（行政管理专业论文）地方公共服务型政府构建的理论与实践思考.pdf

山东大学硕士学位论文 中文摘要 2 0 世纪8 0 年代以来，西方各国掀起了新一轮公共行政改革浪潮，提高政府公共服务 的质量和水平成为各国政府行政改革的重要价值取向，创建快捷、有效的新型公共服务 体系，成为各国政府不懈追求的目标2 0 0 3 年的非典危机则引起了人们对我国政府公共 服务的广泛关注，强化政府公共服务职能与社会管理职能成为中国行政管理体制改革和 政府职能转变的重点因此，建立公共服务型政府成为新时期行政改革的一个目标选择， 这也将有助于从新的视角，把行政改革和政府职能转变引向深入所以在这一过程中， 既要积极吸收西方政府改革的经验，又要立足于中国的现实从以往的经验的实际看， 过去我国政府更多地只是关注经济建设和经济发展，对社会发展和公共服务关注得并不 多那么在市场为取向的改革过程中，也使得政府职能由管制型、经济建设型逐步向公 共服务型转变成为必然 基于上述背景，本文对地方公共服务型政府建设进行了分析和思考本文分为四部 分，首先对公共服务型政府进行了释义与梳理，其理论支持是新公共管理理论和新公共 服务理论的追求然后，对国内外对于公共服务型政府的定义进行了总结，并在此基础 上指出公共服务型政府的内涵和定位 。 文章第二部分分析了地方构建公共服务型政府的现实动力，即社会经济的发展、不 确定性、执政能力和政府改革面临的困境同时这一部分采用文献综述法，总结近几年 我国地方公共服务型政府建设的路径选择 文章第三部分对某一个地方政府在转型中公共服务型政府建设中的做法进行了阐 述，分析了政府在这过程中的角色定位，在肯定其基本做法的同时，提出了几个现存 的闯题 文章第四部分结合上述分析，对未来我国地方公共服务型政府的建设，从处理好5 个关系入手提出了自己的建议 综上所述，本文通过对公共行政理论发展的梳理，在分析新公共管理与新公共服务 理论的基础上，总结国内地方公共服务型政府建设的经验，结合一个地方政府的实际， 对我国地方公共服务型政府的构建进行了分析，以期对推进我国政府管理体制的全面创 新，加快政府改革的进程有所裨益 关键词t 公共服务型政府构建思考 山东大学硕士学位论文 s i n c et h eb e g i n n i n go f t h e1 9 8 0 s , 、j l 陀s t e r c o u n t r i e sh a v es e to f f an e wr o u n do f p u b l i c 越i i i i l i s 】嘣吼r e f o r mw s v c , 塌i s i n gt h eq u a l i t ya n dl e v e lo fp u b l i cs a v i c c sh a sh 船舱a n m l p 咖mv a l u ei ne v e r yc 0 咖血y sg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i v er e f o r m , t h ec r e a t i o no f e f f i c i e n t 。a n de f f e c t i v es y s t e mo fp u b l i c r v i c 嚣h a sb e c , o m eag o a lp u r s u e db ye v e r yc o u n t r y s g o v e r n m e n t i n2 0 0 3 ，t h es a r s 函s i sh a sa r o u s e dw i d e s p r e a dc m 啪i n t h ep u b l i cs e r v i c e s , s u e g t h e n m gt h eg o v e r m n e n f sp u b l i cs e r v i c a ：f u n c t i o n sa n ds o c i a lm a n a g e m e n tf i 】n c d s b e c a m et h ef o c u so fa l i 撒l sa d m i n i s 扛a d v es y s t e ma n dt h ew a n s f o r m 珂i o no fg o v e r n m e n t f w l c l l o n $ e s t a b 龇n ga n e wmo f s c r v i c c - o r i e n t e x lg o v e r n m e n tb 。跚e0 1 1 co f t h eo b j e c t i v e c h o i c e so fa d m j n i s 缸击v er e f o r m , w h i c hw i l lc o n t r i b u t et ot h e 抽d i n i n i s 昀虹v er e f o r ma n d u - a n s f o r m a 矗o no fg o v e r n m e n t 缸i 商。地i nd c p 血f r o ma 脚j l rp e 嘲，嘲吐v e w ec a n i e do u ta 酬孵i nl h ee s t a b l i s h m e n to ft h eg o v c m m e mp r o c e s s ；w cs h 0 砌a c t i v e l ya t t r a c t 幛s 把mg o v e r n m e n tr e f o r me x p e r i e n c e , b u ta l s ob a s eo nt h er e a l i t yo fs o c i a l i s tc h i n a , w h i c h o o n f o r m st ot h er e q u h e m c m 3o ft h et i m e s o u rg o v e r n m e n ti sm o r ec o n 姗c da b o u tt h e e c o n o m i cc o n s l z 删o da n de c o n o m i cd e v e l o p m e n t , s o c i a ld e v e l o p m e n ta n dp u b l i c 翻玎v i c l e s m a y n o tb eo f c o n c e m i nt h em a r k e t - o r i e n t e dr e f o r mp r o c e s s , t h i sw i l le n a b l et h eg o v e r n m e n t 如d 伽t r a n s f e rf r o m m m l l i 驾a n dt h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n tt op u b l i c 辩n ，i t y p e p r o g r e s s i v e l y ， a 羽j n s tt h ea b o v eb 曙d 咖| d ，t h i sa r t i c l ea n a l y z e sa n dr e f l e c t st h i st y p eo fl o c a lp u b l i c i c e sg o v e r n m e n t t h i sa r t i c l ei sd i v i d e di n t of o u rp a r e 。t h et i n te x p l a i n sa n dt c a s 髓p u b l i c 骶扑，i 嘲g o v e r n m e n tw h i c hs u p p o r t sp u 培u i to fn 州p u b l i cm a n a g c m e mt b e 柏a n dn e w p u b l i cs e r v i c e s , 羽蛐- u 弹t h ed e f i n i t i o no f p u b l i c r v i 髑g o v e r n m e n td o m e s t i c 缸l do v 既蹦 a n do nt h i sb a s i sp o i n t si t sc o n t e n t 柚dp o s 硒讥t h es e c o n dp a r t 柚a l y z e st h e 呻删 i m p e t u so f 锨 v i c c - o d c n t e dg o v c r n m c a tc o n s m 碰o a , o rt h ed e v e l o p m e n to f s o c i a ie c c 岫册丑i 岛 u n c e r t a i n f i e s a n dg o v e r n m e n tw a ya n dg o v e r n m e n tr e f o r md i f f i c u l t i e s a tt h es a m e6 m e t h i n p a r ti l s 嚣t h el i t e r a t u r e 鲫n m a t i z e dm e a n s , 羽如su pt h ei d u d n gi nt h ep a s tf e wy e a r si nm t l o c a lp u b l i cs e r v i c e s t h et h i r dp a r te x p a t i a t et h em 伽so fal o c a lg o v e r n m e n t 槭l 血舀 a n a l y z e sg o v e r n m e n t sr o l ei nt h i sp r o c e s s , i nr e c o g n i t i o no fi t sf u n d a m e n t a la p p r o 础a n d 2 些奎查竺堡主兰垒兰苎 一一一一 r a i s e ss e v e r a lp r o b l e m s p a r tf o u rm 妇r e c o m m e n d a t i o n st ob u i l d 伽rl o c a lp u b f i cs e r v i c e s g o v e r n m e n ti nt h ef u t u r e h a n d l i n g r e l a t i o n sw i t hf i v ea s p e c t so nt h ea b o v ea n a l y s i s b a s e do nt h ea b o v e , t h i st h e s i st e a s e st h et h e o r yo ft h ed e v e l o p m e n to fp u b l i c a d m i n i s t r a t i o n , 0 1 1t h eb 孙i so f 鲫m m i n gu pt h ed o m e s t i cl o c a lp u b l i cs 盯“g o v e r n m e n t b u i k l m g 蜊：p c r i e n a n dt h e 跹a l y s i so ft h en o wp u b l i cm a n a g e m e n ta n dt h en 州p u b f i c s e r v i c et h e o r y , b yac o m b i n a t i o no ft h ea c t u a ll o c a lg o v e r n m e n t , a n a l y s e so u rl o c a lp u b l i c s e r v i c eg o v e m m e 虹tc o m m l c t i o nt ow i s ht oa d v a n c 圯o u rg o v e r n m e n t sc o m p r e h e n s i v e m a n a g e m e n ts y s t e mi n n o v a t i o n , 髓丑c m l ct h e 髓触p l 伏鹪k 却嘶 3 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外) 本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名： 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅 和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文和汇编本 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 粼导聊躲缝一 山东大学硬士学位论文 序言 为了适应我国加入w 1 d 、全面建设小康社会、完善社会主义市场经济体制 的新形势，各地地方政府特别是城市政府纷纷推出了改革行政管理体制、加快政 府职能转变步伐、建设公共服务型政府的政府管理创新举措温家宝总理在2 0 0 5 年3 月的政府工作报告 中指出，要。创新政府管理方式，寓管理于服务之中， 更好地为基层、企业和社会公众服务”，。把政府办成一个服务型的政府，为市场 主体服务，为社会服务最终是为人民服务并首次明确提出。建设服务型政 府”的要求，这不仅对深化行政管理体制改革提出了目标要求，也对新形势下转 变政府职能，建立现代化的行政管理模式指哽了方向同时，在政府工f e 报告 中还全面地概括。公共服务，就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施 建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事 业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保 障和创造条件”我国现在正步入公共需求快速增长和利益关系深刻变化的时期， 建设公共服务型政府，实现以公共服务为目标的政府转型是落实科学发展观、统 筹经济与社会发展，化解社会矛盾与维护社会稳定的关键。 在今年的。两会”上，温家宝总理在政府工作报告 中再次强调，。全面 完成今年和十一五期间的任务，对各级政府提出了更高的要求进而对加 强政府胄身改革和建设作了具体部署；并要求提高政府执行力和公信力根据中 央部署，。十一五”期间，转变政府职能，建设公共服务型政府，是摆在各级地 方政府面前的重要而紧迫的任务从目前来看，无论从公共服务型政府的理论探 索来看，还是从我国公共服务型政府建设的实践来看，现在各级地方政府都已经 意识到这一点，并将建设公共服务型政府提上了议事日程从中央到地方在此认 识基础上都提出行之有效的对策，进行了有益探索所以，将建立公共服务型政 府作为新时期地方行政改革的一个目标选择，将有助于从新的视角，把行政改革 和政府职能转变引向深入，真正把公共服务型政府建设提高到一个更新，更高的 水平 山东大学硕士学位论文 第一章释义与梳理：公共服务型政府的缘起及内涵 一、公共服务型政府的兴起 1 。新公共管理运动” 2 0 世纪7 0 年代以来。西方主要发达国家如美国、英国等国家在社会和经济 发展过程中，都面临着。滞胀”危机。以往那种全能型、巨无霸型政府的有效性 受到了怀疑和批判，传统公共行政日益受到新的外部环境的严峻挑战传统公共 行政赖以存在的两大理论基础，即威尔逊的政治与行政二分法和马克思韦伯的 官僚科层管理理论均无法回答和解决政府所面临的日益严重的现实问题和困难 政府职能的扩张与政府规模的急剧膨胀并行，严格的等级制和规章制度抑制了行 政人员的创造力和活力，官僚主义盛行，造成工作效率低下，公共服务和公共产 品的提供单一化，无法满足公众的实际需求，缺乏明确责任主体造成政策的执行 者无须为因政策造成的损失负责，使得执行者往往为了执行而执行，忽视实际效 果等等这些弊端使得政府面临严重的财政危机、管理危机和信任危机，成为社会 进步发展的障碍。 为了解决上述政府面临的严重问题，西方各国纷纷进行政府改革，一般我们 把开始于英国，盛行西方并席卷整个资本主义国家的这一公共行政改革浪潮称之 为。新公共管理运动0 在实践中又被称为。政府再造运动”这一全球化的行政 改革运动可以以1 9 7 9 年英国首相撤切尔夫人上台为标志在整个8 0 年代，英国 采取了最为激进的政府改革，发起了反对浪费和低效率的运动，并在1 9 7 9 年成 立了雷纳效率工作小组，对公共行政的运行效率及其项目进行综合评审；实行大 规模的私有化，将国有企业卖给私人；要求所有的地方公路建设和地方建筑项目 在公共部门和私营部门之间进行招投标；更为引人注目的是1 9 8 8 年改善政府 管理：下一步行动 报告的出台，英国政府开始把公共服务的职能从政府部门中 分离出来，成立专门的。执行局”；进入9 0 年代比较有代表性的则是发起了公 民宪章 运动和以竞争求质量运动继英国之后，美国在克林顿政府时期，开始 了大规模的政府改革一。政府再造运动”( p ”i n v e n t i n gg o v e r n m e n tm o v e m e n t ) 其基本目标是创造一个少花钱多办事的政府，并坚持顾客导向、结果控制，简化 程序的原则；改革的内容包括精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引入竞 2 山东大学硕士学位论文 争机制以及推行政府绩效管理。其代表性的标志就是副总统戈尔领导的国家绩效 评价委员会( n a t i o n a lp e r f o r m a n c er e v i e w ，郴。r ) 的报告从过程到结果：创造 一个少花钱多办事的政府 ( 简称戈尔报告 ) 以及奥斯本和盖布勒的改革政 府企业精神如何改革公营部门 一书的发表同期新西兰、澳大利亚以及一些 新兴的工业化国家和发展中国家在其后的1 0 年里也开始加入这一公共行政改革 的浪潮 尽管各国政府改革的起因、内容、范围，规模、力度有所不同，不同的国家 选择的路径和采取的措施不同，但都具有一个相同或相似的基本取向，这就是采 用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共 服务质量，把。管理主义”或。新公共管理”作为纲领，也就是所谓公司治理理 念在公共部门中的运用在具体实践中大致表现为精简机构、削减政府职能、放 宽管制、压缩管理以及打破政府垄断和公共服务社区化等措施，这些措施在实践 中取得了相当的成效，在一定程度上证明了新公共管理的有效性公共服务型 政府治理的理念和公共服务型政府模式也在这次改革中逐渐显现，也恰恰反映出 发达国家政府改革的基本走向 2 新公共管理理论 实践与理论总是相辅相成的，可以说，从7 0 年代末8 0 年代初以来，西方国 家不同程度的对政府管理进行改革，既为新公共管理的进一步发展提供了实践支 持，同时也明显的受到新公共管理思想的影响伴随着全球化，信息化、市场化 以及知识经济时代的来惋，以。新公共管理运动。为标志，世界各国，包括发达 国家、转轨国家、新兴工业国家和大部分发展中国家进入了公共管理尤其是政府 管理改革的时代在此历史背景下，一种新的公共行政理论新公共管理理论 在2 0 世纪8 0 年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国 新公共管理理念认为，传统公共行政模式存在着很多弊端，尤其体现在公共 服务的提供上，传统管理体制下由于公共服务被政府垄断，缺乏竞争机制和激励 机制，从而造成。政府失败一因此，新公共管理理念主张在公共服务领域引入 市场竞争机制，提倡市场化、社区化和分权化，强调放松规制并下放权力一方 面。引进私营部门的管理理论、管理原则、管理方法及管理技术来。重塑政府0 改革政府内部的行政管理体制；另一方面，利用市场和社会的力量，允许私营部 m 现强王佃利公共管理学概论嗍北京中田人民大学出版社，2 0 0 5 年第加页 3 山东大学碛士学位论文 门参与公共服务的供给，通过各公共部门之间，公共部门与私营部门之间展开竞 争。从而打破政府垄断，提高公共服务的质量，同时使公共管理水平得到提高 总之，新公共管理理念主张的是政府作用的退缩与市场价值的回归，它的改革也 就必然的主要针对公共服务领域。 。新公共管理首先把服务确立为价格体系的中心，作为一种最基本、最核心 的价值来看待，然后在服务价值的基础上去自觉建构公共管理的价值体系，并迸 一步按照以服务价值为核心的整个价值体系所提供的原则去进行制度设计和制 度安捧“1 即以顾客( 民众) 为导向，实现过去以政府为中心的“管制型政府” 向以满足人民需求为中心的。服务型政府”转变，它不是从服务者( 尤指政府官 员) 的观点出发来设计公共项目并由官僚机构来管理这些项目，而是将民众( 公共 服务产品的接受者) 放到首要地位，强调对结果负责，增进和改善公民与社会关 系，增强政府满足民众期望的能力 ，一从新公共管理的内容可以看出，追求民众的满意度，实现政府有效服务，是 新公共管理的最终目标，新公共管理以进行政府再造为前提，以引入竞争、市场 化、契约外包等形式为有效手段，以强调回应性，建设责任政府为保证，实现政 府的良好服务新公共管理作为一种全新的公共行政范式，它的产生代表着一个 时代对政府的要求，反映了民众和社会对政府的有效性、满意度的合理期待，其 反映的本质就是公共服务型政府 新公共管理理论以现代经济学和私营企业的管理理论与方法为自己的理论 基础，将传统公共行政的。主体( 政府) 中心主义转化为客体( 顾客) 中心主义， 将权力中心主义转化为服务中心主义，将效率中心主义转化为成本中心主义，将 个人j f | l 益中心主义转化为公共利益中心主义”蜘同时作为一种新的理论发展， 新公共管理理论提出了一系列有重要意义的观点，表现在管理性方面。更加注重 战略管理，界定政府的职能是。掌舵而非划桨”，强调目标管理，重视产出的结 果；在社会性方面，强调政府和社会的互动。通过承包、出租等民营化措揸，实 现管理主体的多元化i 作为其回应性取向的一部分，主张对公众负责，从公共行 政中吸收。公共性“的养科啪这就为公共服务型政府建设提供了行政学上的理 f i j 张康之社会治理中豹价值口】田察行政掌院学报2 0 0 3 年第5 期，第2 2 页 嘲张康之论政府的非管理化关于。薪公共譬理的趋势预测 j 】教学与研究 ，2 0 0 0 年第7 期。第 3 1 3 7 页 m 现强王佃利公共管理学概论c m 】北京t 中置人民大学出版社2 0 0 5 年。第2 0 页 4 山东大学硪i - 掌位论文 论依据。 3 新公共服务理论 进入2 l 世纪以后，新公共管理运动的一些主张在一定程度上暴露出自身的 问题，尤其是不能适应发展中国家的实际需求，因此在一些方面得到修芷其中 最为著名的一种新的理论模式就是“新公共服务”“新公共管理”的理论认为， 政府应该。掌舵”而非。划桨”，而新公共服务理论的倡导者罗伯特丹哈特则 认为在政府治理体系中处于中心位置的应当是公民在丹哈特看来，虽然新公共 管理改革改变了传统官僚制政府在公共服务方面直接提供者的角色。但是官僚制 政府仍旧拥有极大的权力来决定公共政策，仍旧是一个较为封i | j 的系统，公民依 旧难以参与进而影响公共政策的制定因此他提出新公共服务理论，试图改变。政 府独自掌舵”的局面在新公共服务理论看来，政府是人民的政府，因而政府在 为。国家”这条船掌舵的时候，必须听从人民的意见。公务员的首要作用就是 帮助公民观确溺述并实现绝铂的公共利益，而不是试图去控制和驾驭社会。坼 新公麸服务理论的主要观点包括：第一，服务于公民而非顾客：即公共利益 源于对共同价值准则的对话协商，而不是个体自我利益的简单相加因此，公务 员不仅仅要回应。顾客”的需求，而且更要关注建设政府与公民之间、公民与公 民之同的信任与合作关系第二i 追求公共利益：即行政官员必须致力于建立集 体的、共同的公共利益观念，这个目标不是要在个人选择的驱动下找到快速解决 问题的方案，而是要创造共享利益和共同责任第三，超越企业家身份，重视公 民身份：与视公共资金为己所有的企业家式行事方式相反，如果公务员和公民都 致力于为社会做出有意义的贡献，那么公共利益就会得到更好的实现第四，战 略地愚考、民主地行动；雄符合公共需要的政策和计划，遥过集体努力和协作的 过程，能够最有效地、最负责任地得到贯彻执行第五，责任并不是单一的：公 务员不应当仅仅关注市场，他们更应该关注宪法和法律，关注社会价值观、政治 行为准则、职业标准和公民利益第六，服务而非掌舵即公务员越来越重要的 作用就在于帮助公民表达和实现他们的共同利益而非试图在新的方向上控制或 驾驭他们第七，重视人而不只是生产率：即公共组织及其所参与的网络，如果 能在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作，它们最终就更有可 m 罗伯特b 丹晗特珍妮特v 丹略特刘俊生译新公共屈务，晨务面非掌舵踟中田行致管理k 吆 年第l q 期第勰页 5 山东大学颐士学位论文 能获得成功叫 新公共服务型政府模式对政府在社会发展和公共服务中的角色和作用进行 了全新的阐释，为公共行政的今天和未来提供了一种全新的行为模式选择，比较 符合世晃范围内政府改革趋势，也为我们公共服务型政府的建设提供了最直接的 理论支撑 二、公共服务型政府的内涵与概念探讨 从上述可以看出，。公共服务型政府”理念是在2 0 世纪8 0 年代。新公共管 理运动蔚然成风的背景下首先由西方国家提出的。依据不同的理论基础。对此 有不同的认识，并且得到多次修正当前，对于公共服务型政府在使用中的意义 差别非常大，就笔者目前所看到的资料来说，没有一个统一、明确的定义但是 大多数学者和政府组织都赞成这个公共服务型政府的提法，其概念也频繁见诸于 各种学术刊物及报端，使用率很高此外，从政府模式的构建来看，有些学者也 使用。服务行政。脚这一术语，与“管制行政”相对应，认为。社会主义的公共 行政应当既不同于传统的统治行政模式，也不同于近代的管制行政模式，而是一 个全新的服务行政模式”啪在一些文章中，有时候使用。服务行政”的概念， 有的时候直接使用。公共服务型政府虽然“服务行政”与。公共服务型政府” 两个概念在基本内涵上是一致的。但是，很明显使用前者能够更多的突出服务 行政模式建构的学术意向，而后者应当侧重于具体的实践操作层面，因此在本文 中，还是倾向使用。公共服务型政府”这一概念 1 国外对公共服务型政府的阐述 公共服务型政府起源于西方，其概念产生比较早，但在西方著作和政府文本 中并没有关于这= 概念蹰确的定义。西方学者大多从对当代西方行政改革的基本 实践模式出发对其进行阐述，因此所作出的总结不尽相同，如欧洲经合组织 ( o e c d ) 1 9 9 5 年度的公共管理发展报告转变中的治理：o e c d 国家的公共管 理改革，声称：经合组织国家的公共管理改革具有一个已经发展起来的共同的议 事日程，这就是。新公共管理。模式；英国学者费利耶等人在行动中的新公共 管理) 一书中认为，至少有四种不同于传统的公共行政的模式，它们之间有这种 罗伯特b 丹哈特珍妮特v 丹哈特新公共服务服务面不是掌舵嗍北京。中置人民大学出版社 2 0 0 4 生 埘- 服务行政一词量旱见于蕾田行政法掌家厄斯特福斯多夫于1 9 3 8 年发表的代表性作晶当成是服务 主体的行政一文 m 张康之行政道德的制度保算 j 】浙江社会科学，1 9 弼年第4 期。第龉页 山东大学硕士学位论文 重要的差别和明显的特征，这四种模式分别为效率驱动模式( t h ee f f i c i e n c y d r i v e ) 、小型化与分权模式( d 0 w 峙i 五雌a n dd e c e n w a l i z a f i o n ) 、追求卓越模式( i n s e a r c ho f e x c e l l e n c e ) 、公共服务趋向模式( p u b s cs e r v i c eo r i e n t a t i o n ) ；美国著名 公共管理学者彼得斯在政府未来的治理模式) 一书中提出当代西方行政改革及 公共管理实践中的正在出现的四种治理模式，即市场化政府、参与型政府、弹性 化政府、解除规制型政府，其中也没有提到服务型政府模式当然也有学者认为， 2 0 世纪9 0 年代兴起的新公共服务理论从经济学意义的角度对什么是公共服务型 政府提出了一个明确定义：公共服务型政府是以纳税为基础，向社会提供私人或 社会组织不愿意提供或没有能力提供的公共产品和服务的正式组织“ 2 国内对公共服务型政府的界定 。 从历史的角度看，公共服务型政府起源于西方，但是。服务型政府”的概念 不折不扣是我国学者创造的哪。服务型政府是指在民主政治的框架下，通过法 定程序，按照公民意志组建起来的，以为公民服务为宗旨，实现服务职能，承担 着服务责任的政府。啪。所谓服务型政府是指政府应遵从民意的要求，在政府 工作目的、工作内容、工作程序和工作方法上用公开的方式给公民，社会组织和 社会提供方便、周到和有效的帮助，为民兴利、促进社会稳定发展，其中，服务 的主体是各级政府，服务对象是公民、社会组织和社会，服务的宗旨是为民兴利， 促进社会的稳定和发展。服务的内容是由民意所决定的，服务的方式是公开透明 的”鲫有学者认为服务型政府。是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个 社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务 为宗旨并承担服务责任的政府”埘李军鹏在其著作公共服务型政府 指出： 公共服务型政府的含义主要有三个方面：一是从政府的职能角度讲，当代政府是 公共政府、有限政府和服务型政府；二是从政府的管理方式角度来讲，当代政府 是法治政府和责任政府；三是从政府运作方式的角度来讲，当代政府是企业家政 孕毫设公共量务墅政府：政府改革合理的目标选择【j 】国家教育行政掌院学报 ，2 0 0 5 年第9 搠，第1 3 5 页 1 2 1 行政论坛2 0 0 0 年第4 期载张康之文章限镧政府规模的理念 首次使用服务型政府词。把它作为 与统治型、警制型政府型相对的一种行政模式 脚中国行政譬理学会课愿组厦务型政府是我膏行政改革的目标选择 j 】中国行政管理 ，2 0 0 6 年第4 期，第5 页 闱吴玉宗艉务型政府，概客，内螽和特点 j 】西南民族大学学报 ，2 0 0 4 年第2 期。第4 0 7 页 哪刘熙琦噩务型政府经济全球化背景下中国政府改革的目标选择 j 】中田行政管理2 0 0 2 年第7 期。第5 页 ，7 山东大掌碗士掌位论文 府和电子政府m 公共服务型政府就是以。管理就是服务”为根本理念，以提供 私人或者社会不愿意提供、或者没有能力提供的公共产品为主要职能的政府嘲 一些地方政府也从自身公共服务型政府建设出发，提出了自己的见解，例如成都 市的“规范化服务型政府”，其定义为。运用新公共管理的理论和方法，结合中 国的社会现实和政治制度，适应深化行政管理体制改革，实现政府职能转变的奋 斗目标，探索由管理型政府向服务型政府转变的政府治理模式创新”田 3 公共服务型政府的内涵 可以看出，。公共服务型政府”的提出，既是全球范围内公共管理领域改革 宏观趋势影响的结果，也是我国政府面对新形势做出的主动应对决策在探讨地 方公共服务型政府建设过程中，对公共服务型政府的内涵作一个界定，也是很有 必要的依前所述，我们可以看到公共服务型政府对传统政府模式做出了扬弃和 超越，因此在这里我们结合新公共管理理论和新公共服务理论，与传统管制型政 府模式相对比，在公民，责任、民主等方面，对其内涵进行阐述。 ( 1 ) 公民( 顾客) 为中心 公民顾客观的提出，缘自西方新公共管理理论政府应以顾客为导向的理念 ( 欧文休斯，2 0 0 1 ) 因此“新公共管理”理论认为，政府应该。掌舵而非划 桨0 而。新公共服务”理论的则进一步指出，在政府治理体系中占居中心位置 的应当是公民，可以看出这些理论都认为政府是人民的政府，因而政府在掌舵时， 必须要听从人民的意见，在此基础上以其自身的运作对资源进行有效的配置和运 用，满足公众对各类公共物品的需求而作为。顾客”的每一位公民，要从单纯 的、被动的管制和管理客体角色中转变出来，借助其所拥有的社会资本和知识资 本；成为价值创造者、理念创新的源泉以及改革的动力 在这要求下，传统管制型政府模式下的政府与社会、政府与公众关系将改变， 政府职能及其与社会的关系将重新定位，真正要把公众放在了一个平等的位置 上所以，政府不是凌驾于社会之上的组织，l 可时政府也不是封闭的官僚机构， 政府应当以公民的需求为导向，以。顾客”的需求为中心，政府应当是一个真正 的服务者这个。服务者”要与公众建立起共同认同的合作关系，在这种关系中 f l l 李军一公共厦务堑政府 m 】北京北京大学出版社，2 年，第筠页 田部建兴从发展型政府到公共服务塑政府一以浙江为个案 j 】公共行政 ，2 0 0 6 年第t 期第约页 讲蒋晓萍规范化鹰务政府建设的理论与实践 r 帆lj l l t 四川大学公共管理学院。2 0 年 明一般认为传统的行政模式管制型政府的理论基础是马克思韦伯的官僚制以官僚制为蓝本毫立起来 的f 制型政府崇尚专业化缺少灵活性与应变能力，引起了氍效率、官慑主义、政府规模膨胀锋各种闻曩 0 山东大学硕士学位论文 确认公民的主权地位，懂得充分运用公民所提供的资源，有效的提供公共物品， 成为一个提供高质量和高效率公共产品的服务者，进而进一步赢得信任和认同， 是。以民为本的政府 ( 2 ) 责任 管理学原理的一个最基本的要求就是权力和责任对等政府的权力来源于公 众，作为公共权力的行使者，政府必须对社会公众负责在传统的公共行政中， 对下达命令及执行命令者作了明确区分，执行者在执行命令时不对其结果负任何 责任，因此导致了在官僚制模式运作中，结果的获取并不重要的，而传统管制型 政府又缺乏一套完善的责任制约机制，结果导致政府管理过程中责任的丧失以及 各种寻租、腐败现象的出现，最终受损的是公共利益政府是接受社会财富的所 有者一 民的委托和授权，履行代理职能的公共组织。只有真正履行其责任是 才是合法的，这既是民主政治的基本理念，又是一种制度安捧从基本价值理念 。来说，在公共服务的过程中，一方面作为所有者自然有权利要求政府改进其绩效， 另一方面政府必须回应社会和民众的要求并加以满足，政府必须积极的履行其对 社会和公众义务和职责所以。公共服务型政府是对结果负有责任的公共服务提 供者，同时作为种制度安捧，意味着要有较为完善的结果指向的责任机制作为 保证，也意味着要强化对行政权力的监督和制约，把责任落实到具体岗位和个人， 真正地实现责任敢府，以避免权责不对等和权责不清造成的责任机制缺失， ( 3 ) 民主参与 在欧洲近年来所进行的公共管理改革过程中，公共服务的使用者可以通过选 举委员会广泛地参与到行政过程中去，通过对行政决策施加影响、对行政过程进 行监督。与公共部门展开合作，提高了公共部门的行政绩效，满足了公民对公共 产品的需求实践表明，公共部门的内部顾客( 公共行政人员) 和外部顾客( 社 会公众) 都愿意拥有一定的权力并承担一定的任务，以便更好地实现其自身价值 这有利于增强行政机构的灵活性，有利于管理效率的提高公共服务型政府应该 为公众参与提供榘道，而离开公众的参与，行政人员或专家往往无法获得制定政 策所需的全部信息，甚至得不到正确的信息不论是公共部门还是私人部门，没 有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样化问题所需的那部分知识与信 息，也没有一个个体行动者有足够的知识与能力去应用所有的工具( 盖伊彼 得斯，2 0 0 1 ) 因而，公共服务型政府理念对于公民参与也有着内生的需求 ， 山东大学硕士学位论文 c 4 ) 有限性 政府的有限性的基本原则是市场机制优先的原则，因此政府应当作用于。市 场失灵”的领域经济的增长和社会的发展不是由政府直接提供的，政府应当是 社会经济发展的推动者、促进者 首先是职能有限。比较而言，在传统管制型政府社会里，政府的触危已经伸 到社会生活中的各个领域，其后果是一方面承担了过多的职能，过多的介入私人 领域，增加了政府的财政支出；另一方面。由于现实中政府能力的有限性使得其 无法提供公众所需的公共服务，结果引发了对于政府能力及其合法性的质疑和危 机所以，现代公共服务型政府应该是一个职能有限的政府，只有职能有限，才 能够从某些领域退出，与此同时，将有限资源充分应用并强化其应该履行的职能 和业务领域以经济学。稀缺”观念审视，职能有限是有效政府的前提条件，只 有市场失灵，社会无力管理，而政府管理具有比较优势的时候，才成为政府职能 现代市场经济条件下，政府多以。市场增进论”【i 】定位，把政府的职能严格限定 在对市场失灵的匡正上，凡是市场和社会能够自我调节的内容，政府就应当主动 退出，实现政府和市场主体的严格归位政府不再直接经营竞争性物品和服务的 生产和供给，并且在集体物品和服务的生产和供给方面选择多样化的机制。政府 把精力主要集中于规则的制定与实施上，营造一个有利的激励环境，提供公平的 法律，保障稳定的社会环境，建设市场制度，并促进市场的有序进行啪 其次是权力有限现代政府应该是一个权力有限的政府，政府权力应当限制 在公共领域、宪政原则和法律规定允许范围之内在市场经济条件下，政府只是 市场规则的制定者和市场环境的监管者，而无论规则制定还是市场监管，都是为 市场、企业、公民提供服务自吼因此其管理方式应由过去的指挥经济变为服务经 济，管理的目的主要是纠正市场失灵，弥补市场缺陷。建设服务型政府要坚持有 所为、有所不为的思想，政府该管的一定要管好，不该管的坚决不管，真正实现 n 】对于政府如何在解决选方面闩置。国际上存在三种观点t 第一是。市场亲和论。( 血酬喊捌l y 咖) 主张政府的作用应甩予维持宏观稳定及弥补新古鼻经济学所定义的市场失灵t 第二是。田家推动发晨论 d 纠日呷哪帕岫咖) 主张在这个发晨阶段上政府应当用自己的行政干预代替市场起作用l 量后是 。市场增进论恤瞄b “曲柚由g v k 呐，认为政府应当积极地与发展，但它的主要参与方式应当是支持 民闻部门包括企业组织、金融中介农业组台等的发晨和与它们协同工作对于个早期市场经济田家来 说，第三种震点具有更大的适用性 鳓按照青本昌摩穆尔多克、奥野( 蘑厦) 正宣东亚经济发展中政府作用的新诠释t 市场增进论) 一文的 说法，市场增进论认为政府政策的职能在于促进戚补充民问部门的功能它所强调的是这样一种机制遣 过这种机制。政府政鳙的目标梭定位于改善民阃部门解决协调闷最和克服其他市场缺骼的能力因此青 木昌彦等人提出市场增进原则是。市场增进论。的校心他认为政府政策和职能在于促进和补充民问部九 的协调功能推动市场经济的发晨 i o 山东大学硕士学位论文 由。全能”到。有限”的转变 最后是能力有限传统观念认为，致府是一个无所不知、无所不能的“超人”， 认为政府应该包揽所有社会公共事务然而，人们发现，与市场失灵相比，。政 府失灵”在我国更为明显公共管理理论认为，政府职能的实现是以政府能力为 基础的，缺乏有效的能力，政府即使在法律上具有广泛的职能，实际上也不会有 真正的作为由于政府所赖以建立的权力资源、信息资源、人力资源等都是有限 的，所以政府的能力也必定是有限的，不能承担无限的政府职能为了能够实现 高度的技术效率、配置效率与制度效率，政府一方面要明确自身角色，充当宏观 调控器、裁判员和服务员：另一方面要增强自身能力，政府能力是政府依据自己 的权力和权威，通过制定政策和组织动员，实施自己承担的法定职能、贯彻内在 意志、实现管理目标的能力政府对经济社会领域的管理已经不再有无限的权力， 但这并不否定政府的作用，政府应当改变其作用方式，并使其行动方式与机构能 力相符m 尽管新公共管理和新公共服务理论在时间上有先后之分，但被介绍到中国并 引起广泛的关注却几乎是在同一时期随着对这些理论探讨的升温，公共服务型 政府的概念也逐渐出现在政府的文件中，成为流行的官方语言，而构建公共服务 型政府成为我国政府特别是地方政府改革的主要方向进入9 0 年代以来，随着 市场经济的确立和逐步扩展，我国政府的压力越来越大，在这种情况下，西方国 家的理论与实践，因其与我国固有的意识形态对政府。公仆”角色的定位相契合， 最终引起了我国社会各个方面的关注也正是因为如此，基于对问题的认识不同， 我国学者对。公共服务型政府”内涵的理解有一些差异，同时各地方政府结合自 身的实际情况和自己的认识，对服务型政府提出了自己的见解，这其中有与学术 界类似的部分，也有不尽相同之处另外，在我国。公共服务已经被定义为政 府的基本职能之一作为经济调节、市场监管、社会管理并列的政府职能他所 指的范围比西方新公共管理运动中提出的公共服务型政府要小的多，主要是指提 供公共产品、如交通、商业服务，基础教育、环境保护等，为企业在市场竞争中 创造一个良好的外部环境；及时收集、分析，整理、传递各方面的信息，以提高 全社会的信息分享程度，降低因信息不完全造成的无效率等可见公共服务职能 只是公共服务型政府的一个职能，而公共服务型政府的外延更为广泛 i n j 世界银行麦革世界中的政府 枷北京l 中嗣财政经济出版杜，1 9 9 7 年，第页 l l 山东大学礞士学位论文 第二章经验与总结：地方构建公共服务型政府的路径选择 建设公共服务型政府是我国行政管理体制改革和政府职能转变的目标，我国 地方政府建设公共服务型政府的改革实践，大体上从2 0 世纪9 0 年代开始，在中 国加入世贸组织之后广泛兴起，在2 0 0 3 年中央提出。五个统筹”的新发展观后 全面铺开m ，在这一过程中，从早期与经济体制改革相配套的个别地方政府的试 验和探索，到一些地方政府正式提出全面建设