导致政府失灵。( 二) 过度干预 导致政府失灵。 诚然，政府行为具有垂直性，强制性和公共性等特点，它依靠国家权力来组织， 管理和控制社区事务具有其一定得可行性，或者可以说是政府的行为在社区管理 中可以发挥独特的作用，并且有些作用是其他任何因素都无法替代的。譬如说， 政府可以在社区管理中发挥利益协调的作用，政府可以在社区管理中发挥强力规 范作用，政府在社区内还可以有其它作用，如宏观规划，财力支持，动员参与等等。 所以说，社区管理中不能没有政府行为，但与此同时，人们也应当清醒地看到政府 行为并不是万能的，社区管理中单一的政府行为存在着很大局限和隐患： 首先，政府行为不像企业那样受产权的制约和利润的支配，而这很可能导致 政府预算最大化和政府职能的过度扩张。为了迎合上级的需要，很多地方政府不 惜一切代价的装饰形象工程，创建所谓的“和谐社区 ，其实不然，由于毫无预 算节制而言，很多地方社区的建设是钱也花了，力也出了，可老百姓什么实惠的 好处都没能享受到。政府职能的