（公共管理专业论文）乡镇债务的现状、成因和对策——基于江苏a市乡镇债务情况的调查与分析.pdf

乡镇债务的现状! 堕旦塑塑筮二二墨堑菱直兰堡堡箜擅猖笪塑查皇坌柝 一 主塞堡要 中文提要 近年来，我国乡镇债务规模呈上升趋势，有些地方债务包袱沉重，已影响到 基层组织的正常运转和经济的可持续发展。本文以江苏a 市9 县1 3 8 个乡镇的债 务规模、结构、变化趋势等调查数据为基础，剖析了近年来乡镇债务持续增长的 主要原因。结果表明，财力增长缓慢、收支矛盾突出是经济欠发达乡镇债务上升 的主要原因；经济基础较好、发展较快的乡镇，举债搞建设背负的债务较重；债 务管理工作薄弱、举债随意性大、偿债责任不明则是乡镇普遍存在的问题。本文 提出了解决乡镇债务问题的基本思路：既要采取积极有效措施化解存量债务，更 要通过制度创新，努力消除不合理债务的形成机制要合理配置乡镇政府的财权 与事权，提高基层财政保障能力；建立合理的政府激励机制，不断推进农村基层 民主；建立规范举债行为的长效机制，形成债务管理的完整链条。 关键词：乡镇债务成因对策 作者：李梅 指导老师：钱振明 乡镇债务的现状、成因和对策基于江苏a 市乡镇债务情况的调查与分析 英文提要 c u r r e n ts i t u a t i o n 、c a u s eo ff o r m a t i o na n d c o u n t e r m e a s u r e so ft h et o w n s h i pd e b t b a 弛o at h ei n v e s t i g a t i o na n d a n a l y s i so ft h et o w n s h i pd e b ts i t u a t i o n i nc i 妙ao fj i a n g s up r o v i n c e a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，o u rc o u n t r y sd e b ts c a l eo ft o w n s h i p si ss t i l lu p w a r d s ，t h ed e b ti s h e a v yi ns o m ea r e a s i tc o n c e r n st h en o r m a lr u n n i n go ft h eg r a s s - r o o t so r g a n i z a t i o na n d s u s t a i n a b l ee c o n o m i cd e v e l o p m e n t t h i si s s u ed i s s e c t st h em a i nr e a s o n so fs u s t a i n a b l e g r o w t ho ft o w n s h i pd e b ti nr e c e n ty e a r s ，b a s i n go nc r u i s i n gd a t as u c ha st h ed e b ts c a l e ， s t r u c t u r ea n dt r e n do f1 3 8t o w n s h i p si n9c o u n t i e so fc i t ya t h er e s u l tp r o v e st h a tt h e l o wg r o w t ho ff i n a n c i a ls t r e n g t ha n dt h eo u t s t a n d i n gc o n t r a d i c t i o no fi n c o m ea n d e x p e n s e sa 他t h em a i nl 昀i s o n so ft h ed e b tr a i s i n gi nu n d e r d e v e l o p e dt o w n s h i p s t h e t o w n s h i pw h i c hd e v e l o p sq u i c k l ya n dh a sb e t t e re c o n o m i cf o u n d a t i o n ，a l s ob e a r sh e a v y d e b tf o rc o n s t r u c t i o n w e a km a n a g e m e n ta n db i gh a p h a z a r d r yo fd e b ta n du n c l e a rd u t y f o rq u i t t i n gt h el i a b i l i t i e sa g e n e r a ls t a n d i n gi s s u e si nt o w n s h i p s t h i si s s u ep u t s f o r w a r dt h eb a s i ct r e a d sf o rs o l v i n gt o w n s h i pd e b tp r o b l e m s ：t ot a k ea c t i v ea n de f f e c t i v e m e a s u r e st os o l v et h ee x i s t i n gd e b t , m o r ea n dy e tm o r ei st or e m o v et h ef o r m i n g m e c h a n i s mo fu n r e a s o n a b l ed e b t 、舫t l lg r e a te f f o r t st h r o u g hi n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o n ；t o e q u i pt o w n s h i p sw i 血t h ep u r s es t r i n g sr e a s o n a b l yf o ri m p r o v i n gt h ep r o t e c t i o nc a p a c i t y o fg r a s s - r o o t sf i n a n c e ；t oe s t a b l i s hr e a s o n a b l ee x c i t a t i o nm e c h a n i s mf o rt h eg o v e r n m e n t t oq u i tt h el i a b i l i t i e sf o rp r o m o t i n gd e m o c r a c ya tt h eg r a s s - r o o t sl e v e l ；t oe s t a b l i s hl o n g l a s t i n gm e c h a n i s mo fs t a n d a r dd e b ta c t i v i t i e sf o rf o r m i n gac o m p l e t ec h a i no fd e b t m a n a g e m e n t k 呵w o r d s ：t o w n s h i pd e b t c a u s eo ff o r m a t i o nc o u n t e r m e a s u r e w r i t t e nb yl i m e i s u p e r v i s e db yq i a n z h e n m i n g 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名：垄塑 日期：丝7 ，厶! 厂。 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名：丝益： 日 期：丝z ：! ! ：! ! 导师签名瓣日期： ；掣 乡镇债务的现状、成因和对策基于江苏a 市乡镇债务情况的调查与分析 序 言 序言 虽然我国预算法第二十八条明文规定：“地方各级政府预算按照量入为出、 收支平衡的原则编制，不列赤字，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发 行地方政府债券一但事实上，债务的存在已是不争的事实，尤其是乡镇一级政府 相比于其他各级政府，其财政收支矛盾最突出，保障能力低，财权与事权严重不 对称，因此债务问题也最严重。乡镇政府债务问题由来已久，最早可追溯到2 0 世 纪8 0 年代大办乡镇企业，在此后的二十多年里，乡镇负债逐渐蔓延开来，负债面 逐步扩大，债务规模也逐步增加。目前乡镇大都在不同程度地举债度日或负债运行， 而且负债种类之多、负担之重，已超出一般人想象。从债务构成看，形成债务的 原因是多方面的，既有体制方面的，也有政策方面的；既有乡村集体经济组织内 部的，也有外部大气候所造成的；既有历史沉淀的因素，也有现实的主观因素。 尤其是近年来，随着农村税费改革工作的不断推进和农业税的取消，国家取消了 乡统筹、农村教育集资等面向农民的收费和集资，取消了农业税、农业特产税和 屠宰税，农民负担大幅度下降，但乡镇特别是过去以农业为主的乡镇财力捉襟见 肘，财政收入大幅下降，自筹资金渠道萎缩，上级转移支付不到位，乡镇政府的 调控能力弱化。与此同时，随着各地招商引资力度的不断加大和社会主义新农村 建设的推进，需要乡镇政府投入的领域不断扩大，财政刚性支出不断增加，乡镇 财政收支矛盾日益突出，平衡难度越来越大，乡镇多年积累的政府债务问题逐步 暴露，呈现出负债范围广、规模大、增长速度快的特点庞大的乡镇债务不仅影 响到财政的正常运转和乡镇经济的持续健康发展，也恶化了政府与农民之间的关 系，威胁着社会的稳定，已成为目前农村的一大焦点和难点问题。更值得警惕的 是，不少地方政府对债务问题并未引起足够重视，对债务膨胀的后果认识不足， 有的地方甚至以能否借到钱来评判领导的能力。本文认为，巨额乡镇债务不仅反 映了当前乡镇财政体制存在的问题，也暴露出中国行政管理体制存在的弊端。如 果乡镇继续透支财力，盲目举债，造成债务规模失控，将给未来经济发展带来严 重的负面影响。能否有效化解乡镇债务，并尽快建立起控制新债的有效机制，成 了社会主义新农村建设中亟待破解的一道难题，也关系到农村未来的发展。鉴于 此，本文试图结合江苏a 市乡镇债务的现状，对乡镇债务的规模、来源、用途等 乡镇债务的现状、成因和对策基于江苏a 市乡镇债务情况的调查与分析 序 言 进行分析，着重剖析近年来乡镇债务增长的原因，提出解决乡镇债务问题的对策 建议。 本文所指的乡镇债务是指乡镇政府和乡镇组织直接借入、提供担保、欠帐等 形成的最终必须由政府偿还的债务。由于地方政府还未建立起比较规范的债务统 计报表体系，债务数据可靠性不强，统计口径不够明确统一，年度之间数据缺乏 可比性，加之地方政府对债务的信息一般都不公开，详细的债务数据难取得，因 此，很难运用时间序列分析法等统计方法作出定量分析，只能在现有制度框架下， 采用静态分析法，以2 0 0 5 年江苏a 市9 个县1 3 8 个乡镇债务的数据为样本，对乡 镇债务的来源、用途、变化情况作一些定性分析。 本文主要运用公共财政理论、财政分权理论、激励理论对近年来乡镇债务大 量增加的根源进行深入剖析，并提出解决乡镇债务的基本对策。目前，我国理论 界对乡镇债务的关注较多，有的文献研究乡镇债务的特点及影响，有的研究乡镇 债务产生的根源，有的研究如何化解乡镇债务，也有文献专门分析乡镇债务的风 险问题。本文主要运用文献法和实证分析的研究方法，通过对江苏a 市乡镇债务 的实证考察，并阅读相关文献，整合有关的理论观点，在分析乡镇债务成因的基 础上，寻找解决乡镇债务问题的有效措施。本文的行文结构分成五部分，第一部 分提出问题，第二部分对江苏a 市乡镇债务的基本现状及特点进行阐述，第三部 分系统分析造成近年来乡镇债务上升的原因，第四部分分析乡镇债务居高不下的 严重后果，第五部分提出解决乡镇债务的对策措施 本文的创新之处：1 、本文着重就农村税费改革以来乡镇新增债务的成因进行 分析。此前有关乡镇债务方面的论文大都是从债务构成入手，总体分析债务形成 的原因和对策，专门对近年来债务攀升的原因进行研究分析的不多。2 、没有拘泥 于乡镇债务化解具体措施的制定，而是从体制上深刻剖析形成乡镇债务的原因， 提出规范分税制运行、完善政绩考核评价体系、对存量债务和增量债务分类解决 等对策措施。3 、提出几个新的观点，如经济欠发达的乡镇以经常性债务为主，财 力增长缓慢、收支矛盾突出是导致债务上升的主要原因，而基础较好、经济发展 较快的乡镇，举债搞建设背负的债务较重：建立与市场经济条件下政府职能相配 套的政绩考评体系是转变政府职能的关键；地方政府举债是必要的，也是可行的， 其建设性支出的资金不足部分可通过举债来解决，但必须保持债务的适度规模， 使债务风险处于可控状态。 2 乡镇债务的现状、成因和对策基于江苏a 市乡镇债务情况的调查与分析 一、问题的提出 ( 一) 乡镇政府债务：一个迫切需要研究和解决的问题 随着2 0 世纪9 0 年代集体经济的衰落，乡镇债务问题开始浮出水面，农村税 费改革使得债务问题更加暴露。国家发改委宏观经济研究院2 0 0 1 年提供的报告显 示：全国8 0 以上的乡镇负债，全国县、乡、村债务总额约为l 万亿元，其中乡 村债务约为3 2 5 9 亿元。固另据农业部推算，中国乡镇将近5 万个，平均每个乡镇 负债约4 0 0 余万元，共计2 2 0 0 亿元左右，如果将村级债务一并考虑，债务总额还 要翻番。而在2 0 0 5 年全国政协会议上，温铁军委员关于化解乡村基层债务的代表 提案反映，据有关部门调查，1 9 9 9 年乡村基层债务总额大约在3 0 0 0 - - - 6 0 0 0 亿，负 债最高的乡镇达到大约4 0 0 0 万元，最高的村大约在5 0 0 万元左右；到5 年之后的 2 0 0 4 年，乡村基层债务总额已经上升到6 0 0 0 - - - 1 0 0 0 0 亿，严重程度不亚于国有企 业负债。o 乡镇负债普遍化的趋势在乡镇财政吃紧的状态下逐步蔓延，特别是农村 税费改革后，取消了乡统筹、农村教育集资等面向农民的收费和集资，农业税、 农业特产税和屠宰税也退出了历史舞台，农民负担大幅度下降，农民利益得到保 护，但乡镇财政的运转却越来越困难，不仅旧的债务难以化解，举借新债的压力 还在不断增大，债务一直呈现不断加速增长的态势。加之乡镇债务隐蔽性强，管 理处于失控和半失控状态，实际情况难以掌握，风险较大乡镇债务的累积已给 乡镇财政的正常运转带来巨大压力，长此以往，将危及基层政权的稳定和社会的 长治久安。 ( 二) 政府债务的概念及中西方政府债务的理论 政府债务的概念从不同角度去理解有不同的描述，例如，有人认为：“政府债 务是政府或者其所属行政机构举借的债务，是政府为了履行其职能的需要，依据 。目前用多种方法估计县、乡、村债务总额都差不多在l 万亿元左右，有研究表明全国乡村债务余额为3 2 5 9 亿元县级债务7 3 0 4 亿元，1 9 9 9 年全国县及以下财政地对空达2 1 0 0 亿元，按照债务通常是赤字的5 倍估 算，县、乡、村债务总额不少于1 万亿元目前县乡2 5 万亿的财政收入，按照债务占收入一半，亦相应 有上万亿的县乡债务里昂信贷证券认为中国县级财政债务为3 万亿元，占全国g 啪o 左右，其中按乡 村约占县、乡、村债务总额的3 0 计算，都可得到乡村债务3 0 0 0 亿元的数据，最保守的估计是乡村债务已 高达2 0 0 0 亿元，并以每年1 0 0 亿元的速度递增。 o 温铁军：“谁的孩子谁抱走”关于化解乡村基层债务的代表提案，中国乡镇经济网，2 0 0 5 5 3 0 3 乡镇债务的现状、成因和对策基于江苏a 市乡镇债务情况的调查与分析一 信用原则，有偿、灵活地取得公共收入的一种形式。毗方政府债务是指地方政府 为了履行其职能的需要，依据信用原则，有偿、灵活地取得公共收入的一种形 式。 嗜人认为：“地方政府债务是指地方政府作为债务人，由于过去的交易或事 项而引起的将会导致经济资源外流的政府现有责任。一也有人认为：“债务是未来 的支出成本，反映的是未来的支出压力，体现出未来一个时期政府的支出责任和 义务。一 西方经济学对政府债务( g o v e r n m e n td e b t ) 的解释是以债券和短期借款 形式存在的政府债务总额，除由准政府机构( 如中央银行) 持有的债券以外，政 府债务一般由公众持有。政府性债务是以货币或其他经济资源偿还的各种负债， 是政府机关、事业单位、企业或其他经济组织，以政府名义向国内外或境内外承 借或担保，政府负有直接或间接偿还责任的债务。 地方政府债务形式多样，按照h a n ap o l a c k o v a 的风险矩阵，政府债务具体可 分为四种类型：第一种是直接显性债务，指特定法律或合同确定的政府债务，如 国债、政府外债、政府拖欠的法定支出。第二种是直接隐性债务，指政府职能隐 含应由政府承担的而又有支付缺口的债务，如社会保险基金缺口、粮食企业挂帐 等。第三种指或有显性债务，指某一事件触发产生，按照法律或合同确定的政府 的债务，如政府担保的债务，公共部门债务。第四种指或有隐性债务，指不具有 法律或合同意义，但迫于公众压力，政府为了维护稳定而承担的债务，如地方金 融机构的不良资产、地方国有企业亏损和重点工程债务等。 在2 0 世纪3 0 年代以前，经济学家们一般是反对国家干预，主张政府无为而 治。那时的古典经济学派基本上否定政府借债的作用，对发行债券持反对意见， 认为举债会扩大政府不平衡预算行为，引发不负责任的政府行为。2 0 世纪3 0 年代 的经济大衰退成为政府债务理论发展史上的重大转折点，为了解决高失业、价格 上涨和经济停滞，凯恩斯提出了通过政府发行公债，创造需求，以刺激经济，从 而增加就业、抑制价格上涨和推动经济发展的公债竞争理论，也称“凯恩斯革命” 凯恩斯等人认为公债是无害而有益的，就内债而言，政府的资产和负债可以相互 抵消，只要公债经济增长率大于负债率，公债可以不断增加。布坎南认为，政府 借款的原因，就是为政府开支筹集资金，政府借款或发行债券就是政府筹资的一 种表现形式。但无论是凯恩斯还是布坎南，他们所说的政府负债，主要是具有偿 。刘星、岳中志、刘谊等：地方政府债务风险预警机制研究 ，北京：经济管理出版社，2 0 0 5 年，第5 页 o 刘星、岳中志、刘谊等：地方政府债务风险预警机制研究 ，北京：经济管理出版社，2 0 0 5 年，第7 页 o 刘尚希：财政风险：一个分析框架 ，经济研究 2 0 0 3 年第5 期，第2 3 - - 2 4 页 4 乡镇债务的现状、成因和对簧谨于江苏a 市乡镇债务情况的调查与分析 一 还能力的，或者通过某种形式与途径偿还债务和中央政府或是联邦政府中州级政 府的负债，而对于更低级次的政府债务问题没有涉及。可见，他们认为政府有负 债的合理性，但不能无限制地扩大负债，必须能有效地控制政府债务。但从2 0 世 纪7 0 年代后，伴随西方经济中出现的“滞胀一现象，又出现了自由经济模式的回 归，在公债有益还是有害这一问题上，持公债有负担观点的人认为，公债既有利 也有弊，公债对当代人不是负担，但转移给了后代人；公债应用于生产性支出， 公债与私债、外债基本相同等2 0 世纪8 0 年代，约瑟夫斯蒂格利茨教授针对 美国高额财政赤字和贸易赤字( 所谓“双赤字一) 同时出现的现象，提出了不同于 传统理论的分析，他注重以政府债务资金的不同用途去分析政府债务的负担问题。 这一时期的西方政府债务理论，不仅提出了政府“隐性债务刀的概念，同时还将 财务管理的理论运用到政府债务管理上来，注重政府债务与资产的对应关系。2 0 世纪9 0 年代的政府债务理论，从资产负债管理的角度出发，强调政府资产和债务 的冲抵，并注意由此产生的净债务变化及其产生的相关效应。 中国政府债务理论是在社会主义国家向社会公众借债的实践中逐步发展起来 的。早在建国初期，我们就已注意举借债务，但多用于经济建设或国防，对政府 债务的理论研究范围也较窄，举债有害论占主导地位。在改革初期，理论界对政 府债务问题的讨论主要表现在债务对国民经济的调节作用上：一是货币效应，即 政府债务可以调控流通中的货币量。二是财政平衡效应，即政府债务收入可以弥 补财政赤字。三是分配效应，即政府债务是提前对未来的国民收入进行分配，在 对国民收入分配既定的格局和资源稀缺的情况下，通过政府借债再次在社会各个 利益主体间进行分配，达到优化资源配置的效果。四是投资效应，即政府债务资 金使用在生产性领域，通过集中闲散的资金将资金更好地利用，改善以后年度的 经济状况进入9 0 年代后，在不断引进西方政府债务理论的基础上，我国经济理 论界对政府债务理论的探讨进入更深的层次，这一时期对政府债务的讲座主要包 括政府债务的负担、数量界限、政府债务与财政赤字即货币发行的关系等问题， 并出现了关于财政危机的争论。o ( 三) 学界对乡镇债务问题的研究 就目前笔者所接触到的有关乡镇债务方面的著作、论文，其观点可归纳综述 。林国庆：我国地方政府举债行为的政治经济学分析，财政研究 2 0 0 3 年第5 期，第1 9 页 o 刘星、岳中志、刘谊等：地方政府债务风险预警机制研究) ，北京：经济管理出版社，2 0 0 5 年，第5 6 页 s 乡镇债务的现状、成因和对策崔于江苏a 市乡镇债务情况的调查与分析一 如下： 关于乡镇债务的定义 福建省农村研究会课题组对乡镇债务的界定是：乡镇债务是乡镇政府作为债务 人依法履行还债的义务。王祥军认为：乡镇债务是指由某个特定事件引发的乡级债 务，乡级债务包括乡镇政府和乡镇集体经济组织( 不含乡镇供销社和农村信用社) 所欠的债务牛竹梅参照财政部会计准则和民法通则第8 4 条的规定，从会计学与法 律学的角度科学界定了我国乡村债务的内涵：乡村债务，是指乡村中一方当事人 负有在将来某个时间向另一方当事人支付现金( 包括存款) 或商品、劳务的义务， 就本质而言，乡村债务既是一种经济行为或经济关系，也是一种法律行为或法律 关系，这种行为或关系具有相对性、强制性和有偿性特征。关于乡村债务的外延， 牛竹梅认为，乡村债务应包括乡村范围内( 即介于城市之间由多层次的集镇、村 庄及其所管辖的区域组合而成的空间系统内) 所发生的一切债务，是乡村范围内 的乡镇政府、乡村经济组织( 包括集体经济、个体经济、私营经济、联合经济、 股份制经济等各种经济类型的乡、村两级经济组织，家庭经济也包括在内) 之间以 及其与国家、金融机构、国有企业等单位在发生经济关系的过程中所形成的债务 的总和。朱钢i 谭秋成、张军认为，乡镇债务指乡镇政府与其他经济组织、个人、 社会团体以及政府之间发生的债务，农户、个体经济、私营经济、联合经济、股 份制经济等组织之间产生的债务则不属于讨论的范畴。 关于乡镇债务的形成原因 第一种观点认为，我国现行财政体制缺陷造成乡镇财政困难是乡镇债务产生 的重要原因。 赵阳( 2 0 0 1 、2 0 0 3 ) 以及赵阳和周飞舟( 2 0 0 0 ) 认为，1 9 9 4 年的分税制改革 不完善是造成县乡财政困难的重要原因。其一，分税制本身不合理，没有中央和 地方事权和财权的划分关系；其二，分税制对中央和省的财税关系作了规定，对 省以下各级财税关系却没有明确的规定，使得县乡政府的财权与事权事实上不平 衡。为此，必须从实际出发调整基层政府的事权和财权，尽快完善分税制。 陈锡文、韩俊( 2 0 0 2 ) 、赵阳( 2 0 0 2 、2 0 0 3 ) 、宋立、刘树杰( 2 0 0 5 ) 认为， 由于我国的体制存在缺陷，会出现收入上移效应和支出下移效应收入上移使得 县乡财政成为层层集中财力的对象，导致乡镇财政成为最弱的一级财政。支出下 移使得上级财政负担的财政支出全部或部分下放给地方政府，使县乡财政支出不 6 乡镇债务的现状、成因和对策基于江苏a 市乡镇债务情况的调查与分析一 断加大，加剧了地方财政困难。要解决这个问题，就必须彻底理顺财政体制，把 基层政府应当承担的各项公共服务开支纳入规范的财政预算体系，建立规范的财 政转移支付制度。 王绍光和王有强( 2 0 0 1 ) 从建立现代财政制度的角度对问题进行了分析。他 们通过实证分析政府行为和财政收支的关系得出结论：不按照公共财政的要求建 立现代财政制度，就必然会出现地方财力不足、财政结构不合理和预决算管理不 善的问题。农村税费改革要成功，必须对整个中国公共财政制度做以下三方面的 变革：打破城乡财政二元结构、大力挖掘所得税的潜力和全面进行预算改革。 贾康和白景明( 2 0 0 2 ) 认为，我国政府的管理体制层级划分太多降低了分税 制的效率，造成县乡财政困难。政府的层级划分太多势必会增加各级政府分税的 难度，不得不增加共享税的比重，这就会使得各层次财源不对称，导致财力分配 紊乱、低效，再加上支出下移，县乡财政就会越来越紧张。因此，他们建议可以 考虑改革我国的政府层级，把地市级和乡分别改为省和县的派出机构，在此基础 上对事权和财权进行划分，这样有利于理顺税收分配关系，增加县乡财力。 刘凤伟( 2 0 0 6 ) 认为，由于没有从根本上解决政府间财权、事权关系界定不 清晰这一问题，财政转移支付的作用大受限制，财政转移支付并没有达到消除政 府间财力纵向和横向不平衡的目标困扰我国财政转移支付发挥作用的根本原因： 一是大规模的预算外资金游离于预算管理之外，可用于转移支付的资金规模有限； 二是政府间事权关系的模糊和重叠，财政转移支付缺乏依据。完善我国财政转移 支付制度，首先要逐步把预算外资金纳入预算管理范围内，建立统一的财政预算。 其次是合理划分中央与地方政府的事权范围，推进转移支付制度的法制化。 周业安( 2 1 ) 、赵树凯( 2 0 0 4 ) 、陈永正、陈家济( 2 0 0 4 ) 、国家发改委宏观 经济院课题组( 2 0 0 5 ) 认为乡镇债务从根本上来说是由体制造成的 第二种观点认为，乡镇债务与政府运行机制不合理、机构改革不彻底造成县 乡财政支出刚性增长有直接关系 傅光明( 2 0 0 2 ) 从政府运行成本的角度分析了政府机构膨胀、开支刚性增长 的原因。对政府来讲，由于存在着官员个人对公共品的偏好以及政府机构的预算 规模最大化偏好，根据公共选择理论，这就势必导致政府规模越来越大，从而运 行成本越来越高。降低政府运行成本的根本途径是行政职能市场化，在公共服务 领域引入竞争机制。即根据市场经济的要求，确定政府的行政职能，从而减轻政 7 乡镇债务的现状，成因和对策基于江苏a 市乡镇债务情况的调查与分析一 府负担，缩小政府规模，精简政府机构。 朱钢( 2 0 0 2 ) 把公共产品和服务的需求分为居民的有效需求与政治领导人、 政府的需求他认为在得不到有效监督的情况下，许多地方政府官僚的需求大于 居民的需求，导致财政缺口不适当地扩大。财政缺口可分为两部分，一方面是因 政府正常收入不能满足农村居民对基本公共服务的有效需求而产生的合理性缺 口；另一方面是因过度供给产生的缺口、政府收入被用于非公共产品和服务的支 出产生的缺口以及政府为获取更多的财政资源而人为夸大产生的缺口等不合理性 缺口，并且后者的规模很大。 韩俊( 2 0 0 3 ) 、叶兴庆( 2 0 0 3 ) 指出，县乡机构膨胀，财政供养人员过多，是 财政支出刚性增长的直接原因。乡镇机构改革把减缩人员留在部门所属的事业单 位，以及要求上下对口设置机构等都会使得乡镇开支难以真正精简。所以，乡镇 机构改革的重点应当放在事业单位上，同时，继续精简机构、撤并乡镇，对一些 职能弱化、重叠设置的部门和机构进行撤并。 第三种观点认为，乡镇债务是由经济发展水平低、财政困难、干部任免制度 不合理等多种因素造成的。 丁德章( 2 0 0 2 ) 、王敬尧( 2 0 0 4 ) 、周飞舟( 2 0 0 4 ) 、赵现波( 2 0 0 4 ) 赵梦涵( 2 0 0 4 ) 、 国家发改委宏观经济院课题组( 2 0 0 5 ) 认为，乡镇债务是由于乡镇经济发展水平 低、乡镇机构臃肿、财政供养人口失控、乡镇财务管理混乱等多种因素综合导致的。 徐勇( 2 0 0 0 ) 、邓大才( 2 0 0 0 ) 、姜安荣( 2 0 0 1 ) 、贺雪峰( 2 0 0 1 ) 、项继权( 2 0 0 2 ) 谢子平、宋洪远( 2 0 0 5 ) 认为，乡镇债务是乡镇公共支出职责增大的结果，而支出职责 的增大又与乡镇机构膨胀、财政税收管理、分配制度以及干部考核任免等制度有关。 叶兴庆( 2 0 0 3 ) 、徐增阳、任宝玉( 2 0 0 3 ) 等人的研究认为，乡村债务产生的 原因有以下几种：一是财政越位；二是财政支出中行政管理费居高不下；三是财 政资金管理混乱，缺乏监督，效率低下；四是赤字财政，举债搞建设；五是举债 完成税费上交任务 郑明怀( 2 0 0 6 ) 从政治学角度分析乡镇债务主要是由五个因素导致：一是压 力型体制下的政绩考核机制和升迁机制；二是畸形的乡镇财政体制；三是失衡的 乡镇组织权力结构；四是“条块 关系中乡镇政府的弱势地位；五是支出膨胀带 来的财政压力。 第四种观点认为，乡镇债务主要是乡镇政府大量投资高风险项目导致的，而 3 乡镇债务的现状、成因和对策基于江苏a 市乡镇债务情况的调查与分析一 这种冒险的投机动机源于乡镇政府迎合上级政府的财政考核。 关于乡镇债务的来源 叶兴庆( 2 0 0 3 ) 、徐增阳、任宝玉( 2 0 0 3 ) 等人认为主要有三种：一是银行、 信用社和农村合作基金会等金融机构；二是乡镇企业等单位和组织；三是个体工 商户或私人这些债务有的是以政府名义借的，有的是以乡镇干部职工个人名义 借的，其中相当部分是高利贷。 关于是否允许地方政府拥有规范的负债权利 贾康( 2 0 0 2 ) 、杨帆( 2 0 0 2 ) 认为，地方发行公债已经成为既定的事实，应该 顺应其发展及时解冻地方公债。他们的依据是，尽管i ：预算法第二十八条明确 规定地方政府不许发债，但地方通过各种变通的形式，实际上已在负债运转。 2 1 世纪经济报道社论( 2 0 0 2 ) 认为，尽管地方债变相存在，但是公债的发行 权仍然不宜下放。他们的理由是，地方债不同于企业债，发展地方债券市场与中 国财政监督体制不相适应，与其在给予地方政府发债权的问题上动脑筋，不如切 切实实地致力于完善中央与地方之间的转移支付制度。 郭琳、樊丽明( 2 0 0 1 ) 认为，在单一制政体的国家中，地方财政会逆向对上 级财政转嫁债务风险，这是下放地方发债权中央政府心存的最大顾虑。中央政府 担心一旦下放发债权，国家信用能够承担多大的冲击，会不会导致国家信用危机， 所以在中央政府看来既便地方财政拥有发债的优势，但是顾及单一国家信用体系 下所承担的连带偿还责任，中央还是不会轻易下放权力的。 宋洪远、谢子平、张海阳( 2 0 0 5 ) 认为，适度的赤字和债务政策是政府调节 经济运行、促进经济发展的一个必要手段，关键问题不是不能举债，而是债务必 须保持适度规模。，日前的主要问题是债务规模过大，导致债务风险不断加六：。债 务依存度太高，表明乡级财政和村级财务的运转越来越依赖负债筹措资金。偿债 率和债务率过重，则表明财政的偿还压力太大，影响正常的公共支出活动 关于乡镇债务的防范和化解 赵阳( 2 0 0 2 ) 认为，应借农村税费改革之际，出台可操作性的措施，对农村 债务进行重组，对农村债权加强清理。同时，乡村债务问题又与银行或非银行信 用体系的改革相关，还要实施有关的配套改革共同解决 叶兴庆( 2 0 0 3 ) 认为，要想在这个问题上取得突破性进展，必须采取综合性 措施。首先，要明确乡政府及其下属机构、村委会没有资格举债，以此刹住债务 9 乡镇债务的现状、成因和对策基于江苏a 市乡镇债务情况的调查与分析 一 增长的势头其次，债权债务能相互抵冲的尽量抵冲；以高利贷形式借贷的，依 法削减高利贷。再次，盘活集体存量资产。最后，还要考虑由中央和省级拨一部 分专款用于消化乡村债务。 钟甫宁( 2 0 0 3 ) 认为，偿还债务，关键是要分清责任，完全由转移支付来解 决会存在道德风险问题。 朱钢( 2 0 0 2 ) 认为，应对目前的乡镇债务进行认真甄别，乡镇债务中既有许 多过去投资公共品形成的欠债，也有许多投资非公共品以及腐败形成的欠债。转 移支付应安捧一部分资金弥补原来投资公共品形成的乡村债务，其他的则不应由 转移支付来解决。 阎坤( 2 0 0 6 ) 认为，基层财政债务是财政压力运行的产物，而且日益成为整 个基层财政运行过程中的一根软肋，基层财政负债问题可以从存量和增量两个方 面寻求解决 温铁军( 2 0 0 5 ) 认为，乡村公共负债的主要来源大致可归为3 个方面：其一 是上级下达的没有配套经费、或者没有足够经费的“硬任务 ，其二是政府宏观政 策的历次改变在基层造成的损失，其三是乡村组织自身搿不正之风形成的债务。 解决乡村公共负债的基本原则应该是“谁的孩子谁抱走一，亦即哪个方面造成的债 务由哪个方面承担责任，这是市场经济的起码原则。 刘星、岳中志、刘谊( 2 0 0 5 ) 认为，地方政府的债务风险实际上就是地方财 政风险，建立地方政府债务风险预警体系是防范政府债务风险、避免政府债务危 机爆发的重要环节。 关于拓展地方财源的方式 。黄佩华、罗伊巴尔等国际专家与大量国内相关文献都建议应赋予地方税收立 法权，允许地方政府在设立地方税与收取使用费方面拥有更大的自主权。地方政 府可以掌握的税种应该主要包括财产税、个人所得税等不会引起财源分配发生变 化的税收。 王雍君等学者则认为中国目前还不具备赋予地方税收立法权的基本条件，因 为在现阶段赋予地方税收立法权容易造成地方政府出于地方保护、局部利益考虑 对税收立法权的滥用，同时缩减中央政府实施宏观调控所需要的政策手段的选择 范围，应该通过建立一个强有力而高效的转移支付体制来解决地方的财政困难。 贾康建议考虑赋予各级地方政府“一级举债权一，作为地方政府融资、解决财 1 0 乡镇债务的现状、成因和对策差于江苏a 市乡镇债务情况的调查与分析一 政困难的途径，因为实际上自我国政府采取扩张性财政政策以来，中央政府发行 的国债已有不少转借给地方政府来使用。当然在中国市场发育不充分、信用关系 还不规范的情况下，允许地方政府发债必须接受必要的约束。 王绍光( 2 0 0 6 ) 认为，希望乡级、县级、市级、甚至省级出现完全独立的“一 级政权、一级财权、一级事权”不仅是不现实的，而且是危险的。在实践中，大 多数国家是不会让基层政府的财权与事权基本对等，财政收入往往集中在上级政 府尤其是中央政府手中，中外比较给我们的启示是，解决县乡两级财政危机的出 路也许不在于进一步下放财政收入权，而在于进一步将财政支出责任上移，并加 大转移支付以缩小横向与纵向的不平等。 ( 四) 需要进一步研究的问题及方法 对乡镇债务问题，目前学界已作了比较全面系统的研究，乡镇债务风险也引 起了各级政府的重视，并采取了不少化解债务的措施和办法。但从近年来乡镇债 务变化的实际情况看，一个严峻的事实即，旧的债务难化解，新债还在不断增加， 债务规模仍然呈快速增长态势。本文认为，这是一个值得十分重视和关注的现象， 因为目前乡镇债务膨胀已不是个别乡镇的表现，而是面上的共性问题，不仅经济 基础薄弱、财政困难的乡镇债务在增加，经济基础较好、财政实力较强的乡镇债 务也在快速增加为什么近年来乡镇债务增加较多，哪些属于旧的不合理体制、 制度因素的延续，哪些是新的历史背景下产生的增加举债压力的因素，本文拟采 用实证分析的方法，通过对江苏a 市1 3 8 个乡镇债务情况的具体分析，来摸清导 致近年来乡镇债务上升的主要原因，寻求解决乡镇债务问题的治本之策。 乡镇债务的现状、成因和对策基于江苏a 市乡镇债务情况的调查与分析 二、江苏a 市乡镇债务的基本现状和特点 ( 一) 负债规模大 江苏a 市位于苏北，乡镇多以农业为主。截至2 0 0 5 年底，a 市乡镇债务余额 达4 0 9 亿元，平均每个乡镇债务2 9 6 4 万元，按乡镇人口计算的人均乡镇债务6 7 9 元。债务涉及面广，所有的乡镇都有负债，其中乡镇债务在5 0 0 万元以上的1 2 0 个，占乡镇总数的8 7 ：1 0 0 0 万元以上的乡镇8 0 个，占5 8 ；2 0 0 0 万元以上的 乡镇5 1 个，占3 7 ，最多的乡镇累计债务高达2 0 8 亿元，约为该乡镇2 0 0 5 年可 用财力的9 倍。此外，村级债务规模也较大，截止2 0 0 5 年底，全市村级累计债务 约1 1 亿元，平均每个村负债近5 0 万元。再以一些相对指标来分析判断乡镇债务 规模的风险大小，一是债务负担率，反映一个地方总体经济发展水平对债务的承 受能力。2 0 0 5 年，a 市乡镇的债务余额占g d p 的比重为5 8 5 ，其中高的乡镇达 到1 0 3 4 。二是债务依存度，指财政支出( 广义) 对债务的依赖程度，依存度越 高，财政越脆弱，一般认为，政府的债务依存度不得高于2 0 乡护2 0 0 5 年，a 市 乡镇平均债务依存度为3 2 3 2 ，最高的一个乡镇甚至达到4 1 ，说明乡镇财政对 债务的依赖性相当强。 ( 二) 债务构成复杂 债务关系呈现出复杂化、分散化的特点。从图1 中可以看出，乡镇举债的用 途较多，其中用于兴办企业、工业园区、公共设施及社会公益事业项目的债务资 金数额最大，占到总债务数的8 0 5 。其中，排第一位的是工业园区建设负债1 6 4 亿元，占到4 0 1 。近年来，为了招商引资、发展地方经济，各乡镇都加大了园区、 开发区建设力度，园区基础设施以及标准化厂房建设、支付土地补偿款等使乡镇 债务迅速上升，成为构成乡镇负债的主要部分。其次是兴建公共设施及社会公益 事业项目负债8 3 亿元，占2 0 3 。当前国家对农村基础设施建设的投入项目，几 乎都要求地方配套资金，而地方财力往往呈倒金字塔形，越往基层越困难，乡镇 根本无力配套资金，但对于这些基础设施项目放弃又可惜，只得举债搞配套，最 典型的就是农村道路建设，省交通厅按每公里1 5 万元标准补助，而乡镇公路实际 造价在2 5 万_ 元，公里，每公里差额1 0 万元的部分需乡镇自己配套，各地为了筹集 。陈东平、蒋晓亮：乡镇财政困难现状及成因分析 ，农村经济) 2 0 0 6 年第9 期，第6 2 页 1 2 乡镇债务的现状、成因和对策基于江苏a 市乡镇债务情况的调查与分析 一 资金完成配套任务，形成了大量债务。第三是兴办企业负债8 2 亿元，占2 0 1 。 第四是兴办农业项目负债1 4 亿元，占3 4 。其他负债6 6 亿元，占1 6 1 。 再从乡镇债务来源构成看，上级财政借款、金融机构借款、向个人借款、欠 工程款成为乡镇债务的主要来源。其中，金融机构借款比重高达5 7 2 ，其次是向 上级财政借款，占2 0 2 ，再次是工程款，占9 4 。上述三项债务合计占到乡镇 债务总额的8 6 8 。从近年来乡镇借债的途径看，一是向上级财政借钱周转。乡镇 政府以各种名义向上级财政打报告要求超调资金，这些补助上级政府通过“与下 级往来 反映，以江苏a 市为例，截至2 0 0 5 年末，乡镇超调上级财政的资金就达 1 0 3 亿元。二是向金融机构借款。农业银行和农村信用合作社是农村基层政府或 者组织的重要资金供给者。三是向个人借款。这些借款一般具有小额、多笔、高 利、短期的特点，其借贷利率一般都在1 5 以上，有的甚至高达2 0 3 0 ，主 要用于维持政府运转，有时也用来充当税款，完成收入任务。向个人借款的主要 原因是金融部门对政府的还款意愿和能力不信任，乡镇政府向金融机构借款越来 越难，只得将目光转向个人。四是向企业借。与企业协商多交税款，目的是为了 完成税收任务。五是拖欠。由于缺少可用资金，有些乡镇政府吃饭欠饭馆钱，开会 欠宾馆钱，开车欠加油站的油钱，可以说是“能欠则欠”、“无所不欠”，其中最严 重的就是欠工程队的钱，无论是修路架桥、盖楼建校，还是搞农田水利，几乎每个公 共建设项目都有工程队的垫款，这些欠款占到建设款的2 0 到8 0 不等。 图1a 市乡镇负债的用途结构 。宋洪远：乡村债务的规模、结构、风险及效应分析，h t t p ：w w w z g x c f x c o r n ，2 0 0 7 年3 月1 3 日。 1 3 乡镇债务的现状、成因和对策基于江苏a 市乡镇债务情况的调查与分析 二 ( 三) 债务呈逐年上升趋势 近年来，a 市乡镇债务增长速度较快。2 0 0 5 年a 市乡镇债务总额4 0 9 亿元， 比2 0 0 1 年初增加了1 7 9 7 亿元，平均每年增加4 5 8 亿元，增长2 5 5 2 ，比财政收 入平均增幅2 4 2 高1 3 2 个百分点，比乡镇可用财力平均增幅1 2 4 高1 3 1 2 个百 分点。按每个乡镇计算，平均每年新增债务3 2 6 万元。增量债务中，以隐性债务 居多，表现为欠发工资、欠付工程款等。从总体看，各地乡镇债务都呈上升态势， 但从乡镇债务的地区分布来看，经济基础较好、发展相对较快的县区，其乡镇债 务相对较重、上升较快( 见表1 ) 表1 _ a 市2 0 0 5 年分地区乡镇债务情况分析表 单位：万元 乡镇财政在全市的在全市的 县别乡镇债务总额 总收入排位排位 b 县 6 1 8 2 6l6 7 7 8 9 3 c 县 4 9 8 5 627 8 2 7 11 d 县 4 4 4 7 337 1 7 5 12 e 县 3 7 3 2 0 44 9 1 3 0 4 f 县3 6 8 5 654 8 1 5 85 g 县 3 1