（工商管理专业论文）中外合作办学机构治理问题研究.pdf

摘要 中外合作办学机构作为高层次的中外合作办学形式，近二十年来，在引进国外 优质教育资源，扩大我国的教育投入，满足国民对教育的多元化需求等方面，作出 了突出的贡献。但中外合作办学机构，从产生的那天起就被治理问题所困扰。中外 合作办学机构，特别是由外国私人投资者与中方高校合作的办学机构在治理上的主 要问题一是产权不清，二是学校治理的家族化倾向，这些问题又引发了合作办学机 构在经营、管理和教学上的一系列问题。 合作办学机构产权不清的主要原因是，与合作办学机构法人财产权对应的投资 人的投资不具有股权的性质，要理顺合作办学机构的产权关系并最终理顺合作办学 机构的治理结构，必须赋予合作办学投资者的教育投资以股权的性质，从本质上讲， 就是应当允许外国社会组织和个人在中国的教育投资营利。 与此相适应，必须重新构建一种新的合作办学模式，这种合作办学模式应该强 调股份合作而不是权益合作，这种合作办学的新模式使中外合作办学机构更象一个 经营教育服务产品的“公共公司”。 必须按照公司运营的基本规律来构建中夕卜合作办学机构的治理结构和治理机 制，同时应充分考虑合作办学的产权构成特点和教育的特殊性。一是要按照“产权 清晰”的原则，重新界定产权；二是要按照“物权对应”的原则构建理事会；三是 要设立“黄金股”，以确保国家政治利益和教育消费者的经济利益；四是要构建新 的校长产生模式和激励约束机制，使校长更加具备一个职业经理人所应当具备的素 质、责任、权力和利益。 由于这个“公共公司”是按照中国的有关法律组建的，因而他不可能损害国家 的教育主权：由于这个“公共公司”有中国政府和中国高校的投资，只要我们合理 使用国有资产的利润，国外教育投资的营利也不可能影响中外合作办学机构在整体 上的公益属性；由于我们允许国外教育投资营利，同时也很好地保持了引进国外优 质教育资源的市场动力。 关键词：中外合作教育公司治理 a b s t r a c t s i n o f o r e i g nc o o p e r a t i o n a le d u c a t i o ni n s t i t u t i o n s ，a s af o r mo f h i g h e rl e v e l c o o p e r a t i o n a le d u c a t i o n ，i nt h ep a s t t w od e c a d e s ，h a sc o n t r i b u t e dg r e a t l yt ot h e i n t r o d u c t i o n o fh i g hq u a l i t ye d u c a t i o n a lr e s o u r c e sf r o mo v e r s e a s ，t h ee n l a r g m e n to f c h i n e s ee d u c a t i o n a li n v e s t m e n ta n dt h ef u l f i l l m e n to ft h ec h i n e s ep e o p l e s d i v e r s e d e m a n d sf o re d u c a t i o ni nt h e p a s t t w od e c a d e s u n f o r t u n a t e l y , t h es i n o f o r e i g n c o o p e r a t i o n a le d u c a t i o ni n s t u t u t i o n sh a v es u f f e r e df r o mt h e i rg o v e r n a n c ef l a w sa l m o s t f r o mt h eb e g i n n i n g t h eg o v e r n a n c ef l a w s ，p a r t i c u l a r l yi nt h o s ec o o p e r a t i o n a le d u c a t i o n i n s t i t u t e s ，w h e r et h ep a r t i e sa r eac h i n e s eu n i v e r s i t ya n daf o r e i g ni n d i v i d u a l ，a l em a i n l y t h ep r o b l e m so fp r o p e r t y r i g h t s a n dt h eh o u e s h o l dt e n d e n c yo ft h e g o v e r n a n c e ， c o n s e q u e n t l yr e s u l t i n gi nas e r i e so fo t h e rp r o b l e m si nm a n a g e m e n t ，a d m i n i s t r a t i o na n d t e a c h i n g t h eu n c l e a rp r o p e r t yr i g h to ft h ec o o p e r a t i o n a le d u c a t i o ni n s t i t u t e sr o o t si nt h ef a c t t h a tt h ei n d i v i d u a l si n v e s t m e n ti ne d u c a t i o nr e l a t i v et ot h el e g a lp e r s o np r o p e r t yr i g h t d o e sn o th a v et h es t o c kf e a t u r e s t om a k et h ep r o p e r t yr i g h td e a r , a n dt h e n ，t oc r e a t ea s c i e n t i f i c g o v e r n a n c es t r u c t u r e ，w em u s te n d u et h ei n d i v i d u li n v e s t m e n tw i t hs t o c k f e a t u r e s ，e s s e n t i a l l y , w es h o u l da l l o wt h ef o r e i g ns o c i a lo r g a n i z a t i o n sa n di n d i v i d u a l s i n v e s t m e n ti nc h i n e s ee d u c a t i o nt og a i np r o f i t a c c o r d i n g l y , w em u s tc r e a t ean e wf o r mf o rt h et h ec o o p e r a t i o n a le d u c a t i o ni n s t i t u t e i nw h i c hs t o c kc o o p e r a t i o ni st h es u b s t i t u t i o no fc o n t r a c tc o o p e r a t i o n t h en e w c o o p e r a t i o nf o r mm a k e st h es i n o f o r e i g nc o o p e r a t i o n a le d u c a t i o ni n s t i t u t e sm o r el i k e p u b l i cc o m p a n i e s i ti s n e c e s s a r y t or e f o r mt h e s i n o f o r e i g nc o o p e r a t i o ne d u c a t i o n i n s t i t u t e s g o v e r n a n c es t r u c t u r ea c c o r d i n gt ot h er e g u l a t i o n so fr u n n i n gac o m p a n y a sw e l la s t h i n k i n gs u f f i c i e n t l ya b o u tt h ep r o p e r t yr i g h ts t r u c t u r ea n de d u c a t i o n ss p e c i a lf e a t u r e s f i r s t ，c l e a rt h ep r o p e r t yr i g h t ；s e c o n d ，r e f o r mt h eb o a r d ；t h i r d ，b u y “g o l ds t o c k t o e n s u r et h ec o u n t r y s p o l i t i c a lb e n e f i t sa n dt h ec o n s u m e r se c o n o m i cb e n e f i t s ；f o r t h ， 玎 c o n s t r u c tan e wm e t h o do fp r e s i d e n t a lr e c r u i t i n ga n da ni n c e n t i v e r e s t r i c t i v em e c h a n i s m s ot h a tt h ep r e s i d e n ti ss u r et ob eq u a l i f i e da n dh a v er e l a t i v ep o w e r , r e s p o n s i b i l i t i e sa n d r e w a r d s b e c a u s et h ep u b l i cc o m p a n yi sb a s e do nc h i n e s el a w s ，i tc o u l dn o th a r mt h e c o u n t r y s e d u c a t i o n a l s o v e r e i g n t y ；t h e r ea r ea l s ot h eg o v e r n m e n ta n dc h i n e s e u n i v e r s i t y si n v e s t m e n ti nt h ep u b l i cc o m p a n y , i tw o n ta f f e c ti t sc o m m o n w e a l t hn a t u r e s ； a l s ob e c a u s ew ea l l o wt h ei n d i v i a l si n v e s t m e n tt og a i n p r o f i t ，i tw i l lk e e pas t r o n g m a r k e tp o w e rt oa t t r a c tf o r e i g ne d u c a t i o n a li n v e s t m e n ti nc h i n a k e yw o r d s ：s i n o f o r e i g nc o o p e r a t i o ne d u c a t i o n c o r p e r a t eg o v e m a d c e i l l 郑重声明 本人的学位论文是在导师指导下独立撰写并完成的，学位论文没 有剽窃、抄袭等违反学术道德、学术规范的侵权行为，否则，本人愿 意承担由此产生的一切法律责任和法律后果，特此郑重声明。 学位敝储c 签旗剧1 埘，年s 月如日 第一章导论 第一章导论 1 ，1 研究的背景 中外合作办学的发展，从上个世纪八十年代末期爱国华侨的捐资办学开始到现 在，大致经历了三个发展阶段。 第一阶段为捐资办学阶段。时间约从一九八六年的关贸总协定乌拉圭回合谈 判开始至九九五年中外合作办学暂行规定的出台。所谓捐资办学是根据国家 当时有关“为进一步对外开放、搞活，鼓励外籍华人、海外侨胞在家乡捐资办学， 促进地区经济和高教事业的发展”的政策，建校者把校产全部捐给地方政府，并提 供部分办学经费，由地方政府办学的一种模式。如：由缅甸华侨吴庆兴先生一九八 六年捐资，由福建省教委和华侨大学联办的仰恩学院。由于没有配套的法规政策， 捐资办学者数量极少，也由于办学思想禁锢、办学体制陈旧等原因，捐资办学发展 缓慢。 第二阶段为合作办学阶段。时间从九九五年中外合作办学暂行规定的 出台到二o o 二年底，这是中外合作办学发展的一个高峰时期。到二o o 二年底，我 国已有7 1 2 个中外合作办学项目和办学机构，与1 9 9 5 年初相比，增加了9 倍多， 覆盖了2 8 个省、自治区和直辖市。郊上海的中欧国际商学院、北京的美国英语语 言学院、英迪学院等都是在这一时期发展起来的。 扶二三年初，中外合作办学条侧正式颁布以来，中外合作办学已进入 了第三个时期一规范发展时期。 2 0 0 3 年的条例及其上位法民办教育促进法是为着解决中外合作办学实 践中存在的问题而出台的，但需要指出的是，可能是与立法者当时的认识水平有关， 或者出于其它的考虑，合作办学的这些法规并没有从根本上解决合作办学的问题， 甚至合作办学法律本身就存在着很多不完善的地方。 合作办学机构的主要合作方从表面上看有两个，一个是外国投资者，一个是中 方高校。实质上主要合作方应是三个：一个是国家，以土地投入合作办学机构；二 第一章导论 是外方，以货币投入合作办学机构；三是中方高校，以学校的知识产权投入合作办 学机构。由于合作办学条例规定合作办学是公益事业，强调权益合作而不是资本合 作，因而中外合作办学条例在强调合作办学机构法人财产权的同时，没有与之相 应的股权的概念，对于国家来说，在合作办学机构设立的时候，土地是以公用事业 单位用地批给合作办学机构的，并不是以资本的形式入股的，当然也就没有国有资 产所有者代表参与合作办学机构的管理；中方高校是以出租名誉的形式与外方合作 的，也没有把中方高校的知识产权折价入股，中方高校只是把合作办学机构看作是 自己的“加盟连锁店”，只要合作办学机构向中方高校交纳“加盟费”，就可以了。 中方高校当然也会派人参与合作办学机构的管理，但中方合作高校由于没有货币投 入，也并不真地关心合作办学机构的发展，因而没有积极性参与合作办学机构的建 设与发展：外国投资者由于投入了较多的货币，因而积极性较高，操作过程中，运 用各种手段很容易就实现了对合作办学机构的直接控制。 这样合作办学就走进了一个不能自圆其说的怪圈。 l 、在w t o 的条款中，合作办学机构是作为“商业存在”进入中国市场的，但 合作办学机构却“不得以营利为目的”，那么引进外国优质教育资源的市场动力何 在? 2 、中外合作办学条例明确表示，中国政府保护合作办学者的合法权益，这 个合作办学者不仅是指中方的合作者，也应指外国投资者，那么不让营利是否保护 了外国投资者的财产收益权? 3 、中外合作办学条例规定中国政府保护中外合作办学机构的合法权益，那 么中方高校从合作办学机构收取管理费，是否侵害了合作办学机构的权益? 4 、在办学的操作过程中，外国投资者利用非正式规范，取得合作办学的直接 控制权后，又缺乏监管，那么我们怎么知道合作办学是否营利? 谁来保护合作办学 机构教师和学生的权益? 我国政府也可能已经认识到了这些问题，所以，就在中外合作办学条例出 台的同一年，即2 0 0 3 年，国家教育部将中外合作办学的规范与监管问题列为重点 科研攻关项目。 2 0 0 3 年本人作为主要成员，参与了河南省教育厅重点科研攻关项目中外合作 2 第一章导论 办学的规范与监管的研究，在研究中，我们发现合作办学机构当前的问题可以归 纳为经营不规范、管理不规范和教学不规范三个问题，并意识到这些不规范的根源 在于合作办学的治理不规范。但治理如何不规范，如何规范合作办学的治理，由于 这要涉及到一些基础理论的研究，还要涉及到合作办学宏观层面的问题，当时并没 有深入研究。 因而，对中外合作办学治理问题的研究，可以看作是论文本身的需要，也可以 看作是实践的需要，还可以看作是本人前一个课题的深入，这就是合作办学治理问 题研究的客观背景。 1 2 研究的内容和逻辑思路 承上所述，中外合作办学机构的规范与监管理问题，必须跳出现行的有关合作 办学的法律框架，以新的视角重新审视中外合作办学的模式和管理方法。研究的主 要内容和方法为： 1 、本文研究的对象是外国社会组织或个人同中国高校联合举办的实施学历教 育的普通高等院校。中外合作办学按是否设立办学机构划分，可分为合作办学项目 和合作办学机构。所谓合作办学项目，就是指“中国教育机构与外国教育机构以不 设立教育机构的方式，在学科、专业、课程等方面，会作开展的以中国公民为主要 招生对象的教育教学活动”：合作办学机构是指“外国教育机构同中国教育机构( 以 下简称合作办学者) 在中国境内合作举办的以中国公民为主要招生对象的教育机构 ( 以下简称中外合作办学机构) ”。从是否颁发国家承认的学历的角度划分，合作办 学又分为学历教育和非学历教育。之所以选择实施学历教育的中外合作高校作为研 究对象，是因为这是一种较高层次的中外合作办学形式，同时以国外社会组织和私 人投资为主的高校在目前的中外合作办学机构中所占的比例较大，这样的办学形式 代表着中外合作办学的发展方向。 2 、研究的着力点放在中外合作办学的微观层面上。当前中外合作办学机构的 管理在宏观和微观层面上都存在着不规范的问题。宏观的问题概括地讲有两个：一 是市场准入的问题。据教育部国际司副司长岑建君介绍，当前的中外合作项目和合 作办学机构主要有五类：标签型。根据有关规定，合作项目中，外籍教师所占比 例应不低于2 5 ，引进国外教材不低于教材总数的3 0 。有些项目打着中外合作 第一章导论 办学的牌子招生，却没有引进国外的教材，也没有足够数量的外籍教师，9 0 的课 程都是由中国教师授课。此类项目没有实质的合作，而只是“挂羊头卖狗肉”。 拿来型。有些项目则刚好相反，奉行拿来主义，全盘引进国外的课程设置、教材、 教学模式，没有经过认真的分析、消化，便囫图吞枣地用于教学。修补型。把国 外的课程引进来，并根据国内求学者的实际需求和办学机构的自身特点进行调整、 补充与完善。创新型。把国外的课程引进来，在进行本土化调整的基础上再进行 创新，提高本土教育产品的档次和质量。冒牌型。按照中外合作办学条例规定， 合作双方需要有一定的办学资质。但国内教育市场的巨大份额，使一些不具资格的 学校和机构也加入其中，或冒充名牌大学，或模糊办学性质，非法办学，浑水摸鱼。 在市场上，标签型和拿来型项目占了绝大多数，冒牌型项目有增多趋势，而修补型、 创新型项目则较为欠缺，导致中外合作办学市场鱼龙混杂，办学质量低下，求学者 利益得不到保障。这些问题的出现主要是市场准入把关不严所致。二是立法与监管 问题。主要是中外合作办学立法的可操作性不强、宏观监管机制不健全等。但宏观 问题的解决有赖于对中外合作办学规律的正确认识，有赖于对中外合作办学的微观 经济分析，因而本文将把研究的注意力集中在如何构建新的合作办学机构治理模式 尽而提高合作办学机构的运行效率这样的微观问题上。 3 、以教育经济学的视角来研究中外合作办学。中外合作办学作为国家改革开 放的产物，它首先应该是被作为一个产业来看待的，合作办学之所以出现当前的种 种不规范运作行为，正是由于我们在一定程度上忽视或者有意地歪曲了学校的产业 属性，不愿意承认或不敢承认中外合作办学所提供的教育服务产品的私人产品属 性。当然，作为一个特殊产业，中外合作办学还同时遵遁政治规律和教育规律，在 用教育经济学的规律研究合作办学治理问题的同时，还要综合运用政治学和教育学 的原理。 4 、本文所要研究的主要内容是中外合作办学机构的治理问题。研究将从中外 合作办学机构治理的现状分析开始，找出合作办学机构在治理上存在的主要问题， 并分析存在这些问题的主要原因；在此基础上，提出中外合作办学的一种目标模式 和与之相对应的中外合作办学机构的治理模式：最后分析这种新的治理模式是如何 真正起到既保护了教育投资者的合法权益，又保护了合作办学机构、教育消费者的 4 笙二皇量丝 正当权益；如何在保证外国投资者营利的同时，确保国家的教育主权和中外合作办 学机构在整体上的公益性质。贯穿全文，我们将回答的主要问题有： 中外合作办学所提供的教育服务产品是否是私人产品? 中外合作办学机构是否可以被看作一个经营教育服务的特殊企业? 如果中外合作办学机构是一个经营教育服务产品的特殊企业，那么，其产 权的是否已按照最有效率的方式进行了配置? 如果按照产权设置治理结构，那么国家的教育主权和各方的合法权益如何 才能得到保证? 如何设置中外合作办学的治理结构才能保证国家教育方针的全面落实? 1 3 几个相关概念 1 3 1 教育服务产品 教育服务产品这个概念是理解本文的一个基础性概念，这是一个教育经济学的 概念，对此马克思有过精避的论述：“有一些服务是训练、保持劳动能力，使劳动 能力改变形态等等的，总之，是使劳动能力有专门性，或者仅使劳动能力保持下去， 例如学校教师的服务、医生的服务。购买这些服务，也就是购买提供可以出卖的 商品等等，即提供劳动能力本身来代替自己的服务，这些服务应加入劳动能力的 生产费用或再生产费用”。他认为，服务这个名词，一般地说，不过是指这种劳动 所提供的特殊使用价值，就像一切商品也提供自己的特殊使用价值一样：但是，这 种劳动的特殊使用价值在这里取得了服务这个特殊名称，是因为劳动不作为物， 而是作为活动提供服务的，可是，这一点并不使它例如同某种机器有什么区别。马 克思认为，教育服务是可以交换的。“在学校中，教师对于学校老板，可以是纯粹 的雇佣劳动者，这种教育工作在英国多得很，这些教师对学生来说虽然不是工人， 但是对雇佣他的老板来说却是生产工人。老板用他的资本交换教师的劳动能力，通 过这个过程使自己发财。”教育服务表现出来的主要是教职工的劳动，当然也包括 参与其中的物的消耗。 需要指出的是教育服务产品与教育产品是两个不同的概念。所谓教育产品，是 指因进行教育活动或发生教育行为产生的社会效果，即受教育者对知识、技能、各 种能力和精神等方面的获取，其结果是个人的发展，或者作为劳动力价格的提高， 第一章导论 是人的培养。对社会来说，它是总的劳动力智力水平和素质的提高，所以往往可以 用实物量来统计这种产品，如扫盲人数的多少等。教育产品不为教育产业所有，也 不为其他任何产业所有，只属于整个社会。教育产品可以粗略地理解为教育产业的 职工提供的教育劳务，加上属于教育产业的受教育者的自我劳动。前者计算社会劳 动价值耗费，后者是在前者诱导、启示、帮助下进行的对前者的劳动所传授知识、 培养能力和训练技能的吸收。 简而言之，教育服务产品的主体是教师，教育产品的主体是学生，教育产业所 提供的产品是教育服务，丽教育产品则根本不属于教育产业，但教育产品是教育服 务产品的间接产品。 1 3 2 产权界定 产权的内涵是丰富的，它包括多项财产权利，而权利的行使和运用有的和财产 所有权是统一的，有的又可以在一定程度上相分离。 产权界定的前提是界定“产权”，也就是说首先应弄清要界定的产权都包括哪 些内容，如清产核资，资产评估等，它是产权界定的基础性工作。 产权界定，最初的解释是指政府用法律来规定资源的归属，赋予某些主体进行 一系列有限制性活动的权利。在这里，有限制性活动的权利的涵义就是所有者在法 律限定范围内的排他性权利。在不同的历史阶段，产权界定中的权利的配置是不同 的，现代公司出现以前，产权是所有者自己拥有的排他性权利，而在此之后，出现 了法人产权的界定。 产权界定所能带来的好处，就是它能避免为争夺产权而付出代价，以及减少因 产权不确定而带来资源配置的机会损失。人们愿意从事产权界定活动，就是因为界 定产权过程中会产生经济利益。 就我国的情况看，所谓产权界定有两重含义，一是指依照“财产关系大裂变” 原理，对产权权能的各种权利进行分割或重新分配，比如企业改革过程中的两权分 离以及国家、地方、企业三者权利的划分等，即属此列。产权界定的第二个含义， 就是对企业资产的归属做出明确的界定，这一晃定包括三方面的内容，一是产权归 谁所有，二是各所有者在总资产中占有多少份额，三是对归属中的疑难问题做出明 确的判断。 6 兰二垦兰堕 一 从西方产权理论来看，产权界定所强调的唯一标准就是效率标准，即只要产权 的界定、分配和流动最终能提高资源配置效率，使社会达到“帕累托最优”，则认 为产权界定是科学的、合理的。 我国经济学家魏杰认为，产权清晰是现代产权制度的主要内容之一，所谓的产 权清晰主要有两层含义：一是产权在法律上清晰，即，产权的主体地位明确，产权 受法律保护；二是产权在经济上清晰，即产权的所有者对产权具有很强的约束力， 同时这种约束力要有契约保证。 1 3 3 治理结构 一般来讲，企业治理结构是指企业的领导体制，它包括企业领导机构的设置， 企业各领导机构之间的权利制衡关系，以及经理人员的激励和约束问题。对该概念 的内涵，国内外经济学界有诸多不同理解，归纳起来主要有四大类别：制度安排说， 相互作用说，组织结构说，决策机制说。 l 、制度安排说是强调企业治理结构的相互制衡。持这种观点的经济学家认为， 所谓企业治理结构，是指由所有者、董事会和高级执行人员即高级经理人员三者组 成的一种组织结构。通过这种结构，所有者将自己的资产交由公司董事会托管：公 司董事会是公司的最高决策机构，拥有对高级经理人员的聘用、奖惩及解雇权：高 级经理人员受雇于董事会，组成在董事会领导下的执行机构，在董事会的授权范围 内经营企业，要完善企业治理结构，就要明确划分股东、董事会、经理人员各自的 权力，责任和利益，从而形成三者之间的制衡关系。 2 、相互作用说是强调企业所有权或企业所有者在公司治理中的主导作用。公 司治理结构是指有关公司董事会的功能、结构、股东的权力等方面的制度安排，广 义地讲是指有关公司控制权和剩余索取权分配的一整套法律、文化和制度性安排。 更准确地讲，企业治理结构只是企业所有权安排的具体化。因此，企业的治理结构 的目的是解决内在的两个基本问题：第一是激励问题，第二是经营者选择问题。 3 、组织结构说是强调利益相关者在企业治理中的权益要受保护。认为“股东 利益至高无上”的企业理论已经过时，主张企业不仅要重视股东的权益，而且要重 视其他利益相关者对经营者的监控。具体说来，就是在董事会、监事会中要有股东 以外利益相关者的代表，如职工代表、债权人代表等。 第一章导论 4 、决策机制说是强调市场机制在治理中的决定性作用。认为企业治理结构是 指所有者对一个经营管理和绩效进行监督和控制的一整套制度安排。企业治理结构 中虽基本的成份是通过竞争的市场所实现的间接控制或外部治理，而人们通常所关 注或定义的企业治理结构，实际指的是企业的直接控制或内部治理结构。 虽然理论界关于企业治理结构的内涵有多种不同的观点，但每种观点不过是各 有侧重。关于治理结构的职能，我们认为可以做这样的归纳：确保长期战略目标和 计划得以确立：确保整个管理结构能够按部就班地实现企业目标和计划：确保管理 机构能做到维护组织的向心力和完整性；保持和提高企业的声誉，对与企业发生各 种社会经济联系的单位和个人承担相应的义务和责任。可以看出企业治理结构主要 涉及企业董事会。当然，要完成企业的长期战略目标和计划，股东会和经营者阶层 也不能排除在外。因此，企业治理结构主要体现为以下三个层次的相互作用。( 1 ) 股东会、董事会、经营者阶层“三位一体”，股东会是最外围的一个层次。( 2 ) 经营 者阶层与董事会合二为一构成企业治理中间的一个层次。经营者阶层主要是负责具 体的、日常的和操作性的生产经营活动，他们应当使有限的生产资源发挥最大的效 用，其生产经营活动的方位取向虽然与董事会有着根本区别，但是与董事会的职能 却互有交叉或衔接，因此与董事会合二为形成企业治理结构中级层次。( 3 ) 董事 会是企业治理结构主要涉及的内容，是企业治理结构最核心的一个层次。股东会与 董事会的直接联系甚少，因而应排除在中间层次企业治理结构之外，经营者阶层的 职能与董事会虽有交叉或衔接，但毕竟“同”少“异”多，因而应排除在企业治理 结构核心层次之外。 8 第二章中外合作办学机构治理现状分析 第二章中外合作办学机构治理现状分析 中外合作办学机构作为高层次的中外合作办学形式，十几年来，在引进国外优 质教育资源，扩大我国的教育投入，满足国民对教育的多元化需求等方面，作出了 突出的贡献。但中外合作办学机构可以说，从产生的那天起就被治理问题所困扰。 我们认为，中外合作办学机构，特别是由外国私人投资者和中方高校合作的办学机 构在治理上的主要问题一是产权不清，二是学校治理的家族化倾向，这些问题又引 发了合作办学机构在经营、管理和教学上的一系列问题。 2 1 中外合作办学机构的产权在法律上不清晰 中外合作办学机构有的具有独立法人资格，有的没有独立法人资格，但中外 合作办学条例明确规定中外合作办学机构都具有独立的法人财产权。 法人财产权是基于公司法而形成的概念，法人财产权在法律上的内涵主要 应包括以下几个方面： l 、法人财产权属于产权范畴，从整体上讲，属于共有性质，即各共有人对共 有财产共享权利，共担义务； 2 、法人财产权产生的根源是投资者通过向公司法人投资，将原来实际拥有的 现金、实物等现实产权，转化为股权，而将投入资源共享资产除终极所有权外的占 有、使用、收益、转让等所有权能，转移给法人组织行使而产生的。法人据此对法 人财产拥有相当于财产所有权的权利。 3 、法人财产权保证法人作为主体在民事活动中能够以自己的名义独立享有权 利，承担义务：投资者不能以所有者的身份干预法人的活动，只能享有股权所派生 出的权利，如投票权和收益权。 4 、法人财产权保证了投资主体的明确和多元化，使资产证券化、资本化，也 使产权可以依法自由转让。 中外合作办学条例中关于法人财产权的规定，对合作办学机构的健康发展 所起的作用是明显的，但问题的另一面是中外合作办学条例还规定，举办者出 9 第二章中外台作办学机构治理现状分析 资办学后获得了参与学校董事会、理事会或联合管理机构的权利以及获得合理回报 和对剩余财产的处分权利，这些权利在内容上虽然与公司法中股权派生出的权 利相似但却有本质上的差别。 一是法律规定的出资入可以获得的合理回报属于奖励的范畴。中外合作办学 条例实藏办法第三十一条规定：“中外合作办学者要求取得合理回报的，应当按 照中华人民共和国民办教育促进法实旋条例的规定执行”。民办教育促进法实 施条例第四十四条规定：“出资人根据民办学校章程规定要求取得合理回报的， 可以在每个会计年度结束时，从民办学校的办学结余中按一定比例取得回报。”条 例第四十四条还进一步明确了办学结余“是指民办学校扣除办学成本等形成的年 度净收益，扣除社会捐助、国家资助的资产，并依照本条例的规定预留发展基金以 及按照国家有关规定提取其他必须的费用后的余额。”这就是说回报的多少与出资 者投入额和投入比例没有直接关系。 二是投资人的投资不能如股权那样随着法人财产权的扩大而扩大，而只能限定 在出资的水平上。学校解散后，出资人对学校积累所形成的财产并不享有的所有权。 作为中外合作办学条例的上位法民办教育促进法及实施条例有明确的 规定，实施条例第五条规定：“国家的资助、向学生收取的费用和民办学校的借 款、接受的捐赠财产，不属于民办学校举办者的出资。” 三是投资人不能按照出资额的大小来分享合作办学机构的决策权。中外合作办 学条例第二十一条规定：“理事会、董事会或者联合管理委员会的中方组成人 员不得少于i 2 ”。第二十二条则规定：“中外合作办学机构的理事会、董事会 或者管理委员会由中外合作办学者的代表、校长或者主要行政负责人、教职工代表 组成，其中l 3 以上组成人员应当具有5 年以上教育、教学经验。”而中外合作 办学条例实旌办法则更进一步规定：“中外合作办学者一方可以与其他社会 组织或者个人签订协议，引入办学资金该社会组织或者个人可以作为与其签订协 议的中外合作办学者一方的代表，参加拟设立的中外合作办学机构的理事会、董事 会或者联合管理委员会，但不得担任理事长、董事长或者主任，不得参与中外合作 办学机构的教育教学活动。” 四是由于没有股权的概念，学校的出资者并没有自由转让对学校出资的权利， 1 0 第二章中外合作办学机构治理现状分析 只能在学校清算后，才能重新获得出资财产的所有权，因而缺乏在不影响学校法人 稳定的前提下，通过转让股权、退出办学活动、抽回出资从而重新取得实体性财产 权的渠道。 产权在法律上的清晰有两条标准：一是指产权要有比较完整的法律地位，二是 产权真正得到了法律的保护。从上述分析来看，中外合作办学机构的投资者的私人 财产权并不是如中外合作办学条例第四条所说：“中外合作办学者、中外合作 办学机构的合法权益受中国法律保护。”投资者没有获得类似于股权的权利补偿， 因而我们可以肯定地说中外合作办学机构的产权是不清晰。 2 2 中外合作办学机构的产权在经济上不清晰 中外合作办学的资产来源包括有以下几个渠道： 1 、外国社会组织或私人投资者投入的办学资金； 2 、中方合作高校投入的货币资本、实物资本及无形资产； 3 、国家投入，包括经费投入、实物投入和政策性投入： 4 、收取学、杂费。这是多数中外合作办学机构维持办学的主要收入： 5 、向金融机构借款； 6 、社会各界、爱国人士捐资助学资金： 7 、向用人单位收取部分培养费补偿； 8 、校办企业、科研、技术服务的盈利收入补给办学； 9 、有偿使用教育资源。如租用现在的教学楼和其它教学设备； 1 0 、国内个人或私人机构的融资。 其中前五项为中外合作办学资产的主要来源。但哪些资产归投资者，哪些资产 归国家所有，在当前仍是一个有争议的问题。有人认为，在中外合作办学机构的财 产中，除了政府的直接投入以外，其他的投入及收入都应是投资者个人的私有财产， 而且如果政府投入仅是支持性投入，如政策投入也不能算作政府的财产。而有的人 则认为，无论是国家投入和私人投入，谁投入产权就应该归谁所有，这才叫产权清 晰。更多人则依据中外合作办学条例和民办教育促进法的规定，认为合作 办学的资产除投资者的原始投入外，都应该是国家的。再加上有相当数量的中外合 作办学机构在设立的掾作过程中极不规范，没有合作，办学机构章程，甚至连合作办 第二章中外台作办学机构治理现状分析 学协议也是为设立而设计的，这就为以后的合作甚至清算造成很大的困难。 2 3 中外合作办学机构的治理的家族化倾向 中外合作办学作为w t o 条款中的“商业存在”，其本意是要利用市场机制引进 国外优质的教育资源，但合作办学法律中对国外教育投资者产权的保护不足，必定 会阻断国外社会组织和个人对中国教育的投资，同时也必将引起现有中外合作办学 机构法人治理结构的混乱。从现实的情况看，由于中方合作高校多以知识产权出资， 缺乏管理学校的动力，土地等国有资产的所有者代表缺位等原因，外国投资者往往 架空理事会、董事会或联合管理委员会，成了中夕卜合作办学机构的实际控制者，从 而使中外合作办学机构的治理带有明显的家族化倾向。一是学校的重要职位由国外 投资者的家族成员控制，并且学校对他们缺乏有效的激励与监督；二是决策权集中 在国外投资人手中，他们不按照科学的决策程序和决策办法进行决策，决策的随意 性较大；三是国外投资者视学校的资产为一已之私，不愿意让其它投资者以资本金 的形式进入学校的产权结构，在一定程度上限止了学校的发展速度；四是外国投资 者个人至高无上的权威和家族成员或亲信在学校的优越感，容易导致外来人员缺乏 成就感，为“老板”打工的心理感受十分强烈，不能把学校的发展当作自己的事业 来做，优秀人才进入壁垒高，优秀人才在合作办学机构中激励不足，从而导致学校 的人才来路和言路不畅等。 2 4 治理的家族化倾向对合作办学的影晌 2 4 1 经营行为家族化，合作办学机构法人的利益被侵占。 ( 1 ) 资金使用混乱。中外合作办学有关法律对外国投资者私人财产权的保护 不足和投资人对合作办学机构的实际控制，首先使得中外合作办学机构的外方出资 人认为学校的资产将来是属于社会的，不是属于自己的，因此对资产的使用有短期 行为，如抽逃资金转移海外；挪用资金投资其它领域；随意挥霍资金等，直接侵占 合作办学机构法人的利益。中方合作者也以提取管理费等名目“合情合理”地侵占 合作办学机构法人的财产。 ( 2 ) 会计帐目混乱，为了实现对合作办学机构的直接控制，财会人员一般都 是国外投资者的家属或亲戚，他们大多数都不是专业的财会人员，因此，财务管理 不规范，会计账目混乱。没有按要求在每个会计年度编制财务会计报表，没有向社 1 2 第二章中外合作办学机构治理现状分析 会公布会计年报，更没有委托社会审计机构依法进行审计监督。 ( 3 ) 资产管理混乱。按照国务院中外合作办学条例的规定，中外合作办 学机构实行理事会领导下的校( 院) 长负责制，理事会应审查批准每年办学机构的 预、决算方案，也只有理事会有权对办学机构的资产进行支配和处置。但目前大多 数中外合作办学机构的理事会都是名存实亡，不能真正发挥作用，往往是国外投资 者一人说了算。因此就出现了有的创办人通过各种渠道非法将资金抽逃出境；有的 国外投资人随意将学校资产转移到其它投资领域谋利，从而影响了学校的可持续发 展。 我们曾对一所中外合作办学机构的经营情况进行过估算：该校在校生约1 0 0 0 0 人，年平均学费为1 0 0 0 0 元人民币，一年的收入就是1 个亿，年营运费用约为5 0 0 0 万，利润率接近5 0 。厦门大学高等教育发展中心副主任邬大光曾对部分民办高校 2 0 0 0 年财政状况进行调查，调查结果表明，有些办学机构的利润率更高，如大连国 际商务学院2 0 0 0 年的收入是1 4 6 0 万元，支出为5 8 0 万元，利润率为6 0 2 7 。当然 在合作办学的初期，由于巨大的基础设施建设投入，投资方需要在5 一1 0 年才能收 回成本，但发展成熟的办学机构从办学中收取高于服务行业平均值的超额利润是普 遍存在的，因而。如果没有强有力的监督和制衡，投资人必会利用对合作办学机构 的直接控制权，侵占合作办学法人机构的利益并最终损害国家的利益。 2 4 2 管理行为家族化，直接侵害教职员工的利益。 ( 1 ) 决策机制不健全，决策具有随意性。中外合作办学条例中明确规定： 具有法人资格的中外合作办学机构应当设立理事会( 董事会) ，每年至少召开一次 会议，对重大问题( 如发展规划、年度计划、审核预决算、确定员工工资标准等) 进行讨论决策。平时经理事会1 3 以上组成人员提议，可以召开临时会议，研究决 定重大问题。但我们在调查中发现目前中外合作办学机构中大多数理事会( 董事会) 不健全，有的虽然设有理事会( 董事会) ，但形同虚设，从没召开过会议，学校的 重大问题都是出资人( 老板) 个人说了算。因此，对重大问题的决策具有很大 的盲目性和随意性。 ( 2 ) 领导体制不顺畅，国外投资者同校长关系不协调。中外合作办学机构中， 外方一般是货币资本投资的主体。理事长( 董事长) 一般由外方投资人担任( 主要 第二章中外台作办学机构治理现状分析 负责筹措资金、发展规划) ，校( 院) 长则由中方推荐人选，理事会聘任( 主要负 责学校的教学和日常管理) 。但我们在调查中发现，目前中外合作办学机构中普遍 存在着管理体制不顺，管理效率不高的现象。由于外方投资人( 老板) 认为校( 院) 长是合作方选派的，自然代表中方利益因而不愿放手让校( 院) 长全面负责学校的 教学和日常管理工作，要么亲自介入学校的财务、人事、教学等管理工作，要么指 派亲属或亲信作为自己的代言人来控制学校的人、财、物。这样举办者和办学者经 常处于矛盾冲突之中，如某合作办学的高校，5 年中换了4 任校( 院) 长，这种不 规范的管理行为影响和制约了中外合作办学高校的健康发展。 ( 3 ) 管理队伍不稳定，工作没有连续性。中外合作办学机构中的管理干部队 伍，除校( 院) 长、党组织负责人由中方选派外，其余人员都是面向社会招聘。我 们在调查中发现，目前在此类高校中普通存在着管理队伍不稳定，人员流动频繁的 现象，如某合作高校的中层以上管理干部，连续工作两年以上的很少。这种频繁的 流动，使工作没有连续性，也影响了管理的效率。 2 4 3 教学行为市场化，直接侵害教育消费者的利益。 ( 1 ) 不顾办学基本条件盲目开办新专业。中外合作办学的高等教育机构为了 迅速扩大规模，争先恐后地上新专业。一般是什么专业热就上什么专业，根本不考 虑其办学的基本条件是否满足开办新专业的要求。造成学生入校后由于没有专业师 资，专业课开不出来；由于没有配套实验室，实验课开不出来；由于没有专业图书， 学生无法完成教师布置的作业。如某合作办学高校开办的“电子工程”和“通讯工 程”专业，学生在校四年没开过必要的实验课。还有的以培养实用型人才为培养目 标的学校没有相对稳定的教学实习基地，使得教师无法组织实践性教学等，在客观 上影响了教育、教学的质量。 ( 2 ) 师资队伍的结构层次不合理，满足不了教学的基本要求。目前中外合作 办学的高校在师资队伍建设方面普遍存在着四个失衡：一是年龄结构失衡，多数学 校缺乏中年教师，有的系就是一个退休的老人领着帮刚刚走出校门的年轻人在工 作。二是职称结构失衡。具有高级职称的老师稀缺，具有中级职称的老师偏少，具 有初级职称或无职称的老师占大多数。三是专、兼职教师比例失衡。有的学校专兼 职教师的比例超过了1 ：1 。四是学历层次和知识结构失衡。在这些学校的师资中， 1 4 第二章中外合作办学机构治理现状分析 具有硕士以上研究生学历的人员不足1 0 ，名牌大学的本科毕业生也很少，有的甚 至是成教毕业生在从事本科层次的教学。还有的学校为了应付教学，从中专和高中 招聘一些师资来从事本科的教学