（行政管理专业论文）“被民告”与当代政府职能完善.pdf

摘要 “民告官 现象是人民充分认识、利用法定权力( 如诉权) ，维 护自身合法权益的必然结果。它体现了我国政治、法制的逐步健全， 体现了社会民众对自身权利义务等意识的自觉，是个可喜的社会现 象。然而，站在政府职能部门的角度上思考，各类“民告官 现象 则转化为因政府职能部门相关职能缺位、错位等失范行为而引发的 “被民告”现象。本文试图站在政府职能部门的角度上，从相关数 据和事例着手，分析引发其“被民告现象的职能原因，并提出相 应对策，以期对我国政府职能的完善提出有价值的建议。 全文共分四章。第一章通过解读政府职能部门“被民告 现象 的数据和相关案例，划分引发其“被民告 现象的职能行为。第二 章从“被民告”现象制度层面下分析其职能上的定位不明确、协调 不到位、调整不系统、划分不严谨和违规追究不彻底五大原因。第 三章从“被民告 现象非制度层面下分析其职能上韵利益规避、权 力失范等原因。第四章针对第二、三章分析的职能原因提出职能完 善的具体对策：却明晰职能定位、建立职能机制、增强职能意识、 优化职能环境。 关键词：“被民告 ，政府职能，完善 a b s t r a c t “p e o p l e a c c u s eo f f i c i a l ”p h e n o m e n o ni si n e v i t a b l e a f t e r m a t ht h a tp e o p l ef u l l yk n o wa n du s et h es t a t u t o r yp o w e r ， s u c ha st h er i g h to fa p p e a l ，t op r o t e c tt h e i rl e g i t i m a t er i g h t s a n di n t e r e s t s i ti n c a r n a t eo u rc o u n t r y sp o li t i c a la n dl e g a l s y s t e mh a v eb e e ng r a d u a ll yp e r f e c t e da n d t h ep e o p l er o u s e t h e i r c o n s c i o u s n e s so fo b l i g a t i o n sa n dr i g h t s ，s oi ti sad e l i g h t f u l s o c i a lp h e n o m e n o n h o w e v e r ，w h e nw ea r ee s t a b li s h e di nt h e g o v e r n m e n tf u n c t i o nd e p a r t m e n t s ，t h ep h e n o m e n o no f “p e o p l e a c c u s ef u n c ti o n a r y ” ist r a n s f o r m e di n t ot h ep h e n o m e n o no f “b ea c c u s e db yp e o p l e ”w h i c ha r eb r o u g h tb yt h ef u n c t i o n d e p a r t m e n t s d e f a u l ta n di m p r o p e rd e e d t h i sp a p e rt i r e st o a n a l y z et h ef u n c t i o nd e p a r t m e n t s t e a s o n so ft h e “b ea c c u s e d b yp e o p l e p h e n o m e n o nb yr e l e v a n td a t ea n de x a m p l e s ，s t a n d i n g o i lt h eg o v e r n m e n tf u n c t i o nd e p a r t m e n tp o s i t i o n a tt h es a m e t i m e ，t h i sp a p e rp u tf o r w a r dc o r r e s p o n d i n gm e a s u r e s ，a n dh o p e t h a tt h e s em e a s u r e sc a nb e c o m ev a l u a b l es u g g e s t i o n st op e r f e c t o u rg o v e r n m e n tf u n c t i o n ， t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t of o u rc h a p t e r c h a p t e r1c a r v e u pt h ef u n c t i o na c t i o n w h a tt r i g g e rt h e 翻b ea c c u s e db y p e o p l e p h e n o m e n o nb ya n a l y z i n gr e l a t e dd a t e a n dc a s e s c h a p t e r 2 a n a l y z et h eg o v e r n m e n t f u n c t i o nd e p a r t m e n t s u n c l e a ro r i e n t a t i o n ，f a u l t yh a r m o n y ，u n s y s t e m i cr e d r e s s a l ， u n p r e c i s e p a r t i t i o na n dh a l f w a yp e c c a n c yi n v e s t i g a t i o na tt h e s y s t e ml a yo ft h e “b ea c c u s e db yp e o p l e p h e n o m e n o n c h a p t e r 3a n a l y z et h eg o v e r n m e n tf u n c t i o nd e p a r t m e n t sp r o f i te l u s i o n ， i m p r o p e rp o w e ra tt h eo t h e rl a yb e s i d es y s t e m t h ef o u r t h c h a p t e rp u tf o r w a r d i d i o g r a p h i cc o u n t e r m e a s u r e s ，s u c ha s p e r s p i c u i t yf u n c t i o no r i e n t a t i o n ， e s t a b li s h m e n tf u n c t i o n m e c h a n i s m ，b u i l d u pf u n c t i o nc o n s c i o u s n e s sa n do p t i m i z i n g f u n c ti o ne n v i r o n m e n t ，t op e r f e c tt h eg o v e r n m e n tf u n c ti o n ，b y a n a l y z i n gt h ef u n c t i o nr e a s o n si nt h ec h a p t e r2a n dc h a p t e r 3 k e yw o r d s ：“b ea c c u s e db yp e o p l e ，t h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n s ， p e r f e c t h i 湖南师范大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外， 本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方 式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名鳓坛 妇孝年易月f 日 湖南师范大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规 定，研究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属湖南师 范大学。同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印 件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权湖南师范大学可 以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可 以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密口。 ( 请在以上相应方框内打“ ”) 作者签名：盍$ 珈凌 锄签一 日期：如样6 月fi e l 甚物场年6 只多1 b 。被民告”与当代政府职能完善 引言 一、选题依据、意义与价值 自古以来，“刑不上大夫，礼不下庶人 、“只许州官放火，不许 百姓点灯、“饿死别做贼，屈死不告状 等封建官本位思想对中国 行政影响颇深。民不能也无法与官斗长期成为老百姓心中的无奈。然 而，自1 9 8 9 年我国颁布实施行政诉讼法之后，这样的形势得到 了很大程度的改变。人民群众的法律意识大大增强，开始充分的认识 并利用自己的法定权力，维护自身的合法权益、监督行政部门的各种 行为，尤其是对诉权的充分利用，演绎了许多拍手称快的“民告官 事件。 ( 一) 选题依据：本选题主要来源于对当代政府管理中存在的种 种问题的思考，如政府在履行其职能、运用职权管理社会事物和规范 公民行为等行政行为中，在对相关法律法规的理解上、或者在对执行 手段、执行程序、执行力度和执行监督等各个环节上存在规范不足； 在行政管理中行政工作人员在运用行政权力，发挥主观能动性时存在 有各类政府行政不作为和行政乱作为的现象；政府面对的行政对象本 身素质的参差不齐；以及当代社会中行政新领域的出现带来的各种新 情况新问题使得政府行政工作中各个行政机关原来的行政职能划分 不能及时应对在某些领域的新问题等。这些问题是导致政府职能部门 “被民告”现象出现的主要原因，是本论文写作的出发点，亦是本论 文最终试图解决的问题。 ( 二) 选题意义：对本课题的研究具有深远意义。首先，对政府 职能部门“被民告”现象的研究是在我国政治、经济、文化等各个方 面的国际交流和接轨下的社会多元化大环境下进行的，它体现了一种 开放、民主的政治体系正逐步建立，政治日趋稳定、社会全面进步， 更体现了人们对权威的正确看待。其次，通过对政府职能部门“被民 告”现象的研究，体现出社会民众对政府职能定位的重新认识，即政 硕士学位论文 府职能来自于人民的信任下的赋予，人民有权要求政府职能部门提供 全面、高效、优质的服务，当政府职能部门的服务缺失、缺位时，“民 告官 乃理所当然。 ( 三) 选题价值：为有效推进当代行政，在构建和谐社会、民生 社会的进程中，立足于政府职能部门本身来思考当代社会“民告官 现象大量出现的内外部原因具有深远的实用价值。从政府职能部门 “被民告 现象的原因中发现问题，通过对问题的发掘来推进当代行 政理论的发展以及政府职能的进步，能有效促使政府行为更为完善， 合理、合法，使社会效能能最大化发挥，加快和谐社会的建设步伐。 二、国内外研究现状 对本课题的内容，国内外不乏相关研究，但国内以往的研究多是 从群众的法律意识，国家法律制度的健全以及社会主义民主政治等方 面所进行的。而站在国家行政机关的角度上来思考“被民告”的原因 的相关研究并不多。有关本课题的相近研究就整体而言，国外的研究 起步较早，国内目前的研究也取得了一定的成果，这些相关资料有很 重要的启发意义和借鉴价值。 ( 一) 国外研究现状： 首先，是对关于政府职能与行政权的研究，在这个方面国外的研 究起步较早。 国外早期著名思想家孟德斯鸠认为，每个国家的权力都可以划分 为三种：( 1 ) 立法权力：( 2 ) 有关国际法事项的行政权力：( 3 ) 有关民政 法规事项的行政权力。他把第二项筒称为“行政权”，雨把第三项简 称为“司法权。他说“依据第一种权力，国王或执政官制定临时的 或永久的法律，并修正或废止已制定的法律。依据二种权力，他们媾 和或宣战，派遣和接收使节，维护公共安全，防御侵略。依据第三种 权力，他们惩罚犯罪或裁决私人争。他对于这三种权力的归属及其 内在关系是这样论述的：立法权表现的是国家的共同意志，应当归属 全体入民，由人民全体掌握：行政权应该掌握在国王手中，因为这一 孟德斯鸿论法的精神( 上册) 【m 】北京：商务印书馆，1 9 8 2 ；1 5 4 2 。被民告”与当代政府职能完善 部分的政府行政权力几乎时时需要急速的行动，所以由一个人管理比 几个入管理好些：司法权应该独立，孟德斯鸿认为司法权一般说来不 应该同立法权的任何部分结合，这也是他对洛克的分权理论韵突破之 一o 在2 0 世纪3 0 年代西方的经济大危机后，西方政府开始强调政府 饷宏观调控作用，提倡政府应该由工业大革命时期的“守夜人 向“有 辗政府 转变，学者w a l d o ，d w i g h t 在其t h ea d m i n i s t r a t i v e s t r a t e ：as t u d yo f - t h ep o l i t i c a lt h e o r yo fa m e r i c a np u b l i c a d m i n i s t r a t i o n n e wy o r k ：( t h er o n a l d 。p r e s s ，1 9 4 8 ) 的研究中提出从 古典经济学时代的“守夜政府，到二战后“行政国家”韵出现是一 种必要的转变。 其次，是对于国家行政职能部门的“被民告现象的研究。对于 这方面的研究，我国以外的其他国家在其特定的社会制度、执政方式 下显得比较缺乏，并无太多相关研究，这使得“民告官 和行政职能 部门“被民告旷现象似乎成为了一个我国的特有现象。 ( 二) 国内研究现状； 首先，是对于政府职能完善的研究。我国在这个方面的研究较之 西方起步较晚并多集中在1 9 7 8 年党的十一届三中全会以后。 对于政府职能问题的研究主要体现在对其转变与完善、作用及转 变后的模式三个层面： 第一，从政府职能的转变与完善层面的相关研究有： 陈振明：公共管理学一转轨时期我国政府管理的理论与实践 一书中认为政府职能转变与完善有两种基本的理论观点和倾向：一种 是主张转轨时期政府更多地干预社会经济生活，包括促进市场机制的 形成的这样一种强政府观点；另一种是主张转轨时期应尽量减少政府 的干预，让市场机制充分发挥作用的这样一种“弱政府观点”。 肖海芹孟德斯鸿的分权制衡论u 】淮北职业技术学院学报2 0 0 6 ，5 ( 6 ) 陈振明公共管理学一一转轨时斯我国政府管理的理论与实践【m 】北京：中国人民大学出 版社1 9 9 9 1 8 2 - 1 8 3 3 硕士学位论文 青年学者李晓在其东亚奇迹与强政府一书中强调，转轨时期 国家或政府所面临的是“市场不发育与残缺”，而不是市场失灵，政 府不是在“市场失效 与“政府失败”的两难中做选择，而是面临如 何摆脱不发达市场的自发渐进过程的羁绊，迅速地发动经济增长和工 业化。这一时期的政府作用不是去弥补市场失灵，而是“政府替代 ， 即政府通过强制性的行政、法律手段，替代一部分尚不发育，残缺或 运行。失效的市场机制，通过直接或问接地干预企业所有权、决策 和经营运行等手段自觉地组织市场，实现资源的合理配置和有效运 行，迅速推动经济增长。 此外其他一些学者也分别从当今我国政府职能领域存在的一些 问题和由这些问题所带来的负面影响以及相关原因、途径等方面对政 府重“划拳”而轻“掌舵 、部门利益难以割舍、社会自组织能力的 缺乏等方面进行了各种分析。 第二，从职能作用以及职能转变后的模式层面上的研究主要有： 著名经济学家吴敬琏在其经济全球化背景下的政府改革：中国 的经验、问题与前景一文中提出了对于政府的作用的看法，他认为： 政府行政在现代经济增长中发挥不可替代的作用，在培育国家经济竞 争力方面表现更为明显。 而他对于政府行政模式的提法则有：( 1 ) ，服务性政府。以提供 充足的优质的公共服务证明自己存在的价值和合法性。这就要求政府 要完善自身职能，以改善公共服务，降低公共服务的政府成本。( 2 ) ， 均衡政府。鉴于政府对市场的干预，时而缩小而又无限扩张，不断有 人指出政府对市场的干预必须“有限 、“适度 、“谨慎”。这就要求 政府职能必须不断完善，同样能达到“有限、“适度”、“谨慎”( 3 ) ， 无限政府。也就是“万能政府 。这样的政府必然要求其只能更为完 备，能深入到市场，社会的各个方面。这种政府模式是受到当今社会、 市场和公众普遍批评和摈弃的。圆 李晓东亚奇迹与强政府【m 】北京：经济科学出版社1 9 9 5 6 6 吴敬琏经济全球化背景下的政府改革：中国的经验、问题与前景【j 】管理世界 2 0 0 1 ( 4 ) 4 “被民告”与当代政府职能完善 其它相关著作还有：毛寿龙的中国政府功能的经济分析；谢 庆奎的中国政府体制分析：施雪华的政府权能论；李文良的中 国政府职能转变问题报告等，这些著作都分别从不同的角度对政府 职能的模式、作用、转变及完善进行了思考。 当前，我国对政府职能完善的研究则主要集中在服务型政府和 “大部制 两大层面。 第一，强调服务型政府。对什么是服务型政府? 如何建设服务型 政府的研究。 中国经济体制改革研究会会长、中国( 海南) 改革发展研究院院长 高尚全教授认为：我国政府职能中一直存在越位、缺位和错位的问题， 这些问题的存在要求政府要按照“三个代表”的要求建设服务型政 府，加快改革，转变职能。 对于服务型政府的内涵毛寿龙教授认为在实践意义上，服务型 政府有以下基本内涵：第一，基本秩序服务。第二，提供广泛的便民 服务。第三，行政审批应该以人为本，人性化管理，更多地考虑企业 方面的需要。第四是医疗，教育，住房等方面的基本公共服务。第五， 决策方面的听证会。回 2 0 0 4 年2 月2 1 日，国务院总理温家宝在中央党校省部级主要领 导干部“树立和落实科学发展观 专题研究班结业式上的讲话强调： 必须强化政府的公共服务职能，“加强城乡公共设施建设，发展社会 就业社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业， 发布公共信息，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提 供保障和创造条件，努力建设服务型政府 。 党的十六大明确了“进一步转变政府职能，改进管理方式 的改 革目标。 党的十七大的文件也再次提出加快行政管理体制改革，建设服务 h t t p ：b u s i n e s s s o h u c o m 0 3 8 3 a r t i c l e 2 1 3 2 0 8 3 0 3 s h t m l 中国政治学网h t t p ：c c r s o r g c n s h o w a s p ? n e w s l d = 3 7 3 2 硕士学位论文 型政府，行政体制改革落实在建设服务型政府。 第二，对加强政府职能问协调性的“大部制”的相关研究有： 中国人民大学公共管理学院的毛寿龙教授认为：从行政组织学 上看每件事情最好由一个部门去做，不要交给两个或两个以上部门。 这是大部制的两个基本含义；政府职能转变不到位，很多政府部门的 手伸得太长，管得太宽是造成行政成本上升的深层次原因，大部制不 仅能够由于政府机构数量的减少直接精简部分行政成本，还能够减少 不必要的部门间协调，从而间接降低成本；大部制只是行政管理体制 改革的一部分，必须和经济体制改革、事业单位改革相结合，真正做 到政事分开、政企分开，这是建设服务型政府的条件。 中央民族大学熊文钊教授他提出，部门设置一方面要考虑专业 事务由专业部门管理，同时要考虑关联业务由大部门集中管理，以避 免部门间相互扯皮。因此应形成大部门体制的普遍化。如“大农业” 模式、“大交通 模式及“大社保”模式等。 其次，是对“民告官”现象的研究。 我国以往对“民告官”现象的研究也多是集中在“民”与“法” 的角度上的研究，而站在政府职能部门上来考虑其“被民告 现象的 相关研究并不多见，其研究多是从国家法制的发展完善、人民群众的 法律意识日益增强、社会民主政治的建设、国家政府由命令型政府向 服务型政府转变等方面进行论述： 杨海坤教授在“民”与“法”的层面上对以往“民告官 现象难 以产生的状况提出了自己的看法，他认为：在以尊君为核心的中国古 代法律文化统治下，我国尊卑有序思想和普遍存在的厌讼心理造就了 中国民众法律意识的极度贫乏，在人们心理上形成了根深蒂固的畏官 畏法的意识，更不敢为自身的权益而诉诸法律，对广大民众而言，法 律的效力远逊于官威，因此，民告官现象难以生根发芽。 h t t p ：删c f e n ，c n l o g i n c t p a g e p r o c e s s ? p a g e u r l = j j j 2 0 0 7 一0 3 0 4 c o n t e n t 一4 0 9 2 5 7 j s p h t t p ：e p c p e o p l e t o m c n g b 6 4 0 9 3 6 4 3 8 7 6 7 5 5 6 5 9 h t m l 杨海坤朱中一“民告官”制度推行难的法律文化原因分析【j 】南京化工大学学报( 哲学社会 科学版) 1 9 9 9 ( 1 ) 2 8 3 5 6 。被民告”与当代政府职能完善 最高人民法院原院长肖扬谈到：当前，老百姓打行政官司压力大、 难度大，但人民群众通过“民告官 这一诉讼渠道解决行政争议的情 况将会越来越多。让公民可以在法庭上与行政机关“对簿公堂”，反 映了公民法律地位的提高，展示了人民当家作主的精神。人民法院是 人民的法院，让“民告官”不再难，必须拿出硬措施。 我国行政法学的开拓者张尚篱教授认为：“民告官 只是一个 形象化的说法，是由当时的全国人大常务委员会副委员长王汉斌提出 的。正是由于这种“民告官”韵形象说法，冲击了多少年来的官贵民 贱、民不可告宫韵旧观念，发挥了巨大作用。圆 还有相关学者认为：“民告官案的质和量，是一个国家和地区 法治环境的“睛雨表”，它不仅直接关乎公民的法治意识、权利保障， 更体现了行政机关依法行政的水平，彰显着理性问政步伐的快和慢。 此外，中国社会科学院法学所行政法研究室主任周汉华也谈到， “民告官”在实际中的情况远不容乐观，老百姓不敢告、不知告和不 会告的情况并未得到根本性改变。 综观以上观点：笔者认为各类观点主要集中为三大层面： 在“法 的层面：民告官现象的大量出现是社会主义法制不断完 善进程中的必然现象。它反应了国家管理中法治向人治转变的趋势， 是任何国家求得和平、稳定、和谐发展的必由之路。 在“民的层面：民告官现象的大量出现是我国民众对自身权力 的一种意识自觉，人们开始在天赋人权意识的指导下把自己真正当成 国家的主人，把政府当成社会的公仆。 在“民主政治”层面：民告官现象的大量出现极大的推动了社会 民主政治的建设。它他一定程度上保障了政治决策的科学性、民主性， 避免了“三拍 政策的产生，此外，民告官现象的出现促使政府职能 h t t p ：n e w s ：) x i n h u a n e t c o m 1i a n z h e n g 2 0 0 7 一0 5 1 4 c o n t e n t 一6 0 9 4 9 0 6 h t m 民告官的法：依法治国的核心一我国行政法学的开拓者张尚麓教授访谈录人大研究 2 0 0 0 ( 1 1 ) ( 总第1 0 7 期) h t t p ：w ) w p e o p l e c o i l l c n g b g u a n d i a n 1 8 3 4 8 3 3 4 8 3 5 2 0 0 1 0 3 2 8 4 2 7 7 1 5 h t m l ) “民告官”突围【j 】中国改革农村版2 0 0 4 1 2 2 6 - 2 7 硕士学位论文 部门进行更深入的行政体制改革，转变行政观念，转变职能权责，精 简政府机构，实现整个政府职能的进一步完善。 除以上研究外，关于我国政府职能转变、完善及“民告官”现象 的相关研究和著作还有很多，这些研究从不同角度，不同程度的探讨 了政府职能转变的必要性、目标、方向、转变障碍、转变动力、转变 模式等；其思考的立足点多是政府职能部门以外的其他社会主体，很 少以政府行政职能部门本身为出发点进行思考，对政府职能的完善缺 乏针对性的指导。本文试图立足于政府职能转变，从日益增多的“被 民告”现象入手，站在政府职能部门的角度来思考其“被民告”的各 类原因以及相应的应对措施。 三、研究思路、方法与创新 ( 一) 本文的研究思路主要是： 通过解读政府职能部门“被民告 现象的数据和相关案例，划分 引发其“被民告”现象的职能行为，并从“被民告”现象制度和非制 度层面下分析其职能原因，最后，针对分析的职能原因提出职能完善 的具体对策。 ( - - ) 本文的研究方法主要是： 运用辩证唯物主义和历史唯物主义分析方法分析政府职能部门 “被民告”现象的历史、现状。 运用图表分析方法，利用图表比较政府职能部门“被民告”现象 的变化趋势 运用系统分析方法，从政府职能部门的内外系统分析其“被民告 现象的原因。 ( 三) 本文的创新主要是： 关于本文研究的“民告官”现象的各类文章和著作不乏其数，其 中各种新的观点，新的研究方法和新的研究思路等也是层出不穷。本 文的创新主要集中在两点：一是用新角度看老问题。文章对民告官现 象的研究不是立足于一贯的“民”的角度，而是从“官 的角度即“被 民告”的政府相关职能部门。从引发“被民告”的政府职能部门的内 。被民告”与当代政府职能完善 外部环境出发研究问题产生的原因并进一步集中分析作为“被民告一 现象主体的政府职能部门应该如何改进。二是在方法上采用了图表分 析方法，通过图表对数据进行分析，更为直观的反映出问题的变化趋 势。 硕士学位论文 第一章“被民告 的现象解读与类型分析 “被民告 现象其本质即现实社会中“民告官 现象，它与我们 常说的“民告官现象不同的是，“被民告”是站在政府职能部门的 角度上，两非传统的政治、法律等角度，对问题进行的思考，事实上 其就是政府职能部门的相关职能作为或不作为对职能相对入的正当 权益造成了威胁或损害时，相对人向政府职能部门讨“说法，讨公 道丽引发的政府职能部门的“被告 现象。 在当今的法制社会中，“被民告 现象一般以行政案件的形式出 现，印社会普通公民针对政府相关职能部门的相关行为向更高一级相 关职能部f 1 提出的行政复议，或者是向司法部门提起的行政诉讼以保 证自己的合法利益不受侵害并同时对国家行政机关进行有力监督。改 革开发以来，尤其是在我国的行政诉讼法颁布以后，人们受到改 革春风的洗礼，增强了法治意识，法治社会在逐步建成的过程中。行 政机关“被民告”现象也逐年发生着变化，这种变化首先表现在“被 民告 现象数量的变化中。 1 1 “被民告现象的总数据分析 表1 - 1 数据图表：1 9 8 7 年一1 9 9 8 年行政案件一览表单位：e f t ：) 。 年份 1 9 8 71 9 8 81 9 8 91 9 9 01 9 9 11 9 9 21 9 9 31 9 9 41 9 9 51 9 9 61 9 9 71 9 9 82 l 收案 6 2 4 71 1 4 1 81 3 4 0 61 7 0 3 93 3 7 7 83 6 4 4 73 6 4 9 14 4 1 2 76 3 9 1 89 3 3 0 51 0 5 5 4 11 1 5 2 2 51 2 3 4 5 7 结鬃 5 6 2 51 0 6 9 41 3 1 8 11 5 9 0 33 2 9 4 l3 6 3 0 33 6 7 0 44 3 5 7 16 2 4 1 89 2 8 1 21 0 3 4 1 01 1 4 9 4 9 囝h t t p ：w w 1 a w y e e n e t o t d a t a j u d i c i a l s t a t d i s p l a y 。a s p ? s t a t i d = 4 。被民告”与当代政府职能完善 图卜1 分析图表 通过上面这个统计数据和分析图表我们能清晰的看到：从1 9 8 7 到2 0 0 1 年这1 4 年( 除去1 9 9 9 年) 间，我国行政案件的数量逐年增 加：从1 9 8 7 年的6 2 4 7 例到2 0 0 1 年的1 2 3 4 5 7 例。在这期间，2 0 0 0 年的递增趋势有微小回落，行政案件的发生率出现了一个相对的小低 谷。这些行政案件的逐年增加在一定意义上是我国社会主义法制建设 的一个进步，但是在深层次中还有个中原因。尤其是当我们将这些行 政案件的数量按照行政领域进行分类后更能清晰的发现，各类行政领 域间的数量变化趋势也存在着较大差异。 1 2 “被民告”现象的职能领域分析 政府的行政行为涵盖社会生活的方方面面，具有广泛的社会影响 力。按照不同的分类标准，可以有多种划分。其中以行政机关的职能 范围( 即行政领域) 为标准，可以将政府行政领域划分为：公安、资 源、城乡建设、工商、商标、质量监督、检验检疫、卫生、食品药品 安全、农业、物价、环境保护、交通运输、林业、计划生育、信息 电讯、邮政、专利、新闻出版、税务、金融、海关、财政、劳动和社 会保障、审计、经贸、水利、旅游、烟草专卖、司法、民政、教育、 文化、广电、统计、电力、国有资产、外资、盐业、体育、行政监督、 乡政府等部分。这些领域中的行政职能部门，都有可能成为行政案件 硕士学位论文 的主体。但是，由于具体行政职能不同，产生的影响也不尽相同，其 引发“被民告 的具体行政行为在数量上也存在一定差异。笔者选取 了4 个年份的具体数据进行相关分析：( 相关数据如下) 表i - 2 数据一：19 9 3 年全国人民法院行政一审案件收结情况统计表 合计土地 公安 城建工商林业文化卫生其他 收案 2 7 9 1 i8 0 6 37 0 1 82 0 3 85 7 l1 9 7 1 5 8 4 5 67 7 3 6 结案 2 7 9 5 88 1 5 56 9 9 31 9 9 15 8 21 9 9 35 64 7 27 7 1 6 表i - 3数据二：1 9 9 4 年全国人民法院行政一审案件收结情况统计 合计土地 公安城建工商 林业文化卫生其他 收案 3 5 0 8 37 9 6 28 6 2 42 3 0 38 8 62 1 5 97 26 0 11 2 4 7 6 结案 3 4 5 6 77 9 1 48 4 5 42 2 4 58 5 62 1 6 47 66 0 31 2 2 5 5 表i - 4数据三：2 0 0 0 年全国法院审理行政一审案件情况统计表 交通计划 合计土地公安城建工商 运输 税务林业 生育 卫生其他 收案 8 5 7 6 01 3 3 5 71 3 1 7 38 1 8 42 8 9 72 6 5 82 0 5 51 7 3 81 3 7 21 1 4 43 9 1 8 2 结案 8 6 6 1 41 3 6 4 0 1 3 1 7 3 8 2 3 42 8 5 8 2 6 5 0 2 0 2 51 7 5 71 3 7 21 1 8 23 9 7 2 3 表卜5数据四：2 0 0 1 年全国法院审理行政一审案件情况统计表 交通计划 合计土地公安城建工商 运输 环保税务林业 生育 卫生其他 收案 1 0 0 9 2 11 4 7 6 41 4 5 2 59 2 2 83 3 5 l2 2 1 41 6 5 9 1 2 3 71 4 7 31 5 5 3 1 1 7 2 4 9 8 4 5 结案 9 5 9 8 41 4 6 6 11 4 5 5 49 0 6 33 3 2 62 2 0 01 5 5 51 2 7 01 4 8 31 5 9 51 1 9 34 5 0 8 4 以上四个数据表大致将行政职能部门“被民告”案件的发生领域 分为土地，公安，城建，工商，交通运输，税务，林业，卫生几部分， 此外的行政领域均分于“其它”一类。 首先将土地，公安，城建，工商，交通运输，税务，林业，卫生 6 1 5 5 = = = e d d d d a a a a s s s s 9 999 p p p p a a a a y y y y & a a a p p p p d d d d a a a a s s s s a a a a c c c c d d d d u u u u t j t j t j j a a a a a a a a d d d d t t t t 0 0 o o， e e e e n n n n e e e e e e e e y y y y w w w w a a a a 嗍 一 嗍 一 ，、 p p p p h h h h 几个行政领域中的行政诉讼现象数据作为一个整体与发生在“其它” 行政领域中诉讼数据进行对比，通过对数据的对比分析，发现各行政 领域中的“被民告 现象呈现这样- 4 - 趋势，即“被民告”现象发生 最多的是在土地，公安，城建，t 商，交通运输，林、儿卫生和文化 领域中。f j 分析图表( 如卜) 可知，在l9 9 3 ，1 9 9 4 ，2 0 0 0 和2 0 0l 这 四年中，发生存这儿类行政领域中行政诉讼案件之和占仝年所有行政 机关中发牛的行政诉讼案件的比率分别为7 2 2 8 ，6 4 3 5 ，5 4 31 和5 0 7 0 ，均超过半数，且基本呈现一个逐年下降的趋势：而这儿 个行政部i 、j 以外的“其它”行政领域( 图表中的条纹区) 中的行政诉 讼现象呈现逐年上升态势。土地、公安、城建、工商、交通运输、林 业、卫乍、文化这几个行政领域与人们口常生活最为贴近，其“被民 告”现象理应高发并呈现逐年上升趋势，可现实情况恰恰相反。( 如 图) n 三 、16 3 t 乙_ o2 t 19 9 4 年各类行政案件分析 一： 2 0 0 1 年各类行政案件分析 图卜5 其次，将土地，公安，城建，一j ：商，交通运输，林、j k ，卫生， 文化等传统政府行政tf 1 的“被民告”现象的数量进行比较后突显的是 土地和公安行政领域，j 1 这两个行政领域l 卜i 的“被民告”现象的发生 率在1 9 9 3 年到2 1 年基小早逐年一卜降的趋势。( 如l 割l 一5 ) f 日从这 些行政领域“被民岱”现缘的总量l i 来彳亍，其“被民告”案件还是逐 年增j f i 的，尤其在土地、公安、城市建设、r 商等几个二i _ 要行政职能 部门，总量笨本呈现j ：升态势。f 如表卜6 ) “被民告”与当代政府职能完善 图1 5 表1 - 6 -单位( 件) 纛，份 1 9 9 3 年 1 9 9 4 笠2 0 0 0 年2 0 0 1 芷 公安行政 7 0 1 88 6 2 41 3 1 7 31 4 5 2 5 土地行政 8 0 6 37 9 6 21 3 3 5 71 4 7 6 4 城建行政 2 0 3 82 3 0 38 1 8 49 2 2 8 工商行政 5 7 l8 8 62 8 9 73 3 5 1 1 3 “被民告 现象的案件分析 政治、经济等飞速发展的当代，社会日益走向法制化，人们的法 律意识逐步增强。人们更多的利用法定权力维护自身的正当权益。当 自身的权益遭到损害时，他们往往会选择用法律的武器来保护自己， 而不是以往的沉默。根据以上图表分析，政府职能部门的“被民告” 现象的总趋势日见良好，但是在总量上还是日益增多，尤其在公安、 土地、城建和工商等传统政府职能部门仍然处于“被民告 现象的高 发态势当中。 以职能部门为划分标准，从公安、土地、工商和城建四个“被民 告”现象高发领域中的相关“被民告 现象进行“被民告”现象的类 型分析。 公安行政领域： 案例一：查违章没有现场录像车主告交警证据不足 2 0 0 6 年6 月1 4 日，广州市某区交警大队在执法中，发现车主苏 硕士学位论文 某某在中山二路违反临时停车规定，要求其立即开走，在苏某拒绝开 车走后交警对其处以2 0 0 元罚款。苏某某不服，向该交警大队的上 级单位申请行政复议，结果是维持处罚决定。苏某某仍不服，诉至法 院。案件开庭中，交警部门提交了若干证据材料证明其处罚行为合法： 当日执勤民警所写的执勤经过及其所绘制的现场示意图、事后在争议 现场拍摄的照片、处罚书等证据。虽然所有的处罚证据齐全，但仅仅 因为交警所拍摄的照片中没有苏某某的车，导致交警大队最终输了官 司。 案例二：查询申请不见答复市民告消防局不作为 2 0 0 6 年，广州市民张某购买了某房地产公司开发的同泰路某小区 a l 栋商品房，因担心该小区的消防不过关，张某在同年5 月3 0 日， 以邮寄挂号信的方式书面向广州市公安消防局提出申请，要求公开该 小区a l 栋商品房住宅建设项目的消防工程及管道燃气工程的申请验 收时间，及消防局签发建设工程消防验收意见书的时间等政务信 息。张某在申请书上签名、并注明其身份证号码，并留下了回复地址。 公安消防局在第二天就收到该申请书但张某等了十几天一直没 有得到答复，因此认为公安消防局不依法定期限公开的行为是行政不 作为，遂告上法院。区法院一审驳回张某的诉讼请求，张某上诉至广 州市中级人民法院，最终逆转赢得官司。 分析：公安行政部门的主要权责是预防、打击各类违法犯罪活动， 保障和维护社会各方面秩序的良性。这就要求公安行政部门合理合法 的运用其法定职权，按照法定的相关程序，保障行政相对人的合法权 益，维护社会秩序的良性运行，在以上公安行政领域中的两起案例中， 案例一是由于行政职能人员在行使行政职权时程序不合法而导致违 法违规行政行为，公安部对此类违法行为的取证方式作出了明确规 定，而执勤民警仍未按相关规定取证，仅凭自己的执勤判断认定苏某某 h t t p ：w w w 9 9 f o o t b s l1 c o m ，b b s t h f e a d 一6 0 0 0 3 z 一1 1 h t m l h t t p ：n e w s s o h u c o m 2 0 0 7 0 6 2 1 n 2 5 0 6 9 8 5 7 1 s h t m l 。被民告”与当代政府职能完善 违法并作出相应的行政处罚，主要证据不足，程序缺失产生的行政违 法行为引发的“被民告：案例二则是引发于公安行政部门的行政不 作为现象，公安部门的败诉主要归因于相关职能部门没有按照一定的 法律规定及时有效的对行政相对人员的行政请求做出回应，其没有履 行政务公开、提供政务信息的义务，是一种消极的职能行为。 土地行政领域 案例三：土地行政中的行政越权引发“被民告” 1 9 9 3 年，湛江市大地建设实业公司( 以下简称大地公司) 经过广东 省国土厅批准，从其他单位受让取得位于军民堤北侧1 9 5 亩土地，之 后领取了使用权证，发证机关是广东省人民政府。据其诉称，截至湛 江市国土局收回该地时，已建成了6 0 亩的生活小区，其他部分也进 行了三通一平。2 0 0 5 年，大地公司经湛江市工商局核准，变更为“湛 江市大地建设实业有限公司”( 以下简称大地有限公司) ，在办理财产 移交时，他们意外地发现，湛江市国土资源局于2 0 0 6 年1 2 月在当地 报纸刊登一份公告，收回上述土地使用权，并称经湛江市政府批准。 大地有限公司认为，上述土地是经过广东省政府和省国土厅批准核发 使用权证的，湛江市国土局未经批准擅自收回土地，严重违反行政行 为程序，侵犯了大地有限公司的财产权，其认为湛江市国土局严重越 权，于是将湛江市国土局和湛江市政府告上法院。2 0 0 7 年7 月2 5 日 上午，湛江市中院一审开庭审理此案。 在庭审中湛江市人民政府答辩认为，在对外发生法律效力的文书 上署名的是市国土资源局，所以市政府不应成为本案被告。而湛江市 国土局也辩称，收回该块土地，依法履行了报批手续，并依法报经湛 江市政府批准。最终因为行政职能主体无法准确定位，此案件当日无 法宣判。 案例四：房屋被母亲骗走l o 龄童告赢房地产部门 1 9 9 4 年春红与张乙两人登记结婚，次年生育一女取名小花。1 9 9 8 案例出处：2 0 0 7 年0 7 月2 6 日1 0 ：0 9 南方报业传媒集团一南方都市报 硕士学位论文 年5 月，夫妻经合计向房地产公司购买了一套8 0 平方米的住房，房 产公司出具了购房发票，写明房屋购买人是春红，但夫妻俩没有办理 权属登记。2 0 0 3 年5 月，春红与张乙因故闹起了纠葛并协议离婚， 在司法调解中心的主持下，这对夫妻约定所购房屋产权归女儿小花所 有，双方均无权对该房屋产权进行转让、抵押、处分；小花由张乙抚 养。协议签订后，春红搬出了住房，售房证明书和售房发票也由小花 和她的抚养人张乙保存。然而，2 0 0 3 年9 月底，急需资金的春红背 着小花及她的法定代理人张乙到房产公司重新开具了售房证明书，复 印了售房发票记帐联，并向税务机关缴纳了房产税，从房产、土管部 门领取了房屋所有权证和国有土地使用权证。 因母亲春红背着小花从房地产主管部门骗取本应属于小花的房 屋产权证书，l o 岁的小花将房地产主管部门告上法庭。日前，浙江 省宁波市中级人民法院终审维持了原审法院做出的撤销房地产主管 部门为春红颁发的房屋所有权证和国有土地使用权证，房屋抵押行为 无效的判决。 分析：土地行政的以上两个行政案件中，案件三是一起明显由于 湛江市政府与湛江市国土局之间在相关领域中的职能划分不明晰，定