（公共管理专业论文）政府信息公开制度比较研究.pdf

摘要 政府拥有的信息资源是知识经济时代的重要资源，也是公民和组织参与国家 管理、维护自身权利、推进经济社会进步的不可或缺的条件。要使这些资源能够 真正发挥作用，提高社会资源的配置水平和政府的工作效能，就必须大力提倡政 府信息的公开与共享。建立政府信息公开制度，可使政府信息公开工作制度化、 规范化和长效化，确保每个公民和组织都能够最大限度地利用政府信息资源，保 证政府机构有效、公正、透明地履行职责，保护公民、法人及其他社会组织的合 法权益。 联合国宪章、美洲国家人权组织公约和欧洲人权公约等都规定了信息自由， 强调个人和组织获得信息的权利，还有很多国家以宪法形式或专门法形式确认公 民获得政府信息的权利。进入二十世纪九十年代以后，政府信息公开进入新的发 展阶段，新型的政府信息管理模式使传统的政府面貌焕然一新。 改革开放以后，我国也将政府信息公开作为保障公民实现民主管理、民族监 督和保护自身权益的重要途径，并重视通过个别法律法规条文的形式予以规范， 部分城市还开展了卓有成效的实践探索。 与西方发达国家相比，我国的政府信息公开制度还存在较大差距，特别是在 基本理念、操作程序和救济机制等方面，由于国情、政体的不同和文化习惯的差 异，中外政府对信息公开的范围与方式，对隐私与秘密的保护、救济的安排等都 存在着不同的做法，一些国家的信息公开经验值得我们借鉴学习。 通过比较，外国政府信息公开制度的相同点主要有：( 1 ) 它们都有成套或 成系列的信息公开立法；( 2 ) 都有对信息公开请求权人的规定；( 3 ) 都有明确 的实施机关； ( 4 ) 都有对信息公开除外事项的规定；( 5 ) 都有具体的配套落实 措施； ( 6 ) 都有完整的救济途径等。我国与外国政府信息公开制度的主要不同 点有：( 1 ) 宪法基础不同；( 2 ) 法律规定不同；( 3 ) 公开内容小同：( 4 ) 免 予公开范围不同；( 5 ) 公开方式不同；( 6 ) 公开程序不同；( 7 ) 公开救济1 i 同等。 本文通过中外政府信息公开制度的比较研究，较为全面地介绍国外颇为成功 的政府信息公开范例。通过借鉴这些为国外实践证明可行、又与我国现实相适应 的经验、做法，进一步完善我国政府信息公开制度，为我国社会主义政治民主建 设服务。 关键词：政府信息公开人权知情权民主公共管理 t h ec o m p a r i s o no fo p e ng o v e r n m e n ti n f o r m a t i o ns y s t e m s a b s t r a c t t h ei n f o r m a t i o nr e s o u r c eo fg o v e r n m e n ti sn o to n l yt h e 磺r a t e g i cr e s o u r c ei n i o _ f o r m a t i o ne c o n o m ye r a ，b u ta l s ot h em o s ti m p o r t a n tr e s o u r c ef o rc i t i z e n sa n d o r g a n i z a t i o n st os u p e r v i s et h eg o v e r n m e n tp r o t e c ti n d i v i d u a lr i g h t sa n de n h a n c et h e s o c i a ld e v e l o p m e n t i no r d e rt om a k ef u l lu s eo fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n o p t i m i z e t h er e s o u r c ea l l o c a t i o na n di m p r o v et h ee f f e c t i v e n e s so ft h eg o v e r n m e n t t h i sk i n do f i n _ f o r m a t i o ns h o n l db eo p e nt oa n db es h a r e db yt h ep u b l i c t h eo p e ng o v e r n m e n t i n f o r m a f i o ns y s t e ms h o u l db ed r a w nu pt om a k es t a n d a r d i z e da n dk e e de f f i c i e n t m a n a g e m e n ti nl o n gr u a - ia n dm a k es n r et h a te a c hp e r s o na n do r g a n i z a t i o nc a nm a k e f u l lu s eo ft h eg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n t h e ng o v e r n m e n tc a nr u nu n d e rt h ep o l i c i e s o fe f f i c i e n c y , j u s t i c e ，t r a n s p 甜e n c yt o1 m nt h er e s p o n s i b i l i t y ，p r o t e c tt h el e g a lr i g h t so f c i t i z e n s ，e n t e r p r i s e sa n do t h e rs o c i a ll e g a lo r g a n i z a t i o n s u nd e c i s i o n s a m e r i c a nn m i o n sh u m a nr i g h t sa c t a n de u r o p e a nh u n l a n r i g h t sa c tr e g u l a t et h a tc i t i z e n sh a v et h ef r e e d o mr i g h to fi n f o r m a t i o n ，e m p h a s i z e m a ti n d i v i d u a l sa n do r g a n i z a t i o n sh a v et h er i g h tt og e ti n f o r m a t i o nf r o mg o v e r n m e n t t nm a n yc o u n t r i e s ，t h er i g h th a sb e e nc o n f i r m e db yt h ec o u s t i t u t i o na n dt h es p e c i a l l a w s i n c e19 9 0 s ，t h eo p e ng o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nh a sa t t r a c t e dm u c ha t t e n t i o n t h e n e wg o v e r n m e n tm a n a g e m e n th a sb e e nr a i s e ds i n c eg o v e r r m a e n tb e g a nt oo p e n g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nb yg o v e r n m e n t - o n - l i n ea n ds h a r e db yt h ep u b l i c i nc h i n a ， a f t e rt h er e f o r ma n do p e n i n gt ot h ew o r l d ，t h eg o v e r n m e n ts e tt h ep o l i c yo fo p e n g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n a st h ew 碍t og u a r a n t e et h ec i t i z e n s d e m o c r a t i cr i g h t ， d e ：m o c r a t i cs u p e r v i s i o na n dp r o t e c tc i t i z e n s t h er i g h t sa n db e n e f i t s c h i n e s e g o v e r n m e n tp a i dm o r ea t t e n f l o nt os t a n d a r d i z a t i o na n dp r o t e c t i o nr i g h tb ys e t t i n gu p a w sa n dr e g u l a t i o n s a n ds o m ep r o v i n c i a l g o v e r n m e n t sf u l f i l l e d t h e p r a c t i c e c o m p a r i n gw i t l lt h ew e s t e r nc o u n t r i e s t h eo p e ng o v e m m e n ti n f o r m a t i o ns y s t e mi n c h i n ae x i s t sag r e a tg a p ，s u c ha st h eb a s i cc o n c e p t s ，p r o c e d u r e sa n dp r a c t i c e s d u et o e c o n o m i c ，p o l i t i c a ls y s t e ma n dc u l t u r a lc o n t e x t ，t h e r ea r es om a n yd i f i e r e n c e se x i s t s b e t w e e nc h i n aa n df o r e i g ng o v e r n m e n t so nh o wd i s c l o s i n gt h ei n f o r m a t i o n ，h o wt o k e e pt h ep e r s o n a lp r i v a c ya n ds e c r e c y , a n dh o wt oa r r a n g et h er e l i e f w ec 0 , nl e a r n m a n yg o o de x p e r i e n c e sf r o mt h e s ea d v a n c e dc o u n t r i e s i nt h i sa r t i c l e ，t h ea u t h o rc o m p a r e s ，a n a l y z e sa n ds u m m a r i z e st h ed i f f e r e n c e so f t h eo p e ng o v e r n m e n ti n f o r m a t i o ns y s t e mb e t w e e nc h i n aa n df o r e i g nc o u n t r i e st o d r a ws o m eu s e f u le x p e r i e n c e s s o m er e f e r e n t i a ls u g g e s t i o n sa r em a d eo nh o wt o i m p r o v e t h eo p e ng o v e r n m e n ti n f o r m a t i o ns y s t e mo f c h i n a k e yw o r d s ：o p e ng o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n ，h a m a nr i g h t s ，r i g h t st ok n o w , d e m o c r a c y , p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n 学位论文独创性声明 本人所呈交的学位论文是我在导师的指导下进行的研究工作及 取得的研究成果。据我所知，除文中已经注明引用的内容外，本论文 不包含其他个人已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均巳在文中作了明确说明并表示谢意。 作者签名： 到匆荷 日期：丝墨! ! ： 学位论文授权使用声明 本人完全了解华东师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版。有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅。有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索。有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在 解密后适用本规定。 学位论文作者签名： 魄避 训r f f o 导师獬彩孑牮绵r 日期：! ：! ! ：! 业 日【j吾 礼记云：大学之道，在明德，在亲民。自从参加上海市政府信息公开工 作以后，我深刻地体会到亲民、为民是多么不易。从道理上讲，政府的宗旨是为 公众服务，公开政府信息是落实这项宗旨的前提和保证。但这话说起来容易做起 来难，难处不仅仅在于政府官员固有的保密思维方式，更难的是不同社会群体对 信息公开制度有着不同的解读。随着信息公开工作的深入，政府部门对社会稳定 的担忧和对政策调整的顾虑日益增加，政府信息公开工作进入攻坚阶段。如果说 最初推行政府信息公开还只是部分领导干部一厢情愿的话，那么，后来的发展形 势就完全是公众自发开展的推动政府部门转变职能的一次革命了。可以说，政府 信息公开工作在公共管理的政策制定和行政实践方面给我上了生动的一课。 政府信息公开并不是全新的概念，二百年以前国外就有关于政府信息公开立 法的实践，国内在不同法律法规中也都出现过类似的描述和规定。但我国政府真 正开始实施政府信息公开却只是近些年的事。国外普遍认为政府实施信息公开是 法定职责，是保护公民权利的宪法性义务。而在我国，一般认为政府信息公开只 是管理模式的创新，并不是政府机关的法定职责，在宪法和法律中也没有硬性规 定。从这几年各国发展形势看，政府信息公开不仅是经济社会发展的本质要求， 而且是公众实现民主权利的根本保证，也是政府部门进行改革的基本方向。政府 信息公开制度像一台x 光机，它既帮助公众了解和支持政府的日常运作，又使公 众看到了政府的缺点和不足，可以使每个组织和个人既能够在一定范围内最大限 度地利用政府信息资源，又能监督政府机构有效地履行职责，保护公民、法人及 其他社会组织的合法权益。 为了能为我国政府信息公开工作探究更多的参考样本和成功范例，笔者选择 了“政府信息公开制度比较研究”这一课题。在撰写毕业论文的年时间里，儿 乎每周都有关于政府信息公开制度的新发现、新感受。这些感受、心得可能无法 在毕业论文里一一探讨但对我做好本职工作却是大有裨益的。十多个月的辛苦， 换来了“政府信息公开制度比较研究”论文。也许其中的研究还有些不成熟，观 点也不尽准确，但这些都是我学习公共管理的感受和研究所获，我将把这些理论 和感知积极地运用到实践工作中，更好地为公众服务。 收笔之前，我要特别感谢华东师范大学给予我公共管理专业的培养、教育， 感谢诸位老师对的传道、授业、解惑，特别感谢吴志华、宋锦洲老师一直以来的 关心、指导，使我能够对公共管理，特别是对公共政策制定及实施有了更深的理 解，也为自己更好地参与上海市政府信息公开工作提供重要帮助。 4 第一章绪论 第一节比较政府信息公开制度研究的目的和意义 信息是现代社会最重要的资源之一，政府信息是信息资源的重要组成部分。 无论对国家、社会、企业还是个人来说，公开政府信息都是件非常重要的事情。 很多国家都非常重视政府信息的公开，通过各种方式建立具有本国特色的信息公 开制度，使政府掌握的信息能够被社会和公众广泛充分利用。 一、政府信息公开制度的缘起和发展 政府信息公开制度两百年前源于北欧国家瑞典，在经济大萧条时期以及_ 次 世界大战之后形成潮流。由于经济危机和大规模战争的影响，西方国家政府普遍 从消极行政转向了对社会和经济进行干预的积极行政。随着政府规模不断扩火， 行政权力日益膨胀，国家的权力结构模式也由议会主导演变为行政主导。在此背 景f ，政府信息公开立法作为保障公民参政和制约行政权力的制度安排，也随着 民主和民权运动的兴起在各国发展起来。以美国为例，从上世纪中叶开始，美国 制定了联邦行政程序法( 1 9 4 6 年) ，历经修改，先后补充制定了联邦会 议法( 1 9 6 4 年) 、信息自由法( 1 9 6 6 年) 、隐私权法( 1 9 7 4 年) 、 阳光下的政府法( 1 9 7 6 年) 和电子信息自由法( 1 9 9 6 年) ，确立了以 行政公开为核心，以保护公民、法人或者其他组织权利为目标的行政程序公开法 典，即政府信息公开。美国政府信息公开制度体系的构建在世界范围内产生r 深 远的影响，各国纷纷仿效，大部分西方国家和部分亚洲国家也都根据“政府行为 必须见阳光”的指导思想，先后建立了信息公开制度，或出台有关信息公开的法 律。各国的政府信息公开制度为保障人权、促进民主、监督政府行为、减少信息 1 i 对称等都发挥了积极作用。l 由于我国特定历史条件的原因，以及政治体制、经济和社会因素的影响，政 府信息公开工作经历了较大的变化过程。建国之初的政府信息管理基本上奉行保 密主义原则。改革开放后，政府管理体制发生转变，各部门、各单位以人为本的 观念逐渐增强，公民个人权利意识也有所增强，特别是在社会主义法治国家建设 目标提出以后，我国的政府信息公开制度有了雏形，并逐步得到发展。近些年， 国家层面出台了一系列的政务公开的规定( 包括政府信息公开的要求) ，一些地 方政府在地方工作中开始试行全面推广政府信息公开工作，各部门、各地方的政 府信息公开的手段日趋多样化，种类日趋多元化，内容日趋扩大化。特别是2 0 0 3 年1 月1 曰，广州市政府颁布旌行了广州市政府信息公丌规定，这是我国 第部以地方政府规章的形式正式建立的政府信息公开制度，这在我国政府信息 公开进程中具有里程碑意义。此后，上海、深圳、杭州、重庆等城市也先后出台 政府信息公开的政府规章，在地方政府系统大规模推广信息公开工作。目前，国 家层面的立法政府信息公开条例也完成了专家层面的起草工作，并在各 地方、各部门征询意见和立法调研。国家层面的若干规定和地方层面的行政试验， 对我国政府信息公开制度的建立和完善产生了非常重要的推动作用。 二、比较政府信息公开制度的重要意义 公开和参与是构成现代民主的两大要素。公开是参与的前提，没有信息公丌， 公民就无法实现参与，也就没有现代的民主制度。建立信息公开制度已经成为伞 球民主化进程的一个共同趋势。政府机构率先建立信息公开制度是所有信息公开 的基础，也是现代政府民主建设的基石之一。国外很多国家都建立了政府信息公 开制度，我国目前处在建立了不完善政府信息公开制度，或者说武在探索。通过 比较中外政府信息公开制度的情况，可以了解国外的成功做法和有益经验，从中 找寻一些适合我国国情的制度设计模式与操作办法。综合考虑，比较政府信息公 开制度研究具有以下重要意义： ( 一) 能进一步明确政府信息公开制度是政府保障公民知情权的基础，足规 范政府责任的前提。公民“知情权”是公民对于国家的重要决策、政府的重要事 务。以及社会上当前发生的与普通公民权利和利益密切相关的重大事件，有了解 和知悉的权利。知情权是现代民主法治社会中公民普遍享有的一项基本权利。知 情权的内容不仅仅局限于了解国家的法律、法规及执政党的路线方针，还应当包 括政府掌握的一切关系到公民利益的信息、公民个人想了解的信息，或者应当让 公民个人了解的其他信息。随着公民权利意识的觉醒和政治地位的上升，普通民 众对于天下事“早知道”的要求越来越强烈，公民的知情权作为一项基本权利的 重要内容日益彰显。政府信息公开对j 二保障公民知情权具有非常重要的意义，在 研究中，可以进一步明确，普通公民只有及时了解社会上即将发生或者已经发生 的事情，才能对自己的生活做出相应的安排，以便趋利避害，有效保护自己的利 益；普通公民只有及时知道国家的决策和政府的行为，才能对政府进行评判，这 是公民实现宪法规定的言论自由和对政府监督的信息基础。通过比较研究，可以 了解各国是如何确认并保障公民的知情权的。 ( 二) 能进一步获知建立政府信息公开制度是国家政治权力现代化的发展趋 势，也是防止权力腐败和权力不当行使的重要机制。伴随政治权力“公共性”的 增加，“公开性”也必然成为权力行使的个显著特征。历史和现实表明，任何 政治权力都具有双重性：一方面，它可以实现权力主体所追求的利益和价值；另 一方面，由于人的复杂性和权力本身的特性，它又极容易导致腐败。因此，政治 权力的行使不仅需要物质性的强制力和知识、智慧，更需要抗腐蚀能力。仪靠政 治精英和贤能领导的自律、自省来避免腐败，长期来说只能是幻想。政治权力的 这种抗腐蚀能力，只有在权力的公开行使中，在社会的公开知晓、评判、讨论和 协商中，在民主的监督中才能获得。通过比较研究，可以了解各国通过信息公开 限制权利腐败的途径和做法。 ( 三) 能进一步说明建立并完善政府信息公开制度是上层建筑适应经济基础 的必然选择。首先，市场经济的全面发展，使得行政权力的行使再也不能像计划 经济时代那样专断，为了增加政府在市场管理中的信誉，降低市场交易的风险， 就必须树立政府行使权力的可心形象，提高管理的透明度，使政府行为规范、公 开、明确、高效。其次，为了适应我国加入w t o 和经济全球化趋势，也需要增 加行政权力行使的透明度和公开性。国际社会衡量一个国家经济发展水平的重要 标志是“经济自由度”，其中“政府管理水平”是“经济自由度”评价体系中的 一个重要指标。如果行政权力行使中充满了“暗箱操作”，就意味着政府行为不 受制约和监督，也意味着政治权力对市场经济具有很高的干预程度，那么经济自 由度就会降低，这不仅会延缓和降低社会财富的运转速度和效益，而且会大大增 加“权力寻租”的机会，从而增加经济发展的成本。通过比较研究，可以了解各 国政府信息公开对促进经济自由度的影响。 ( 四) 能进一步申明政府信息公开不仅是实现政府工作程序公开、透明的需 耍，更是建设法治国家的需要。现代国家权力遇到的巨大挑战之一就是信息社会 与知识经济对国家的权力分配和行使产生越来越大的影响，让公民广泛知晓政府 信息已成为现代国家权力决策的基础。如果一个国家政治生活不够透明，政府信 息量提供不足，信息沟通渠道受阻或信息不真实，就会导致社会的混乱和管理效 能的低下。这就迫使政府主动要求保持政治权力与公民、社会之间信息沟通渠道 的畅通，这也必然要实行直接、快捷、广泛、低成本的政府信息公开。“依法治 国”就是依法治国家权力，面法治对国家权力的监督必然要求权力公开、觇范、 正确地行使。法治的另一作用就是保障公民权利的实现，法治在保障公民的知情 权、了解权、政治参与权等基本人权实现的过程中，必然要求国家政治权力按照 公开、公正的原则行使。通过比较研究，可以了解各国政府信息公开对依法行政、 高效行政的作用。 基于以上考虑，笔者选择了“政府信息公开制度比较研究”这卜题目。希望 通过对本专题的研究，了解国外政府信息公开制度的建立过程、有关立法原则及 实践情况，并通过与我国政府信息公开工作制度的比较，寻找出一些共性的规律， 探索解决矛盾和问题的办法，为我国政府信息公开制度的完善提供参考性意见。 三、研究的具体目标 ( 一) 各国信息公开制度发展过程中难点问题 国外信息公开的难点问题主要包括：公开内容的范围界定；公开形式的选择； 公开的渠道；收费办法；救济机制等，这些都与信息公开的权利主体有关，都属 于政府信息公开制度运行的基础和关键环节，后面将对这些内容进行详细的阐述 和深入的比较。 ( 二) 我国建立政府信息公开制度的措施 本文的第二个研究目标就是希望在比较研究中，学习国外政府信息公丌制度 的优点，针对我国政府信息公开制度的不足，提出若干措施。 第二节研究方法及比较的理论框架 一、本文的研究方法 本文主要按照比较研究的方法，以文献研究为主，通过对国内外政府信息公 开制度以及政府部门开展信息公开工作的实践进行研究，了解不同国家、不同社 会制度、不同文化传统情况下的政府信息公开制度的异同。针对国内外政府信息 公开的制度的制定过程、立法原则、实施模式及关键问题的处理办法等，进行重 点对比和分析，归纳总结一些适用我国社会制度和文化传统的规律。 二、政府信息公开制度的研究视角和组织运作 本文将从三个视角进行研究，即政治视角、公共管理视角、法律视角。 一般说来，政府信息公开制度基本包括：信息公开立法体系、政府机关的执 行体系、信息公开监督体系、信息的市场需求、国家秘密、个人隐私及商业秘密 的例外保护措拖和救济机制等。其工作原理是：通过相关法律法规设立信息公开 运行标准和指导原则，通过政府部门的工作机制建立信息公开的运转模式和工作 流程，通过仲裁机构和监督机构对政府部门信息公开行为进行调节，通过行政复 议和司法诉讼等途径保护信息公开申请人的合法权益。政府信息公开制度应以相 关法律法规规定为依据，以政府机关为公开主体，以全体社会公民为对象，以有 效的形式及内容为基础，以打破信息不对称为目的，保证经济社会的公平和效率， 创造良好的政治环境，保证国家和社会健康发展。从公共管理专业的角度分析， 政府一切经济社会管理活动都与信息相关，政府信息公开是一种保证经济社会良 性运行的机制，政府信息公开是建立责任政府、服务政府、法治政府的基础和前 提。 三、建立政府信息公开制度的相关理论 建立政府信息公开制度的理论基础主要涉及公共管理学、政治学和法学方 面，包括信息不对称理论、人权理论、政治民主理论、政治文明建设理论、公平 理论、民主监督理论等，本文理论综述如下： ( 一) 公共管理学相关理论 1 信息不对称理论。2 从上个世纪七十年代开始，阿克尔洛夫、迈克尔斯 宾塞( a m i c h a e ls p e n e e ) 、约瑟夫斯蒂格利茨( j o s e p h e s t i l t s ) 就致力于“不 对称信息市场”理论的研究，即分析不同数量的信息代理是怎样对各种不同类型 的市场产生影响的。3 信息不对称理论的核心是，当卖方对产品质量比买方有更 多的信息时，低质量产品将会驱逐高质量商品，从而使市场上的产品质量持续下 降。信息不对称理论的研究显示了信息在当代经济社会的绝对重要性；在，定情 况下，消息灵通的商人比那些缺乏业内信息的人能取得更多的市场收益。这个理 论揭示了信息不完备情况下市场经济的缺陷，也揭示了社会在信息不完备的情况 下，可能会出现萎缩现象和崩溃的危机。譬如，假如公民对政府官员工作不了解， 不知道长官的才能和工作情况，不知道公共利益的管理情况。那么，社会也可能 会出现坏官当道、政府机构工作效率下降的现象，群众会与官员离心离德，社会 腐败日益加重。4 在社会治理过程中，由于对失职责任的回避，政府的官僚通常 会刻意遮掩对其不利的信息，公众与政府就体现一种相互博弈的心理。在信息传 递的过程中，公众经常被排除在信息加工、传递的整个链条之外，政府是信息传 递程序的特权垄断和保密者，而公众往往又是真实信息的发源地，但由于制度约 束，他们无权加入信息的正当传播链条，于是政府与公民就相互被蒙蔽，直到有 一天危机爆发。与传统社会相比，当代传播技术的发展使大规模的公共信息传播 成为可能，但真正解决信息不对称的问题在于制度与技术的互动，特别是要建立 全面的信息公开制度，从体制和机制上缓解信息不对称带来的各种经济问题和社 会问题。5 2 、透明政府理论。透明政府理论主要来源于w t o 原则。透明政府理论的 要点是政府增加政治权力行使的透明度和公开性。凡掘入w t o 的国家，在荩 同的游戏规则约束下，都需要建立“透明政府”，而很多国家建立政府信息公丌 制度的口号就是打造透明政府”，明确政府捅有哪些职权，需要向社会提供哪 些信息，能以什么形式为个人和组织服务等。8 ( 二) 政治理论方面 1 参见f i o r i n ，am ( 1 9 9 9 ，a p r i l ) d o e st h em v i s i b l eh a n dn e e da w a n s p a r e n tg l o v e ? t h ep o l i t i c so f a n 8 p a r e n c y ( 橱 不见的手是台需要透明的手套：透明的政治学意义) p a p e r p r e s e n t e da t t h e w o r l d b a n k s “ c o n f e r e n c eo nd e v e l o f l m e n te c o n o m i c s ，w a 5 h i n g t o n , d c 1 、人权理论( 知情权和信息自由权) 。知情权理论被各国的学术界作为政 府信息公开制度的核心理论基础。7 知情权是现代社会公民的一项基本人权，也 是政治文明和政治民主达到一定程度的标志。一般认为，知情权具有不可剥夺的 性质，很多国家的宪法虽然没有对知情权作出明确规定，但是知情权作为宪法意 义的权利，得到绝大多数国家确认。从1 4 世纪到1 8 世纪，文艺复兴运动、宗 教改革运动和启蒙运动，分别从意大利、德国和法国首先开始，并扩及欧洲其他 国家。从提倡反对封建专制和教会束缚，提倡尊重人，以人为中心的人文主义思 想，进而发展到推崇“理性”，主张民主政体，法国大革命时期还提出了“自由”、 “平等”、“博爱”的口号，这些逐渐形成人权理论。荷兰的格老休斯、斯宾诺 莎，英国的霍布斯、洛克，以及法国的伏尔泰、卢梭等，都是人权论者，他们相 继提出自然权利说、契约论、人民主权论、自由论等。8 人权理论要点是：人有 出自自然本性的平等和自由，人拥有完全的自然权利；人权是天赋的，是与生俱 来的；每一个人的权利和地位都是平等的，没有一个人享有多于别人的权力；国 家权力则是人们间相互订立契约的结果；国家权力的目的，就是为了保障人的权 利。9 自然权利、契约论以及自由平等的学说，组成了人权理论的基本内容，并 被以后相继建立的各资产阶级共和国宪法所采纳，成为各国宪法的主要原则。近 现代宪法的真谛是尊重人的主体性和个体性，以人的权利为出发点和归宿，从这 个意义上说，保障人权特别是公民的知情权和信息自由权，是政府信息公开制度 的基础。”本文将重点依靠知情权理论阐述信息公开在保障公民权利方面的重要 性。从后面的比较研究中可以看到，近现代民主发展的趋势证明，信息公开与保 障知情权是密不可分的。 2 、政治民主理论。近代意义上的政治民主思想源自伊壁鸠鲁提出的“社会 契约论”，1 1 该理论的兴起也是资产阶级民主理论的逻辑起点。所谓社会契约论， 是在人类还没成立国家和社会之前，存在“自然状态”，人类享受着神种“自然 权利”，不存在人为的法律，人们是完全平等自由的。后来，由于各种原因，使 人们的生活不方便、不安全，生命和财产得不到必要的保障，于是就达成一致意 见，彼此订立契约，把各自的“自然权利”让给第三者，由他们充当国家领袖( 或 许多研究文献从人民主权条款、言论自由条款和公民参政条款等推演为知情权的宪法渊源寻找根据。 参见张鹏、黄珈庚：( w t o 与我国行政公开，福建政法管理干部学院学报，2 0 0 1 年第3 期：是建依：一论 行政公开原则”，中国法学2 0 0 0 年3 期；李金刚：“行政公开及我国相关制度之完善”，经济与法1 9 9 9 年3 期：赵讵群：情报公开法制化的世界潮流与政府上网工程的意义”，公法，第二卷，2 0 0 0 。 l l 称公务员) 。政治民主理论起源的代表人物及观点有：洛克、卢梭的“古典民丰 理论”；马克斯韦伯、熊彼特的“精英民主理论”：罗伯特- 达尔的“多元民主 理论”；马克思主义的民主理论。根据政治民主理论的观点，公共权力柬源于公 民们为了维护和增进自身的权利所订立的社会契约，而政府信息公丌制度足维护 公共权利的重要机制，属于民主与法治的范畴，体现在国家立法、行政、司法机 天活动的各个环节和各个方匝，政府工作的公开性和透明度的发展水平，反映出 国家的民主与法治是否建立和完善。因此，政府信息公丌工作在维系一个国家政 治民主关系中的作用在于：公民权利产生国家权力一国家权力容易腐败( 失职、 越权、权力异化等) 需要公民权利予以监督和制约建立政府信息公开制 度。政府信息公开制度与民主政治的发展存在互动关系：一方面随着民主政治潮 流的发展信息公开制度得到发展，另一方面信息公开制度的发展又可以抑制腐败 行为，促进整个社会民主政治的进一步发展。 ( 三) 法律理论方面 1 、民主监督理论。民主监督理论是法治思想的具体延伸。法治思想最早出 现于古希腊学者亚里士多德的政治学一书，亚里士多德在书中强调实现法治 的标志是服从法律，强调法律需是正义的法律，否则，即使有法律的统治，也非 实质意义上的法治。“1 7 0 0 年后的今天，经历了人类史上的数次思想革命后，政 治领域中的民主观念、人权观念开始为普通人所关注，并逐渐根深蒂固。保障人 权，尊重民主，维护公平，体现文明的观念也不断为大多数文明国家所接受，基 于这种变化，法治在近代有了新的意义。各国政治团体、政党派别更倾向于把法 的至上性作为抑制民主被过分滥用的一个有效的武器，以此来保障公共政策的稳 定性、连续性和权威性，由此诞生了民主监督理论。民主监督理论的基本原则是： 尊重法的权威，通过法律保障个人人权的实现，严格依法办事。本文将阐明的观 点之一就是：建立政府信息公开制度是实现民主监督的前提和保障，民主监督的 对象首先是权力机关和行政机关，只有通过完善公示制、听证制和质询制，让尽 可能多的人了解权力运作全过程，疏通人民群众了解政府的渠道，维护公共权力 的公正性，才能从外部抑制滥用权力行为的发生。正如杰佛逊所言，“阳光能够 杀病菌，路灯可以防小偷”，这是颇富哲理的。 2 、公平理论。在人类思想史上，公平理论的代表人物是亚里士多德、柏拉 图、亚当斯、孟德斯鸠、洛克、卢梭、亚当斯密、弗里德曼、哈耶克，以及经 济学家、诺贝尔经济学奖的获得者斯蒂格拉、科斯等人。早在古希腊刖代，人们 就把公平一义看作是人类社会所追求的目标。柏拉图、亚里士多德都对公平进行 了定义。1 3 资产阶级启蒙思想家孟德斯鸠、洛克、卢梭等人将平等归入天赋人权， 他们主张人与生俱有平等的权利。”为此，伴随着资产阶级革命，在传统的法律 体系中又产生了一种全新的法律宪法，而平等( 法律面前人人平等) 成为每 一部宪法均有的条文。当然，绝对意义上的公正与正义是不存在。一般说来，体 现公平的最主要方面是规则公平，规则公平的起码要求就是信息公开，没有信息 公开，各方就不能了解游戏规则的全部要求，机会就会不均等，资源也会不均等， 必定导致结果的不公平。在后面的比较中可以看到，政府信息公开制度是一个国 家保证公民权利义务平等和市场经济自由平等的重要前提，如果政府做不到全面 的信息公开，就不可能营造出公平的竞争环境。 四、政府信息公开制度理论框架 政府信息公开制度主要是建立在知情权理论、民主监督理论和信息不对称理 论等理论基础之上的。综合以往的研究，本文所采用的政府信息公开制度的理论 框架主要是： 第一、政府信息公开制度体现主权在民思想。知情权属于公民的基本人权， 作为一种政治权利，保障知情权就是保障公民能获得平等的待遇，能自由行使言 论、出版的表达权利，能充分地行使选举、监督等其他基本权利，这关系到宪政 的顺利实施和国家的兴衰成败。政府是人民的公仆，公仆办事情，主人应当知道， 否则人民无法实现当家作主。 第二、政府信息公开制度体现民主政治思想。只有建立政府信息公开制度， 开展民主监督，排除“暗箱操作”，公民才能真正参与国家管理，有效防止公共 权力腐败，避免权力寻租现象的发生。同时，政府信息公开可以确保公民在法律 面前人人平等，公民只有知道自己有什么权利，行政机关有什么责任，才能更好 地维护自身权利。 第三，政府信息公开制度体现减少信息不对称的观点。立法、执法、司法的 透明度越高，信息不对称现象越少，国家机关的工作人员才能工作更加规范，才 能减少市场的不正当竞争和欺诈行为，维护每一位市场参与者的合法权益，它是 营造市场经济公平竞争环境的重要保障。 第三节政府信息公开制度的概念界定和基本原则探讨 一、基本概念界定 ( 一) 信息 信息是指以声音、语言、文字、图像、影视、符号、气味等方式所表示的实 际内容，。在日常的生产、生活、工作、学习中，信息无所不在。信息在现代社 会是个人，组织进行活动的基础和动力，是促进国家进步和发展的重要因素。随 着科学技术的发展和文明的进步，越来越多的信息能被载体承载，信息的大规模 共享和重复利用日益显得重要。由于信息的传播、复制、共享都需要载体，所以 信息的概念在有些国家被认定为承载信息的载体，如文件资料、录音录像、照片 画像等，其他无法记载的信息则不被认为信息，如传闻。本文提到的信息主要是 指可记载、可传播、可复制并有一定载体的信息。 ( 二) 信息公开 信息公开是指掌握信息的组织或个人，将处于非公开状态的信息公诸于众， 公开形式包括主动公开和被动公开( 或者成为依据申请公开) 。信息具有大量、 无序、重复和选择性等特点，这些特点决定了有用信息与无用信息并存，真实信 息与虚假信息并存，关键信息和垃圾信息并存的状态。信息公开是体现信息价值 的主要途径，无论对自然人还是法人，只有信息全面公开了，才有利用的可能和 利用的价值。一般说来，公众要求的信息公开主要想了解信息的有无、多寡、真 实不真实、充分不充分等。在现代社会，涉及公开的信息有多种分类，如商业 信息、商品信息、个人信息、法人信息、政务信息、政府信息、技术信息、新闻 1 引自说课，信息与信息技术，2 0 0 5 年1 月1 2 日th t t p ：w w w y t m p j k y c n f i l e s h t m l 2 0 0 5 0 1 2 1 1 0 3 4 8h t m 圆例如，在s a r s 流行期间，公众首先想知道是否爆发了大规模的疫情( 信息的有无) ，也想知道疫| 青的 具体情况和流行范围( 信息的多寡) ，还想知道卫生部门的新闻发言人介绍的情况是否真实( 信息的真似) ， 以及政府是否隐瞒了某些情况【信息的充分与香) ，这些都需要政府部门的权威公开才能以正视听。 1 4 能减! p 市场的4 i 正当竞争和欺诈行为，维护每一位i j 丁场参与者的合法权益，它是 营造i h 场经济公平竞争环境的重要保障。 第三节政府信息公开制度的概念界定和基本原则探时 一、基本概念界定 ( 一) 信息 信息是指以声音、语言、文字、图像、影视、符号、气味等方式所表示的实 际内容，在日常的生产、生活、工作、学习中，信息无所不在。信息在现代社 会是个人，组织进行活动的基础和动力，是促进国家进步和发展的重要因素。随 着科学技术的发展和文明的进步，越来越多的信息能被载体承载，信息的大规模 共享和重复利用日益显得重要。由于信息的传播、复制、共享都需要载体，所以 信息的概念在有些国家被认定为承载信息的载体，如文件资料、录音录像、照片 面像等，其他无法记载的信息则不被认为信息，如传闻。本文提到的信息主要是 指可记载、可传播、可复制并有一定载体的信息。 ( 。) 信息公开 信息公开是指掌握信息的组织或个人，将处于非公开状态的信息公诸十众， 公开形式包括主动公开和被动公开( 或者成为依据申清公开) 。信息具有大量、 无序、重复和选择性等特点，这些特点决定了有用信息与无用信息并存，真实信 息与虚假信息并存，关键信息和垃圾信息并存的状态。信息公丌是体现信息价值 的主要途径，无论对自然人还是法人，只有信息全面公开了，【有利用的可能和 利用的价值，搬说来，公众要求的信息公开主要想了解信息的有无、多寡、真 实不真实、充分不充分等。在现代社会，涉及公开的信息有多种分类，如商业 信思、商品信息、个人信息、法人信息、政务信息、政府信息、技术信息、新闻 信恳、商品信息、个人信息、法人信息、政务信息、政府信息、技术信息、新闻 。目旧说课，信息与信息技术，2 0 0 5 年1 月1 2t s ，l l t t p ：i w w w y t m p j k y c n f f i l c s h t m l 2 0 0 3 0 1 l2 1 1 0 3 4 8h t m 倒如在s a r s 流行期间，公众首先想知道是否爆发了大规模的痤情( 信息的有无) ，也想知道疫情的 具体情况和流行范围( 信息的多寡) ，还想知道卫生部门的新闻拉言人介绍的情况是古真实( 信息的真假 吐敛政府是吾隐瞒了某些情况( 信息的充分与否) 这些都需要政府部门的权成公开才能咀正视听。 信息、气象信息等。本文主要阐述的主要是政府掌握的各类信息，包括前而列出 的信息。 ( 三) 政府信息公开制度 政府信息公开制度是指政府机关及其他公共行政权力主体，制定并实施有关 信息公开规范，主动公丌掌握的与社会成员利益相关的公共管理信息，或根据相 对人申请公开行政活动的依据、过程及结果等信息资料。建立信息公开制度是实 行民主政治的一个基本原则。据中国电子政务发展研究现状披露，我国政府 掌握的信息占社会整体信息总量的8 0 以上。因此，开展信息公歼工作，政府 部门首当其冲，责无旁贷。在西方国家，政府信息公开的主体主要是指受人民委 托掌握国家权力的主体，亦即立法、行政、司法机关，还有一些受公共财政资助 的非官方团体。在我国，政府信息公开的主体主要是政府机关，不包括党委、法 院、检察院、军队等部门。另外，从目前情况看，大部分国家所使用的均是“信 息”，而不是“文件”。所以，从推进信息化的角度和人民的习惯用法来看，使异；j “信息”比使用“文件”更贴切，更能反映政府信息资源对经济社会发展的重要 性。 二、政府信息公开原则探讨 国内外的政府机关、研究机构和社会团体都对政府信息公