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外来务工人员社会保体系研究 摘要 本文从社会保障“有保无类”的角度分析社会保障制度 是对人权的保障。在以人为本的思想下，中国人的权利意识 和权益观念得到彰显和强化，外来务工人员理所当然应该享 有社会保障制度的庇护。介绍了外来务工人员产生、由来、 特征分类以及就业和社会保障现状。从思想认识、法律规章、 制度设计、管理模式、运行机制等方面分析当前外来务工人 员社会保障制度缺失的主要原因。 为外来务工人员制定社会保障制度是解决“三农问题”；全面 建设小康社会；实现社会公平、维护城市社会稳定；提高我国城 市化水平；社会保障制度改革的长期目标；我国社会结构转型； 兼顾公平与效率；城市社会保障体系改革；深化农村改革；稳定 社会的需要。 阐述并比较评价了当前各地有关外来务工人员的政策，在此 基础上提出了与当前经济发展水平适应，元目标、多元步骤， 分类别、分地区、分层次实施的外来务工人员社会保障管理模式 的构想。提出了外来务工人员社会保障体系配套措施，具体包括： 各级政府的全局意识、建立外来务工人员基金筹集机制、建立外 来务工人员工会组织、完善外来务工人员社会保障的异地转移机 制、积极消除城乡二元结构以保护外来务工人员、健全完善整个 社会保障体系、建立统一的劳动力市场、把外来务工人员对基础 设施的需求纳入城市建设规划、实行一体化管理和网络化服务的 保障制度、广开财源扩大资金来源。 关键词：外来务工人员，社会保障，制度设计，配套措施 o nt h es o c i a ls e c u r l t ys y s t e mo fo u t s l d e p e a s a n tw o r k e r a b s t r a c t a na c c o u n to ft h a tt h es o c i a l s e c u r i t yi s t h e s u p p o r tf o rh u m a nr i g h tf r o mt h e a n g l eo f t h et h o u g h t f o ra 1 1 ，i nt h el i g h to f t h e t h o u g h to f p e o p l e - o r i e n t e d c h i n e s e a r es t r e n g t h e n i n gt h e i rt h o u g h t s o f v i n d i c a t i n gr i g h t s t h eo u t s i d ep e a s a n tw o r k e rs h o u l db ep r o t e c t e db ys o c i a ls e c u r i t ys y s t e m t h i s p a p e ri n t r o d u c e st h ep r o d u c e ，o r i g i n ，c h a r a c t e r , c l a s s ，o b t a i n i n ge m p l o y m e n ta n d s o c i a ls e c u r i t ya c t u a l i t y i ta n a l y s i st h em a i nc a u s e so ft h el a c ko f c u r r e n t l yo u t s i d e p e a s a n tw o r k e rs o c i a ls e c u r i t ys y s t e m e s t a b l i s h i n g s o c i a l s e c u r i t ys y s t e m f o ro u t s i d e p e a s a n t w o r k e rh a s g r e a t s i g n i f i c a n c ei nm a n ya s p e c t s ，s e t t l i n gt h r e e a g r op r o b l e m ，b u i l d i n gw h o l l ya f f l u e n t s o c i e t y , r e a l i z i n g s o c i a l j u s t i c e ，m a i n t a i n i n gc i t y s o c i a l s t a b i l i t y ，a d v a n c i n g u r b a n i z a t i o nl e v e l ，r e a l i z i n gt h el o n gt e r mg o a lo fs o c i a ls e c u r i t yr e f o r m ，c h a n g i n g s o c i a l s t r u c t u r e ，g i v i n ga t t e n t i o nt of a i r - e f f i c i e n c y , r e f o r m i n gu r b a ns o c i a ls e c u r i t y r e f o r m ，d e e p e n i n gv i l l a g er e f o r m ，s t a b l i n gs o c i a ln e e d i n t r o d u c i n g ，c o m p a r i n g ，a n da p p r a i s i n gt h ee x i s t i n gp o l i c i e so f v a r i o u sp a r t so f t h e c o u n t r y , t h e nb r i n g i n gf o r w a r dt h ec o n c e i v ea b o u ts o c i a ls e c u r i t yp a t t e r ni nd i n ew i t h e c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，f r o mt h ep o i n to fv i e wo fo n e o b j e c t i v ea n dag o o dm a n y s t e p s ，o i lr a n k ，a r e a ，a r r a n g e m e n t l o d g i n gt h es u p p o r t i n gm e a s u r e sa b o u tt h es o c i a l s e c u r i t ys y s t e mo ft h eo u t s i d ep e a s a n tw o r k e r ，i n c l u d i n g ：t h eo v e r a l ls i t u a t i o no f a l l l e v e l so fg o v e r n m e n t ，s e t t i n gu pm o n e ym o b i l i z a t i o n s y s t e mo fo u t s i d ep e a s a n t w o r k e r ，e s t a b l i s h i n g t h eu n i o n o r g a n i z a t i o nf o ro u t s i d ep e a s a n tw o r k e r ，c o n s u m m a t i n g s t r a n g el a n d t r a n s f e r s y s t e mf o ro u t s i d ep e a s a n tw o r k e r ，r e l i e v i n gu r b a n - r u r a ls t r u c t t ；r e p o s i t i v e l y , p e r f e c t i n g a n d b e t t e r i n g t h ew h o l es o c i a l s e c u r i t ys y s t e m ，f o u n d i n g c o n s o l i d a t el a b o rm a r k e t ，i n c l u d i n gt h ei n f r a s t r u c t u r en e e do fo u t s i d ep e a s a n tw o r k e r i nt h eu r b a np l a n n i n gi fb u i l d i n g ，c a r r y i n go u ta l l i n 。o n em a n a g e m e n ta n dl a t t i c i n g s e r v i c es y s t e m ，o p e n i n ga g r e a t s o u r c eo f w e a l t h k e yw o r d s ：o u t s i d e p e a s a n tw o r k e r ，s o c i a l s e c u r i t y , s y s t e md e s i g n i n g ， s u p p o r t i n gm e a s u r e s 学位论文原创性声明 y 7 4 h 4 2 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导f ，独立进 行研究工作所取得的研究成果。除文中已经加以标注引用的内容外，本 论文不包含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获 得浙江工业大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的 研究作出莺要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承 担本声明的法律责任。 作者签名：事移碍事率日期：切卢年幢月，夕日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同 意学校保留并向国家有关部f 。 或机构送交论文的复印件和电子版，允许 论文被查阅和借阅。本人授权浙江工业大学可以将本学位论文的全部或 部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制 手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在f i 解密后适用本授权书。 2 、= 1 i 保密哦 ( 请在以上相应方框内打“4 ”) 作者签名： 导师签名： 臼期即弘年f 月夕同 日w l p 月沙日 外来务工人员社会保障体系研究 一、外来务工人员社会保障问题背景 1 1 选题背景及意义 二十几年的改革开放。中国经济实现了飞跃性的发展，邓小平同志设计 的“三步走”计划我们已经成功走过了前两步。2 0 0 3 年，中国人均国民生产 总值首次突破千美元大关，中国经济进入真f 的转型期。持续的高经济增 长来自于市场化取向的制度变革及其所导致的资源配置和激励改进。无可争 议的是，铸就如此成就的最大功臣是中国无与伦比的廉价劳动力和几乎取之 不尽的劳动力储备。这一点不但促进了国内企业的飞速发展，同时也吸引了 国际大型企业集团的注意力，世界前五百强企业绝大多数已经在中国设立基 地。建立了生产厂家，分销渠道。2 0 0 2 年，中国吸收国外直接投资超过五百 亿美元。超过美国列世界第一。这一切的一切都离不开中国丰富的劳动力资 源它促成中国能成为世界的“制造工厂”。而这一丰富的劳动力资源的主要 组成部分就是中国数以亿计的进城务工的农民。据劳动和社会保障部在2 0 0 4 年春节期闯进行的部分大中城市企业招用农民工需求调查报告，对2 4 个 城市的2 6 5 9 家企业所作的调查表明，外来工占企业员工总数的5 9 8 。此次 调查涉及企业的平均规模为6 1 2 人，平均每个企业用外地员工3 6 6 人。这些 数据充分说明了进城务工的农民正在支撑着中国经济的迅速增长。【i l 但是渐 进式改革所带来的矛盾也开始凸显。一方面，政府不得不开始为城市国有部 门支付重组成本，包括社会保障成本；另一方面，在城市化，：r 始加速、人1 ：2 1 流动不断增加的背景下，户籍制度改革仍然无法取得根本性突破。外来务工 人员的社会保障问题也逐渐被政府及理论界所重视。 作为城镇新的就业群体，外来务工人员为城市建设和经济发展做出了更 大的贡献。除了基本的工资收入外，他们理应享受经济发展的果实，得到社 会更大的保障。我国“外来务工人员”是个身份概念，是计划经济时期城乡 二元社会结构的遗留物。伴随身份差别的待遇差别、社会福利差别、社会活 动权利差别使得外来务工人员成为劳动力市场上的弱势群体、城市社会的“边 缘人”。近两年来，外来务工人员的基本权益状况，受到社会广泛关注。拖欠 外来务工人员社会保障体系研究 外来务工人员工资问题，由于政府总理的直接介入，得到了有效的遏制和治 理。最近，由于职业伤害造成人生悲剧的个案报道，外来务工人员的保障问 题跃入人们的视野，成为社会关注的又一个焦点。在城市，外来务工人员主 要从事为城里人不l 愿为其支付任何福利待遇，而他们自己的愿望大多很简 单：打工、挣钱。但是，当职业伤害或重大疾病降临时，他们的人生顷刻间 变成一场悲剧。随着外来务工人员数量越来越庞大，分布城市越来越广，就 业领域越来越多，从业时间越来越长，由于社会保障缺失所引发的问题也会 越来越多，越来越严重。目前，多数城市没有将外来务工人员保障纳入整体 社会保障体系之中，没有强制的规定和相应的政策；有的地方，即使个人和 单位有意愿参保缴费，实际操作程序上也存在障碍。也有刁i 少地方将外来务 工人员纳入城镇基本养老保险体系中，但是由于需要支付较高的费用，并不 被用人单位和外来务工人员所接受，“好事”变成了“坏事”。有些地方试图 建立一套适合外来务工人员的低标准保障制度。全新的制度体系和管理运作 模式，完全独立于城镇基本社会保险制度，虽然易启动易操作，但在劳动力 流动频繁且流动地域跨度大的今天，势必造成新的壁垒和流动障碍。可衔接 性差、可操作性小，损害了一部分参保人员的利益，也受到多方质疑。 1 2 当前主要研究结果 建立新的外来务工人员社会保障制度或尽快把外来务工人员纳入城镇 社会保障体系之中是维护外来务工人员合法权益的途径之一。针对外来务工 人员缺少社会保障的现状，部分学者提出了解决外来务工人员社会保障问题 的“进城”方案：一是把外来务工人员纳入城镇社会保障体制来，享受与城 镇职工完全一样的社会保障项目；二是参照城镇职工社会保障体系，建立新 的外来务工人员社会保障制度，郑功成建议对外来务工人员实行分类分层保 障，即首先建立外来务工人员的工伤保险制度；其次建立大病或疾病住院保 障机制；然后再考虑建立外来务工人员社会援助制度。李强建议，在大城市 建立“公共劳动”形式的流动人1 3 “最低生存保障”机制，保障失业的、身 无分文的外来务工人员能够通过“公共劳动”找到饭吃。李迎生提出建立面 外来务工人员社会保障体系研究 向各企业雇佣的外来务工人员和无雇主雇佣、从事个体经营或自谋职业的农 民的社会保障制度，项目有养老、医疗、失业、工作、生育、死亡、遗属、 最低生活保障等。三是把外来务工人员社会保障纳入农村社会保障体系，加 快改革和完善农村社会保障制度，最终向城乡一体化的社会保障体制过渡。 2 】 实践中，部分城市也开始初步建立外来务工人员社会保障体伟0 ，如北京 出台了农民工养老保险暂行办法，成都市也颁布了成都市非城镇户籍从 业人员综合社会保险暂行办法。拓展一条真正为外来务工人员所急、所需、 所盼的社会保障之路，是当前社会保障有关人士亟待解决的问题。1 3 1 1 3 主要研究目标 如何建立适合外来务工人员的社会保障制度? 这个问题实质上折射出一 个更深层次的问题：已有的以企业为基点的制度设计思路已经不适应新形势 的需要，应该调整到以人为基点的新的角度上来。首先，在整个制度设计中， 外来务工人员作为社会保障主体的地位应该得到确认。其次，不同保障对象 的实际情况和个性化需求的研究。第三，针对主体的不同，在基本制度下， 制定多种缴费与待遇相对应的方案，使办法具有可选择性，提高外来务工人 员的参与选择程度。这就是试图解决的问题，希望提出一些有价值的政策建 议。 1 4 相关理论 福利经济学、消费理论、凯恩斯的政府干预理论、贝弗里奇福利报告和 北欧民主社会主义福利思想等，被认为是社会保障的理论基础或福利经济制 度原理。确实，世界各国的社会保障制度或福利经济制度基本上都是遵循这 些理论，或是受这些理论部分的指导和启发而不断向前发展的。虽然各国因 国情差异而选择的福利经济制度模式会有所侧重，但不同模式的福利经济制 度都具有保障全体公民基本生活、国家为主或参与实施、减少以至力求消除 外来务工人员杜会保障体系研究 社会贫困和提高全体公民福利，并尽可能促进社会收入公平等一系列功能特 征。对于建立外来务工人员社会保障制度具有指导意义。【4 】 1 4 1 福利经济学 2 0 世纪2 0 年代盛行于英国的福利经济学，主要代表人物是a c 庇古， 他主张通过国民收入增加和国民收入再分配两种方式来增加社会福利。国民 收入增加所得的普遍福利增加，关键取决于生产要素的合理配置。尤其是劳 动力要素的合理配置：因此，必须给劳动者提供适当的劳动条件，并在劳动 者遭遇疾病、伤残、失业、年老等情况而不能通过劳动获得收入时，能得到 适当的物质帮助。通过国民收入的再分配来增加居民普遍福利，主要是采取 向收入高的富人征收累进所得税和遗产税，并向劳动者增加失业补助，向穷 人增加社会救济，以达到更加平均的收入分配结果，使整个社会群体的福利 增加。 1 4 2 消费理论 在研究消费和本期收入之间的关系时，采用的主要理论工具是由阿莱、 萨缪尔森和戴蒙德等人所创立的交叠世代模型，将人的一生分为三个阶段； 儿童、成年和老年。这样，一个人必然要把其一生的工作期问的收入分为三 个部分，其中一部分用于当期消费，一部分用于年老退休后的消费，还有一 部分用于抚养下一代。如何划分这三个部分，取决于对当前和未来消费的偏 好和选择。对于不同消费偏好的个人和群体，政府通过强制储蓄、课税等方 式，计提和积累资金，以备其未来之用。同时，对处于贫困线以下的人群提 供最低收入保护，以实现接个社会的福利目标。 1 4 3 凯思斯积极政府理论 凯恩斯的宏观经济理论强调政府和国家对经济和社会生活的积极参与， 认为国家应当承担起私人和市场无法承担的老年救济、失业保障等社会责任。 外来务工人员社会保障体系研究 国家参与的社会保障还是一种收入再分配工具，在一定的条件下能够缓解贫 困。结合英国社会福利保障大匝贝弗里奇的福利保障报告，凯恩斯主义的福 利国家理论成为建立福利工具的重要思想基础。 1 4 4 社会保障学 1 4 4 1 社会保障的一般陈述 社会保障是一个十分古老的话题。因为自古以来，就总有一部分成员需 要政府的、社会的或他人的援助才能避免生存危机，各国政府为了维护社会 稳定、缓和阶层矛盾。亦在很早以前就制定并实施通过诸如救灾、济贫等社 会政策。社会保障一词被有关国际组织及多数国家所接受，成为以政府和社 会为责任主体的福利保障制度的统称。不过，在有关社会保障方面的文献中， 对社会保障概念的界定却存在着很大的差异，社会保障概念界定的多样化， 是与各国社会保障制度的多样化相吻合的一种客观而又合理的现象。本文有 关社会保障的研究是基于我国对于社会保障的界定。【5 j 1 4 4 2 我国社会保障制度的产生 我国首次使用“社会保障”一词，并把社会保障作为一个包括多项具体 项目的总概念，是在1 9 8 6 年第六届全国人民代表大会第四次会议所通过的第 七个五年计划中。此后，在1 9 9 3 年中共十四届三中全会关于建立社会主义 市场经济若干问题的决定中，又将社会保障制度的确立作为我国社会主义 市场经济体制的基本支柱之一。经过十多年的改革实践，又借鉴了国际上的 大量经验，我国的社会保障理念逐步清晰，并形成了一个初步为大家认可的 基本定义，那就是：社会保障是指国家和社会通过立法、采取强制性手段对 国民收入进行再分配，并集中形成社会消费性共同基金，对由于年老、疾病、 伤残、失业、死亡以及其他灾难等的发生导致社会出现困难的社会成员，给 予物质性社会援助，以保证其最低生活需要或基本社会需要的一系列有组织 的措旌、制度和事业。 上述基本定义之所以被认可，是因为它的理念界定是建立在我国的现实 外来务工人员社会保障体系研究 帝8 度、综合国力和国民需求的基础上的，比较符合我国现阶段的实际可能和 现实需求。对此加以分析，这种理念界定主要包括以下五个方面的要件： ( 1 ) 社会保障必须要有健全的法律体系作支撑，法律是其实施的基础和 依据，特别是有关强制实施项目，法律更是其顺利实施的保证。 ( 2 ) 社会保障的责任主体是国家( 政府) ，国家( 政府) 代表统治阶级 的意志和全民利益，对发展社会保障事业、积极干预社会经济生活、关心人 民疾苦、为全体社会成员谋求福利等，负有义不容辞的责任。国家( 政府) 通过法律、政策、规章及相关措施，承担社会保障的组织者、引导者和管理 者的责任。 ( 3 ) 社会保障的受益者是全体社会成员，特别是当他们遇到意外遭遇， 以及暂时或永久丧失劳动能力和劳动收入时，社会保障及相关机构负有给予 物质性援助的义务。 ( 4 ) 社会保障的水平取向应是适度的，它主要是保障社会成员的最低生 活需要或基本生活需要。在社会经济不断发展的前提下，社会成员的保障水 平应当逐步提高。 ( 5 ) 社会保障是调节国民收入再分配的重要手段，通过社会保障的普遍 实施，国民收入的分配更加趋向合理、均衡，目标是最终达成国民收入的公 平分配。 6 1 由此可以得出：生存权与发展权是人权之本。社会经济权是人权的一部 分，包括生存权、受教育权、劳动权、休息权、物质帮助权、退休保障权等。 社会保障制度是对人权的保障。在以人为本的思想下，中国人的权利意识和 权益观念得到彰显和强化，遵照“有保无类”的社会保障观点，外来务工人 员应该享有社会保障制度的庇护。 鉴于建立外来务工人员社会保障制度的社会需求同益增强，各省市为了 规范市场、保护弱势群体，都逐步地在为外来务工人员争取劳动法赋予 的基本权利，其中很多地方已经着手为外来务工人员的社会保障问题寻求对 策。实践中，我国当前进入社会保障制度系统的外来务工人员的人数非常有 限，主要有以下四个途径：1 购买商业保险；2 加入农村社会养老保险；3 6 外来务工人员社会保障体系研究 被纳入城市社会养老保险；4 获得外来务工人员社会养老保险。后两者是对 一些先进省市的做法的概括；前两者就是对虽然是外来务工人员的自愿选择， 却只是在个体诉求社会化养老的时候受到现有条件限制而可能找到的出路， 不可能对外来务工人员的养老起到合适的普遍的保障功能。第一个是少数相 对富裕者的选择；第二条途径虽然是国家为农民设计的，但其发展进退两难， 操作中也存在许多违规现象。一些学者认为这一制度还没有完全具备经济可 行性，政府也不具备财政补贴能力，必须等待时机成熟方可推行。所以只有 后两者是真正意义上的为外来务工人员解决社会养老保险问题的方案。【7 j 1 5 外来务工人员群体的由来 外来务工人员进城打工高潮在上世纪九十年代形成的三个原因：首先是 政府放开计划分配生活必需品的制度。应该看到，外来务工人员的流动是从 1 9 9 2 年以后真正开始的。以前也不是没有流动，但数量较少。大家知道，凭 票证供应是在1 9 9 2 年取消的。到1 9 9 2 年底，只有西北的少数县份还没有取 消粮票。当人们不再使用粮票时，农民进城打工就可以直接用货币购买食品 和生活必需品，这是1 9 9 2 年突然出现四千多万外来务工人员进城打工的必要 条件。其次，这一现象的出现又和九十年代初期连续三年的农产品卖难有关。 因为农产品卖难导致农民收入下降，就要寻找农业外的就业机会以增加收入。 其三是乡镇企业吸纳非农就业能力大幅度下降。1 9 9 2 年以前农村并不是没有 大量出现非农就业，但与最近这十年不同的是，那时主要是在农村内部的非 农就业，即乡镇企业就业。因为，随着1 9 8 4 的卖粮难，农民自发调整产业结 构，减少了七于多万亩的粮食播种面积，种上了经济作物。农村经济的充分 活跃造成了新的就业空间，农民可以在经营、加工等领域寻找到就业机会， 这就导致乡镇企业大量兴起。所以在八十年代中期，在没有放开粮食、油料 等物资的计划分配体制的条件下，第一波的非农就业是在农村内部完成的， 平均每年数以千万计的农业劳动力转移为乡镇企业就业。相对来讲，这是一 种更为有效的、低成本的转移，既没有诸如各种部门收费或者行业准人造成 的门槛，也没有社会保障等问题。这种最低成本的农村劳动力转移，也有利 外来务工人员社会保障体系研究 于乡镇企业的低成本起步。这些就是被很多学者忽视的农村内部劳动力转移 的优点。当年国家还没有那么照搬西方制度，而是允许乡镇企业无偿占地、 税前列支支农资金和补足村社公共开支等，都是符合中国特色的好政策。 此后，乡镇企业迅速发展，但因为在原材料、产品市场等各方面与城市 有很大的竞争，引起了计划内工业部门的不满，随后政策方面的调整客观上 不利于乡镇企业的发展。特别是在1 9 8 8 年价格闯关失利，出现大抢购，乃至 于发生挤兑之后，国家采取了紧缩政策，“城里感冒，农村吃药”，紧缩政策 首当其冲影响的是乡镇企业为主的中小企业。乡镇企业得不到贷款，失去资 金支持以后，九十年代初期一度出现了不太景气的局面。可以认为，这是1 9 9 2 年前后外来务工人员大量进城打工的第三个原因。 由经济发展理论可知，经济发展必然导致工业化，也就是说，在经济发 展过程中，工业部门比熏逐渐增大，而农业部门的比重逐渐缩小。这种结构 转变的显著特征是人口流动，即：农业劳动力向非农部门转移，农村人口向 城市转移。具体来说，这个人口流动又包括了两个过程。第一个过程是农村 剩余劳动力从农村转移出去，第二个过程是迁移者在城市居住下来。大多数 国家的人口流动都同时完成了这两个过程，工业化与城镇化同步进行。但是， 我国的情形却不相同。改革以来，计划经济体制下形成的城乡分割政策逐步 弱化和松动，为农村剩余劳动力转移创造了制度条件。在城市更高收入水平 和更多就业机会的引导下，农村剩余劳动力走出农村来到城市完成了人口流 动的第一个过程。然而中国人口流动的第二个过程却存在制度约束。如严格 的户籍制度使许多转移出来的农民不能得到在城市永久居住的法律许可，子 女入托入学困难、城市社会保障制度不覆盖迁移出来的农民群体而使他们无 法抵御城市工作生活中的无保障风险等。由于制度约束，人口流动的第二个 过程受阻。大多数农民只好采取了非正式的流动方式，即要么大部分时间流 入城市从事非农业生产，农忙时回农村从事农业生产；要么在城市立足，但 不放弃农村土地，于是外来务工人员群体便产生了。【8 】 外来务工人员社会保障体系研究 1 6 外来务工人员的特征和分类 1 6 1 外来务工人员的特征 外来务工人员是指具有农村户口身份却在城镇务工的劳动者，是中国传 统户籍制度下的一种特殊身份标识，是中国工业化进程加快和传统户籍制度 严重冲突所产生的客观结果。外来务工人员兼具农民与工人身份，包括在第 二、第三产业中的劳动者，其特征是持农村户口但在城市、乡镇企业工作， 没有放弃农村土地承包经营权，但以务工所得为主要谋生手段。农业人口流 向非农产业是城市化的必然结果，而我国“外来务工人员”是个身份概念， 是计划经济时期城乡二元社会结构的遗留物。伴随身份差别的待遇差别、社 会福利差别、社会活动权利差别使得外来务工人员成为劳动力市场上的弱势 群体、城市社会的“边缘人”。所以即使户籍制度改革消除形式上的身份差别。 外来务工人员的生存条件仍然得不到本质上的改变。当前，我国每年“进城 外来务工人员一般保持在1 亿2 千万人”( 新华网，2 0 0 3 年) 左右，加上其 携带的家属，这表明外来务工人员事实上已经成为一个不容忽略的规模巨大 的特殊社会群体，并必然导致相应的社会后果与政治后果：一是这一群体作 为国家经济改革政策的直接受益者，同时也是国家经济发展尤其是城市经济 发展的直接贡献者，并在受益与贡献中提升着自己的生活水平。二是这一群 体将不可避免地对中国现行的社会保障政策与户口政策等产生巨大的冲击， 因为融入主流社会生活和希望得到相应的社会保护正在成为越来越多的外来 务工人员的共同追求。 作为一个特殊群体，外来务工人员的出现并迅速走向大规模化，是中国 经济社会持续发展进步的一个非常重要的标志，它揭示着农村劳动者从缺乏 自由的封闭状态下获得了解放，自由流动和自主择业既使农村居民的劳动就 业权与生活意愿得到了尊重，更使其收益得到大幅度提升，进而使其生活境 况不断得到改善；同时，迸城务工的农村劳动者之所以被称为外来务工人员， 则是他们在现行制度框架下不能取得与拥有城镇户口身份的劳动者平等地位 并享受相应权益的标记，它揭示着传统户籍制度及附加在这种制度之上的其 9 外来务工人员社会保障体系研究 他相关政策所具有的非公平性乃至歧视性，尽管这种非公平性是计划经济时 代典型的二元社会经济结构的一种延续，但在市场经济条件下却显得格外引 人注目。外来务工人员有别于中国传统城镇劳动者的在于农村户口，这种传 统的身份阻碍着外来务工人员真正融人城镇社会和工业劳动者群体，并被面 向城镇居民的相关制度( 主要包括社会保障制度等) 所排斥；外来务工人员 有别于中国传统农业劳动者的在于离开土地甚至居住地而在城镇从事着非农 产业，其直接后果便是在获得高于传统农业收入的同时，亦形成了与传统的、 真正的农民群体日益加深的隔阂。因此，外来务工人员事实上处于游离或边 缘状态，既非传统意义上的城镇居民，亦非传统意义上的农村居民。1 9 1 我国外来务工人员虽然长达2 0 年有增无减，但成为城镇居民，进入城镇 社会保障体系的却只有少数。这在世晃城镇化历史上都是绝无仅有的现象。 综上所述，在中国现阶段，外来务工人员队伍规模庞大、身份特殊、地位尴 尬、流动性强、未来发展的不确定性明显，是必须给予高度重视和关注的社 会群体。 1 6 2 外来务工人员的分类 根据外来务工人员所从事的职业特点及流动程度不同，可将外来务工人 员主要分为以下3 类：第一类为有雇主且职业稳定、有固定收入的外来务工 人员。此类外来务工人员绝大多数已在城市居住多年，与城市居民已无二致； 第二类为有雇主但职业不稳定、也无固定收入的外来务工人员。此类外来务 工人员一般流动性较强；第三类为无雇主的外来务工人员。 1 7 外来务工人员就业和社会保障状况 外来务工人员城市现代化建设作出了巨大的贡献，但是他们却游离在城 市和农村的边缘，褥不到基本的身份认同，长期以来被无情地拒之社会保障 的“安全网”之外。 外来务工人员社会保障体系研究 1 7 1 主要从事3 d 工作 由于没有城市户口，外来务工人员不能够进入城市的正式就业体系，他 们所从事的往往是脏、累、险( d i r t y 、d i f f i c u l t 、d a n g e r ) 、重的粗活，大多 为技术含量较低的劳动密集型工种，如泥工、力工、搬运工、街头巷尾和农 贸市场的小摊贩、收废品者等等。这些工作往往为一般的城市劳动者所不屑， 从而成为城市外来务工人员最为集中的工种。f l l j 1 7 2 相对收入低，工资被克扣、拖欠现象普遍 在能够比较的情况下，可以发现外来务工人员的工资收入一般要比城市 工人低。还有很多外来务工人员的工资报酬与城市劳动者之间不具有可比性， 因为在许多城市中，一些工作条件恶劣的工作几乎已完全由外来务工人员承 担。另外，在实行计件工资的情况下，有些外来务工人员收入似乎不算低， 但这种情况往往与外来务工人员的超对工作有关。 外来务工人员与雇主之间的劳动契约十分松散，许多企业将外来务工人 员当作“临时雇用工”看待，不与其签订正式劳动合同。即使签了合同，也 往往只是简单地强调用工单位的权利和外来务工人员的义务，许多外来务工 人员甚至不清楚合同的内容。因此，常常因为事先没有明确的要约而发生雇 佣纠纷，而一旦发生纠纷，外来务工人员的弱势地位决定了其在多数情况下 成为受损者，最为典型的就是雇主借故拖欠、拒付工资的现象。据有关部门 调查，7 2 5 的外来务工人员工资遭到不同程度的拖欠。 超时工作或加班得不到应有的报酬。外来务工人员的劳动强度高且工作 条件恶劣。我们在调查中发现，外来务工人员的工作时间远远大于国家法定 的劳动对间。大多外来务工人员没有固定的休息目，每周工作时间长达6 0 小时甚至更长。许多外来务工人员在劳动保护措施很差的环境中工作，导致 工伤或重大伤亡事故时有发生。 由于外来务工人员劳动强度普遍较大，劳动时间较长，闲暇时间少，基 本上处于一种工作、吃饭、睡眠这种原始、简单的生活状态，臼复一日地重 外来务工人员社会保障体系研究 复着从住处到工作地点再回到住处的循环过程，与一般城市居民的生活方式 相差甚远。 1 7 1 3 社会保障程度低 从失业保障方面看，城市居民在失业期间有失业补助，而外来务工人员 却没有，他们在失业期间多是靠积蓄，或向他人借钱维持生计，也有一部分 人不得不重回农村老家。从医疗方面看，很多外束务工人员卜病以后仗着年 轻、身体好、硬挺着而不去医院看病；遇到不得不看的病，绝大部分也只能 是自费，用工单位通常在不得已的情形下只垫付很少一部分费用。从住房方 面看，外来务工人员是无法享受福利分房或在政府提供补贴的情形下购买商 品房的。他们一般都合伙租住于城乡结合部的农居点，建筑工人往往住在工 地附近的工棚里。外来务工人员居住点大都拥挤不堪，采光和通风条件较差， 根本达不到有关法律和规定的要求，极易引起流行病的滋生和传播，通常是 城市的卫生死角。据劳动保障部统计的数据看，外来务工人员参保率不足 1 0 。另外，像养老保险、工伤保险，最低生活保障等就更不必提及。从某 种程度上可以说城市外来务工人员的社会保障是近乎缺失的。引 外来务工人员社会保障体系研究 二、外来务工人员社会保障缺失的原因分析 2 1 思想认识原因分析 一种观点认为政府承担的城镇居民社会保障负担已经异常沉重，对外来 务工人员的社会保障无力承受。这种单纯从经济视角来看待外来务工人员社 会保障问题的观点，显然违背了一个基本常识，即中国政府是全民政府而不 只是市民政府，城镇社会保障负担沉重并不构成不建立外来务工人员社会保 障制度的正当理由：况且，中国经济持续高速增长了2 0 年，国家财政收入更 是从1 9 9 0 年的2 9 3 7 亿元增长到2 0 0 0 年的1 3 3 8 0 亿元( 国家统计局：中国 统计摘要( 2 0 0 1 ) 第6 3 页，中国统计出版社，2 0 0 1 ) ，2 0 0 1 年又增长到1 5 7 0 0 亿元，2 0 0 2 年上半年已达8 6 0 0 多亿元( 财政部综合司提供) 。国家财力的快 速增长表明政府承受能力在增强，以财力不足作为不考虑农民与外来务工人 员的社会保障的理由越来越不充分。同时，对外来务工人员的社会保障代价 估计过高也是一个误区，虽然政府承担相应的财政责任是必要的，但主要责 任却可以通过制度设计和现实政策的引导来调动雇主和外来务工人员分担责 任的积极性，还可以动员社会资源。如工伤社会保险制度在各国均是雇主责 任，并不需要政府付出专门代价，但却是外来务工人员追切需要的一种保障 机制。 另一种观点认为：外来务工人员虽然从事工人职业，但他们仍是农民， 并还有土地，如果他们在城市里无法生活，还可以回农村去。因此，完全不 必将他们纳入城镇社会保障体系。其实，“农民”并不是一种固定不变的身份 标记，而只是一种职业。外来务工人员已逐渐从这种职业中分化出来，成为 非农职业的劳动者，他们和农村社会的“隔阂”也越来越深。因此，外来务 工人员中的绝大多数并不愿意回到农村队伍中去。另外，农村土地的生活保 障功能也在随着农村人口的增多、种地成本的不断上升、农产品的价格逐渐 下降而逐渐削弱。因此，该观点既不符合绝大多数外来务工人员的意愿及现 实选择，也不符合农村的实际情况。从理论上说，土地具有一定的社会保障 功能，但是必须得达到一定规模以上。联合国粮农组织规定的下限是人均0 8 外来务工人员社会保障体系研究 亩。这其中还有土地质量和耕作方式等问题。而在我们有的地方人均只有三 四分地，质量并不高。所以，土地是否具有完全的社会保障功能应因地而异。 表1 1 城市外来务工人员与农村农民年龄组分布对比 资料来源：转型时期的中国社会分层结构f j ” 进城务工的主要是农村人口中的青壮年劳动力。其中3 0 岁以下人口中占 外来务工人员总数的5 1 4 ，4 5 岁以下的人口占n # t - 柬务工人员总人数的 8 2 7 ，这种年龄结构带来的结果是他们向往城市生活，并不象其父辈样热 恋土地，原来就未学会或随着日益成为熟练工人而不是具备从事农业劳动的 意识和技能，从而在事实上完全丧失了对土地的依赖。据调查，大约5 0 的 外来务工人员表示想定居在目前的居住地，而只有不到1 0 的人愿意返回农 村的家乡。( 田萱：关于构建外来务工人员社会保障体系的思考人口学刊， 2 0 0 4 年第4 期) 可见，外来务工人员中的绝大多数并不愿意回到农民队伍中 去，尤其是年轻的外来务工人员更是从思想到技能均脱离农民的职业更远。 因此，那种认为外来务工人员在城市找不到工作时便可以再回到乡村的观点， 并不符合绝大多数外来务工人员的意愿及现实选择。有鉴于此，尽管并不排 除部分外来务工人员仍然会回到乡村从事传统或现代农、止，l i 产，但可以断定 外来务工人员中的绝大多数客观上已经走上了非农化、城镇化的不归之路， 并必然会因各种生活风险的客观存在和平等意识的觉醒而提出相应的社会保 障诉求。 第三种观点认为：中国政府以往并未承诺过解决农民的社会保障问题， 1 4 外来务工人员社会保障体系酬究 外来务工人员仍然是农民身份，因而同样可以不考虑。然而，现代社会保障 已不再是传统的恩赐式官办慈善事业，也不是以契约为基础，而是建立在社 会发展进步和社会公平的基础之上，是基于人们对平等、幸福、和谐生活的 追求和保障全体国民共享经济社会发展成果的正义举措。就像城市居民一样， 在1 9 5 1 年建立面向城镇劳动者的劳动保险制度前，也不存在政府事先的承诺 契约责任问题，但它却成了社会主义中国发展进步的重要标志。因此，社会 保障制度的确立在本质上并非是政府承担已有的承诺，而是在社会经济发展 进程中确保每一个国民均能够免除生存危机的必要举措，政府有义务根据国 家财务和社会发展水平来推进社会保障制度建设，却不能将社会保障视为“包 袱”，因为保障民生是政府的当然责任，也是政府赖以存在的基础。 2 2 法律规章原因分析 我国社会保险费征缴暂行条例规定养老、失业保险费的征缴范围为： 国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及 其职工。据此，用人单位只为本部门的“城镇职工”缴费是不算为过的。因 为这是有法可依的。但我们也应注意到，我国宪法第4 5 条明文规定：中 华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社 会获得物资帮助的权利。国家发展为公民享有这些权利所需要的社会保险、 社会救济和医疗卫生事业。因此，社会保障权应是全体公民的社会保障权， 而不应成为少数“市民”的专利。i j 叫 2 3 制度设计原因分析 在宏观层面上，工业化战略和户籍制度是改革前发展模式的重要组成部 分，没有户籍制度，中国的工业化战略无法实施。国家以户籍制度为手段和 用户籍提供的信息来维护社会与政治秩序以及其他目标，包括以此来确定享 受社会保障制度的人群划分，见表1 。【1 5 】 户籍制度给流动制造了许多障碍，导致了中国社会的严重分层，并制造 外来务工人员社会保障体系研究 和再造了社会隔离与社会不公。建立市场经济体制，需要有一个全国性的劳 动力市场，主要的改革方向是：在保证企业用工自主权和公民迁徙权、平等 就业权的条件下，改革户籍管理制度，规范社会保障体系。从平等和社会学 的角度来看，应逐步取消与户口性质联系在一起的差别待遇，如在享受社会 保障、劳动权、居住权、入学权等多方面的不同权利和义务。 表1 ：根据不同户口类型的乡村到城市迁移( 含流动) 的资格与权利列表( 1 9 5 8 - 1 9 9 8 ) 扶掰冈兑他城 转换为 必须改 户口 在当地 家提供市的户 城市户 类型变户口 状态 派出所控制手段进城费 福利的口可转 口资格 登记地登记 的可能 权剥移性 性 l 、正式受中央政 迁移的是是是府政策和 不要求争舟羁有u 幂适用 人口指标控制 2 、自理必须得到 取决手地 口粮户是否是地方政府 省否否 口人口批准 方政府 3 、蓝印必须得到 可以，但 户口人是否是地方政府要求部分否 有条件 口 批准 4 、小城 镇户口受中央政 可以，但 改革试是是是府政镱和不要求全部有 有条件 点时的指标控制 迁移者 5 、暂住 人口，流晋否是 受到地方每年交管 什小适用香 政府控制理费 动人口 6 、未登 受到地方 记的流 否否否 政府控制 不适用 否 不适用否 动人口 资料来源：陈金永中国劳动经济学【c 1 北京：中国劳动社会保障出版社，2 0 0 4 ：1 1 1 2 4 利益阻力原因分析 一些地方政府认为，外来务工人员参加社会保障必然会增加企业的人工 外来务工人员社会保障体系研究 成本，进而增加投资者开支，在各地社会保障扩面征缴不平衡的情况下，担 心本地区制订并实施相关政策会影响投资环境，削弱本地招商引资的吸引力， 所以对外来务工人员社会保障权益普遍不重视，甚至加以干预：企业则担心 成本增加降低竞争能力，对还没有成为硬任务的外来务工人员社会保障采取 能拖则拖的态度，甚至逃避参保。据专家测算，如果完全建立与城镇职工一 样外来务工人员社会保障制度，企业由此每年要为每个外来务工人员支付 2 0 0 0 3 0 0 0 元，在现有的成本基础上增加3 0 4 0 ；外来务工人员自身也反 对参保，担心个人缴纳的各项社会保险费过重，因为看重的是眼前利益，舍 不得从比较低的收入中拿钱来投保，调查显示超过7 0 的外来务工人员只愿 意拿出低于5 0 元的水平来参加社会保险。i l 6 】 2 , 5 管理模式原因分析 我国现行的城镇社会保障制度，仅仅覆盖了1 亿多的劳动力，主要是原 国有企业的职工。目前只有3 千多万退休人员，但中央财政已经为此补充了 5 0 0 多亿，资金的缺口相当大。就是城镇里的从业劳动力，养老保险也仅覆 盖了一