（行政管理专业论文）潮汕欠发达乡镇公共服务决策过程分析.pdf

汕头大学硕士学位论文 1 汕头大学硕士学位论文 8 第一章 前言 1 . 1 研究背景及意义 1 1 1公共服务实践与理论背景 在我国，公共服务实践，地方先行于中央。从 2 0 0 0 年开始河南焦作市、南 京市、大连市、济南市、北京市、重庆市陆续提出建设服务型政府的目标并展开 实践。中共十六届三中全会上首次提出了政府公共服务职能。2 0 0 4年 2月 2 1日温家宝总理在中央党校省部级主要领导树立和落实科学发展观研讨班 上首次以中央政府的名义提出努力建设服务型政府的改革目标，服务型政府 的概念基本上得到了实践界的一致认同。 但是，在公共服务实践上，西方发达国家经验更早、更丰富、更成熟。2 0 世纪 7 0年代末，英国连续推出雷纳改革，提倡以顾客为导向改善公共服务。在 美国，卡特政府实施文官制度改革法案, 里根大规模削减政府机构和收缩公 共服务范围，克林顿上台后开始了大规模的重塑政府运动 。在奥斯本和盖布 勒的改革政府一书的影响下，推出著名的戈尔报告 。德国在 7 0 年代末 到 9 0 年代初进行渐进式的以管理主义为取向的行政改革，推行地方治理模式。 荷兰从 2 0 世纪 8 0 年代初开始了以分权裁员改制为主要内容的大手术改革, 以提倡和鼓励公民及社区积极参加公共管理事务活动的社会更新活动, 以提 高文官系统效率和削减预算为目的的大效率运作改革。 综上所述，全球各国都面临着公共服务建设的紧迫任务，实践发展需要公 共服务建设理论的有力支撑和引导， 对公共服务建设的研究具有重大现实意义 。 而对公共服务建设理论进行更全面更精准的概括，是服务型政府这一理念。 服 陈华栋、顾建光等： 新公共管理理论及实践模式探析 ，载求索2005 年第 7 期。 笔者在中国期刊网上，选择主题为检索项、检索词为公共服务、时间范围从 1911 至 2009 年、匹配条件 为精确、更新项为全部数据，结果搜索得到 17784 篇文章，最早的文章出现于 1957 年，从 1980 年开始研 究成果增加较快，搜索时间为 2009 年 1 月 29 日 15 时 11 分。这说明国内理论研究成果较多，开始开展研 究的时间也比较早。笔者以”public service”为检索范围在 academic research library数据库搜索得到 60643 篇文章，搜索时间为 2009 年 1 月 29 日 21 时 45 分。这说明国外对公共服务的研究也是相当关注的。 汕头大学硕士学位论文 9 务型政府概念具有中国本土特色，由中国学者首先提出 。王仲田教授认为， 要树立起小政府, 大服务的观念，转向立足于服务和监督的服务型政府 。张 康之教授认为，限制政府规模的问题必须用服务理念，建立服务型政府模式 。 朱立言教授等人认为，知识经济时代领导观念向服务型转化，要真正做到领导 就是服务 。尽管国内外其他学者没有更早或明确提出服务型政府这一概念， 但是他们在有关理论领域的研究成果，无疑构成了服务型政府的理论基础，它们 包括三个方面。 一、公共产品理论与政府职能理论 公共产品理论形成于 1 9 世纪 8 0 年代，2 0 世纪 5 0 年代保罗. a . 萨缪尔森提 出公共产品定义 。公共产品理论将产品分为公共产品、私人产品和混合产品， 认为公共产品应该由政府负责提供或者买单。公共产品具有地域范围性，公共产 品的范围与提供的政府级别存在相对应性。 公共产品理论的发展使政府公共职能 范围更加明确。 二、新公共管理理论 新公共管理理论产生于二十世纪后期，可追溯到对韦伯官僚制理论的持续 争论，它推崇私营机构的管理技术、分权、放松规制、委托等组织原则 。这种 理论力图在政府公共部门中引入市场竞争机制，从而有效缩小政府规模，节约服 务成本，提高公共服务的质量和效率。 三、新公共服务理论 新公共服务理论是对新公共管理理论的批判 ，强调公民权及公民参与，以 公民为本位，强调政府机构的公共组织性，强调公务员工作的公共利益性是首要 原则，这也是我们建设服务型政府特别要注意的方面。 张康之持此观点，见把握服务型政府研究的理论方向 ，载人民论坛2006 年第 3 期 a，第 11 页。 王仲田： 王仲田教授谈政府机构改革 ，载中国特色社会主义研究1998 年第 3 期，第 9899 页。 张康之： 限制政府规模的理念 ，载行政论坛2000 年第 4 期，第 713 页。 朱立言等： 领导与管理的差异 ，载上海行政学院学报2000 年第 4 期，第 126127 页。 （美）保罗.a.萨缪尔森： 经济学 （上册；第 14 版） ，北京：北京经济学院出版社 1996 年版，第 571 页。 （美）珍妮特登哈特与罗伯特登哈特著，丁煌译： 新公共服务：服务，而不是掌舵 ，北 京：人民大学出版社 2004 年版，序第 2 页。 （美）珍妮特.v.登哈特、罗伯特.b.登哈特著，丁煌译： 新公共服务：服务，而不是掌舵 ，北京：中国 人民大学出版社 2004 年版，第 40-41 页。 汕头大学硕士学位论文 10 因此，在理论与实务的双重推动下，服务型政府已经成为大势所趋，对其 基本问题的研究也形成了很多共识， 但是这并不意味着对其更为微观层面的研究 不存在任何争议。相反，由于实践情形的错综复杂，服务型政府的建设历史并不 长， 加上服务型政府理论仍不够系统化，对很多具体问题在理论上还没有达成比 较一致的看法，甚至某些方面至今还缺乏研究，例如欠发达乡镇公共服务决策相 关研究。不及时解决这些学术问题，就不能有力地促进公共服务乃至服务型政府 的建设，也不利于相关理论的建构、发展、完善。 1 . 1 . 2 关于欠发达乡镇公共服务决策过程研究意义 一、研究农村公共服务的现实需求和理论必要性 2 0 0 7 年， 我国农民人口总数占全部人口的 5 5 . 1 % ，农林渔牧业总产值占国内 生产总值的 1 9 . 6 % ，农民人均年纯收入仅占城镇人均可支配收入的 3 0 % ，农民人 均年总收入只占乡镇人均全年实际收入的 3 8 . 8 % 。再看我国城市和农村公共服 务建设的各项指标值对比情况。 表 1 - 1： 年份指标类型城市农村相对比 2 0 0 6用水普及率( % )8 6 . 6 76 3 . 41 . 3 6 7 2 0 0 6燃气普及率( % )7 9 . 1 11 7 . 04 . 6 5 4 2 0 0 6人均公园绿地面积( 平方米)8 . 3 00 . 81 0 . 3 7 5 2 0 0 6绿化覆盖率( % )3 5 . 1 11 1 . 13 . 1 6 3 2 0 0 6绿地率( % )3 0 . 9 24 . 86 . 4 4 2 2 0 0 6人均生活用水量（升每天）2 1 26 93 . 0 7 2 2 0 0 6人均卫生费用（元）1 1 4 5 . 14 4 2 . 42 . 5 8 8 以上数据见中国统计数据库， 相对比指城市的指标值与农村的指标值之比。 相对于城市，农民人口多、收入少、农林渔牧业产值低、农村发展落后、 公共服务建设方面的各项指标存在严重差距，都是无可辩驳的现实问题。我们面 中经网统计数据库 3:81/scorpio/aspx/main.aspx?width=1014 pg. 549, 7 pgs deborah fahy bryceson, ,annabel bradbury, trevor bradbury. basic infrastructure to poverty reduction? exploring rural roads impact on mobility in africa and asia. development policy review. oxford: jul 2008. vol. 26, iss. 4; pg. 459 bharathi ghanashyam.can public-private partnerships improve public service in india. the lancet. london: sep 13-sep 19, 2008. vol. 372, iss. 9642; pg. 878, 2 pgs 汕头大学硕士学位论文 25 第二方面是实证研究，主要是三个角度。首先是农村公共服务的困难和挑 战。m a r t am i e r yt e rnr o c h a和 c e c i l i ar a b e l lr o m e r o教授通过对 1 9 6 0至 2 0 0 0年间墨西哥儿童基本入学率和教育程度的调查发现，城市和农村受教育程 度的差异依然存在较大差距。这与三种不平等状况有莫大联系，即城市与农村之 间的不平等、性别不平等和种族不平等 。 其次是农村公共服务的措施。t h i a g a r a j a ns u n d a r a r a m a n 教授发现，在印 度文盲率很高的农村土著贫困地区， 已有的保健中心不能为极为分散的农村人口 提供充分的服务。 志愿者组织实施开展了一系列旨在提高新生婴儿生存率和加强 婴儿基本保健的活动，并通过提供其他帮助，保障农村公民尤其是妇女儿童获得 相关的公共服务 。c h a r l e sc o l l i n s 、m a y e ho m a r 、d a m o d a ra d h i k a r i 、r a m j i d h a k a l等人发现，尼泊尔农村公共服务改革的关键问题是如何通过优化政策进 程使得决策权力下放，改变基层政府组织结构，同时通过构建一个新的农村权力 资源生成、分配、规划和管理系统 。 再次是农村公共服务的实际效果。t r a n t u a n 、v a n t h i m a i d u n g 、i n g o n e u 、 m i c h a e ljd i b l e y 等人认为，越南农村公共部门的基础设施明显优于私营供应 商。 尽管公共部门提供的服务质量仍然不如人意， 但明显优于私人提供 。 m a r c e l f a f c h a m p s 和 b a r tm i n t e n 教授研究了马达加斯加农村地区公共服务，该国在经 济封锁时期曾短期向中部高原农民免费提供农村医疗卫生和教育服务， 农村小学 入学率反而提高了。封锁过后在学校和保健中心暂停使用费，这使得入学率和参 加保健计划的人数都大幅增加 。p e t e rg l i c k 、m a m i s o ar a z a k a m a n a n t s o a 分析 了马达加斯加上世纪 9 0 年代以来的农村公共服务状况。虽然经济增长缓慢，但 marta mier ytern rocha, cecilia rabell romero.inequalities in mexican childrens schooling.journal of comparative family studies. calgary: summer 2003. vol. 34, iss. 3; pg. 435. thiagarajan sundararaman.community health-workers: scaling up programmes.the lancet. london: jun 23-jun 29, 2007. vol. 369, iss. 9579; pg. 2058. charles collins,mayeh omar,damodaradhikari,ramji dhakal.health system decentralisation in nepal: identifying the issues.journal of health organization and management. bradford: 2007. vol. 21, iss. 6; pg. 535. tran tuan,van thi mai dung,ingo neu,michael j dibley.comparative quality of private and public health services in rural vietnam.health policy and planning. oxford: sep 2005. vol. 20, iss. 5; pg. 319. marcel fafchamps, bart minten. public service provision, user fees and political turmoil. journal ofafrican economies. oxford: jun 2007. vol. 16, iss. 3; pg. 485. 汕头大学硕士学位论文 26 社会部门的组织和预算却发生了显著变化。在分配上，教育和保健服务领域大多 数情况下比家庭支出更加公平，在此期间该国家庭收入很少或根本没有增长 。 综上所述， 学界虽然没有从决策过程的角度来进行研究和探讨农村公共服务 建设，但是这些研究成果之中已然包含和夹杂着对乡镇公共服务决策过程的关 注， 甚至我们可以把这些成果看作是从不同角度研究乡镇公共服务决策过程的结 果。因为决策过程实质上包括制定环节、执行环节、反馈环节、评价和修正环节 四个部分，从这种角度来看， 乡镇公共服务决策过程与农村公共服务建设的实际 范畴是一致的，但是前者更为科学化和具有条理性，而后者显然更具有综合性。 无论如何，如果我们试着从决策及其过程的角度来理解上述的研究，那么它 们可以概括为以下几点： 一、在农村公共服务决策的意义层面上，充分认识到农村公共服务建设是新 农村建设的核心内容， 把农村公共服务建设作为乡镇政府应当存在与否的关键问 题来看待，并且学界对农村公共服务建设的意见相当一致，认为农村公共服务建 设乃至政府向服务型转变是政府治理方式的实质内涵。 二、在制定乡镇公共服务决策的层面上，学界已经注意到了下面几点：一是 要重视农民的需求， 上下结合的决策机制，要更多地针对农民急需的公共服 务制定决策；二是制定决策者要转变职能思路，一方面要从被动地作为县政府 的派出机关的定位中走出来，争取获得更多的裁量、决策权限，另一方面要从 负责全盘的乡镇公共服务决策的惯性中跳出来， 只负责核心的乡镇公共服务决策 如农业科技、 信息服务和农村医疗卫生事业； 三是要有计划有步骤地从以前的 全 能型角色转变过来，多就如何指导进行决策，少就怎样经营进行决策； 四是要注意与其他行政管理领域的决策结合起来，逐步形成一个有机的管理体 系。 三、在执行乡镇公共服务决策的层面上，学界有下列几方面的理解。首先， 要形成政府主导、农民主体、村委（指村委会）协助、多元供给、社会参与的执 行机制；其次，要想方设法破除财政困境，建立乡村公共财政机制，规范管理及 消除预算外收入现象； 再次， 有选择地引入公共服务民营化措施， 减轻政府压力， peter glick, mamisoa razakamanantsoa.the distribution of education and health services in madagascar over the 1990s: increasing progressivity in an era of low growth;1.journal of african economies. oxford: 2006. vol. 15, iss. 3; pg. 399. 汕头大学硕士学位论文 27 也有助于提高服务质量；最后，加大乡镇政府改革力度，破除管理机制障碍，继 续精简机构人员。 四、在乡镇公共服务决策的反馈层面上，学界目前的研究集中于两方面，一 是要加强对乡镇公共服务决策执行过程的监督工作，创新监管方式，二是要逐步 建立自下而上的需求表达机制，及时传达与已有决策不一致的需求情况。 五、在评价和修正乡镇公共服务决策的层面上，学界达成了基本一致，即要 通过农民考评来决定乡镇公共服务决策的优劣。 由此可见，学界对乡镇公共服务决策过程的重视显然不够，这是因为： 一、至今没有对乡镇公共服务决策过程进行专门研究的学术成果。 二、对欠发达乡镇的乡镇公共服务决策过程的研究相当匮乏。 三、对乡镇公共服务决策过程提出政策建议前缺少必要充分的区域叙述、比 较和评价，导致得出的建言主观色彩较强，实用意味较弱。 1 . 6 研究创新点和局限性 1 . 6 . 1 研究创新点 本文创新点在于下列几方面：第一，首次将乡镇公共服务决策过程作为专门 研究对象，从实证材料和决策研究出发，诠释和剖析农村公共服务建设的现状和 走向；第二，侧重于通过需求政策视角来研究乡镇政府在农村公共服务 建设中的行动，从乡镇政府存在发展的合法性出发，探索乡镇政府积极作为的可 行性思路； 第三， 首次将欠发达乡镇与较发达乡镇的农村公共服务研究区分开来， 专门研究欠发达乡镇乡镇公共服务决策的状况和价值， 在充足的经验资源的基础 上提出对策建议。 1 . 6 . 2 研究局限性 本文局限性在于：第一，关于调研地区选点上，潮汕乡镇数目众多，由于时 间、精力、经费所限，笔者不可能一一考察潮汕众多乡镇的具体经济社会综合情 汕头大学硕士学位论文 28 况，只能从经济学角度出发，就相关统计数据资料界定欠发达乡镇的定义，并在 此基础上通过研究潮汕各乡镇政府官方网站的相关统计数据资料进行分析， 从而 选取潮汕众多乡镇中经济发展和人民生活水平处于下游，符合欠发达乡镇定义， 具有一定典型意义的饶平县浮山镇和惠来县歧石镇为例， 阐述潮汕欠发达乡镇公 共服务决策状况；第二，由于本文研究的是公共服务决策的过程，为了能够更详 细、真实地反映整个过程的动态性和延续性，本文采用深度访谈的方式，此举收 到良好的效果，但无疑增大了难度与时间跨度，限于本人的理论水平和实践经验 的欠缺，对调查结果的归纳与总结还不够成熟，有待本人在今后学习和工作中进 一步研究和探索。 汕头大学硕士学位论文 29 第二章 潮汕欠发达乡镇公共服务决策过程分析 2 . 1对调研情况的说明 笔者选择潮汕地区饶平县的浮山镇和惠来县的岐石镇作为调研地点， 之所以 这样做，是基于以下考虑： 第一，笔者长期生活在潮汕地区，相对地拥有较多社会资源，在调研时会有 很多便利之处，在考察乡镇政府作为时能深刻地理解其社会背景，能更加准确地 抓住乡镇政府行动与社会结构、文化传统之间的关系。如果笔者选择其他地区乡 镇，不仅在研究经费、时间消耗、精力准备上不能支持，更重要的是对于当地社 会背景的陌生感会影响对当地社会结构和文化传统的准确领会和反思。 第二，潮汕地区 包括潮州、汕头、揭阳三市，其中汕头市是经济特区， 其乡镇经济社会发展水平相对较高， 乡镇的农民人均收入水平也比另外两个地方 高。 在潮汕地区诸个县区之中， 饶平县和惠来县的经济发展水平和人民生活水平 较低， 均位于潮汕地区所有二十二个县区倒数五名内，并且这两个县所辖的乡镇 也多属于欠发达状态，因此选取这两个县之中的欠发达乡镇进行考察。 第三，饶平县位于潮汕平原的东北边缘，地处山区，与福建省接壤，远离闽 粤两省政治经济文化中心，经济社会发展水平在潮州市各县中处于落后地位。其 中浮山镇位于该县中北部，境内山区面积占了大部分。农民人均年纯收入 3 0 9 5 元 。惠来县则地处潮汕平原西南边缘，其经济在揭阳各县中也经常处于下游。 本文采用狭义的潮汕地区概念，具体概念界定见本文 1.1.3 章节。 汕头市 2008 年农村居民人均纯收入 4450 元， 潮州市农民人均纯收入 3977 元， 惠来县农民人均收入 3908 元。汕头市数据来自汕头市政府门户网站 年 01 月 20 日浏览，潮州和惠来 数据来自调研所得报告。 见饶平县 2008 年政府工作报告，饶平县人民政府公众网 九十年代以后，最难最忙碌的中心工作有两 项: 计划生育和催粮缴款；如今催粮缴款的任务已经解脱，但是防止农民集体越 级上访又成了中心工作。除以上常规性的中心工作外，乡镇还有许多阶段性的中 心工作，如先进性教育，防非典，防禽流感等。 3 . 1 . 5 农民需求未受充分重视 在调研中笔者发现，与有的学者实地调研结果 相似，农民目前对公共服务 最迫切的需求仍未能进入政府决策工作的主要考虑范围内。 农民对乡镇政府的期盼主要体现在：期盼乡镇政府加强公共服务的提供，而 且是有效的公共服务的提供。 第一， 许多农民表示， 他们目前最缺的是市场信息、 种养技术和外出务工的技能， 他们期盼乡镇政府能够多在这些方面多提供相关的 公共服务，诸如开展技能培训等。第二，农民对乡镇政府在产业结构调整和土地 流转方面强迫命令的做法非常反感， 他们认为政府在新农村建设中提出的相关口 号如一乡一业、一村一品显得空洞无力，他们认为，只要是有利的，我们自 陈朋： 对当前乡镇政府改革的冷思考基于中部地区三省的调查与分析 ，载调研世界2006 年第 9 期，第 3536 页。 荣敬本： 从压力型向民主合作型体制的转变 ，中央编译出版社，1998 年。 陈朋： 对当前乡镇政府改革的冷思考基于中部地区三省的调查与分析 ，载调研世界2006 年第 9 期，第 35 页。 陈朋： 对当前乡镇政府改革的冷思考基于中部地区三省的调查与分析 ，载调研世界2006 年第 9 期。 汕头大学硕士学位论文 85 己会安排，不需要政府来强迫 。第三，农民反映最多的问题是缺资金、基础设 施建设难、子女上学难、生病就医难、养老保障难等。以上这些公共服务项目许 多都是单凭农民自己的能力难以解决的问题， 农民期盼乡镇和上级政府切实关心 农民的真正需求，在农村基础设施建设和公共事业方面多给予、多投入，帮助农 民解决实际困难，多做实实在在的事，多做老百姓急需做的事，多了解农民的真 正想法。 然而，一方面，正如前文所述，目前欠发达乡镇政府忙于应付上级的各种硬 性指标， 以及绩效考核的各种具体指标， 始终把经济发展奉为推动地方发展的 唯 一真理 ，许多乡镇政府仍然将经济发展项目纳入政府决策工作的首要任务。另 一方面，在公共服务决策工作中，国家的政策以及上级的命令，无疑是乡镇政府 进行公共服务决策的准绳。至于乡镇政府是否应当把农民需求放在第一位，以做 好乡镇公共服务决策工作作为职能重心，多数基层干部认为设想不错，但是实践 起来相当困难，因为上级任务非常多，如果因为干一些不是那么紧急的事情 ， 影响到上级的工作安排，那么后果就很严重了。 3 . 1 . 综合配套条件不足 乡镇政府要想进行高效的公共服务决策活动，在各方面准备条件上还存在 很多不足。一是观念上不适应。主要体现在，政府对村民自治不放心，对民间组 织有担心，对社会力量没信心，因而难以从大包大揽的状态中解脱出来。二 是政府人员素质不适应，由于知识结构和能力结构更新速度较慢，一些乡镇干部 缺乏足够的公共服务的能力和水平而无所作为。三是工作方式不适应， 老办法 不管用，新办法不会用，软办法不顶用，硬办法不敢用 。四是工作机制不适 应，乡镇干部认为下改上不改，改了也白改 ，因而当前乡镇政府不得不围着 上级政府的各种政策和命令转。 此外，还存在的突出问题是乡镇事业站所管理不顺，条块关系处理不清， 条块之间争权夺利，在履行公共服务职责方面相互推诱，致使站所的各自作用难 以完全发挥。一方面，事业站所的确存在人浮于事的情况，没能很好地发挥好公 陈朋： 对当前乡镇政府改革的冷思考基于中部地区三省的调查与分析 ，载调研世界2006 年第 9 期，第 37 页。 汕头大学硕士学位论文 86 共服务职能，高效地完成公共服务任务。另一方面，如果把事业站所推向市场， 彻底与财政脱勾，乡镇既面临着分流人员的巨大压力，同时也会出现公共服务和 公益事业方面的的空缺，致使农民直接面对市场来满足其公共服务的需求，最终 结果可能导致农民负担反弹 。 综上所述，这些不足可集中概括为三方面。 第一， 现行制度安排缺乏法定依据支持农民在公共服务决策过程中行使足够 的话语权，导致农民参与决策程度低，被动地承认决策，与政府互动机制匮乏。 农民属于公众，公众参与一直是近年来学界讨论的热点话题 ，学界对推进 公众参与均持肯定意见。目前关于公众参与的法律法规 不少，但在实践上却仍 然无法保障农民参与到公共服务决策中，尤其是制定环节中。农民缺乏足够的话 语权。话语是一个社会团体依据某些成规将其意义传播于社会之中, 以此确立社 会地位, 并为其他团体所认识的过程 。 公共服务决策的制定和修改应当在一个公 共能量场中进行, 各种社会主体的决策话语犹如场中的能量和力一样, 带着自己 的意向性或目的发挥作用, 不断地进行对抗性交流, 最后达到决策制定和修改的 目的 。因此，在乡镇公共服务决策制定过程中，农民、官员、社会团体、企业 等都应该在决策制定的途径、步骤、服务标准等方面拥有表达自己利益话语的机 会和方式，而这种机会和方式应当是正当化和有序化的，这就要求正式制度建设 者正视这些合理的利益要求，从而建构起符合社会普遍需要的话语机制。 农民在话语机制中能够发出自己的声音， 实质上与公共服务决策的最终目标 是一致的，那就是人的自我发展。人的自我发展既是目的，又是途径。只有在日 常政治生活中不断地通过发展农民的主体意识和实践技能， 通过促使农民在话语 表达中去反思自身的利益需求和发展前景，才能最终达成高质量公共服务的实 陈朋： 对当前乡镇政府改革的冷思考基于中部地区三省的调查与分析 ，载调研世界2006 年第 9 期，第 38 页。 见戴雪梅： 和谐社会与公众参与问题研究 ，载求索2006 年第 8 期，第 6668 页。唐志军： 公众 参与政策过程:价值、困境及走向 ，载理论探索2007 年第 2 期，第 124127 页。赵刚印： 公众参与 的应然与实然增强公众参与社会治理有效性的路径选择 ，载理论探讨2006 年第 3 期，第 3436 页。梁丽萍： 论公共政策与公众认同的互动与融合 ，载中国行政管理2006 年第 7 期，第 4143 页。 我国现行宪法对公众参与的规定主要有五个条款：宪法第二条第二款，第二十七条第二款，第三十五条， 第四十一条，以及七个其他相关的法律、法规。 王治河： 福柯 ，湖南教育出版社 1999 年版，第 159 页。 参见查尔斯j.福克斯、休t.米勒： 后现代公共行政话语指向 ，吴琼译，中国人民大学出版社 2002 年版。 汕头大学硕士学位论文 87 现， 因为公共服务本质是一种满足人的主体性需要的活动和方式，只有享受服务 者全面认识到自己的真实需要， 并坚持按照某种相对稳定的体认渠道去满足这些 需求，最终以人为基本单位的人类社会才能够实现和谐和健康。同时，农民拥有 话语权，意味着可以更好地培育农民主体力量，这在建设社会主义新农村中具有 重要的历史地位和战略意义。如果不着力于农村地区的人力资源开发, 激发蕴藏 在亿万农民中的巨大潜能和无限创造力, 再好的优惠政策, 再多的人财物力支持, 也只能起到暂时的输血功能。而只有依靠农民自己的聪明才智和勤劳双手, 充分发挥亿万农民群众的主力军作用, 才能变输血为造血, 最大限度地解 放和发展农村生产力, 推动新农村建设快速、健康发展。 推动公众参与实质上是社会与国家分享权力的一个阶段性策略， 是保证农民 行使话语权的有效途径。国家作为在社会之上的共同体象征，它并不拥有全部权 力， 也无权分配人类社会所有权力，权力的划分应该是国家与社会协调商谈的结 果。公众参与的最终目的就是在国家与社会之间重新完成公共权力资源的配置。 但农民参与乡镇公共服务决策的情况还很少见， 农民被排斥出决策过程的现象比 比皆是，乡镇政府与农民真正实现决策信息互动和友好交谈共商还遥遥无期。对 于自己没有权利参与进去的决策结果，农民却只能被动地接受。 第二，村民自治色彩淡化，不利于农民表达需求。 大多数村委会实际上扮演着乡镇政府派出机构的角色， 村委会身上的村民自 治色彩已经变得相当暗淡 。更严重的是，村委会自身利益膨胀，在转变为 政 府附属部门的同时为自己谋取私利，成为一个相对独立于村民整体的利益共同 体另一种意义上的自治 ，在其他欠发达地区的调查结果提供了更多的 证据。江西省都昌县黄村农民政治参与案例表明，在经济落后的农村地区，当选 的村干部不为民谋利甚至以权谋私，又缺乏必要而有效的约束，结果造成村民与 2006 年， 农民视角的新农村建设研究课题组在江苏、湖南、甘肃、河北等 4 省进行的调查就发现， 60.3%的农民认为村委会在新农村建设中主要的角色应该是组织农民， 进行村级统一规划， 但在实践中村委 会的角色并没有很好地发挥。见叶敬忠、杨照： 农民如何看待新农村建设中政府、村委会和农民的分工 ， 载农业经济问题2007 年第 11 期，第 1724 页。海南省 32.5%的村民认为，当村民的意见和乡镇府的 指示发生矛盾时，村委会应该尊重后者。见李德芳、王章佩： 村民视野中的村民自治海南省第四届村 委会选举后的一项调查分析 ，载社会主义研究2007 年第 6 期，第 128130 页。 江西省都昌县黄村农民政治参与案例表明，在经济落后的农村地区，当选的村干部不为民谋利甚至以权 谋私，又缺乏必要而有效的约束，结果造成村民与村干部关系紧张。见丁永刚、张羽： 经济欠发达地区农 民政治参与存在的问题及对策 ，载深圳大学学报 （人文社会科学版）2006 年第 3 期，第 3237 页。 汕头大学硕士学位论文 88 村干部关系紧张 。村委会主要依靠转让集体土地使用权、出租集体所有的房产 获取非法收入，而村民对此大多敢怒不敢言，因为大凡当上村主任者，在村里乃 至乡镇里关系网络庞大，在经济实力上占有优势，拥有官方支持，而镇政府大多 也知道村委会的灰色收入来源。 因此，大多数村委会已经蜕化为亦公亦私的组织，但是对于夹在公私之间 的村民利益，村委会很少有什么大的作为，这使得农民借助村委会这一正式权威 参与乡镇公共服务决策的希望难以实现。 第三，缺少承担乡镇公共服务决策任务的民间组织。 本文的 民间组织 意指有着共同利益追求的公民自愿组成的非营利性社团， 具有非政府性、非营利性、相对独立性、自愿性、非政党性、非宗教性，明显地 区别于政府机关和企业组织 。郭道晖教授认为，非政府组织是公民社会的核 心力量。 公民社会的特性和作用是让各个社会阶层有其组织和表达民意的渠道来 参与国家政治，影响国家的决策 。民间组织作为非营利性组织，是公民社会发 展壮大的中坚力量。如果民间组织最终不能成长起来，公民社会一说便犹如天方 夜谭。同样，在农村地区，缺少承担乡镇公共服务决策任务的民间组织，就意味 着农村公民社会建设还远远不足，说明农民需求没有得到充分的重视。如果农村 民间组织能够蓬勃地发展起来， 那么将有利于集中和反映不同农村群体的意见与 要求，帮助农民直接参与政府的决策过程，为政府治理提供社情、民情的依据， 贡献来自人民群众和智力资源与物资和精神支持， 促进政务活动的公开性和透明 度等等。 但是这些优点我们在调研区域很难见到， 因为这两个乡镇还没有大量地出现 这样的组织。据调查，歧石镇存在着象棋协会、篮球协会、老年协会等主要注重 农民业余生活爱好的民间组织， 浮山镇则出现了宗族教育基金会、 凉果企业协会、 登山协会、 武术协会等等。 但是在农村义务教育、 计划生育服务、 农村环境保护、 丁永刚、张羽： 经济欠发达地区农民政治参与存在的问题及对策 ，载深圳大学学报 （人文社会科学 版）2006 年第 3 期，第 3237 页。 此处采用俞可平教授的界定方法，见俞可平： 中国公民社会：概念、分类与制度环境 ，载中国社会 科学2006 年第 1 期，第 109120 页。 郭道晖教授在此处将民间组织等同于非政府组织 ，见郭道晖： 公民权与公民社会 ，载法学研 究2006 年第 1 期，第 87 页。 郭道晖： 公民权与公民社会 ，载法学研究2006 年第 1 期，第 7988 页。 汕头大学硕士学位论文 89 农业病虫害防治、农业科技教育、文化传播事业、农村医疗设施、农产品的加工 和流通等领域尚未出现民间组织， 这说明目前民间组织的服务范围、 人群、 深度、 方式、重要性还没有真正跃上一个更高的台阶 3 . 2原因解析 一、政府缺乏改革动力，担心公民社会的强大对自己构成威胁。 这种威胁可能指对政府的工作造成困难。例如农村宗族组织，为宗族成员乃 至农村地区捐款修路、救济贫民、解决纠纷、照顾生活等等，实质上承担了很多 公共服务任务，但是至今政府不愿意给这些组织一个堂堂正正的名分，原因就是 考虑到宗族组织得到官方允许后可能会破坏当地社会稳定。 还有的威胁是因为政府认为正式承认某个民间组织会危害自己的利益。 例如 农村环境保护协会曾经在歧石镇出现过萌芽， 数位青年农民筹划着要成立一个成 员自愿加入和退出、向社会各界募捐活动资金、从事农村环境保护工作的民间组 织，结果组织者向民政局提出申请，却被告知应当去工商局申请登记，工商局却 认为应当由公安局审核，公安局又建议组织者前往环保局询问清楚。后来环保局 负责同志告诉组织者应当征求当地镇政府环卫站的意见，以免与环卫站发生冲 突。 最终环卫站坚决不同意环保协会的成立，镇政府领导干部出面解决了这件事 情， 告诉组织者在法律上是行不通的，并表示感谢农民群众对环保工作的真情实 意。 二、在当前绩效考核体系下，乡镇政府倾向于多快帮省 。 这里的多快帮省指的是履行职能多、决策速度快、要求村委会配合和节 省征求群众意见的时间。在当前绩效考核体系下，乡镇政府绩效考核体制存在以 下问题: 一是考核主体单一, 乡镇政府的绩效考核主体主要局限于上级政府, 乡镇 居民对乡镇政府的考核作用还没有充分显示出来。 二是乡镇政府绩效考核的内容 不全面, 多侧重于对显性绩效的考核, 忽视了对基础性工作等隐性绩效的考核。 三 是对不同的乡镇政府存在着绩效考核中的一刀切现象, 而没有在充分考虑乡 镇发展水平和发展潜力的基础上采取差异化的绩效考核。 采用同一标准对不同的 乡镇政府进行绩效考核对基础较好的乡镇有利, 而对基础较差的乡镇不利。这样 汕头大学硕士学位论文 90 就使乡镇政府的真实绩效很可能反映不出来 。 在这种绩效考核体系中，欠发达乡镇政府疲于奔命，包揽工作，力求履行 更多职能，唯恐行事不够周全，但限于自身的能力和所拥有的资源的有限性，又 倾向于作表面功夫， 以取悦上级政府。 乡镇政府为了尽快而不是尽好地完成指标， 解决巨大的工作压力，必然要求节省一切可以节省的时间，包括不要向群众征求 意见和命令村委会辅助执行工作，从而得以提高达标效率。 三、乡镇政府官员自认为具有知识优势，不需要与农民充分沟通。 知识自有其凌驾于一切权力之上的功用和性质 ，权力愈来愈知识化、信息 化、科学化、人文化和人性化是一个不可逆转的趋势 。行政官员行使权力时的 知识含量是显著现象，客观上乡镇政府官员整体的知识水平要比普通农民高。行 政官员可能因为其社会地位和行政职务而认为其知识水平高于普通农民， 从而制 造出虚拟的知识优势。乡镇政府官员可能认为农民能够考虑到的方面，自己已经 衡量了；农民考虑到而官员没有顾及到的，是因为那在社会中不能实行；农民很 多不能考虑到的，官员都已经思考了。在这种心理的支配下，乡镇政府官员不会 主动要求甚至欢迎农民参与到乡镇公共服务决策中来。 四、农民主体意识较差，不利于对政府造成社会压力。 我国建国以后对农民强行推行集体化，以农养工，农民基本上享受不到国民 待遇。 改革开放后农民主体性总是有意无意地被遮蔽着。 中国农民顺从地接受 小 农意识 、 小农观念及小农行为等概念和价值判断, 实际上农民已没有话 语权、思维权, 农民成为特殊政治条件下的有序顺民 。 农民主体意识的缺失主要体现在: 第一，经济上，农民丧失土地所有权, 丧 失经济利益分配的平等权。第二，政治上, 制度的偏失导致农民政治意识和政治 权利的缺失。具体表现在：一是传统观念的影响依然存在。尽管新中国成立后农 民政治地位发生重大变化, 但传统观念仍禁锢着农民的思想和行为。二是缺乏民 主诉求。农民的经济和社会地位决定其很难产生强烈的民主需求, 利益表达的渠 道也难以形成和畅通。三是缺乏权利意识, 尤其在户籍制度、就业制度、教育制 丁煌、柏必成： 论乡镇政府行为选择的优化 ，载政治学研究2006 年第 4 期，第 84 页。 华勒斯坦： 学科知识权力 ，三联书店 1999 年版，第 5254 页。 张之沧： 从知识权力到权力知识 ，载学术研究2005 年第 12 期，第 16 页。 杜明娥、陈方欣： 新农村建设中确立农民主体意识的途径 ，载经济纵横2007 年第 3 期，第 20 页。 汕头大学硕士学位论文 91 度、社会保障制度等方面, 农民还没有清醒的意识。缺乏充分的民主权利意识, 因而在公共政策和制度安排中必然被边缘化。第三，文化制度上, 农民缺乏独立 的人格意识。长期以来农民在无意中成为了顺民 ，具有强大的忍耐力。 农民主体意识不强，在客观上无法对政府造成强大的监督压力，无法有效地 促使政府改进工作方式，无法在根本上扭转官民关系中的不平衡格局。具体到乡 镇公共服务决策过程，农民对提供何种公共服务、如何进行决策、何时决策、由 何人决策、决策权如何分配、对决策失误如何救济没有发言权，只能作壁上观。 五、官员对形势变化应对乏术。 政府的出现是为了解决社会公共问题，缓和社会冲突和维持社会秩序。社会 非均衡发展所导致的利益冲突和社会失衡，也要求推进服务型政府建设，通过满 足社会的底线需求，维护社会有序和促进社会和谐。政府与公民在法律上处于平 等地位，是公民利益的捍卫者，是社会自治服务的管理者 。我们在看待乡镇公 共服务决策这个问题时，要立足和谐社会构建的宏大背景，和谐社会这个提法本 身暗含着现实中存在着不和谐的因素，尤其是官民关系的不和谐，正因为不和谐 因素的存在和扩大，因此在政策选择上要致力于建构和谐社会。 就现阶段而言， 由于乡镇政府中较高级别官员比一般行政人员的实际权力大 得多， 因此前者如何看待形势需要所带来的行为方式变迁对乡镇政府如何作为意 义重大。当前官民关系不理想，各种重要原因正是官员对形势变化应对乏术。 在构建和谐社会的背景下，乡镇政府官员如何在调整、熟悉和适应国家与社会相 互间行为方式的转变过程中， 加强对乡镇公共服务决策现状、 不足和原因的了解， 进而提高官员公共服务决策能力成为当务之急。 六、欠发达乡镇乡镇公共服务决策过程中财政资金支持不足，致使乡镇政府 心有余而力不足。 囿于过去我国奉行城乡二元化发展模式和体制， 城乡之间在公共产品供 给制度上存在着很大的差异性。对农村所需的公共产品政府提供较少，主要由农 村基层政府负责提供，所需资金主要通过社会筹措方式解决，支出主要由广大农 民来承担。税费改革后， 农村公共产品供给由主要依靠制度外供给转向制度内供 佟福玲、杨宏山： 从管制型政府走向服务型政府“服务型政府与和谐社会”学术研讨会综述 ， 载中 国行政管理2005 年第 10 期，第 95 页。 汕头大学硕士学位论文 92 给为主，即主要依靠上级政府的财政转移支付来填补基层政府的财政缺口，辅以 村民集资 。但由于转移支付体系和预算体制本身仍存在制度缺陷，在此供给模 式下， 上级政府的转移支付对乡镇政府来说总是存在较大缺口。乡镇政府虽拥有 一定的财权， 然而与其承担的职责相比， 仍然力不从心。 在市场经济的大环境下， 以及在事权与财权严重不均衡的局面下，乡镇政府自然偏向于从理性经济人 的角度出发，优先选择容易出政绩、出成果的公共服务决策项目，减少与政绩关 系不大的乡镇公共服务决策。 而这些被削减的决策项目往往是农民日常生活迫切 需要、丞待解决的项目。 综上所述，目前凸现的问题，迫切要求乡镇政府紧密结合农民需要进行决 策、 提高乡镇政府制定决策和执行决策的实际能力、提高社会力量参与决策能力 和促进相应机制的建设。值得一提的是，目前构建服务型政府的探索, 绝大多数 是只涉及到省、市、 县三个政府层级, 而作为中国行政体制末端的乡镇一级政府, 由于受财政和组织资源等限制, 尽管也有过一些旨在增强行政运作民主性的探索, 却很少产生直接以服务为导向, 对现行体制进行结构性突破的有影响的个案 。 周 青、郑恒峰、黄兴生： 取消农业税后强化农村公共服务供给的对策思考基于福建省几个县市农 村公共服务需求问卷调查的分析 ，福建社会科学院， 2008 年 12 月 26 日浏览。 何显明： 服务型政府建设的路径选择及其行政逻辑基于浙江庆元模式的个案研究 ，载中国 行政管理2006 年第 9 期，第 64 页。 汕头大学硕士学位论文 93 第四章对策建议 4 . 1 对策建议 通过上文众多详细的论述、讨论、印证，在立足潮汕欠发达乡镇的研究基础 上，并以此适当延伸，力求中肯、客观地提出政策建议，进而不仅为潮汕地区的 乡镇， 甚至能为我国其他欠发达地区乡镇公共服务决策工作建言献策。使本研究 更具现实意义。 4 . 1 . 1 建构以农民需求为依归的决策制定机制 第一，完善法律法规保障公众参与问题，进而为农民参与公共服务决策奠定 法律依据，赋予农民充分的话语权。 农民要充分表达其关于公共服务的具体需求， 首要的是要有足够的法定途径 保障。有学者指出 ，通过完善宪法和法律根据将公众参与落到实处。第一，将 宪法关于公众参与的规定具体化，使之具有可操作性。第二将政府信息公开条 例上升为法律，拓宽其内容覆盖面，不仅公开政府信息，还应该公开所有 政务信息。第三，建议国务院制定政府决策程序条例 ，将政府决策听取公众 意见的形式、途径（如座谈会、听证会、论证会、书面或互联网征求意见等）制 度化、规范化。具体到听证会怎么选择参与者，怎么选择主持人，怎么让参与者 收集公众意见，听证记录怎么整理、归纳和提交决策人等细节，确定一个制度化 的程序，保障公众参与到决策制定环节。只有完善相关法律法规，保障农民参与 的合法权益，才能使政府在公共服务决策制定过程中真正吸纳农民需求。 第二， 在大型乡镇公共服务决策过程中推广听证机制， 由若干位村委会干部、 村民代表列席部分乡镇党委会、政府办公会议，促使政府听取、吸纳民意。 由于大型乡镇公共服务决策涉及到众多群众的切身利益， 因此要选择向社会 大众公开有关的必要信息而不是秘密进行，在此基础上对天时、地利、民意与官 情进行协调。只有这样才能充分地集思广益，尽量防止决策出现偏颇。同时可以 建立起农民提案