（行政管理专业论文）对深圳A街道低保申领职业化情况的调查和分析.pdf

西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 摘要 城市居民最低生活保障制度历经1 0 余年的发展，已成为我国现阶段城 镇社会救助工作的主体，在救助城镇贫困人口，促进城镇社会和谐、稳定等 方面取得了巨大成绩。在充分肯定成绩的同时，必须高度重视并认真研究解 决低保制度存在的体制缺陷和许多亟待解决的问题。在低保制度实施的过程 中，由于制度设计缺陷等，逐渐出现了长期向政府申领低保并把领取低保金 固定地作为个人长期生存的主要手段的低保申领者，他们持续地利用制度漏 洞、获得利益，人数越来越多，甚至将低保申领职业化。目前，“低保申领职 业化 问题已经从局部发展成为全局现象，在深度和广度上呈现扩张趋势。 本文分五部分对“低保申领职业化”问题展开论述： 第一部分对我国“低保申领职业化 问题进行了相关概念界定、研究背 景及意义分析等，并提出“低保申领职业化刀的定义。 第二部分着重分析了深圳低保制度：架构、实施状况及存在问题。 第三部分以深圳a 街道为例展开低保申领职业化的案例分析，从低保申 领者的职业化意识和职业化行为两个独特视角切入研究，运用社会学的研究 方法对调查资料和数据进行综合分析，对低保申领职业化问题由表及里深度 剖析。 第四部分深入分析深圳“低保申领职业化”问题产生的原因，并归纳得 出深圳“低保申领职业化 的发展趋势。 第五部分根据研究提出解决低保申领职业化问题的政策建议。 关键词：低保制度；低保申领：职业化 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 l 页 a bs t r a c t t h ep r o g r a mo fm i n i m u ms e c u r i t yl i n eo fl i v i n gf o ru r b a np o p u l a t i o n ( t h e p m s l l ) c a m ei n t ob e i n gi n19 9 3 15y e a r sl a t e r , t h ep m s l lh a sb e c o m et h e m a i nb o d yo fc h i n a sr e l i e fi nu r b a na r e a s t h ep m s l lh a sg a i n e do u t s t a n d i n g a c h i e v e m e n ti ns u c c o r i n gp o o rp e o p l ea n d p r o m o t i n gt h eh a r m o n y a n ds t a b i l i t yi n c h i n a su r b a na r e a s t h ep m s l la l s oh a ss o m ed e f e c t s ，w es h o u l dp a ya t t e n t i o n t ot h e ma n ds o l v et h e m i nt h ep r o c e s so ft h ee x e c u t i o no ft h ep m s l l ，t h e r eh a v e b e e nm a n ya p p l i e r sa n dp a r t i c i p a n t sw h ol i v eo rw a n tt ol i v eb yt h ed o l ef o ral o n g t e r ml i f e g r a d u a l l yb e c a u s eo ft h ed e f e c t so ft h ep m s l l ，t h e s ep e o p l ew h o c o n t i n u a l l ym a k eu s eo f t h ed e f e c t st og e tb e n e f i tb e c o m em o r ea n dm o r e ，w h i c h l e a d st ot h ev o c a t i o n a l i z a f i o no fl o w e s tl i v i n gg u a r a n t e e sa p p l y i n ga n dd r a w i n g a tp r e s e n t ，t h ev o c a t i o n a l i z a t i o np r o b l e mh a sb e c o m en a t i o n a la n de x p a n s i o n a r y i nb o t hd e p t ha n dw i d t h p a r tl ：t h ed e f m e s 、b a c k g r o u n da n ds i g n i f i c a n c eo ft h ev o c a t i o n a l i z a t i o no f l o w e s tl i v i n gg u a r a n t e e sa p p l y i n ga n dd r a w i n g p a r t2 ：t h es t r u c t u r e 、c u r r e n ts i t u a t i o na n dp r o b l e m so ft h ep m s l li n s h e n z h e n p a r t3 ：a n a l y s i so ft h ec a s eb a s e do n “a s u b - d i s t r i c to fs h e n z h e nb yt w o a n g l e so fv i e w ( t h ev o c a t i o n a lc o n s c i o u s n e s sa n db e h a v i o r s ) w i t hr e s e a r c h m e t h o d so fs o c i o l o g y p a r t4 ：t h er e a s o n sa n dt e n d e n c yr e s e a r c ho ft h ev o c a t i o n a l i z a t i o no fl o w e s t l i v i n gg u a r a n t e e sa p p l y i n ga n dd r a w i n gi ns h e n z h e n p a r t5 ：t h ep o l i c yp r o p o s a l so ns o l v i n gt h ep r o b l e m so ft h ev o c a t i o n a l i z a t i o n o fl o w e s tl i v i n gg u a r a n t e e sa p p l y i n ga n dd r a w i n g k e yw o r d s ：t h ep m s l l ；l o w e s tl i v i n gg u a r a n t e e sa p p l y i n ga n dd r a w i n g 西南交通大学曲南文通大罕 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权西南交通大学可以将本论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复印手段保存和汇编本学位 论文。 本学位论文属于 1 保密口，在年解密后适用本授权书； 2 不保密口，使用本授权书。 ( 请在以上方框内打“4 ”) 学位论文作者签名：廖采槲 日期：z 叼6 侈 指剥币躲儒删 指导老师签名：截阱久州 日期：弘砷正i 爻 西南交通大学学位论文创新性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立进行研究工作 所得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体， 均已在文中作了明确的说明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 本学位论文的主要创新点如下： 一是选题的创新。在对城市低保的研究中，多数着眼于低保制度实践中 的问题与对策，本文尝试在固定基数的低保对象群体中对个体进行逐个调查， 并根据调查所得进行归纳分类，对申领低保的意识和行为进行衡量、研究和 分析，创造性地提出“低保申领职业化”选题。 二是分析视角的创新，创造性地把企业管理中的“职业化”概念和社会 保障领域中的“低保申领”概念结合起来，创造性从低保对象申领低保的意 识和行为两个视角进行分析，并根据研究所得，总结出我国目前面临“低保 申领职业化”问题的论断，并提出相关政策建议。 三是研究方法的创新。对案例分析部分主要采用了社会学的理论研究分 析方法，与个体进行面对面访谈和问卷调查，运用了大量第一手访谈和问卷 资料对课题进行定性分析，较为准确地反映了国内低保申领职业化的状况和 发展趋势。在国内外关于低保制度和低保对象的研究中采用社会学方法主导 整个研究分析是比较少见的。 阵杨特 沙1 ， 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 第1 章绪论 1 1 问题提出的背景 最低生活保障制度，是以保障居民基本生活为目标，科学合理地确定最 低生活保障标准，对家庭成员的人均收入低于当地最低生活保障标准的城市 居民给予差额补助。它是政府对社会成员维持基本生活提供的必要的资助， 它与医疗、教育、住房、司法等专项救济、某些费用的减免、社会帮困以及 贫困人员劳动自救等政策和措施配套，构成整个社会保障体系中的一道“兜 底 的保障项目，也成了整个社会保障中的最后一道防线、最后一道安全网。 人民群众在生活困难的时候，应该得到政府和社会的帮助，这是人权的保 证和我国宪法赋予的权力。在我国，上海市是第一个推行城市居民最低生 活保障制度的城市。1 9 9 3 年上海市民政部门发出关于本市城镇居民最低生 活保障线的通知，7 6 8 9 位城市居民通过这一制度得到了基本生活保障。到 1 9 9 6 年底，全国已有1 0 1 个城市建立了这项制度。1 9 9 7 年有2 7 5 个市、2 0 4 个县政府所在地的城镇都建立了城市居民最低生活保障制度，2 0 0 多万城镇 贫困人口的基本生活得到保障，投入的资金达到1 1 5 亿元。到1 9 9 9 年底， 全国6 6 8 个城市和1 6 3 8 个县级人民政府所在地的城镇都先后建立起城市居 民最低生活保障制度，全国2 8 1 7 万保障对象领到最低生活保障金。近几年 来，城市居民最低生活保障的覆盖面不断扩大，从2 0 0 0 年底4 0 2 万人，到 2 0 0 1 年底的1 1 7 0 万人，而到了2 0 0 7 年底，全国有2 2 7 0 万人享受低保，基本 做到了应保尽保。在我国，一个与其他社会保障措施相配套的、覆盖全体城市 居民的最低生活保障网已初步形成，它有力地保障了人民群众的基本生活权 益，维护了社会稳定。 “低保制度的建立和完善，从一个侧面反映了我国社会保障制度建设 的成就。建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是保障群众生活 西南交通大学硕士研究生学位论文第2 页 的现实需要，也是推进改革发展、保持社会和谐稳定的必然要求。但由于条 件所限及经验不足，我国在建立实施“低保制度中还存在许多亟待解决的 问题。 一是由于低保对象收入动态变化而难以准确核定。低保工作是一项动态 性管理工作，根据保障对象家庭条件的好转，要随时增减或取消，而对于低 保对象收入的核定，因其动态变化性较强，难以准确核定。绝大多数下岗职 工、失业人员及无业人员无固定工作，一般临时找了份工作，工作了几个月 就会没事做，万一有了事做，他们也不会及时将自己的收入上报，就是要求 必须报，也是遮遮掩掩虚报或不报，相应的他们的收入也就很难确定。欠发 达地区有些困难企业工作时间不固定，往往是随时生产，随时停产。生产时， 有工资发放，部分职工就暂时达到低保条件，不能申请低保，但工厂一旦停 产，这些困难职工工资用完，一时没有经济来源，生活困难，就会进入低保 范围。 二是容易使部分群众滋生“不劳而获 的思想。按照应保尽保的原则， 只要家庭人均收入达不到当地最低生活保障标准，就应该纳入低保予以补足。 如果不严加控制，把很多有劳动能力的人纳入最低生活保障，容易出现养懒 汉、依赖政府的现象，也会使政府负担加重。许多人对低保政策缺乏理解， 强调老人生活困难，把养老的责任推向社会。一些身强力壮、有劳动能力的 下岗职工、失业人员、无业人员，正是法定劳动年龄段，完全可以出去找事 做，但他们知道国家有这样的政策，便好逸恶劳，宁愿在家呆着打牌、搓麻 将，等着政府的低保。 三是在具体实施中存在一些违法违规行为。由于我国实施低保工作时间 不长，操作中很难把握政策标准，个别单位和一些居委会在低保上搞“认人” 唯亲，给低保对象的准确核定增加难度，如个别单位和居委会在调查摸底和 申报、张榜公布低保对象时，不是站在秉公的立场上反映实际情况，而是用 欺上瞒下的手段假公济私、虚报瞒报，对自己的亲戚朋友优先照顾、借低保 西南交通大学硕士研究生学位论文第3 页 搞人情交易，拿国家的钱还人情帐、肥私囊。 在低保这个特殊群体中和低保制度的范围内，“经济人假设 的适用程 度颇高。古典经济学提出的“经济人假设 是指作为个体，无论处于什么地 位，其人的本质是一致的，即以追求个人利益，满足个人利益最大化为基本 动机。当一个人在经济活动中面临若干不同的选择机会时，他总是倾向于选 择能给自己带来更大的经济利益的那种机会，即总是追求最大的利益。个人 在选定目标后对达成目标的各种行动方案会根据成本和收益作出选择，即为 “理性选择假设 。 申请低保的群体实际上就是经济人的集合体，也是“经济人假设”理论 的适用者。低保的申请者中除了真正符合低保条件的人外，还不乏符合低保 条件但是不符合低保救助精神的人和不符合低保条件的人等。这说明作为个 体的申请者，无论是基于什么原因来申请低保，本质都是一致的，都是追求 个人利益。符合低保条件的人追求的是个人的合理利益；符合低保条件但是 不符合低保救助精神的人则是在就业和放弃就业申领低保中选择了能给自己 带来相对更大的经济利益的后者，这与低保制度实施中出现的“低保制度容 易使部分群众滋生不劳而获的思想 的问题是相一致的；不符合低保条 件的人也去申请低保又恰恰体现了经济人以追求个人利益，满足个人利益最 大化为基本动机的本色。低保申请者虚报、瞒报家庭收入和财产，千方百计 欺骗低保审核人员，寻求“人情保、关系保”，这“理性选择假设 非常吻合， 于是产生了类似“低保对象收入动态变化而难以准确核定”、“具体实施中存 在一些违法违规行为 等问题也就不足为奇了。低保群体既然与其它社会群 体一样，是理性的利益最大化的追求者，那么，当低保制度设计不合理或者 存在各种漏洞时，必然会导致许多不符合低保条件者持续地利用制度漏洞， 获得利益，甚至将低保申领职业化。 我国低保制度自建立以来的不断“完善 实际上就是把低保制度本身具 有的局限性大致上按照不断扩大救助范围的思路来进行，可这种“完善”在 西南交通大学硕士研究生学位论文第4 页 制度约束方面体现甚微，也就是“救助与“约束 没有同步同等发展，这 使低保制度的“含金量 大增，从低保户享受配套措施所得到的实惠实际上 已经超过了低保金本身，这样的做法实际上是不利于鼓励工作积极性的，反 倒会造成“福利依赖 。市场经济体制转型期，由于在强化利益激励的时候， 缺少健全的制度约束，法律、制度建设滞后，导致“经济人在强烈自我利 益驱使下滋生寻租行为，侵害社会和他人利益。伴随着法律、制度建设的长 期持续滞后，低保申请过程中发生的不道德行为、寻租行为等开始频繁，越 来越多的人试图通过“骗保 等手段获得低保救助，这些人在申请低保的过 程中所持有的心态和所使用的方法逐步呈现出了共性，在某些行为活动中还 采取了联合行动的方式，利用了群体性力量。低保申请人利用制度漏洞逐渐 形成了类似职业化的申领行为。 研究这个“职业化 的进程，探讨出现“职业化”的原因，建立“制度 效果新制度 的研究路径，对现有低保制度即将要进行的全面改革 意义重大。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外研究状况 在国际上，社会救助理论和实务研究的发端于1 9 7 0 年的石油危机。随后 的三十年中，社会救助在全球范围内受到越来越多的关注，研究的重点是那 些面向劳动年龄人口的救助政策。e a r d l e y 等( 1 9 9 6 ) 对经合组织( o e c d ) 2 4 个 国家社会救助的结构、救助标准、管理及救助人数和支出等方面作了全面详 细的比较研究。而s a r a c e n 对1 3 个欧洲都市社会救助制度的研究，则侧重考 察社会救助对象加入和退出社会救助的整个历程，以达到解构福利依赖之谜 团的目的。世界银行( 2 0 0 0 ) 根据其资助的项目，对欧亚转型国家的社会保障 政策，特别是社会救助制度的重构策略进行了研究。h o w e l l ( 2 0 0 1 ) 探讨了社 会救助的理论基础以及相关的计划问题，并提出了亚太地区社会救助制度的 设计策略。针对低收入者对福利的依赖性问题，美国在“新政”时期已开始 西南交通大学硕士研究生学位论文第5 页 将贫民的救助加入“工作 的概念。最早试图鼓励领取救济金者工作的是1 9 6 7 年的“工作促进方案 。它要求所有领取福利的成年人注册，除非家中有6 岁 以下儿童的妇女，残疾人或是病人。另一种是“为福利工作方案 ，其原则就 是：以工作换取福利。但美国学者g u e r o n ( 1 9 9 6 ) 曾对上述两种方案进行评 估，认为这些方案收效并不明显。许多参与者仍需要福利给付作为收入的补 充，如果将工作的价值排除，方案的运作成本比直接给付福利支票成本还高。 s h e r r a d e ( 1 9 9 1 ) 主张以“财产”积累为基础的福利模式来代替“收入 维持 为基础的福利模式，指出低收入者不但收入相对低，而且其家庭积累财产的 能力与总值也相对较低，导致了低收入户的贫穷状况愈发严重。 对贫困家庭的救助方式，世界各国目前主要采取以凯恩斯主义经济学所 主张的差额补贴制度为主。其操作方案非常简单：差额补贴额= 最低收入指标一 实际收入额。也就是说，对于人均收入在贫困线以下的家庭来说，可以享受 低保，享受的数额以上式计算结果为准：但是如果家庭人均收入在贫困线以 上，则不能享受低保。我国目前所实施的最低生活保障制度就是采用了这一 制度。可以看出，凯恩斯主义的差额补贴制度主要强调公平，它实际上是拉 平了处于贫困线以下的家庭收入水平，使低收入人群能够维持基本的生活水 平。这一制度的缺陷非常明显：即对于收入在贫困线以下的人们来说，增加 一元的收入就意味着补贴直接减少一元，“干与不干一个样，则对于理性的 经济人来说，如果不能获得高于贫困线较多的收入，就很可能会放弃工作， 直接接受补助，这就是经济学上所谓的“养懒汉 现象。另外，对于低收入家 庭的收入水平和生活状况调查比较困难，操作复杂，从而管理成本高也是这 一制度被批评的原因。 美国货币主义经济学家米尔顿弗里德曼( m i l t o nf r i e d m a n ) ( 1 9 6 2 ) 在 资本主义与自由一书中针对凯恩斯主义的差额补贴制度提出负所得税的 政策。其目的一是对低收入人群不仅不收税，反而给予所得税补助，调节收 入差距；二是在补助低收入者的同时，又保全效率，不养懒汉，解决“福利 西南交通大学硕士研究生学位论文第6 页 依赖病”。这一政策通过政府向低收入者支付所得税金的方式，给予其基本生 活的补助，所以称之为“负”所得税，它实际上是一种政府转移支付。弗里 德曼认为高经济效率来自于自由竞争，没有竞争就没有效率。给低收入者发 给固定的差额补贴是不利于激发他们的进取心，有损于自由竞争，从而有损 于效率的。但是，对穷人的救助又是政府应尽的职责。为了既能消除贫困， 又不会有损效率，他们极力主张美国政府应该改用负所得税( n e g a t i v ei n c o m e t a x ，简称n i t ) 方案。负所得税的原理并不复杂，计算公式一般为：负所得 税= 最低收入指标一( 实际收入额负所得税税率) 。个人实际收入越高，虽然 得到的负所得税越少，但是个人最终可支配的收入却越高；反之，个人实际 收入越低，虽然得到的负所得税越多，但是个人最终可支配的收入却越低， 这有利于调动人们的工作积极性。负所税方案作为解决贫困问题的一个新方 法，在西方一些发达国家如美国、英国、加拿大已经进行了实验，并在一些 领域取得了成功， 总之，每一个国家都有自己独特的历史文化传统、人口结构，各国所处 的经济和社会发展阶段也不同，这决定了各国社会保障模式和制度的差异我 国的最低生活保障制度在国外尚没有相同的提法，但按其功能都同属于社会 救助体制范畴。因此，通过比较和分析各国社会救助制度构成要素、运行方 式，可以得到许多有益的启示。 1 2 2 国内研究状况 城市居民最低生活保障制度是当前我国社会救助制度的主体。这一制度 在实现为城市贫困家庭的生活提供基本保障这一制度目标的过程中，也出现 了其他一些制度设计时未曾预期的效果，引发了一些潜在问题。这些问题已 经引起政府部门和学术界的关注。但是，到目前为止，我国对最低生活保障 救助的研究主要集中于实施低保制度的意义、低保制度的价值取向、制度框 架、保障线的测定、制度传递机制的描述与问题分析以及相关建议、低保制 度法制化、低保对象生活状况、低保救助实践中的负激励效应等方面。然而， 西南交通大学硕士研究生学位论文第7 页 围绕低保对象自身这个角度来研究其对低保的看法和申领低保的具体行为等 的深入研究几近空白，更不用说“低保申领职业化 方面的研究了。以下主 要为与“低保申领职业化 的成因和政策建议息息相关的非常具有创新性的 研究。 唐钧( 2 0 0 8 ) 认为低保制度最明显的缺陷是它实际上并不能帮助低保对 象脱贫，其目标就是维持最起码的生活水准。低保制度本来是为没有劳动能 力的人设计的，而现在有劳动能力但没有工作机会的失业人员也被“纳入 了，这就使问题复杂起来。唐钧针对这个问题提出了社区组织、可持续生计 和资产建设的“政策组合”。他还首次提出低保制度本身具有的局限性不能按 照不断扩大救助范围的思路来进行。在发现了低保对象在医疗、住房、子女 教育、冬季取暖等问题后，政策设计仍然按不断扩大救助范围的思路来进行。 这使低保制度的“含金量”大增，从配套措施得到的实惠实际上已经超过了 低保金本身。这样的做法实际上是不利于鼓励工作积极性的，反倒会造成“福 利依赖”。同时，也造成了基层的干群关系紧张，这样的发展态势对社会稳定 不利。 马居里、赵淑兰( 2 0 0 6 ) 是国内对低保救助实践中的负激励效应展开研 究的先驱之一。他们提出造成低保救助实践中的负激励效应的主要原因有三 点：一是我国针对城市低收人劳动者的就业政策与低保救助政策发展不平衡； 二是在中国经济社会转型时期，失业风险的加大与就业的艰难使人们变得相 对宽容，降低了领取低保救助可能带来的耻辱感；三是低保救助中权利与义务 的失衡。降低负激励效应是解决低保救助中“进来容易，出去难问题的关 键所在。而要降低负激励效应，就要从导致负激励效应的原因人手，对症下 药。在上述三个主要原因中，耻辱感不符合人道主义原则，因此，不能用增 加耻辱感的方式来降低负激励效应。于是我们便只能从就业政策与低保救助 政策的平衡发展，以及低保救助中权利与义务的均衡两个方面人手，来降低 负激励效应。 西南交通大学硕士研究生学位论文第8 页 黄晨熹( 2 0 0 7 ) 在对城市低保对象求职行为的影响因素及相关制度安排 进行的研究中创造性地提出了灵活运用低保附带福利促进就业的政策建议。 目前城市低保附带福利中的医疗救助、教育救助和廉租房，主要用于满足某种 特定需求。除了低保家庭外，有些低收入家庭或有某种特殊困难的家庭( 如单 亲家庭、住房困难户) 也可能存在这方面的需求，但由于在现行制度下，附带 福利的资格是以低保资格为基础的，因此，低收入家庭很可能无法享受到这些 附带福利，除非他们降低自己的收入，甚至不就业来获得低保资格。故此，可以 借鉴医疗救助的做法，把附带福利的申请资格由低保家庭扩大到低收入家庭 或者有特殊困难的家庭( 如所有低收入家庭和单亲家庭可以申请教育救助，低 收入住房困难户可以申请廉租房等) ，弱化附带福利对低保对象退出救助的影 响，也就是说，即便一些低保家庭因为就业收入有所提高而退出低保，但只要 未超过低收入线，他们仍然可以继续享受附带福利。另一方面，对于那些介绍 三次以上仍未成功就业的对象，不管因何理由，只要没有丧劳证明，都应该取 消其附带福利资格。他还提出低保领取需设定领取期限，目的是为了表明政 府对福利的责任不是无止境的，有劳动能力的公民在享受国家福利的同时也 要担负起自己的责任，力争自食其力。其目的是为了防止隐性就业及其隐含的 长期福利依赖趋势。在缺乏有效应对措施的前提下，基层管理人员可以根据这 些规定，在期满后取消隐性就业人员的低保资格，强制他们从事政府补助的就 业计划或者各种职业培训计划，杜绝低保对象试图通过一些“看似合情实则无 理”的手段来逃避求职审核。当然，这种限制不适用于那些丧失劳动能力的低 保对象。 1 3 “低保申领职业化炒的概念界定、内涵和外延及研究意义 1 3 1 概念界定 本文所研究的“低保对象指的是“城市居民最低生活保障对象， 即 社会救济对象。是指那些正在享受城市居民最低生活保障制度规定的各项待 遇的人员。城市居民最低生活保障条例规定，持有非农业户口的城市居 西南交通大学硕士研究生学位论文第9 页 民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的， 均有资格申请城市居民最低生活保障的救济。申请人员经最低生活保障管理 审批机关审核批准后，即成为城市居民最低生活保障对象。 “低保申请者”指的正在接受最低生活保障管理审批机关审核批准的对 象，它不仅仅包括新增的申请者，还包括到期审核的低保对象和申请恢复原 有低保资格的申请者。其中按照相关规定，a 街道正在领取低保金的低保对象 每满半年需进行重新申请，称之为“到期审核”或“半年审核 ；“申请恢复 原有低保资格的申请者 是指曾享受低保待遇的低保对象，因家庭条件改善、 违反计划生育处理未完成、被发现存在骗保等情况被中止低保资格，现因条 件变化而再次符合低保申请条件的低保申请者。 “低保申领者 指的是低保申请者和正在领取低保的低保对象。 1 3 2 内涵 职业化，即为将社会中的某项工作固定地作为个人谋生的主要手段的现 象。“低保申领”原本属于社会救助，是临时的、不固定的行为，是一个维 持生活最低标准的福利性补助，低保的目的实际上是为困难群众提供补助度 过难关，为他们将来脱离低保线提供暂时的保障。低保申领职业化是指低保 申请者或低保对象通过长期向政府申请低保资格把领取低保金固定地作为个 人生存的主要手段的现象。 1 3 3 外延 低保申领职业化的外延包括两个方面：职业化意识和职业化行为。低保 申领的职业化意识是指低保申请者或低保对象由于长期向政府申请或享受低 保资格而形成的固定的以低保作为自身职业的意识。低保申请者或低保对象 为了成功申请或延续低保资格而千方百计寻找政策漏洞、钻制度空子以达目 的，长期以往这些多样化的行为开始逐渐分化成类，类内部行为之间呈现出 共性特点，各类行为在低保申领的过程中长期多次被使用，逐渐形成职业化 特征，因而称之为低保申领的职业化行为。 西南交通大学硕士研究生学位论文第10 页 1 3 4 解决低保申领职业化问题的意义 低保申领职业化的研究对象是低保所保障的社会群体里面除了真正符合 低保资格的低保对象外，存在的相当数量的不符合救助精神、通过或意图通 过骗保、人情关系保等获得低保资格的低保对象或低保申请者。低保申领职 业化的实质是指所研究的这些人在相当长的一段时间内逐渐形成规模力量， 并且在意识和行为方面出现职业化特征，以“申领低保 为职业。低保申领 职业化的研究对于构建公平与效率兼顾的低保制度意义重大，目前我国强调 公平忽视效率的低保制度，尽管在实施初期的确在拉平低收入者的生活水平 方面取得了巨大成绩，然而随着经济和社会的发展，片面强调公平补助低收 入者的同时，并没有保全效率，出现了“养懒汉 、“福利依赖病的问题， 备受货币主义者的攻击；同时低保申领职业化的逐步解决也将大大缓解和降 低在低保审核方面的管理成本。 低保申领职业化问题不仅仅是个别的、局部的现象，目前在全国大多数 城市都出现了这样的问题，而且根据最近几年的数据，低保申领职业化问题 仍然在深度和广度上继续蔓延，呈现扩张趋势。2 0 0 6 年2 月，河南省民政厅 低保处宣布，全省有2 0 4 0 4 5 人被取消了低保待遇；河南省原有1 3 8 2 6 万享 受城市低保待遇的人员，2 0 0 5 年平均低保标准为1 2 7 元月；2 0 万人骗保， 不仅骗保率高达百分之十五，同时意味着每月有2 5 4 0 万元救助资金，落入了 不该享受低保者的腰包，如果骗保时间长达一年，被骗的低保基金将高达3 亿元之巨。2 0 0 6 年1 0 月，陕西省宝鸡市民政局在开展为期四个月大规模的城 市低保集中年审复核时共查出近6 0 0 0 名不符合低保领取条件者。2 0 0 6 年1 1 月起，宁夏回族自治区银川市展开了一次清理“假低保”专项行动，用了8 个月时间，在全市范围内查出了“假低保1 8 6 3 户4 3 2 4 人。这些触目惊心的 数据，无一不在昭示着低保申领早就不是按照政策制定的方向在往前发展； 一个省的低保对象里竟然有1 5 是骗保者，数量超过2 0 万人，如此惊人的数 据，赤裸裸地把全国目前低保申领职业化的问题已经广泛地存在的事实摆在 西南交通大学硕士研究生学位论文第11 页 了我们面前。解决低保申领职业化问题，意义重大。 1 4 研究的思路及方法 本文的研究思路和方法是：通过a 街道低保对象的概况和相关统计数字， 利用定量分析法，概括出低保对象在就业、低保领取时间等方面突现的特点， 提出研究问题；然后，围绕研究问题进行入户调查，掌握直接材料，入户调 查主要采用问卷调查法和访谈法，首先针对低保对象对低保身份的认同、低 保对象对自己领取低保的合理化解释两方面来阐释低保申领的职业化意识， 然后针对低保申请者在低保申领过程中“构建”的规则来阐释低保申领的职 业化行为( 或技能) 。最后，通过定性分析法概括出低保申领职业化的特点， 通过文献资料法、案例分析法等提出解决低保申领职业化的政策建议。 1 5 本文的创新和不足 本文的创新体现在： 一是选题的创新。在对城市低保的研究中，多数着眼于低保制度实践中 的问题与对策，本文尝试对低保对象申领低保的意识和行为进行衡量、研究 和分析，创造性地提出“低保申领职业化 选题。 二是分析视角的创新，本文对“低保申领职业化”的研究采用了问卷调 查、访谈、定性和定量分析等大量分析方法，创造性地把企业管理中的“职 业化”概念和社会保障中的“低保申领”概念结合起来，对低保对象的意识 和行为进行分析，得出“低保申领职业化 的论断，并提出相关政策建议。 三是运用了大量第一手访谈资料对课题进行定性研究，较为准确地反映 了国内低保申领职业化的状况和发展趋势，这也是国内外关于低保对象的研 究中比较少见的。 本文的不足在于，一方面“低保申领职业化研究是一个全新的课题， 由于国情不同国外的低保研究里涉及到这个课题的资料比较少，这就导致无 法直接地利用国外经验与国内实际发展情况进行全面的对比分析，因此在经 验借鉴上比较薄弱。另一方面，由于全国各地在实物保障、附加保障、低保 西南交通大学硕士研究生学位论文第12 页 审核等方面的规定差别很大，选择位于沿海发达地区的深圳a 街道，研究成 果的代表性尚需进行论证，因而本文在这方面的研究还不足。 西南交通大学硕士研究生学位论文第13 页 第2 章深圳低保制度：架构、实施状况及问题 2 1 深j i i t 氐保制度架构 深圳市低保政策规定主要来源于三个令：1 9 9 9 年发布的城市居民最低 生活保障条例( 国务院令第2 7 1 号) 、1 9 9 9 年发布的广东省城乡居( 村) 民最低生活保障制度实施办法( 广东省人民政府令第5 2 号) 和2 0 0 2 年发布 的深圳市城乡居民最低生活保障办法( 深圳市人民政府令第1 1 0 号) 。在 保障对象的规定上，前者第二条规定“持有非农业户口的城市居民，凡共同 生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当 地人民政府获得基本生活物质帮助的权利，次者第三章第十条规定“最低生 活保障对象是指有本辖区内常住户口，家庭人均月收入低于当地最低生活保 障标准的居民”；后者第二条规定“具有本市户籍的居民，其共同生活的家庭 成员人均收入低于本市居民最低生活保障标准的，可以申请居民最低生活保 障待遇”。三者均体现了所谓“户籍地原则 。受到“经济水平限制论 和“比 较利益驱动论 的广泛影响，“户籍地原则 把城市的非户籍人口挡在最低生 活保障网络之外，这就决定了a 街道的低保对象( 即本文的研究对象) 均为 当地户籍人口。如一个家庭中，既有户籍人口，也有非户籍人口，那么计算 平均家庭收入的时候，要把非户籍人口计算进去从而确定低保金的额度，但 能领取低保金的只有户籍人口。 深圳市最低生活保障制度自1 9 9 7 年1 月1 日起实施。1 9 9 7 年最低生活保 障标准为“特区内居民家庭月人均2 0 5 元，宝安、龙岗区居民家庭月人均1 7 0 元，农民家庭月人均1 2 0 元。( 深府办( 1 9 9 7 ) 2 4 号关于印发( 深圳市城 乡居民最低生活保障暂行办法) 的通知) 。1 9 9 8 年1 月1 日起，特区内居民 家庭月人均2 4 5 元，宝安、龙岗区居民家庭月人均2 1 0 元，农民家庭月人均 1 5 0 元。( 深府办函( 1 9 9 8 ) 1 1 号关于调整深圳市城乡居民最低生活保障标 西南交通大学硕士研究生学位论文第14 页 准的复函) 。1 9 9 9 年7 月1 日起，特区内居民家庭月人均3 1 9 元，宝安、龙 岗区居民家庭月人均2 7 3 元，农民家庭月人均1 9 5 元。( 深民福( 1 9 9 9 ) 5 号 关于最低生活保障标准调整有关事项的紧急通知) 。2 0 0 2 年1 月1 日起， 特区内居民家庭月人均3 4 4 元，宝安、龙岗区居民家庭月人均2 9 0 元，农民 家庭月人均2 0 5 元。( 深民福( 2 0 0 2 ) 8 号关于提高最低生活保障标准调整 的通知) 。2 0 0 5 年1 月1 日起，全市最低生活保障标准统一为3 4 4 元。( 深民 福( 2 0 0 4 ) 5 7 号关于特区内外执行统一的最低生活保障标准的通知) 。深 圳市政府四届四十九次常务会议通过深圳市民政局提交的关于调整最低生 活保障标准的请示：2 0 0 7 年1 月1 日起，全市最低生活保障标准统一提高至 3 6 1 元。该标准一直使用至今。 深圳符合条件申请低保的家庭或个人，除每月享受最低生活保障标准外， 还可以享受基本医疗救助、减免教育学杂费、住房补助金、资助上大学、煤 气费优惠等救济服务，低保对象每人每月可以享受的救济金总额约为7 0 0 元， 低保家庭优惠减免项目每月平均8 0 元。以a 街道光明社区的低保家庭陈南勇 一家为例，陈南勇、陈妙珊夫妇失业在家，其长子陈业明在当地的出租屋管 理所工作，其次子陈业兴在中学读初一；陈业明目前每月工资为6 0 0 元，陈 南勇一家除了每人可以获得2 1 1 元的低保金外，还可获得每月2 0 元户的燃 气补贴、5 0 5 4 元月入的医疗补助和4 0 元月人的生活补贴三项合计 1 2 2 6 1 6 元的常规补助，而陈南勇一家还享受到子女减免教育学杂费、住房补 助、优惠减免等多项救济服务。 2 2 深圳低保制度：实施状况及存在的主要问题 根据a 街道的统计数字，发现目前深圳的低保制度实施和全国其他城市 一样，也遭遇了类似的难题。在a 街道高达7 1 5 6 的登记和未登记的失业成 年人是处于2 5 岁至4 5 岁之间的具有劳动能力的人；1 3 0 9 户低保家庭中，7 9 1 户养育了2 个或2 个以上的小孩，其中曾受过计划生育处罚的家庭4 2 3 户； 与2 0 0 6 年的数据相比，2 0 0 6 年的低保名单上超过9 0 的人依旧留在低保队伍， 西南交通大学硕士研究生学位论文第15 页 而与2 0 0 5 年相比，这个数字则为7 9 。大批“搭便车”的人加入到低保行列、 传统观念依旧对低保家庭产生深远影响、低保对象易进难出等等，影响了低 保制度的有效实施，而且无论是“搭便车 还是“易进难出”的人都形成了 相当的规模，不再是个别情况。深圳的低保制度从1 9 9 7 年实施至今已经超过 l o 年，这段期间低保制度的改革取得了长足性的发展，然而却依旧没有办法 解决制度制定最初开始到现在还存在甚至日趋严重的问题，这不可谓不发人 深醒。 1 低保审核制度不健全 深圳市城乡居民最低生活保障办法明确规定，居( 村) 民委员会对 低保申请人家庭经济状况和实际生活水平进行核实，一般来说是通过张榜公 布申请材料、入户调查、邻里访问等方式进行。申请者收入核实难是一个世 界性难题，家庭收入是确定给予低保的重要标准，随着新行业的不断产生， 人们的就业方式更加灵活，利益分配更加多元化，居民家庭收入更是呈现出 复杂化、隐蔽性，有些申请者不能自觉地像文件、条例规定的那样“如实告 知 ，甚至同低保审核人员“玩游戏、捉迷藏 ，在“收入测算 上与核查人 员兜圈子，低保审核人员入户时把家里大件家用电器或值钱的东西藏起来， 即使来不及藏起来被发现了也谎称是借来的、亲戚朋友送的。因此，要对申 请者家庭收入去伪存真、明确鉴别是很困难的。不能相当准确的掌握申请者 收入，就易导致“应保未保，应退未退”和“骗保”现象的出现。 2 公平和效率不对等 “就业不如吃低保”的现象反映出了目前我们在实施低保政策及鼓励低 收入者就业的政策上存在着制度困境。目前正在执行的深圳市城乡居民最 低生活保障办法采取了凯恩斯主义者所主张的差额补贴方法。它强调了公 平，对维护社会稳定和促进经济增长起了重要作用。但是从这项制度本身来看 却忽视了效率，使得低收入者无论是否努力工作，原有的收入多少，其接受救 助后的生活水平是一样的。低保作为解决城镇弱势群体的种手段，目前正 西南交通大学硕士研究生学位论文第16 页 与救助传统的孤寡老人、残疾人和慢性病人等丧失劳动力的救济对象相背离。 近年来，有劳动力的无业失业人员已经成为“低保户 的主体，据报道，深 圳市有劳动能力的低保人员已占低保总数的4 0 至5 0 左右。有劳动能力却依 然申请“吃低保 ，这存在着制度上的不公。 3 低保配套福利含金量高 深圳的“低保证含金量高，为获得最低生活保障待遇而放弃、转移个 人或家庭财产的事件屡有发生。深圳低保对象，除每月可领取3 6 1 元最低生 活保障金外，还享受生活、医疗、助学、住房、就业、燃气补贴、水费优惠 等1 3 项专项救助。根据统计，深圳低保对象持有“低保证 平均每月获得的 各类补助、优惠折价约有9 0 0 元左右。这意味着，低保人员持有“低保证 每月可获得1 2 0 0 元左右的各方面补助。低保制度本身具有的局限性使得低保 不能按照不断扩大救助项目的思路来进行，在发现了低保对象在医疗、住房、 子女教育、冬季取暖等问题后，政策设计仍然按不断扩大救助项目的思路来 进行。这使低保制度的“含金量”大增，从配套措施得到的实惠实际上已经 超过了低保金本身。这样的做法实际上是不利于鼓励工作积极性的，反倒会 造成“福利依赖”。 4 进出机制待完善 深圳市城乡居民最低生活保障办法规定，低保对象在享受低保期间 应当履行下列义务：达到法定就业年龄并具有劳动能力的，应当主动就 业，参加劳动部门举办的就业培训，接受有关部门推荐就业；达到法定就业 年龄并具有劳动能力，经有关部门推荐不能就业的，应当参加其所在街道办 事处( 镇人民政府) 、居( 村) 民委员会组织的公益性劳动。2 0 0 8 年，深圳正 式实行“低保渐退制度 ：低保人员在享受低保待遇期间，就业上岗后，其家 庭月人均收入高于最低生活保障标准一倍以上、不足两倍的，在6 个月内仍 按原标准享受保障待遇；仍可享受教育、医疗j 保障性住房等优待。同时， 考虑到低保人员参加公益性岗位后，实际获得的收入( 除去交通等成本) 与 西南交通大学硕士研究生学位论文第17 页 不工作纯粹领取低保金水平相差不大，为鼓励其参加公益性岗位，在计算家 庭收入时，对参加公益性岗位获得的收入的1 3 不计入家庭收入。但是由于 深圳市低保资格的配套福利过高和低保对象培训再就业情况不乐观、公益性 劳动形式大于实际等原因，低保渐退制度实施至今成效甚微，科学的进出机 制亟待建立。 由于低保工作是一项政策性强、涉及面广、难度较大的工作，随着改革 的不断深入，低保制度实施过程中遭遇的困难和问题将更为凸显。 2 3 关于深圳低保对象的就业渠道 目前深圳低保对象的传统就业渠道包括以下几个：一是职业指导渠道， 发挥私营个体经济协会作用，举办各类劳动技能培训班，提高低保人员的自 身素质和专业技能，增强其就业市场竞争能力。二是职业推荐渠道，对有求 职愿望的低保人员进行登记，同时加强与驻区单位的协调沟通，推荐具有一 定专长的低保人员上岗就业。三是岗位信息渠道，筹建职业介绍所，为低保 人员提供就业信息，搭建就业平台。四是弹性就业渠道，加大社区就业岗位 的开发力度，安排低保人员从事家政等社区服务性工作，促进低保人员实现 弹性就业。然而近几年，由于低保金标准的上涨、低保配套补助含金量大增、 隐性就业等因素的影响，传统的就业渠道逐渐不被低保对象所选择和接纳。 根据深圳市劳动和社会保障局的调查统计，截至2 0 0 7 年底，深圳市共有 “零就业家庭”2 0 0 0 多户，这些家庭成员普遍存在年龄偏大、学历偏低、缺 乏技能和特长等状况，他们在市场竞争就业环境中完全处于劣势。部分享受 低保的“零就业家庭 成员根本就不